| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
O MUNICÍPIO D. P... D. V... (devidamente identificado nos autos) autor na ação administrativa especial que instaurou em 31/01/2007 no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto contra a PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS, e na qual são contra interessados S. L. F. F. e outros (todos devidamente identificados nos autos) – na qual foi impugnado o despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local de 20/04/2007, publicado no Diário da República, 2ª Série, n° 106 de 01/06/2007 (Despacho n° 117/2007), que declarou nulo o anterior despacho de 25 de maio de 2005 (de declaração de utilidade pública da expropriação com caráter urgente, de várias parcelas tendo em vista a execução da obra de interligação entre a EN 206 e o acesso a IC 1, que havia sido publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 118, de 22 de junho de 2005), na parte referente às parcelas 7, 28, 34, 39, 43, 44, 44 S, 45, 36, 53, 53 S, 54, 55, 58, 60, 81, 82, 85 e 86 – inconformado com a sentença de 30/11/2018 que julgando a ação improcedente absolveu o réu do pedido, dela interpôs recurso, admitido como recurso de apelação para este Tribunal Central Administrativo Norte (cfr. fls. 792 SITAF), formulando as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
I – Pelo Despacho em crise nos presentes autos, datado de 20 de Abril de 2007, o Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local, “declarou nulo, por impossibilidade de objecto, (…) na parte referente às parcelas 7, 28, 34, 39, 43, 44, 44-S, 45, 46, 53, 53-S, 54, 55, 58, 60, 81, 82, 85 e 86”, o seu despacho de 25 de Maio de 2005, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 118, de 22 de Junho de 2005, que declarou a utilidade pública da expropriação, com carácter urgente, de várias parcelas de terreno, tendo em vista a execução da obra de interligação entre a EN 206 e o acesso a IC 1 (via B).
II - Nos termos previstos no n.º 1 do artigo 133º do CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO de 1991, a nulidade do acto administrativo só se verifica quando lhe falte qualquer dos "elementos essenciais" ou a lei comine expressamente essa forma de invalidade, o que designadamente sucede com os actos em que se verifiquem as circunstâncias taxativamente referidas em alguma das nove alíneas do n.º 2 do mesmo artigo, como é o caso da impossibilidade do objecto do acto administrativo, com expressa previsão na respectiva alínea c).
III – Sucede que, conforme esclarecida e uniformemente salientado pela doutrina e pela jurisprudência, a impossibilidade do objecto de acto administrativo, enquanto causa de nulidade do acto, “relaciona-se com a impossibilidade física ou jurídica dos efeitos, bens ou medidas que encerra – como será o caso da coisa ou bem sobre que recai o acto já não existir (v.g. demolição de um imóvel que já ruiu) ou de efeitos juridicamente impossíveis (v.g. expropriação de um bem vendido à administração expropriante)”, mas já não “quando se trata apenas de efeitos proibidos pela ordem jurídica”.
IV - Como é patente, o Despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local de 25 de Maio de 2005, que declarou a utilidade pública da expropriação em causa, não se revela impossível no que concerne ao seu objecto, nem física, nem juridicamente.
V – O que se verifica é, tão-só, que o quadro anexo ao mencionado Despacho de 25 de Maio de 2005 apresenta incorrecções, quer no que se refere à identificação de alguns proprietários, quer no que se reporta à menção da descrição predial e/ou da inscrição matricial de algumas parcelas, mas tal não se reconduz à pretendida “impossibilidade de objecto” ou à falta de qualquer elemento essencial do acto administrativo, nem é subsumível a qualquer situação que a lei comine expressamente com a nulidade.
VI – Importa notar que, no que respeita à identificação dos proprietários, a mesma não assume carácter decisivo/definitivo - a declaração de utilidade pública não define quem é o interessado, vigorando no processo expropriativo o “princípio da legitimidade aparente dos interessados”.
VII – Também as menções relativas à descrição predial e à inscrição matricial não constituem, sequer, elementos obrigatórios da declaração de utilidade pública – nos termos do disposto no n.º 4 do artigo 17º do Código das Expropriações, a identificação dos bens sujeitos a expropriação “pode ser substituída por planta (…) que permita a delimitação legível do bem necessário ao fim de utilidade pública”, planta esta que na situação sub judice ficou anexa ao referido Despacho de 25 de Maio de 2005.
VIII – Em suma, o referido Despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local de 25 de Maio de 2005 não padece da nulidade que lhe foi assacada e declarada por Despacho do mesmo Secretário de Estado de 20 de Abril de 2007, pelo que este acto administrativo, impugnado nos presentes autos, constitui acto carecedor de fundamento legal e inválido, por violação do disposto no artigo 133º, e designada e concretamente na alínea c) do respectivo n.º 2, do CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO de 1991.
IX – Assim, ao decidir como decidiu, a douta decisão recorrida incorreu em erro de interpretação dos factos e em erro de interpretação e aplicação da lei, designadamente do disposto no artigo 133º, n.º 2, alínea c), do CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO de 1991, não se podendo manter.
A recorrida PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS contra-alegou, pugnando pela improcedência do recurso com manutenção da sentença recorrida.
* Remetidos os autos a este Tribunal Central Administrativo Norte, em recurso admitido como recurso de apelação (cfr. fls. 792-795 SITAF), E neste notificada, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA, a Digna Magistrada do Ministério Público não emitiu Parecer.
* II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DOS RECURSOS/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (Lei n.º 41/2013) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
Em face dos termos em que foram enunciadas pelo recorrente as respetivas conclusões de recurso, a questão essencial a decidir é a de saber se o Tribunal a quo ao julgar improcedente a ação dirigida à impugnação do despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local de 20/04/2007 que declarou nulo, na parte respeitante às parcelas nelas identificadas, anterior Declaração de Utilidade Pública expropriativa, incorreu em erro de julgamento, de direito, por errada interpretação e aplicação dos normativos contidos no artigo 133º nºs 1 e 2 alínea c) do CPA/91. * III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
A.1 Da matéria de facto dada como provada na sentença recorrida
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, assim vertida ipsis verbis na sentença recorrida:
1) No dia 3 de maio de 2004 foi deliberada, em reunião ordinária da Câmara Municipal da P... do V..., a resolução de requerer a declaração de utilidade pública (DUP), com carácter de urgência, da expropriação de diversos imóveis necessários à realização da empreitada da obra "Interligação entre a EN 206 e o acesso ao IC1 (Via B).
2) Por despacho do Secretário Estado Adjunto e da Administração Local de 25 de maio de 2005 (publicado na 2.ª série do Diário da República de 22/06/2005) foi declarada a utilidade pública da expropriação com caráter urgente, de várias parcelas referenciadas e identificadas no quadro e nas plantas anexas.
3) Durante a tramitação do processo expropriativo, nomeadamente, aquando da realização das vistorias "ad perpetuam rei memoriam", foram efetuadas determinadas correções que visavam a retificação dos proprietários, das descrições prediais e inscrições matriciais das parcelas objeto de expropriação e constantes na DUP.
4) Perante tais factos, a Câmara Municipal da P... de V..., através de requerimento datado de 18/07/06, solicitou ao Presidente da Direcção-Geral das Autarquias Locais (DGAL), a retificação da DUP da expropriação referida em 2).
5) Tal pedido de retificação, abrangia as parcelas 7; 28; 32; 32 S; 34; 39; 43; 44; 44 S; 45; 46; 53; 53 S; 54; 55; 58; 60; 81; 82; 85 e 86.
6) Ao requerimento supra referido foram anexadas certidões prediais, matriciais e plantas das parcelas.
7) No que tange às parcelas 85 e 86, foi ainda pedida a retificação da área a expropriar.
8) Apesar de ter dado entrada o requerimento supra identificado, o processo expropriativo respeitante às parcelas objeto de retificação prosseguiu os trâmites.
9) A DGAL recebeu o pedido de retificação datado de 18/07/2006 e não se declarou incompetente para lhe dar resposta.
10) Por despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local de 20 de abril de 2007 foi “declarado nulo, por impossibilidade de objeto, nos termos e para os efeitos previstos no art.º 134º, n.º 2 conjugado com a alínea c) do n.º 2 do artigo 133º do Código do Procedimento Administrativo, o seu despacho de 25 de maio de 2005, publicado no Diário da Republica, 2.ª série, n.º 118, de 22 de junho de 2005, na parte referente às parcelas 7, 28, 34, 39, 43, 44, 44 S, 45, 36, 53, 53 S, 54, 55, 58, 60, 81, 82, 85 e 86”. Mais alterou o mesmo despacho nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 142º, 147º e 140º do mesmo diploma legal, na parte relativa às parcelas 32 e 32 S, por erro quanto à descrição predial, pelo que onde se lê “omisso” deve ler-se “4166 do livro B-11, P... de V...”.
11) Relativamente às parcelas 7, 28, 34, 39, 43, 53 e 53 S, já foram celebrados acordos de cedência, acordos de transação, contratos promessa e autos de expropriação amigável, encontrando-se, atualmente, a área expropriada registada a favor da entidade expropriante.
12) No que respeita às parcelas 44, 44 S, 45, 46, 54, 55, 58, 60, 81, 82, 85 e 86, as mesmas já se encontram adjudicadas à expropriante por despacho transitado em julgado, estando atualmente em litígio, apenas, o valor indemnizatório, efr. doe. 20 a 39 que ora se juntam.
13) A construção da Via B já está concluída, tendo sido inaugurada oficialmente em 30.07.07, encontrando-se em pleno funcionamento. * A.2 Da modificação da matéria de facto
Após análise do Processo Administrativo, procede-se, ao abrigo do disposto no artigo 662º do CPC novo, à modificação de parte da matéria de facto que foi elencada na sentença recorrida, nos termos seguintes e pelas razões seguidamente expostas.
A.2.1 Em primeiro lugar o facto dado como assente em 1) da sentença recorrida revela-se incorreto, quer quanto à data, o que se apresenta como erro de escrita, já que a data da deliberação é de 19/04/2004, como resulta de fls. 615-617 do PA. Por outro lado a deliberação que verte e consubstancia o pedido de declaração de utilidade pública (i.é, a resolução de requerer a Declaração de Utilidade Pública) é a que foi inicialmente tomada em 15/12/2003, sendo aquela deliberação de 19/04/2004 retificativa (e substitutiva) da anterior, o que o PA revela, importando que seja dada essa contextualização, com vista à correta perceção do respetivo conteúdo e alcance.
Assim, a redação do ponto 1) do probatório constante da sentença recorrida deve ser modificada, tal como devem aditados os pontos 1A), 1B) e 1C), dos quais passa a constar o seguinte:
1) A Câmara Municipal da P... do V... deliberou em 19/04/2004 retificar a anterior deliberação de 15/12/2003, tomando em substituição a decisão ali contida de requerer ao Secretário de Estado da Administração Local a declaração de utilidade pública, com caráter urgente, para efeitos de expropriação, e bem assim, tomada de posse administrativa das 60 (sessenta) parcelas de terreno necessárias à realização da empreitada da obra «Interligação entre a EN 206 e o acesso ao IC1 (Via B)», remetendo no que à identificação das parcelas respeita, para os documentos anexos à deliberação, incluindo a planta cadastral.
– cfr. fls. 615-617 do PA.
1A) Pela deliberação de 15/12/2003 (constante de fls. 497 do PA) a Câmara Municipal da P... do V... havia decidido requerer a declaração de utilidade pública, com caracter urgente, para efeitos de expropriação, bem como assim a tomada da posse administrativa das parcelas de terreno necessárias à realização da empreitada da obra «Interligação entre a EN 206 e o acesso ao IC1 (Via B)», cujo respetivo projeto e traçado havia sido aprovado por deliberação camarária
- cfr. fls. 497, fls. 237 e fls. 616 do PA.
1B) Remetido o processo à Direção Geral das Autarquias Locais, esta solicitou à Câmara Municipal da P... do V... a retificação daquela deliberação “por forma a conter a menção expressa e clara de todos os elementos constantes do nº 1 do artigo 10º do Código das Expropriações”.
– cfr. fls. 237 e 616 do PA.
1C) Foi nessa sequência que foi tomada a deliberação de 19/04/2004 da Câmara Municipal da P... do V... referida em 1).
– cfr. fls. 497, fls. 237 e fls. 616 do PA
A.2.2 Em segundo lugar, uma vez que do PA resulta que, no âmbito da instrução do procedimento tendente à pretendida Declaração de Utilidade Pública para efeitos da expropriação, foram efetuadas diversas comunicações e diligências entre a Direção-Geral das Autarquias Locais e a Câmara Municipal da P... do V..., e mostrando-se relevante demarcar o conteúdo e alcance daquele que veio a ser o despacho que verteu essa declaração de utilidade pública, cumpre aditar ao probatório da sentença recorrida, para melhor elucidação, os seguintes sob pontos 2A), 2B), 2C), 2D), 2E), 2F), 2G), 2H), 2I), 2J), 2K), 2L), 2M), 2N) e 2O), nos seguintes termos:
2A) Por ofício de 10/05/2004 a Câmara Municipal da P... do V... remeteu à Direção-Geral das Autarquias Locais (DGAL) a nova deliberação de 19/04/2004 (referida em 1)), acompanhada dos documentos e informações ali referidos.
– cfr. fls. 619 ss. do PA.
2B) Remetido de novo o processo à Direção Geral das Autarquias Locais, esta remeteu à Câmara Municipal da P... do V... o ofício de 21/06/2004 (constante de fls. 624 do PA), no qual referindo-se como tendo sido detetado o seguinte:
«(…)
- Não foi remetida a planta cadastral anexa à deliberação rectificada;
- Não foram remetidos os comprovativos (avisos de recção) da notificação aos interessados da deliberação de expropriar;
- São desconhecidos os proprietários das parcelas 85 e 86;
- Não constam do processo ofícios de notificação da deliberação de expropriar aos proprietários das parcelas 81 e 82;
- O Sr. M. G. S não consta – no mapa modelo da DGAL preenchido por essa Câmara Municipal – como proprietário da parcela nº 53 e 53 S, embora o mesmo tenha sido notificado, nessa qualidade, da deliberação de expropriar – ofício 0006078, de 2004.05.07;
- as parcelas a expropriar são qualificadas, em termos de PDM, como “espaço canal”, o qual não consta do Regulamento do PDM da P... do V...;
- Não foram remetidas as certidões matriciais e prediais de todas as parcelas;
- Não foi remetido documento comprovativo da aprovação da alteração do projeto de obras.»,
foi solicitado à Câmara Municipal da P... do V..., “com vista ao prosseguimento da instrução do processo”, os seguintes elementos
«(…)
- A planta cadastral anexa à deliberação retificada;
- Os avisos de receção anteriormente referidos;
Notificação dos proprietários desconhecidos, nos termos do disposto no nº 4 do artº 11º do Código das Expropriações;
- Esclarecimento sobre a identificação dos proprietários da parcela 53 e 53 S;
- Informação correta sobre a previsão em PDM das parcelas a expropriar, e eventual retificação da deliberação e comprovativo da sua notificação a todos os interessados;
- Cópia das certidões matriciais e das certidões d Conservatória do Registo Predial, referentes a todas as parcelas.»
- (cfr. fls. 624 do PA)
2C) Em resposta, e nesse seguimento, a Câmara Municipal da P... do V... remeteu à DGAL o ofício datado de 22/10/2004 (constante de fls. 781 do PA), pelo qual remeteu os seguintes elementos, assim ali identificados:
«(…)
1. Planta cadastral anexa à deliberação, datada de 19 de Abril de 2004, pela qual foi tomada a decisão de expropriar;
2. Avisos de receção comprovativos da notificação da decisão de expropriar os proprietários das parcelas 5,6,7,9,10,13,16,18, 21, 22, 24, 25 e 25S, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 35 e 35S, 36, 38 e 38-S, 39.01-S, 40, 43, 44 e 44 S, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 53 e 53-S, 54, 55, 56, 57, 59, 60, 62, 65, 83, 84.
3. Certidão de Edital através do qual foi publicitada a decisão de expropriar relativamente aos proprietários desconhecidos e àqueles cujos ofícios dirigidos por este Município foram devolvidos.
4. Certidões matriciais de todas as parcelas a expropriar.
(…)»
- (cfr. fls. 781 ss. do PA)
2D) Por ofício de 25/11/2004 (constante de fls. 782 do PA) remetido pela Direção Geral das Autarquias Locais ao Presidente da Câmara Municipal da P... do V... foi ainda solicitado, “com vista ao prosseguimento da instrução do pedido de Declaração de Utilidade Pública”, o envio dos seguintes elementos:
«- Publicitação da deliberação de expropriar – contendo a planta parcelar e quando identificativo das parcelas, na parte referente aos proprietários desconhecidos e àqueles cujos avisos de receção foram devolvidos – através da afixação em dois números seguidos de dois dos jornais mais lidos da região, sendo um destes de âmbito nacional, nos termos previstos no nº 4 do artº 11º do C.E.E, bem como do comprovativo dessa publicitação;
- Mapa modelo DGAL em formato digital;
- Certidões prediais relativas às parcelas a expropriar, logo que essa Câmara delas disponha.»
- (cfr. fls. 782 do PA)
2E) A Câmara Municipal da P... do V... remeteu à DGAL por ofício datado de 10/12/2004 (constante de fls. 787 do PA) pelo qual remeteu, na sequência do ofício de 25/11/2004, os seguintes elementos:
«1. Cópias dos avisos publicados nas edições de 9 e 10 do corrente mês de Dezembro, do “Jornal de Notícias” e de “O Comércio do Porto”, publicitando a deliberação de expropriar e contendo os demais elementos exigidos no artigo 11º do Código das Expropriações.
2. Disquete contendo o Mapa modelo da DGAL»
- (cfr. fls. 787 ss. do PA)
2F) Por ofício datado de 28/12/2004 (constante de fls. 788 do PA) a DGAL reiterou junto da Câmara Municipal da P... do V..., “com vista ao prosseguimento da instrução do pedido de Declaração de Utilidade Pública”, o envio das certidões prediais relativas às parcelas a expropriar.
- (cfr. fls. 788 do PA)
2G) A Câmara Municipal da P... do V... remeteu então à DGAL o ofício datado de 14/02/2005 (constante de fls. 919 do PA) ali dizendo remeter para completar o processo, os seguintes elementos:
«1. Certidões passadas pela Conservatória do Registo Predial, relativas à totalidade dos prédios objeto da expropriação;
2. disquete contendo o Mapa modelo DGAL, devidamente corrigido.»
- (cfr. fls. 919 ss. do PA)
2H) Por ofício de 04/03/2005 (constante de fls. 626 do PA) remetido pela Direção Geral das Autarquias Locais ao Presidente da Câmara Municipal da P... do V... foi ainda explicitado o seguinte:
«1. Em referência ao assunto em epígrafe, informo V. Exa. De que, pela análise das certidões da Conservatória do Registo Predial enviadas por essa Câmara Municipal verifica-se que:
- Não constam do processo as certidões relativas às parcelas 5,6,7,9,10,13,14,15,16,17,18,19,22,24,25 e 25S, 26, 28, 29, 30, 35 e 35S, 36, 39.01 S, 43, 44 e 44 S, 45, 47, 49, 51, 55, 58, 60, 63, 81, 82, 83, 84, 85 e 86;
- Relativamente às parcelas 27, 31, 46 e 48, as respetivas certidões prediais referem essas parcelas como omissas na Conservatória do Registo Predial, enquanto que no mapa remetido por essa Câmara Municipal as mesmas são consideradas descritas naquela Conservatória.
2. Assim, e tendo em vista o prosseguimento da instrução do processo do pedido de Declaração de Utilidade Pública em epígrafe, solicito a V. Exa. o envio dos seguintes elementos:
- Certidões prediais, ainda que negativas, relativas às parcelas em falta, com indicação em cada uma delas da correspondente parcela;
- Planta parcelar, contendo as coordenadas dos pontos que definem os limites das áreas a expropriar, reportadas à rede geodésica, nos termos do nº 2 do artº 10º do C.E., no respeitante às parcelas que se encontrem omissas na Conservatória do Registo Predial, e cuja inscrição matricial seja desconhecida.»
- (cfr. fls. 626 do PA)
2I) Em resposta a Câmara Municipal da P... do V... remeteu à DGAL o ofício datado de 16/03/2005 (constante de fls. 1024 do PA) com o seguinte teor:
«Em resposta ao ofício acima referenciado, cumpre remeter a V. Exa. que, a coberto do nosso ofício anterior, foram remetidas certidões, passadas pela conservatória do Registo Predial, relativas à totalidade dos prédios objeto da expropriação, relativamente aos quais esta Autarquia dispõe de elementos.
Sucede que, cada uma das certidões (quer as dos prédios descritos, quer as negativas) contém vários prédios e, por lapso, não mencionava a que parcela respeitava.
Assim, para a devida elucidação, anexa-se mapa indicando a certidão (através do número da requisição) relativa a cada uma das parcelas e, bem assim, cópias individualizadas de cada uma das certidões.
Importa referir que não são enviadas quaisquer certidões das parcelas relativamente às quais se indica no Mapa serem desconhecidas quer a inscrição matricial, quer a descrição predial – uma vez que, como se compreende, a Autarquia não dispõe de quaisquer elementos para as solicitar.
Conforme solicitado, remetem-se ainda plantas parcelares, elaboradas nos termos constantes do ofício sob resposta.
Finalmente, e porque o Mapa anterior continha lapsos – dos quais, aliás, se dá conta no ofício dessa Direção-Geral – remete-se ainda disquete contendo o Mapa modelo DGAL, devidamente corrigido.»
- (cfr. fls. 1024 ss. do PA)
2J) O mapa anexo (constante de fls. 1022 do PA), referido naquele ofício, elenca a referência à descrição parcial e nº da respetiva certidão/requisição quanto às parcelas 9, 10, 13, 14, 16, 18, 19, 22, 24, 25 e 25S, 26, 28, 29, 30, 35 e 35S, 36, 39.01 e 39.01S, 45, 51, 55, 60 e 63, constando a menção «DESCONHECIDA» no que respeita às parcelas 5, 6, 7, 43, 44 e 44S, 47, 58, 81, 82, 83, 84, 85 e 86 e a menção «OMISSO» quanto às parcelas 15, 17 e 49.
- (cfr. fls. 1022 do PA)
2K) Por ofício datado de 04/04/2005 (constante de fls. 1028 do PA) Câmara Municipal da P... do V... remeteu à DGAL “mapa contendo as coordenadas dos pontos limite das parcelas a expropriar relativamente às quais a Autarquia não dispõe de quaisquer elementos”, constando do respetivo Mapa as referidas coordenadas quanto às parcelas 5, 6, 7, 11, 12, 15, 17, 27, 31, 32, 40, 43, 44, 46, 47, 48, 49, 53, 58, 81, 82, 83, 84, 85 e 86.
- (cfr. fls. 1028 ss. do PA)
2L) Em 22/04/2005 foi elaborada a Informação Técnica nº 48/DSJ da DGAL (constante de fls. 1029 ss. do PA, cujo teor integral se dá aqui por reproduzido), pela qual, dando-se por concluída a instrução se propôs que fosse declarada a utilidade pública para efeitos de expropriação com caracter urgente, a favor da Câmara Municipal da P... do V..., das parcelas identificadas no quadro anexo e plantas em anexo (constantes de fls. 1029 ss. do PA), como necessárias à execução da obra «Interligação entre a EN 206 e o acesso ao IC1 (Via B)”, informação sobre a qual recaiu o despacho de concordância do Secretário Estado Adjunto e da Administração Local datado 25/05/2005, pelo qual foi declarada a referida utilidade pública da expropriação com caráter urgente, de cujo teor se extrai o seguinte:
«(…)
1. OBJETO DO PROCEDIMENTO
Na sequência da deliberação da Câmara Municipal da P... do V..., de 15 de Dezembro de 2003 e 19 de Abril de 2004 (fls. 497 e 606-616), requereu o seu Presidente a declaração de utilidade pública e a atribuição do carácter de urgência à expropriação de várias de parcela de terreno referenciadas e identificadas no quadro e nas plantas em anexo (fls. 239-241).
(…)
3.1 Instrução
O processo está instruído de acordo com o nº 1 do artigo 12º do C.E., podendo ser declarada a utilidade pública para efeitos de expropriação urgente da parcela de terreno acima identificada.
A Câmara Municipal junta comprovativo da notificação aos interessados, através de ofício registado com aviso de receção, da deliberação de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação, nos termos do artigo 10º nº 5 do CE (fls. 705-775) e de editais (fls. 703 e 704) e jornais (fls. 783-786), nos termos do nº 4 do artº 11º do CE.
(…)
5. PROPOSTA
Pelos fundamentos de facto e de direito acima elencados, bem como pelos elementos juntos no processo, propõe-se que seja declarada a utilidade pública, para efeitos de expropriação com caracter urgente, a favor da Câmara Municipal da P... do V..., das parcelas identificadas no quadro acima referido e nas plantas em anexo, necessárias à execução da obra “Interligação entre EN 206 e o Acesso ao IC1 (Via B)”.»
- (cfr. fls. 1029 ss. e fls. 1030 do PA)
2M) O quadro anexo àquela Informação Técnica nº 48/DSJ da DGAL (constante de fls. 1029 ss. do PA cujo teor integral se dá aqui por reproduzido), integra, à frente da coluna com o número de ordem sequencial das parcelas, de 1 a 86, mais quatro colunas com as seguintes indicações: i) «proprietário(s)», ii) «área M2»; iii) «Nº da matriz e freguesia», esta subdividida nas colunas «rústico» e «urbano», iv) «Nº Cons. Reg. Predial».
- (cfr. fls. 1029 do PA)
2N) O despacho do Secretário Estado Adjunto e da Administração Local de 25/05/2005, pelo qual foi declarada a referida utilidade pública da expropriação com caráter urgente (constante de fls. 1029-1030 do PA, cujo teor integral se dá aqui por reproduzido), foi publicado no Diário da República, 2.ª série, nº 118, de 22/06/2005 sob Declaração (extrato) nº 140/2005 (2ª série), com o seguinte teor:
com o seguinte teor:
«Torna-se público que o Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local, por despacho de 25 de Maio de 2005, a pedido da Câmara Municipal da P... do V..., declarou a utilidade pública da expropriação, com caracter urgente, de várias parcelas de terreno referenciadas e identificadas no quadro e nas plantas anexas.
A expropriação destina-se à execução da obra de interligação entre a EN206 e o acesso ao IC1 (Via B).
Aquele despacho foi emitido ao abrigo dos artigos 1º, 3º nº 1 e 15º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro, no exercício das competências delegadas pelo Ministro de Estado e da Administração Interna, pelo despacho nº 10489/2005, publicado no diário da República, 2ª Série, de 11 de Maio de 2005, tem os fundamentos de facto e de direito expostos na informação técnica (IT) nº 48/DSJ, de 22 de abril de 2005, da Direção-Geral das Autarquias Locais, e tem em consideração os documentos constantes do processo nº 123.005.04, daquela Direção-Geral.»
- (vide fls. 1034 ss. do PA)
2O) Aquela publicação incluiu o quadro com listagem das parcelas e plantas anexas.
- (vide fls. 1034 ss. do PA)
A.1.3 Em terceiro lugar, revela-se do mesmo modo importante no que tange ao despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local de 20/04/2007 pelo qual foi declarada a nulidade da Declaração de Utilidade Pública, quanto às identificadas parcelas, com vista à explanação do contexto em que foi proferido e à apropriação dos respetivos fundamentos, que seja aditado o teor do requerimento da Câmara Municipal da P... do V... (referido em 4) do probatório) pelo qual foi solicitada ao Presidente da DGAL a retificação da Declaração de Utilidade Pública (junto sob Doc. nº 3 com a PI), bem como seja aditado o teor da Informação Técnica nº 23/DSJ datada de 13/04/2007 (constante de fls. 1301 ss. do PA) sobre a qual assentou aquele despacho de 20/04/2007 que veio a declarar a nulidade da Declaração de Utilidade Pública e de cujos fundamentos aderiu, bem como a sua publicação.
Pelo que se aditam ao probatório da sentença recorrida os pontos 7A), 10A) e 10B) nos seguintes termos:
7A) Verte integralmente o seguinte o requerimento da Câmara Municipal da P... do V... referido em 4):
CÂMARA MUNICIPAL DA P... DE V..., entidade expropriante,
Vem,
Nos termos do Artigo 148° do C.P.A, expor e requerer a V. Ex.ª o seguinte:
Por despacho de n°140/2005 de 22/06/2005, publicado in Diário da República, 2ª Série, n°118 de 22/06/2005 foi declarada a utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação das parcelas de terreno referenciadas e identificadas no quadro e nas plantas anexas, necessárias à execução da obra de interligação entre a EN 206 e o acesso ao IC1 (via B)
No entanto, após a realização das vistorias "ad perpetuam rei memoriam", verificou-se a necessidade de se proceder à correcção dos elementos de identificação constantes da D.U.P., designadamente no que diz respeito aos proprietários, às descrições prediais e inscrições matriciais das seguintes parcelas, conforme infra discriminado:
Parcelas: 7; 28; 32; 32 S; 34; 39; 43; 44; 44 S; 45; 46; 53; 53 S; 54; 55; 58; 60; 81; 82; 85 e 86.
Parcela 7
Proprietários: S. L. F. F., solteira, maior e Construções M., Limitada.
Descrição Predial: 02392/961024 P... de V...
Inscrição Matricial: Artigo 250° rústico, P... de V....
Parcela 28
Onde se lê 9808 do livro B-26, deve ler-se 9811 do livro B-26, e onde se lê artigo 165° rústico, P... de V..., deve ler-se artigo 150 rústico, P... de V....
Parcelas 32 e 32S
Onde se lê omisso, deve ler-se 4166 do livro B-11, P... de V....
Parcela 34
Onde se lê 9807 do livro B-26, deve ler-se 9808 do livro B-26, e onde se lê artigo 166° rústico, P... de V..., deve ler-se artigos 160° e 165° rústicos, P... de V....
Parcela 39
Onde se lê 9807 do livro B-26, deve ler-se 9808 do livro B-26, e onde se lê artigo 166° rústico, P... de V..., deve ler-se artigos 160° e 165° rústicos, P... de V....
Parcela 43
Proprietários: J. G. da C. A., solteiro, maior; E. G. da C. A., casado com M. J. G. A., sob o regime da separação de bens; M. G. A., viúva e M. J. G. A., casada com E. G. da C. A., sob o regime da separação de bens
Descrição Predial: 00178/200186 P... de V...
Inscrição Matricial: Artigo 24° rústico, P... de V....
Parcelas 44 e 44S
Onde se lê desconhecido, deve ler-se 15286 do livro B-40 e inscrito na matriz sob o artigo 22 rústico, P... de V....
Parcela 45
Onde se lê 2846, deve ler-se 9824 do livro B-26, e onde se lê artigo 18° rústico, P... de V..., deve ler-se artigo 18° urbano e 22 rústico, P... de V....
Parcela 46
Onde se lê omisso, deve ler-se 15.285 do livro B-40, e onde se lê desconhecido, deve ler-se artigo 22° rústico e artigo 18° urbano, P... de V....
Parcelas 53 e 53S
Proprietários: M. G. M., viúvo; M. A. da C. M., casada com J. M. P. A. e M. E. da C. M., casada com M. P. B., todos casados sob o regime da comunhão de adquiridos
Descrição Predial: 8507 do Livro B 22
Inscrição Matricial: Artigo 13° Urbano, P... de V....
Parcela 54
Onde se lê 12.535 do livro B- 33 e 12.537 do livro B - 33, deve ler-se 12.535 do livro B - 33, e onde se lê artigo 29° rústico e artigo 14° urbano, P... de V..., deve ler-se apenas artigo 29° rústico, P... de V....
Parcela 55
Proprietários: J. F. F. R. da C., casado com M. de F. M. G. F., sob o regime da comunhão de adquiridos.
Descrição Predial: 01799/930617 P... de V...
Inscrição Matricial: Artigo 31° rústico, P... de V...
Parcela 58
Onde se lê desconhecido, deve ler-se 00539/010987, P... de V... e inscrita na matriz sob o artigo 778 rústico, P... de V....
Parcela 60
Onde se lê 693, deve-se ler 00540/010987 e 00693/280388, e onde se lê artigo 775° rústico, deve-se ler artigo 775° rústico e artigo 776° rústico, P... de V....
Parcela 81
Proprietário: A. M. F, casado com C. A. G. I., sob o regime da comunhão de adquiridos.
Descrição Predial: 7765 do Livro B - 20, P... de V...
Inscrição Matricial: Artigo 185° rústico, P... de V....
Parcela 82
Proprietário: A. F., solteiro, maior.
Descrição Predial: 03965/20050518 P... de V...
Inscrição Matricial: Artigo 184° rústico, P... de V....
Parcela 85
Proprietário: A. M. F, casado com C.A.G.I., sob o regime da comunhão de adquiridos.
Descrição Predial: 11370 do Livro B - 30, P... de V...
Inscrição Matricial: Artigo 188° rústico, P... de V....
Área: 3.320 m2
Parcela 86:
Proprietário: C.A.G.I., viúva; A.A.I.F, solteiro, maior e I.R.I.F., solteira, maior.
Descrição Predial: Omisso, P... de V....
Inscrição Matricial: Artigo 189° rústico, P... de V....
Área: 1.480 m2
Nestes termos requer a V.ª Ex.ª se digne a ordenar a respectiva rectificação da Declaração de Utilidade Pública da expropriação publicada in Diário da Republica, 2ª Série de 22/06/2005.
- (cfr. Doc. nº 3 junto com a PI)
10A) O referido despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local de 20/04/2007 (vertido a fls. 1298 do PA) assentou na Informação Técnica nº 23/DSJ datada de 13/04/2007 (constante de fls. 1301 ss. do PA, cujo teor integral se dá aqui por reproduzido), da qual se extrai designadamente o seguinte:
“Para cumprimento do despacho de 16 de Fevereiro de 2007, de Sua Excelência o Secretario de Estado Adjunto e da Administração Local, que recaiu sobre a IT no 8/DSJ, de 25 de Janeiro de 2007, deve a DOAL reformular a proposta ai apresentada, indicando qual o procedimento correcto a adoptar pela Câmara Municipal de P... de V....
INFORMA-SE:
1. Na IT nº 8/DSJ, concluiu a DGAL que os erros invocados pela Câmara Municipal de Povoa de V... para solicitar a rectificação da DUP (erros na identificação dos proprietários, nas descrições prediais e matriciais e na área de algumas parcelas a expropriar) não são erros materiais, mas sim erros na formação da vontade que, ao contrário daqueles, são insusceptíveis de ser rectificados.
2. Verifica-se, pois, no caso em apreço, a falta de um requisito de validade exigido por lei - que a vontade da Administração seja esclarecida e livre - o que acarreta a invalidade parcial do acto administrativo Cfr. neste sentido, Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol II, 2ª reimpressão, pgs. 399-402..
3. Ora, os erros detectados pela Câmara Municipal aquando da realização da vistoria “ad perpetuam rei memoriam” são distintos de parcela para parcela, havendo parcelas em que todos os elementos de identificação exigidos no Código das Expropriações (proprietários, descrições prediais, inscrições matriciais e área) divergem dos das parcelas efectivamente queridas pela Câmara Municipal e necessárias a execução da obra pretendida (parcelas 85 e 86), enquanto que noutras o erro e relativo aos proprietários, descrições prediais e inscrições matriciais (parcelas 7, 43, 53 e 53 S, 55, 81 e 82), noutras ainda o erro verifica-se quanto as respectivas descrições prediais e inscrições matriciais (parcelas 28, 34, 39, 44 e 44 5, 45, 46, 54, 58 e 60) e apenas em duas delas há erro somente em relação à descrição predial (parcelas 32 e 32 S).
4. Cabe, assim, averiguar quais as formas de invalidade de que padece o acto administrativo em apreço, na parte relativa a cada uma das referidas parcelas.
4.1 O artigo 135º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) determina que são anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção.
Por sua vez, o nº 1 do artigo 133º declara nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.
O nº 2 do mesmo preceito enumera, a título exemplificativo, certos actos nulos, de entre os quais os actos cujo objecto seja impossível ou ininteligível (alínea c).
Ora, relativamente ao caso em apreço, afigura-se que em todas as circunstâncias em que se verifique erro quanto a dois ou mais elementos essenciais de identificação das parcelas, o objecto torna-se impossível, pelo que estaremos em face de um acto nulo por impossibilidade do objecto, nos termos da mencionada alínea o) do nº 2 do artigo 133º do CPA.
Sendo que, conforme referido no ponto 3, relativamente a grande maioria das parcelas em causa houve erro quanto a descrição predial e inscrição matricial e noutras, alem destes erros, verificou-se ainda erro quanto a identificação dos proprietários e quanto a área a expropriar, parece poder concluir-se que o despacho de DUP e nulo na parte referente as parcelas 7, 28, 34, 39, 43, 44, 44 S, 45, 46, 53, 53 S, 54, 55, 58, 60, 81, 82, 85 e 86.
Nos termos do artigo 134º do CPA, o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos e pode ser declarado a todo o tempo por qualquer órgão administrativo.
4.2 No que respeita as parcelas 32 e 32 S, houve erro apenas quanto a respectiva descrição predial, sendo o objecto nesse caso identificável, pelo que o acto ficou, nessa parte, ferido de mera anulabilidade.
Os actos administrativos anuláveis podem ser revogados dentro do prazo de um ano, nos termos do artigo 141º do CPA e são susceptíveis de impugnação perante os tribunais administrativos (cfr. artigo 136º do CPA).
Não sendo impugnados nem revogados dentro do referido prazo, a anulabilidade fica sanada pelo decurso do prazo, tudo se passando como se os actos nunca tivessem sido inválidos.
É o que sucede no caso concreto, pois o acto administrativo que declarou a utilidade pública da expropriação em apreço foi publicado no DR, II Série, de 22 de Junho de 2005 e notificado aos interessados em 11 de Julho de 2005, e não foi objecto de recurso.
Ora, os actos administrativos cuja invalidade seja sanada deixarão de poder ser ratificados, reformados ou convertidos.
Não obstante, esses actos podem ser alterados No caso concreto pretende-se corrigir um erro na identificação das parcelas de forma a possibilitar, designadamente, o averbamento da declaração de utilidade publica na Conservatória do Registo Predial. - determinando-se, assim, a cessação parcial dos efeitos produzidos por um acto administrativo anterior.
São aplicáveis a figura da alteração as normas reguladoras da revogação (cfr. artºs 147º e 140º do CPA), pelo que, tratando-se de actos validos, a sua alteração pode ter lugar a todo o tempo, produzindo efeitos para o futuro.
4.3 É competente para declarar a nulidade parcial do despacho de declaração de utilidade pública e para o alterar, S. Excelência o Secretario de Estado Adjunto e da Administração Local, nos termos do nº 2 do artigo 134º e das disposições conjugadas dos artigos 142º e 147º, todos do CPA.
5. Pelo exposto, afigura-se de propor a S. Excelência o Secretario de Estado Adjunto e da Administração Local que declare parcialmente nulo, por impossibilidade do objecto, o seu despacho de declaração de utilidade publica, publicado no DR II Série, de 22 de Junho de 2005, quanto as parcelas 7, 28, 34, 39, 43, 44, 44 S, 45, 46, 53, 53 s, 54, 55, 58, 60, 81, 82, 85 e 86 e que o altere na parte relativa as parcelas 32 e 32 S.
6. Declarado nulo parcialmente o referido despacho, devera a Câmara Municipal de Povoa de V... deliberar e requerer, relativamente as respectivas parcelas, uma nova declaração de utilidade pública.
A consideração superior.”
- (cfr. fls. 1298 e fls. 1290-1301 do PA)
10B) Aquele despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local de 20/04/2007 foi objeto de publicação no Diário da República, 2ª Série, nº 106, de 01/06/2007, sob Declaração (extrato) nº 117/2007.
- (vide fls. 1294 do PA)
*
A.3 Da integralidade da matéria de facto
Considerando as modificações supra introduzidas ao probatório, e tendo em vista melhor facilitar a sua perceção, passa a reproduzir-se a integralidade da factualidade apurada, que é, então, a seguinte:
1) A Câmara Municipal da P... do V... deliberou em 19/04/2004 retificar a anterior deliberação de 15/12/2003, tomando em substituição a decisão ali contida de requerer ao Secretário de Estado da Administração Local a declaração de utilidade pública, com caráter urgente, para efeitos de expropriação, e bem assim, tomada de posse administrativa das 60 (sessenta) parcelas de terreno necessárias à realização da empreitada da obra «Interligação entre a EN 206 e o acesso ao IC1 (Via B)», remetendo no que à identificação das parcelas respeita, para os documentos anexos à deliberação, incluindo a planta cadastral.
– cfr. fls. 615-617 do PA.
1A) Pela deliberação de 15/12/2003 (constante de fls. 497 do PA) a Câmara Municipal da P... do V... havia decidido requerer a declaração de utilidade pública, com caracter urgente, para efeitos de expropriação, bem como assim a tomada da posse administrativa das parcelas de terreno necessárias à realização da empreitada da obra «Interligação entre a EN 206 e o acesso ao IC1 (Via B)», cujo respetivo projeto e traçado havia sido aprovado por deliberação camarária.
- cfr. fls. 497, fls. 237 e fls. 616 do PA.
1B) Remetido o processo à Direção Geral das Autarquias Locais, esta solicitou à Câmara Municipal da P... do V... a retificação daquela deliberação “por forma a conter a menção expressa e clara de todos os elementos constantes do nº 1 do artigo 10º do Código das Expropriações”.
– cfr. fls. 237 e 616 do PA.
1C) Foi nessa sequência que foi tomada a deliberação de 19/04/2004 da Câmara Municipal da P... do V... referida em 1).
– cfr. fls. 497, fls. 237 e fls. 616 do PA
2) Por despacho do Secretário Estado Adjunto e da Administração Local de 25 de maio de 2005 (publicado na 2.ª série do Diário da República de 22/06/2005) foi declarada a utilidade pública da expropriação com caráter urgente, de várias parcelas referenciadas e identificadas no quadro e nas plantas anexas.
2A) Por ofício de 10/05/2004 a Câmara Municipal da P... do V... remeteu à Direção-Geral das Autarquias Locais (DGAL) a nova deliberação de 19/04/2004 (referida em 1)), acompanhada dos documentos e informações ali referidos.
– cfr. fls. 619 ss. do PA.
2B) Remetido de novo o processo à Direção Geral das Autarquias Locais, esta remeteu à Câmara Municipal da P... do V... o ofício de 21/06/2004 (constante de fls. 624 do PA), no qual referindo-se como tendo sido detetado o seguinte:
«(…)
- Não foi remetida a planta cadastral anexa à deliberação rectificada;
- Não foram remetidos os comprovativos (avisos de recção) da notificação aos interessados da deliberação de expropriar;
- São desconhecidos os proprietários das parcelas 85 e 86;
- Não constam do processo ofícios de notificação da deliberação de expropriar aos proprietários das parcelas 81 e 82;
- O Sr. M. G. S. não consta – no mapa modelo da DGAL preenchido por essa Câmara Municipal – como proprietário da parcela nº 53 e 53 S, embora o mesmo tenha sido notificado, nessa qualidade, da deliberação de expropriar – ofício 0006078, de 2004.05.07;
- as parcelas a expropriar são qualificadas, em termos de PDM, como “espaço canal”, o qual não consta do Regulamento do PDM da P... do V...;
- Não foram remetidas as certidões matriciais e prediais de todas as parcelas;
- Não foi remetido documento comprovativo da aprovação da alteração do projeto de obras.»,
foi solicitado à Câmara Municipal da P... do V..., “com vista ao prosseguimento da instrução do processo”, os seguintes elementos
«(…)
- a planta cadastral anexa à deliberação retificada;
- Os avisos de receção anteriormente referidos;
Notificação dos proprietários desconhecidos, nos termos do disposto no nº 4 do artº 11º do Código das Expropriações;
- Esclarecimento sobre a identificação dos proprietários da parcela 53 e 53 S;
- Informação correta sobre a previsão em PDM das parcelas a expropriar, e eventual retificação da deliberação e comprovativo da sua notificação a todos os interessados;
- Cópia das certidões matriciais e das certidões d Conservatória do Registo Predial, referentes a todas as parcelas.»
- (cfr. fls. 624 do PA)
2C) Em resposta, e nesse seguimento, a Câmara Municipal da P... do V... remeteu à DGAL o ofício datado de 22/10/2004 (constante de fls. 781 do PA), pelo qual remeteu os seguintes elementos, assim ali identificados:
«(…)
6. Planta cadastral anexa à deliberação, datada de 19 de Abril de 2004, pela qual foi tomada a decisão de expropriar;
7. Avisos de receção comprovativos da notificação da decisão de expropriar os proprietários das parcelas 5,6,7,9,10,13,16,18, 21, 22, 24, 25 e 25S, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 35 e 35S, 36, 38 e 38-S, 39.01-S, 40, 43, 44 e 44 S, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 53 e 53-S, 54, 55, 56, 57, 59, 60, 62, 65, 83, 84.
8. Certidão de Edital através do qual foi publicitada a decisão de expropriar relativamente aos proprietários desconhecidos e àqueles cujos ofícios dirigidos por este Município foram devolvidos.
9. Certidões matriciais de todas as parcelas a expropriar.
(…)»
- (cfr. fls. 781 ss. do PA)
2D) Por ofício de 25/11/2004 (constante de fls. 782 do PA) remetido pela Direção Geral das Autarquias Locais ao Presidente da Câmara Municipal da P... do V... foi ainda solicitado, “com vista ao prosseguimento da instrução do pedido de Declaração de Utilidade Pública”, o envio dos seguintes elementos:
«- Publicitação da deliberação de expropriar – contendo a planta parcelar e quando identificativo das parcelas, na parte referente aos proprietários desconhecidos e àqueles cujos avisos de receção foram devolvidos – através da afixação em dois números seguidos de dois dos jornais mais lidos da região, sendo um destes de âmbito nacional, nos termos previstos no nº 4 do artº 11º do C.E.E, bem como do comprovativo dessa publicitação;
- Mapa modelo DGAL em formato digital;
- Certidões prediais relativas às parcelas a expropriar, logo que essa Câmara delas disponha.»
- (cfr. fls. 782 do PA)
2E) A Câmara Municipal da P... do V... remeteu à DGAL por ofício datado de 10/12/2004 (constante de fls. 787 do PA) pelo qual remeteu, na sequência do ofício de 25/11/2004, os seguintes elementos:
«1. Cópias dos avisos publicados nas edições de 9 e 10 do corrente mês de Dezembro, do “Jornal de Notícias” e de “O Comércio do Porto”, publicitando a deliberação de expropriar e contendo os demais elementos exigidos no artigo 11º do Código das Expropriações.
2. Disquete contendo o Mapa modelo da DGAL»
- (cfr. fls. 787 ss. do PA)
2F) Por ofício datado de 28/12/2004 (constante de fls. 788 do PA) a DGAL reiterou junto da Câmara Municipal da P... do V..., “com vista ao prosseguimento da instrução do pedido de Declaração de Utilidade Pública”, o envio das certidões prediais relativas às parcelas a expropriar.
- (cfr. fls. 788 do PA)
2G) A Câmara Municipal da P... do V... remeteu então à DGAL o ofício datado de 14/02/2005 (constante de fls. 919 do PA) ali dizendo remeter para completar o processo, os seguintes elementos:
«1. Certidões passadas pela Conservatória do Registo Predial, relativas à totalidade dos prédios objeto da expropriação;
2. disquete contendo o Mapa modelo DGAL, devidamente corrigido.»
- (cfr. fls. 919 ss. do PA)
2H) Por ofício de 04/03/2005 (constante de fls. 626 do PA) remetido pela Direção Geral das Autarquias Locais ao Presidente da Câmara Municipal da P... do V... foi ainda explicitado o seguinte:
«1. Em referência ao assunto em epígrafe, informo V. Exa. De que, pela análise das certidões da Conservatória do Registo Predial enviadas por essa Câmara Municipal verifica-se que:
- Não constam do processo as certidões relativas às parcelas 5, 6, 7, 9,10, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 22, 24, 25 e 25 S, 26, 28, 29, 30, 35 e 35 S, 36, 39.01 S, 43, 44 e 44 S, 45, 47, 49, 51, 55, 58, 60, 63, 81, 82, 83, 84, 85 e 86;
- Relativamente às parcelas 27, 31, 46 e 48, as respetivas certidões prediais referem essas parcelas como omissas na Conservatória do Registo Predial, enquanto que no mapa remetido por essa Câmara Municipal as mesmas são consideradas descritas naquela Conservatória.
2. Assim, e tendo em vista o prosseguimento da instrução do processo do pedido de Declaração de Utilidade Pública em epígrafe, solicito a V. Exa. o envio dos seguintes elementos:
- Certidões prediais, ainda que negativas, relativas às parcelas em falta, com indicação em cada uma delas da correspondente parcela;
- Planta parcelar, contendo as coordenadas dos pontos que definem os limites das áreas a expropriar, reportadas à rede geodésica, nos termos do nº 2 do artº 10º do C.E., no respeitante às parcelas que se encontrem omissas na Conservatória do Registo Predial, e cuja inscrição matricial seja desconhecida.»
- (cfr. fls. 626 do PA)
2I) Em resposta a Câmara Municipal da P... do V... remeteu à DGAL o ofício datado de 16/03/2005 (constante de fls. 1024 do PA) com o seguinte teor:
«Em resposta ao ofício acima referenciado, cumpre remeter a V. Exa. que, a coberto do nosso ofício anterior, foram remetidas certidões, passadas pela conservatória do Registo Predial, relativas à totalidade dos prédios objeto da expropriação, relativamente aos quais esta Autarquia dispõe de elementos.
Sucede que, cada uma das certidões (quer as dos prédios descritos, quer as negativas) contém vários prédios e, por lapso, não mencionava a que parcela respeitava.
Assim, para a devida elucidação, anexa-se mapa indicando a certidão (através do número da requisição) relativa a cada uma das parcelas e, bem assim, cópias individualizadas de cada uma das certidões.
Importa referir que não são enviadas quaisquer certidões das parcelas relativamente às quais se indica no Mapa serem desconhecidas quer a inscrição matricial, quer a descrição predial – uma vez que, como se compreende, a Autarquia não dispõe de quaisquer elementos para as solicitar.
Conforme solicitado, remetem-se ainda plantas parcelares, elaboradas nos termos constantes do ofício sob resposta.
Finalmente, e porque o Mapa anterior continha lapsos – dos quais, aliás, se dá conta no ofício dessa Direção-Geral – remete-se ainda disquete contendo o Mapa modelo DGAL, devidamente corrigido.»
- (cfr. fls. 1024 ss. do PA)
2J) O mapa anexo (constante de fls. 1022 do PA), referido naquele ofício, elenca a referência à descrição parcial e nº da respetiva certidão/requisição quanto às parcelas 9, 10, 13, 14, 16, 18, 19, 22, 24, 25 e 25S, 26, 28, 29, 30, 35 e 35S, 36, 39.01 e 39.01S, 45, 51, 55, 60 e 63, constando a menção «DESCONHECIDA» no que respeita às parcelas 5, 6, 7, 43, 44 e 44S, 47, 58, 81, 82, 83, 84, 85 e 86 e a menção «OMISSO» quanto às parcelas 15, 17 e 49.
- (cfr. fls. 1022 do PA)
2K) Por ofício datado de 04/04/2005 (constante de fls. 1028 do PA) Câmara Municipal da P... do V... remeteu à DGAL “mapa contendo as coordenadas dos pontos limite das parcelas a expropriar relativamente às quais a Autarquia não dispõe de quaisquer elementos”, constando do respetivo Mapa as referidas coordenadas quanto às parcelas 5, 6, 7, 11, 12, 15, 17, 27, 31, 32, 40, 43, 44, 46, 47, 48, 49, 53, 58, 81, 82, 83, 84, 85 e 86.
- (cfr. fls. 1028 ss. do PA)
2L) Em 22/04/2005 foi elaborada a Informação Técnica nº 48/DSJ da DGAL (constante de fls. 1029 ss. do PA, cujo teor integral se dá aqui por reproduzido), pela qual, dando-se por concluída a instrução se propôs que fosse declarada a utilidade pública para efeitos de expropriação com caracter urgente, a favor da Câmara Municipal da P... do V..., das parcelas identificadas no quadro anexo e plantas em anexo (constantes de fls. 1029 ss. do PA), como necessárias à execução da obra «Interligação entre a EN 206 e o acesso ao IC1 (Via B)”, informação sobre a qual recaiu o despacho de concordância do Secretário Estado Adjunto e da Administração Local datado 25/05/2005, pelo qual foi declarada a referida utilidade pública da expropriação com caráter urgente, de cujo teor se extrai o seguinte:
«(…)
2. OBJETO DO PROCEDIMENTO
Na sequência da deliberação da Câmara Municipal da P... do V..., de 15 de Dezembro de 2003 e 19 de Abril de 2004 (fls. 497 e 606-616), requereu o seu Presidente a declaração de utilidade pública e a atribuição do carácter de urgência à expropriação de várias de parcela de terreno referenciadas e identificadas no quadro e nas plantas em anexo (fls. 239-241).
(…)
3.2 Instrução
O processo está instruído de acordo com o nº 1 do artigo 12º do C.E., podendo ser declarada a utilidade pública para efeitos de expropriação urgente da parcela de terreno acima identificada.
A Câmara Municipal junta comprovativo da notificação aos interessados, através de ofício registado com aviso de receção, da deliberação de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação, nos termos do artigo 10º nº 5 do CE (fls. 705-775) e de editais (fls. 703 e 704) e jornais (fls. 783-786), nos termos do nº 4 do artº 11º do CE.
(…)
10. PROPOSTA
Pelos fundamentos de facto e de direito acima elencados, bem como pelos elementos juntos no processo, propõe-se que seja declarada a utilidade pública, para efeitos de expropriação com caracter urgente, a favor da Câmara Municipal da P... do V..., das parcelas identificadas no quadro acima referido e nas plantas em anexo, necessárias à execução da obra “Interligação entre EN 206 e o Acesso ao IC1 (Via B)”.»
- (cfr. fls. 1029 ss. e fls. 1030 do PA)
2M) O quadro anexo àquela Informação Técnica nº 48/DSJ da DGAL (constante de fls. 1029 ss. do PA, cujo teor integral se dá aqui por reproduzido) integra, à frente da coluna com o número de ordem sequencial das parcelas, de 1 a 86, mais quatro colunas com as seguintes indicações: i) «proprietário(s)», ii) «área M2»; iii) «Nº da matriz e freguesia», esta subdividida nas colunas «rústico» e «urbano», iv) «Nº Cons. Reg. Predial».
- (cfr. fls. 1029 do PA)
2N) O despacho do Secretário Estado Adjunto e da Administração Local de 25/05/2005, pelo qual foi declarada a referida utilidade pública da expropriação com caráter urgente (constante de fls. 1029-1030 do PA, cujo teor integral se dá aqui por reproduzido) foi publicado no Diário da República, 2.ª série, nº 118, de 22/06/2005 sob Declaração (extrato) nº 140/2005 (2ª série), com o seguinte teor:
«Torna-se público que o Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local, por despacho de 25 de Maio de 2005, a pedido da Câmara Municipal da P... do V..., declarou a utilidade pública da expropriação, com caracter urgente, de várias parcelas de terreno referenciadas e identificadas no quadro e nas plantas anexas.
A expropriação destina-se à execução da obra de interligação entre a EN206 e o acesso ao IC1 (Via B).
Aquele despacho foi emitido ao abrigo dos artigos 1º, 3º nº 1 e 15º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro, no exercício das competências delegadas pelo Ministro de Estado e da Administração Interna, pelo despacho nº 10489/2005, publicado no diário da República, 2ª Série, de 11 de Maio de 2005, tem os fundamentos de facto e de direito expostos na informação técnica (IT) nº 48/DSJ, de 22 de abril de 2005, da Direção-Geral das Autarquias Locais, e tem em consideração os documentos constantes do processo nº 123.005.04, daquela Direção-Geral.»
- (vide fls. 1034 ss. do PA)
2O) Aquela publicação incluiu o quadro com listagem das parcelas e plantas anexas.
- (vide fls. 1034 ss. do PA)
3) Durante a tramitação do processo expropriativo, nomeadamente, aquando da realização das vistorias "ad perpetuam rei memoriam", foram efetuadas determinadas correções que visavam a retificação dos proprietários, das descrições prediais e inscrições matriciais das parcelas objeto de expropriação e constantes na DUP.
4) Perante tais factos, a Câmara Municipal da P... de V..., através de requerimento datado de 18/07/06, solicitou ao Presidente da Direcção-Geral das Autarquias Locais (DGAL), a retificação da DUP da expropriação referida em 2).
5) Tal pedido de retificação, abrangia as parcelas 7; 28; 32; 32 S; 34; 39; 43; 44; 44 S; 45; 46; 53; 53 S; 54; 55; 58; 60; 81; 82; 85 e 86.
6) Ao requerimento supra referido foram anexadas certidões prediais, matriciais e plantas das parcelas.
7) No que tange às parcelas 85 e 86, foi ainda pedida a retificação da área a expropriar.
7A) Verte integralmente o seguinte o requerimento da Câmara Municipal da P... do V... referido em 4):
CÂMARA MUNICIPAL DA P... DE V..., entidade expropriante,
Vem,
Nos termos do Artigo 148° do C.P.A, expor e requerer a V. Ex.ª o seguinte:
Por despacho de n°140/2005 de 22/06/2005, publicado in Diário da República, 2ª Série, n°118 de 22/06/2005 foi declarada a utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação das parcelas de terreno referenciadas e identificadas no quadro e nas plantas anexas, necessárias à execução da obra de interligação entre a EN 206 e o acesso ao IC1 (via B)
No entanto, após a realização das vistorias "ad perpetuam rei memoriam", verificou-se a necessidade de se proceder à correcção dos elementos de identificação constantes da D.U.P., designadamente no que diz respeito aos proprietários, às descrições prediais e inscrições matriciais das seguintes parcelas, conforme infra discriminado:
Parcelas: 7; 28; 32; 32 S; 34; 39; 43; 44; 44 S; 45; 46; 53; 53 S; 54; 55; 58; 60; 81; 82; 85 e 86.
Parcela 7
Proprietários: S.L.F.F., solteira, maior e Construções M., Limitada.
Descrição Predial: 02392/961024 P... de V...
Inscrição Matricial: Artigo 250° rústico, P... de V....
Parcela 28
Onde se lê 9808 do livro B-26, deve ler-se 9811 do livro B-26, e onde se lê artigo 165° rústico, P... de V..., deve ler-se artigo 150 rústico, P... de V....
Parcelas 32 e 32S
Onde se lê omisso, deve ler-se 4166 do livro B-11, P... de V....
Parcela 34
Onde se lê 9807 do livro B-26, deve ler-se 9808 do livro B-26, e onde se lê artigo 166° rústico, P... de V..., deve ler-se artigos 160° e 165° rústicos, P... de V....
Parcela 39
Onde se lê 9807 do livro B-26, deve ler-se 9808 do livro B-26, e onde se lê artigo 166° rústico, P... de V..., deve ler-se artigos 160° e 165° rústicos, P... de V....
Parcela 43
Proprietários: J.G.C.A., solteiro, maior; E. G. da C. A, casado com M. J. G. A., sob o regime da separação de bens; M. G. A., viúva e M. J. G. A., casada com E. G. da C. A., sob o regime da separação de bens
Descrição Predial: 00178/200186 P... de V...
Inscrição Matricial: Artigo 24° rústico, P... de V....
Parcelas 44 e 44S
Onde se lê desconhecido, deve ler-se 15286 do livro B-40 e inscrito na matriz sob o artigo 22 rústico, P... de V....
Parcela 45
Onde se lê 2846, deve ler-se 9824 do livro B-26, e onde se lê artigo 18° rústico, P... de V..., deve ler-se artigo 18° urbano e 22 rústico, P... de V....
Parcela 46
Onde se lê omisso, deve ler-se 15.285 do livro B-40, e onde se lê desconhecido, deve ler-se artigo 22° rústico e artigo 18° urbano, P... de V....
Parcelas 53 e 53S
Proprietários: M.G.M., viúvo; M.A.C.M., casada com J.M.P.A e M.E.C.M., casada com M.P.B, todos casados sob o regime da comunhão de adquiridos
Descrição Predial: 8507 do Livro B 22
Inscrição Matricial: Artigo 13° Urbano, P... de V....
Parcela 54
Onde se lê 12.535 do livro B- 33 e 12.537 do livro B - 33, deve ler-se 12.535 do livro B - 33, e onde se lê artigo 29° rústico e artigo 14° urbano, P... de V..., deve ler-se apenas artigo 29° rústico, P... de V....
Parcela 55
Proprietários: J. F. F. R. da C., casado com M.F.M.G.F., sob o regime da comunhão de adquiridos.
Descrição Predial: 01799/930617 P... de V...
Inscrição Matricial: Artigo 31° rústico, P... de V...
Parcela 58
Onde se lê desconhecido, deve ler-se 00539/010987, P... de V... e inscrita na matriz sob o artigo 778 rústico, P... de V....
Parcela 60
Onde se lê 693, deve-se ler 00540/010987 e 00693/280388, e onde se lê artigo 775° rústico, deve-se ler artigo 775° rústico e artigo 776° rústico, P... de V....
Parcela 81
Proprietário: A. M. F, casado com C.A.G.I., sob o regime da comunhão de adquiridos.
Descrição Predial: 7765 do Livro B - 20, P... de V...
Inscrição Matricial: Artigo 185° rústico, P... de V....
Parcela 82
Proprietário: Afonso Ferreira, solteiro, maior.
Descrição Predial: 03965/20050518 P... de V...
Inscrição Matricial: Artigo 184° rústico, P... de V....
Parcela 85
Proprietário: A. M. F, casado com C.A.G.I., sob o regime da comunhão de adquiridos.
Descrição Predial: 11370 do Livro B - 30, P... de V...
Inscrição Matricial: Artigo 188° rústico, P... de V....
Área: 3.320 m2
Parcela 86:
Proprietário: C.A.G.I., viúva; A.A.I.F, solteiro, maior e I.R.I.F., solteira, maior.
Descrição Predial: Omisso, P... de V....
Inscrição Matricial: Artigo 189° rústico, P... de V....
Área: 1.480 m2
Nestes termos requer a V.ª Ex.ª se
digne a ordenar a respectiva rectificação da
Declaração de Utilidade Pública da expropriação
publicada in Diário da Republica, 2ª Série de
22/06/2005.
- (cfr. Doc. nº 3 junto com a PI)
8) Apesar de ter dado entrada o requerimento supra identificado, o processo expropriativo respeitante às parcelas objeto de retificação prosseguiu os trâmites.
9) A DGAL recebeu o pedido de retificação datado de 18/07/2006 e não se declarou incompetente para lhe dar resposta.
10) Por despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local de 20 de abril de 2007 foi “declarado nulo, por impossibilidade de objeto, nos termos e para os efeitos previstos no art.º 134º, n.º 2 conjugado com a alínea c) do n.º 2 do artigo 133º do Código do Procedimento Administrativo, o seu despacho de 25 de maio de 2005, publicado no Diário da Republica, 2.ª série, n.º 118, de 22 de junho de 2005, na parte referente às parcelas 7, 28, 34, 39, 43, 44, 44 S, 45, 46, 53, 53 S, 54, 55, 58, 60, 81, 82, 85 e 86”. Mais alterou o mesmo despacho nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 142º, 147º e 140º do mesmo diploma legal, na parte relativa às parcelas 32 e 32 S, por erro quanto à descrição predial, pelo que onde se lê “omisso” deve ler-se “4166 do livro B-11, P... de V...”.
10A) O referido despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local de 20/04/2007 (vertido a fls. 1298 do PA) assentou na Informação Técnica nº 23/DSJ datada de 13/04/2007 (constante de fls. 1301 ss. do PA, cujo teor integral se dá aqui por reproduzido), da qual se extrai designadamente o seguinte:
«(…)
“Para cumprimento do despacho de 16 de Fevereiro de 2007, de Sua Excelência o Secretario de Estado Adjunto e da Administração Local, que recaiu sobre a IT no 8/DSJ, de 25 de Janeiro de 2007, deve a DOAL reformular a proposta ai apresentada, indicando qual o procedimento correcto a adoptar pela Câmara Municipal de P... de V....
INFORMA-SE:
1. Na IT nº 8/DSJ, concluiu a DGAL que os erros invocados pela Câmara Municipal de Povoa de V... para solicitar a rectificação da DUP (erros na identificação dos proprietários, nas descrições prediais e matriciais e na área de algumas parcelas a expropriar) não são erros materiais, mas sim erros na formação da vontade que, ao contrário daqueles, são insusceptíveis de ser rectificados.
2. Verifica-se, pois, no caso em apreço, a falta de um requisito de validade exigido por lei - que a vontade da Administração seja esclarecida e livre - o que acarreta a invalidade parcial do acto administrativo.
3. Ora, os erros detectados pela Câmara Municipal aquando da realização da vistoria “ad perpetuam rei memoriam” são distintos de parcela para parcela, havendo parcelas em que todos os elementos de identificação exigidos no Código das Expropriações (proprietários, descrições prediais, inscrições matriciais e área) divergem dos das parcelas efectivamente queridas pela Câmara Municipal e necessárias a execução da obra pretendida (parcelas 85 e 86), enquanto que noutras o erro e relativo aos proprietários, descrições prediais e inscrições matriciais (parcelas 7, 43, 53 e 53 S, 55, 81 e 82), noutras ainda o erro verifica-se quanto as respectivas descrições prediais e inscrições matriciais (parcelas 28, 34, 39, 44 e 44 5, 45, 46, 54, 58 e 60) e apenas em duas delas há erro somente em relação à descrição predial (parcelas 32 e 32 S).
4. Cabe, assim, averiguar quais as formas de invalidade de que padece o acto administrativo em apreço, na parte relativa a cada uma das referidas parcelas.
4.1 O artigo 135º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) determina que são anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção.
Por sua vez, o nº 1 do artigo 133º declara nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.
O nº 2 do mesmo preceito enumera, a título exemplificativo, certos actos nulos, de entre os quais os actos cujo objecto seja impossível ou ininteligível (alínea c).
Ora, relativamente ao caso em apreço, afigura-se que em todas as circunstâncias em que se verifique erro quanto a dois ou mais elementos essenciais de identificação das parcelas, o objecto torna-se impossível, pelo que estaremos em face de um acto nulo por impossibilidade do objecto, nos termos da mencionada alínea o) do nº 2 do artigo 133º do CPA.
Sendo que, conforme referido no ponto 3, relativamente a grande maioria das parcelas em causa houve erro quanto a descrição predial e inscrição matricial e noutras, alem destes erros, verificou-se ainda erro quanto a identificação dos proprietários e quanto a área a expropriar, parece poder concluir-se que o despacho de DUP e nulo na parte referente as parcelas 7, 28, 34, 39, 43, 44, 44 S, 45, 46, 53, 53 S, 54, 55, 58, 60, 81, 82, 85 e 86.
Nos termos do artigo 134º do CPA, o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos e pode ser declarado a todo o tempo por qualquer órgão administrativo.
4.2 No que respeita as parcelas 32 e 32 S, houve erro apenas quanto a respectiva descrição predial, sendo o objecto nesse caso identificável, pelo que o acto ficou, nessa parte, ferido de mera anulabilidade.
Os actos administrativos anuláveis podem ser revogados dentro do prazo de um ano, nos termos do artigo 141º do CPA e são susceptíveis de impugnação perante os tribunais administrativos (cfr. artigo 136º do CPA).
Não sendo impugnados nem revogados dentro do referido prazo, a anulabilidade fica sanada pelo decurso do prazo, tudo se passando como se os actos nunca tivessem sido inválidos.
É o que sucede no caso concreto, pois o acto administrativo que declarou a utilidade pública da expropriação em apreço foi publicado no DR, II Série, de 22 de Junho de 2005 e notificado aos interessados em 11 de Julho de 2005, e não foi objecto de recurso.
Ora, os actos administrativos cuja invalidade seja sanada deixarão de poder ser ratificados, reformados ou convertidos.
Não obstante, esses actos podem ser alterados - determinando-se, assim, a cessação parcial dos efeitos produzidos por um acto administrativo anterior.
São aplicáveis a figura da alteração as normas reguladoras da revogação (cfr. artºs 147º e 140º do CPA), pelo que, tratando-se de actos validos, a sua alteração pode ter lugar a todo o tempo, produzindo efeitos para o futuro.
4.3 É competente para declarar a nulidade parcial do despacho de declaração de utilidade pública e para o alterar, S. Excelência o Secretario de Estado Adjunto e da Administração Local, nos termos do nº 2 do artigo 134º e das disposições conjugadas dos artigos 142º e 147º, todos do CPA.
5. Pelo exposto, afigura-se de propor a S. Excelência o Secretario de Estado Adjunto e da Administração Local que declare parcialmente nulo, por impossibilidade do objecto, o seu despacho de declaração de utilidade publica, publicado no DR II Série, de 22 de Junho de 2005, quanto as parcelas 7, 28, 34, 39, 43, 44, 44 S, 45, 46, 53, 53 s, 54, 55, 58, 60, 81, 82, 85 e 86 e que o altere na parte relativa as parcelas 32 e 32 S.
6. Declarado nulo parcialmente o referido despacho, devera a Câmara Municipal de Povoa de V... deliberar e requerer, relativamente as respectivas parcelas, uma nova declaração de utilidade pública.
- (cfr. fls. 1298 e fls. 1290-1301 do PA)
10B) Aquele despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local de 20/04/2007 foi objeto de publicação no Diário da República, 2ª Série, nº 106, de 01/06/2007, sob Declaração (extrato) nº 117/2007.
- (vide fls. 1294 do PA)
11) Relativamente às parcelas 7, 28, 34, 39, 43, 53 e 53 S, já foram celebrados acordos de cedência, acordos de transação, contratos promessa e autos de expropriação amigável, encontrando-se, atualmente, a área expropriada registada a favor da entidade expropriante.
12) No que respeita às parcelas 44, 44 S, 45, 46, 54, 55, 58, 60, 81, 82, 85 e 86, as mesmas já se encontram adjudicadas à expropriante por despacho transitado em julgado, estando atualmente em litígio, apenas, o valor indemnizatório, efr. doc. 20 a 39 que ora se juntam.
13) A construção da Via B já está concluída, tendo sido inaugurada oficialmente em 30.07.07, encontrando-se em pleno funcionamento.
**
B – De direito
1. Da decisão recorrida
O Tribunal a quo conhecendo na sentença recorrida o mérito do pedido formulado na ação – a impugnação do despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local de 20/04/2007, publicado no Diário da República, 2ª Série, n° 106 de 01/06/2007 (Despacho n° 117/2007), que declarou nulo o anterior despacho de 25 de maio de 2005 (de declaração de utilidade pública da expropriação com caráter urgente, de várias parcelas tendo em vista a execução da obra de interligação entre a EN 206 e o acesso a IC 1, que havia sido publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 118, de 22 de junho de 2005), na parte referente às parcelas 7, 28, 34, 39, 43, 44, 44 S, 45, 36, 53, 53 S, 54, 55, 58, 60, 81, 82, 85 e 86 – procedeu nela à apreciação dos respetivos fundamentos, e julgando-os inverificados, absolveu a ré do pedido.
2. Da tese do recorrente
Defende o recorrente, nos termos que expõe nas suas alegações de recurso e reconduz às respetivas conclusões, que termos previstos no n.º 1 do artigo 133º do CPA de 1991, a nulidade do ato administrativo só se verifica quando lhe falte qualquer dos "elementos essenciais" ou a lei comine expressamente essa forma de invalidade, o que designadamente sucede com os atos em que se verifiquem as circunstâncias taxativamente referidas em alguma das nove alíneas do n.º 2 do mesmo artigo, como é o caso da impossibilidade do objeto do ato administrativo, com expressa previsão na respetiva alínea c); que a impossibilidade do objeto de ato administrativo, enquanto causa de nulidade do ato, se relaciona com a impossibilidade física ou jurídica dos efeitos, bens ou medidas que encerra, como será o caso da coisa ou bem sobre que recai o ato já não existir ou de efeitos juridicamente impossíveis (v.g. expropriação de um bem vendido à administração expropriante), mas já não quando se trata apenas de efeitos proibidos pela ordem jurídica; que o Despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local de 25 de Maio de 2005, que declarou a utilidade pública da expropriação em causa não se revela impossível no que concerne ao seu objeto, nem física, nem juridicamente, o que se verifica é, tão-só, que o quadro anexo àquele despacho apresentava incorreções, quer no que se refere à identificação de alguns proprietários, quer no que se reporta à menção da descrição predial e/ou da inscrição matricial de algumas parcelas, mas tal não se reconduz à pretendida impossibilidade de objeto ou à falta de qualquer elemento essencial do ato administrativo, nem é subsumível a qualquer situação que a lei comine expressamente com a nulidade; que no que respeita à identificação dos proprietários a mesma não assume carácter decisivo/definitivo na medida em que a declaração de utilidade pública não define quem é o interessado, vigorando no processo expropriativo o “princípio da legitimidade aparente dos interessados”; que também as menções relativas à descrição predial e à inscrição matricial não constituem, sequer, elementos obrigatórios da declaração de utilidade pública por nos termos do disposto no n.º 4 do artigo 17º do Código das Expropriações, a identificação dos bens sujeitos a expropriação poder ser substituída por planta que permita a delimitação legível do bem necessário ao fim de utilidade pública, planta esta que na situação ficou anexa ao despacho de 25 de Maio de 2005; que, assim, o Despacho de 25 de Maio de 2005 não padecia da nulidade que lhe foi assacada e declarada pelo Despacho de 20 de Abril de 2007, pelo que este último ato administrativo, impugnado nos autos, constitui ato carecedor de fundamento legal e inválido, por violação do disposto no artigo 133º, e designada e concretamente na alínea c) do respetivo n.º 2, do CPA de 1991, e consequentemente, ao decidir como decidiu, a sentença recorrida incorreu em erro de interpretação dos factos e em erro de interpretação e aplicação da lei, designadamente do disposto no artigo 133º, n.º 2, alínea c), do CPA de 1991, não se podendo manter.
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3. Da análise e apreciação do recurso
3.1 O ora recorrente, MUNICÍPIO D. P... D. V... instaurou a presente ação administrativa especial impugnando o despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local de 20/04/2007, publicado no Diário da República, 2ª Série, n° 106 de 01/06/2007 (Despacho n° 117/2007), que declarou nulo o anterior despacho de 25 de maio de 2005 (de declaração de utilidade pública da expropriação com caráter urgente, de várias parcelas tendo em vista a execução da obra de interligação entre a EN 206 e o acesso a IC 1, que havia sido publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 118, de 22 de junho de 2005), na parte referente às parcelas 7, 28, 34, 39, 43, 44, 44 S, 45, 36, 53, 53 S, 54, 55, 58, 60, 81, 82, 85 e 86.
Fundou esse pedido nas causas e fundamentos, de facto e de direito, que expôs ao longo da respetiva petição inicial, as quais se reconduziam, em suma:
- à invocação do vício de incompetência do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local, autor do despacho impugnado – (vide artigos 15º a 26º da PI e conclusão II das alegações escritas apresentadas na ação);
- à invocação de falta de fundamento legal para a declaração de nulidade da declaração de utilidade publica, por a situação em causa não se enquadrar na hipótese normativa do artigo 133º nº 2 alínea c) do CPA/91 – (vide artigos 27º a 59º da PI e conclusões III a XI das alegações escritas apresentadas na ação).
3.2 A Mmª Juíza do Tribunal a quo, conhecendo na sentença recorrida do mérito do pedido formulado na ação, apreciou os respetivos fundamentos, e julgando-os inverificados, absolveu a ré do pedido.
Decisão que tendo por base a matéria de facto que ali foi dada como provada assentou na seguinte fundamentação, que se passa a transcrever:
«Está em causa a apreciação da legalidade do despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local de 20 de abril de 2007 nos termos do qual foi “declarado nulo, por impossibilidade de objeto, nos termos e para os efeitos previstos no art.º 134º, n.º 2 conjugado com a alínea c) do n.º 2 do artigo 133º do Código do Procedimento Administrativo, o seu despacho de 25 de maio de 2005, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 118, de 22 de junho de 2005, na parte referente às parcelas 7, 28, 34, 39, 43, 44, 44 S, 45, 36, 53, 53 S, 54, 55, 58, 60, 81, 82, 85 e 86”. Mais alterou o mesmo despacho nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 142º, 147º e 140º do mesmo diploma legal, na parte relativa às parcelas 32 e 32 S, por erro quanto à descrição predial, pelo que onde se lê “omisso” deve ler-se “4166 do livro B-11, P... de V...”
Ora, na verdade, conforme bem evidencia o R., não estão em causa erros materiais mas sim erros de caráter substancial, o que se constata do singelo confronto do documento n.º 3 junto com a petição inicial (ao qual se refere a factualidade descrita em 4)) com o quadro anexo ao despacho de 25 de maio de 2005 do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local.
Vejamos, especificamente, a título de exemplo apenas as primeiras alegadas “retificações” pretendidas:
De acordo com o despacho de 25.5.2005 a parcela 7 não era identificada com descrição predial e inscrição matricial referindo-se que tal identificação era “desconhecida”. Tal parcela surge agora, no mencionado documento n.º 3, devidamente identificada na Conservatória do Registo Predial e na Matriz. Eram identificados como proprietários da parcela S.L.F.F. e M.L.F.Fe, afinal, parece que os proprietários de tal parcela são S.L.F.F. e Construções M., Lda.
A parcela 28 correspondia ao art.º 165 da matriz e, afinal, corresponderá ao artigo 150º, para além do n.º de conservatória do registo predial não ser o 9808 do livro B-26 mas sim o 9811 do livro B-26 .
As parcelas 32 e 32 S apareceriam como omissas na Conservatória do Registo Predial e pretendia-se que passassem a ser identificadas : “4166 do livro B-11, P... de V...”.
A parcela 34 consta da DUP com um artigo matricial errado (166 ao invés de 160 e 165) e com um número de registo predial que não lhe corresponde (9807 ao invés de 9808).
O mesmo se diga em relação à parcela 39.
Em suma, das 60 parcelas abrangidas pela DUP, 21 estavam identificadas por referência ora a artigos matriciais e números de conservatória do registo predial que não lhes correspondiam, ora não estavam de todo identificadas com recurso a tais elementos referindo-se que estes eram desconhecidos quando, ao que parece, não o são. E, depois, também há casos (cfr. parcelas 7, 43, 53, 53 S, 55 e 81) relativamente às quais os proprietários não serão aqueles ou apenas aqueles que constam na DUP ou casos em que tais proprietários eram desconhecidos (cfr. parcelas 85 e 86) e que agora já são identificados e até casos em que a área da parcela é diversa daquela que constava da DUP (parcelas 85 e 86).
Do exposto resulta, com clareza, a conclusão de que os erros em causa não são meramente materiais, de cálculo ou de escrita, que apenas dão lugar à sua retificação, nos termos do art.º 249º do Código Civil.
Ainda assim, tais erros só poderiam ser retificados (ao abrigo do cit. art. 249º do Código Civil) se fossem ostensivos, evidentes e devidos a lapsos manifestos. Seria preciso que, ao ler o texto, logo se visse que há erro e logo se entendesse o que o interessado quis dizer, o que não sucede no caso sub judice.
Estamos, pois, antes, perante uma divergência entre o que foi declarado e a realidade, o que consubstancia um erro na declaração.
Assim sendo, não se tendo procedido a uma identificação competente das parcelas a expropriar, conforme exigido pelo art.º 17º, n.ºs 3 e 4 do Código das Expropriações, bem andou o R. ao declarar nulo o despacho de 25.05.2005 já que, efetivamente, o seu objeto, no que se refere às parcelas em causa tal como foram aí identificadas, é impossível e ininteligível (art.º 133º, n.º 2, c) do CPA). Com efeito, como bem evidencia o R., não é possível declarar a utilidade pública de parcelas que não pertencem ou não pertencem só às pessoas aí identificadas (ou não identificadas) ou relativamente às quais, com razoabilidade, possam existir dúvidas no que concerne à sua área ou concreta localização, dúvidas essas que não podem considerar-se ultrapassadas mediante recurso à planta.
Quanto à questão da competência do autor do ato:
O despacho n.º 140/2005 foi praticado pelo Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local porque era ele que, à data da sua prática, tinha competência para praticar o ato administrativo em causa.
Ainda que, posteriormente, tal competência tenha sido atribuída ao Município da P... de V..., (por força da entrada em vigor do Regulamento do Plano de Urbanização da P... de V... aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 15/2006, de 27/01/2006) não se pode olvidar que não foi esse o quadro normativo no âmbito do qual foi iniciado o procedimento expropriativo e, portanto, declarada a utilidade pública em causa.
E ainda que a modificação da competência em causa tenha relevância, nos termos do art.º 30º, n.º 2 do CPA, o certo é que a nulidade podia então ser declarada, a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo (desde que, naturalmente, tivesse algum tipo de conexão com o procedimento).
Sendo o autor do ato impugnado o autor do ato cuja nulidade parcial declarou, tem de admitir-se uma conexão que o habilita à sua prática, nos termos do n.º 2 do art.º 134º do CPA.
Pelo que não padece o ato impugnado do vício de incompetência.
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Quanto ao demais alegado pelo A. (designadamente a factualidade vertida em 11) a 13)) cumpre apenas evidenciar que a gravidade das consequências que advirão da declaração de nulidade em causa não constitui fundamento para a sua validação do despacho de 25 de maio de 2005.
O interesse público subjacente à expropriação em causa não pode sobrepor-se à certeza e segurança jurídicas que devem nortear a identificação das parcelas a expropriar, não sendo sequer alegada uma situação de “estado de necessidade” suscetível de justificar a falta de rigor nos termos em que foi requerida a DUP. O caráter de urgência da expropriação não justifica os erros em causa.
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Em suma, o ato impugnado não padece dos vícios que lhe são imputados, inexistindo fundamento para que seja decretada a sua nulidade ou para que seja anulado.»
3.3 No presente recurso o recorrente MUNICÍPIO D. P... D. V... não põe em causa o juízo feito na sentença recorrida quanto à questão da incompetência do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local, autor do despacho impugnado, apenas se insurgindo quanto ao entendimento ali feito no que respeita à invocação de falta de fundamento legal para a declaração de nulidade da declaração de utilidade publica, por a situação em causa não se enquadrar na hipótese normativa do artigo 133º nº 2 alínea c) do CPA/91.
Pelo que o presente recurso se encontra delimitado à questão de saber se quanto a esse aspeto foi correto o entendimento na sentença recorrida, ou se pelo contrário incorreu, como sustenta do recorrente, em erro de interpretação e aplicação do artigo 133º nº 2 alínea c) do CPA/91.
3.4 Comecemos para o efeito por atentar no quadro normativo convocado.
3.5 Nos termos do Código das Expropriações aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de setembro, na redação em vigor à data, e, por conseguinte, aplicável ao procedimento de expropriação em causa nos autos, os bens imóveis e os direitos a eles inerentes podem ser expropriados “…por causa de utilidade pública compreendida nas atribuições, fins ou objeto da entidade expropriante, mediante o pagamento contemporâneo de uma justa indemnização” (artigo 1º).
Às entidades expropriantes, e bem assim aos demais intervenientes no procedimento e no processo expropriativos, cumpre prosseguir o interesse público “…no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos expropriados e demais interessados, observando, nomeadamente, os princípios da legalidade, justiça, igualdade, proporcionalidade, imparcialidade e boa-fé” (artigo 2º).
Precisamente em obediência ao princípio da proporcionalidade, designadamente na sua vertente da necessidade, a “…expropriação deve limitar-se ao necessário para a realização do seu fim”, ainda que possa atender a “…exigências futuras, de acordo com um programa de execução faseada e devidamente calendarizada” (artigo 3º nº 1), podendo, no caso de expropriação de apenas parte de prédio, o proprietário requerer a sua expropriação total “… se a parte restante não assegurar, proporcionalmente, os mesmos cómodos que oferecia todo o prédio” ou se “…os cómodos assegurados pela parte restante não tiverem interesse económico para o expropriado, determinado objetivamente.” (artigo 3º nº 2).
O procedimento expropriativo inicia-se com a resolução de requerer a declaração de utilidade pública, da iniciativa da entidade interessada, e que aquela haverá de dirigir ao membro do Governo ou ao presidente da assembleia municipal, conforme os casos, competente para a emitir (cfr. artigos 11º e 12º do CE). Ainda que seja a declaração de utilidade pública que constitui o ato administrativo expropriativo, a qual deve ser devidamente fundamentada e obedecer aos demais requisitos fixados no Código das Expropriações e demais legislação aplicável, independentemente da forma que revista, sendo que quando a mesma resulte genericamente da lei ou de regulamento deve ser concretizada em ato administrativo que individualize os bens a expropriar, valendo esse ato como declaração de utilidade pública (artigo 13º nºs 1 e 2).
Essa resolução de requerer a declaração de utilidade pública expropriativa, ou resolução de expropriar, deve obedecer aos requisitos previstos no artigo 12º do CE, que dispõe o seguinte:
“Artigo 12º
Resolução de expropriar
1 - A resolução de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação deve ser fundamentada, mencionando expressa e claramente:
a) A causa de utilidade pública a prosseguir e a norma habilitante;
b) Os bens a expropriar, os proprietários e demais interessados conhecidos;
c) A previsão do montante dos encargos a suportar com a expropriação;
d) O previsto em instrumento de gestão territorial para os imóveis a expropriar e para a zona da sua localização.
2 - As parcelas a expropriar são identificadas através da menção das descrições e inscrições na conservatória a que pertençam e das inscrições matriciais, se não estiverem omissas, ou de planta parcelar contendo as coordenadas dos pontos que definem os limites das áreas a expropriar, reportadas à rede geodésica, e, se houver planta cadastral, os limites do prédio, desde que situados a menos de 300 m dos limites da parcela, em escala correspondente à do cadastro geométrico da propriedade ou, na falta deste, em escala graficamente representada não inferior a 1:1000, nas zonas interiores dos perímetros urbanos, ou a 1:2000, nas exteriores.
3 - Os proprietários e demais interessados conhecidos são identificados através do nome, firma, denominação, residência habitual ou sede.
4 - A previsão dos encargos com a expropriação tem por base a quantia que for determinada previamente em avaliação, documentada por relatório, efetuada por perito da lista oficial, da livre escolha da entidade interessada na expropriação.
5 - A resolução a que se refere o n.º 1 anterior é notificada ao expropriado e aos demais interessados cuja morada seja conhecida, mediante carta ou ofício registado com aviso de receção.”
Sendo que nos termos do disposto no artigo 10º nº 5 do CE a resolução de requerer a declaração de utilidade pública é “…notificada ao expropriado e aos demais interessados cuja morada seja conhecida, mediante carta ou ofício registado com aviso de receção”, devendo tal notificação incluir, nos termos do disposto no nº 2 do artigo 11º, a “…proposta de aquisição, por via de direito privado”, a qual terá como referência “…o valor constante do relatório do perito”. E no caso de não serem conhecidos os proprietários e os demais interessados ou sendo devolvidas as cartas ou ofícios “…a existência de proposta é publicitada através de editais a afixar nos locais de estilo do município do lugar da situação do bem ou da sua maior extensão e das freguesias onde se localize e em dois números seguidos de dois dos jornais mais lidos na região, sendo um destes de âmbito nacional” (cfr. artigo 11º nº 4).
A resolução de requerer a declaração de utilidade pública expropriativa, a remeter ao membro do Governo ou ao presidente da assembleia municipal competente, haverá de ser instruída (para além da cópia daquela resolução e da respetiva documentação) com os seguintes documentos (cfr. artigo 12º nº 1 alínea a)):
- todos os elementos relativos à fase de tentativa de aquisição por via de direito privado quando a ela haja lugar e indicação das razões do respetivo inêxito - (artº 12º nº 1 alínea b));
- indicação da dotação orçamental que suportará os encargos com a expropriação e da respetiva cativação, ou caução correspondente - (artº 12º nº 1 alínea c));
- programação dos trabalhos elaborada pela entidade expropriante, no caso de urgência, bem como a fundamentação desta - (artº 12º nº 1 alínea d));
- estudo de impacte ambiental, quando legalmente exigido - (artº 12º nº 1 alínea e)).
Mas antes de requerer a declaração de utilidade pública expropriativa por parte da entidade competente (à luz do artigo 14º do CE) a entidade interessada deve diligenciar no sentido de adquirir por via de direito privado os prédios em causa, necessários para a prossecução dos fins de utilidade pública a que serão afetados, exceto nos casos de expropriação com caracter de urgência, a que se refere o artigo 15º e das situações em que, jurídica ou materialmente, não é possível a aquisição por essa via (cfr. artigo 11º nº 1).
No âmbito da tentativa prévia de aquisição por via do direito privado dos bens a expropriar, notificados que sejam os proprietários e os demais interessados da resolução de expropriar e do valor da proposta de aquisição, estes têm “…o prazo de 20 dias, contados a partir da receção da proposta, ou de 30 dias, a contar da última publicação nos jornais a que se refere o número anterior, para dizerem o que se lhes oferecer sobre a proposta apresentada, podendo a sua contraproposta ter como referência o valor que for determinado em avaliação documentada por relatório elaborado por perito da sua escolha” (cfr. artigo 11º nº 5). Sendo que a recusa da proposta ou a falta de resposta naquele prazo de 20 dias ou de interesse na contraproposta confere, de imediato, à entidade interessada na expropriação “…a faculdade de apresentar o requerimento para a declaração de utilidade pública, nos termos do artigo seguinte, notificando desse facto os proprietários e demais interessados que tiverem respondido” (cfr. artigo 11º nº 5).
Em tal caso, de frustração da tentativa de aquisição por via do direito privado, a entidade interessada deve instruir o requerimento de declaração de utilidade pública com “…todos os elementos relativos à fase de tentativa de aquisição por via de direito privado quando a ela haja lugar e indicação das razões do respetivo inêxito” (cfr. artº 12º nº 1 alínea b)).
3.5 Não oferece com efeito dúvida, sendo consensual, que é a declaração de utilidade pública que consubstancia o ato expropriativo, ato de autoridade “aniquilador ou destruidor do direito de propriedade privada de conteúdo patrimonial com base em motivos de utilidade pública ou de interesse geral” (cfr. Fernando Alves Correia, in, “Algumas Notas sobre a Expropriação”, CEDOUA, pág. 2) e, por conseguinte, o ato principal (central) do procedimento expropriativo. É a declaração de utilidade pública que constitui o ato administrativo expropriativo, a qual deve ser devidamente fundamentada e obedecer aos demais requisitos fixados no Código das Expropriações e demais legislação aplicável, independentemente da forma que revista, sendo que quando a mesma resulte genericamente da lei ou de regulamento deve ser concretizada em ato administrativo que individualize os bens a expropriar, valendo esse ato como declaração de utilidade pública (cfr. artigo 13º nºs 1 e 2 do CE).
Atenha-se que o Código das Expropriações dispõe no seu artigo 13º nº 1 que “…a declaração de utilidade pública deve ser devidamente fundamentada e obedecer aos demais requisitos fixados neste Código e demais legislação aplicável, independentemente da forma que revista” e no nº 2 do mesmo artigo “…a declaração resultante genericamente da lei ou de regulamento deve ser concretizada em ato administrativo que individualize os bens a expropriar, valendo esse ato como declaração de utilidade pública para os efeitos do presente diploma”.
A tal respeito veja-se, a título ilustrativo, o acórdão do STA de 26/06/2002, Proc. nº 047229, in, www.dgsi.pt/jsta, onde se entendeu que o procedimento expropriativo se inicia com a resolução de expropriar, tal como se mostra definida no artigo 10°. Acórdão em que citando-se Alves Correia, in, “A Jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre Expropriações por Utilidade Pública e o Código das Expropriações de 1999”, Revista de Legislação e Jurisprudência, Coimbra, 2000, pág. 94 ss., se disse que “…o enquadramento da resolução de requerer a declaração de utilidade pública no pré-procedimento de expropriação encontra a sua razão de ser no facto de aquela se situar antes do procedimento expropriativo (que se inicia com o requerimento da declaração de utilidade pública) e de não assumir a natureza de um ato administrativo (o ato administrativo expropriativo é a declaração de utilidade pública), sendo antes, tão-só, um ato preliminar, que expressa a mera intenção de a entidade interessada em aplicar um bem ou um direito na satisfação de um fim de utilidade pública compreendido nas suas atribuições dar início ao procedimento de expropriação, através do requerimento da declaração de utilidade pública - intenção essa que pode não vir a concretizar-se se o bem ou direito vier a ser adquirido por via de direito privado, nos termos do artº 11 ° do Código das Expropriações de 1999. “A referida ‘resolução’ não configura um verdadeiro ato administrativo, essencialmente, por três razões: primeiro, porque ela não modifica ou extingue a posição jurídica do particular, mantendo este a plenitude do direito de propriedade - apesar de o bem sofrer, por via de regra, uma desvalorização no mercado, em face da perspetiva de vir a ser objeto de expropriação. Segundo porque a apontada resolução nem sempre é praticada por um órgão da Administração, podendo ter origem num órgão de uma pessoa coletiva de direito privado, designadamente uma empresa privada, sempre que esta tenha legitimidade para requerer a declaração de utilidade pública e possa ser beneficiária da expropriação (cfr. os arts. 12º, n° 4 e 14º, n° 5). Terceiro, porque a mencionada ‘resolução’ pode não vir a desembocar em qualquer expropriação, precisamente quando, sendo obrigatória a tentativa de aquisição por vias de direito privado, esta vier a ter êxito”. E dando resposta à questão ali em análise, aquele acórdão concluiu que a resolução de expropriar por parte do beneficiário da expropriação “…não configura ato administrativo, nos termos do artigo 120° do CPA, mas mais uma mera proposta de expropriação que pode não se vir a concretizar” e que “…antes de tal resolução não há, pois, um procedimento administrativo dirigido a quem quer que seja, com interessados nominalmente identificáveis, não havendo, por isso, lugar ao cumprimento do artº 55° do CPA nem do artº 100° do CPA”. Acrescentando ainda, a propósito do então disposto nos artigos 7º e 8º do CPA e 267º nº 5 da CRP (isto é, do princípio da colaboração entre os órgãos da administração pública e os particulares e do princípio da participação dos interessados nas decisões que lhes digam respeito) que com o cumprimento do preceituado no artigo 10º n° 5 do CE, através da notificação ali prevista dirigida aos interessados, a qual constitui a primeira notificação legalmente prevista em sede de procedimento administrativo e que no essencial corresponde à prevista no citado artigo 55° do CPA, é assegurada a participação dos interessados no procedimento que lhes dizem respeito. Entendimento que foi assim sumariado: «I - A "resolução de expropriar", prevista no artº 10° do CE/99, não configura um verdadeiro ato administrativo, sendo antes, um ato preliminar, que expressa a mera intenção de a entidade interessada em aplicar um bem ou um direito na satisfação de um fim de utilidade pública compreendido nas suas atribuições dar início ao procedimento expropriativo, através do requerimento da declaração de utilidade pública. II - Daí que antes de tal resolução, não haja lugar ao cumprimento do artº 100° do CPA, estando, porém, prevista a notificação dos interessados, nos termos do n° 5 do citado artº 10° do CE/99, que corresponde, no essencial, à notificação prevista no artº 55° do CPA.».
3.6 A entidade interessada, antes de requerer a declaração de utilidade pública expropriativa por parte da entidade competente (à luz do artigo 14º do CE), deve diligenciar no sentido de adquirir por via de direito privado os prédios em causa, necessários para a prossecução dos fins de utilidade pública a que serão afetados, exceto nos casos de expropriação com caracter de urgência, a que se refere o artigo 15º e das situações em que, jurídica ou materialmente, não é possível a aquisição por essa via (cfr. artigo 11º nº 1).
Neste contexto o artigo 10º nº 5 do Código das Expropriações estipula que a resolução de requerer a declaração de utilidade pública é “…notificada ao expropriado e aos demais interessados cuja morada seja conhecida, mediante carta ou ofício registado com aviso de receção”, devendo tal notificação incluir, nos termos do disposto no nº 2 do artigo 11º, a “…proposta de aquisição, por via de direito privado”, a qual terá como referência “…o valor constante do relatório do perito”. Sendo que caso não sejam conhecidos os proprietários e os demais interessados ou sendo devolvidas as cartas ou ofícios “…a existência de proposta é publicitada através de editais a afixar nos locais de estilo do município do lugar da situação do bem ou da sua maior extensão e das freguesias onde se localize e em dois números seguidos de dois dos jornais mais lidos na região, sendo um destes de âmbito nacional” (cfr. artigo 11º nº 4).
E no âmbito da tentativa prévia de aquisição por via do direito privado dos bens a expropriar, notificados que sejam os proprietários e os demais interessados da resolução de expropriar e do valor da proposta de aquisição, estes têm “…o prazo de 20 dias, contados a partir da receção da proposta, ou de 30 dias, a contar da última publicação nos jornais a que se refere o número anterior, para dizerem o que se lhes oferecer sobre a proposta apresentada, podendo a sua contraproposta ter como referência o valor que for determinado em avaliação documentada por relatório elaborado por perito da sua escolha” (cfr. artigo 11º nº 5). Sendo que a recusa da proposta ou a falta de resposta naquele prazo de 20 dias ou de interesse na contraproposta confere, de imediato, à entidade interessada na expropriação “…a faculdade de apresentar o requerimento para a declaração de utilidade pública, nos termos do artigo seguinte, notificando desse facto os proprietários e demais interessados que tiverem respondido” (cfr. artigo 11º nº 5).
Em tal caso, de frustração da tentativa de aquisição por via do direito privado, a entidade interessada deve instruir o requerimento de declaração de utilidade pública com “…todos os elementos relativos à fase de tentativa de aquisição por via de direito privado quando a ela haja lugar e indicação das razões do respetivo inêxito” (cfr. artº 12º nº 1 alínea b)).
3.7 O ato declarativo da utilidade pública é publicado, por extrato, na 2ª série do Diário da República e notificado aos expropriados, e demais interessados conhecidos, por carta ou ofício sob registo com aviso de receção, devendo ser averbados no registo predial (artigo 17º nº 1), sendo que no caso de o ou os expropriados, ou demais interessados, serem desconhecidos procede-se à publicitação através de editais a afixar nos locais de estilo do município do lugar da situação do bem ou da sua maior extensão e das freguesias onde se localize e em dois números seguidos de dois dos jornais mais lidos na região, sendo um destes de âmbito nacional (artigos 17º nº 2 e 11º nº 4).
Em todo o caso a publicação da declaração de utilidade pública deve “…identificar sucintamente os bens sujeitos a expropriação, com referência à descrição predial e à inscrição matricial, mencionar os direitos, ónus ou encargos que sobre eles incidem e os nomes dos respetivos titulares e indicar o fim da expropriação” (artigo 17º nº 3), podendo a identificação ali referida “…ser substituída por planta, em escala adequada e graficamente representada, que permita a delimitação legível do bem necessário ao fim de utilidade pública” (artigo 17º nº 4).
3.8 A posse administrativa, isto é, a investidura administrativa na posse dos bens expropriados, não pode efetivar-se sem que previamente tenham sido: a) notificados os atos de declaração de utilidade pública e de autorização da posse administrativa; b) efetuado o depósito da quantia mencionada no n.º 4 do artigo 10.º em instituição bancária do lugar do domicílio ou sede da entidade expropriante, à ordem do expropriado e dos demais interessados, se aquele e estes forem conhecidos e não houver dúvidas sobre a titularidade dos direitos afetados (salvo no caso de expropriação urgente ou se os expropriados e demais interessados não forem conhecidos ou houver dúvidas sobre a titularidade dos direitos afetados); c) realizada vistoria ad perpetuam rei memoriam destinada a fixar os elementos de facto suscetíveis de desaparecerem e cujo conhecimento seja de interesse ao julgamento do processo (artigo 20º nºs 1 e 5).
3.9 Por sua vez, para a realização da vistoria ad perpetuam rei memoriam, que a haverá de preceder, é marcada a data, a hora e o local do seu início pela entidade expropriante, para a qual é notificado o perito, os interessados conhecidos e o curador provisório, por carta ou ofício registado com aviso de receção, a expedir de forma a ser recebido com a antecedência mínima de cinco dias úteis, no qual indicará, ainda, se a expropriação é total ou parcial; a comunicação ao perito será acompanhada de cópia dos elementos a que se referem as alíneas a), b) e d) do n.º 1 do artigo 10.º e, sempre que possível, de indicação da descrição predial e da inscrição matricial dos prédios (artigo 21º nºs 1 e 2). Sendo que os interessados, o curador provisório e a entidade expropriante podem comparecer à vistoria e formular por escrito os quesitos que tiverem por pertinentes, a que o perito deve responder no seu relatório (artigo 21º nº 3). Da vistoria ad perpetuam rei memoriam é lavrado auto o qual deve conter: a) descrição pormenorizada do local, referindo, designadamente, as construções existentes, as características destas, a época da edificação, o estado de conservação e, sempre que possível, as áreas totais construídas; b) menção expressa de todos os elementos suscetíveis de influírem na avaliação do bem vistoriado, nos termos dos artigos 23.º e seguintes; c) plantas, fotografias ou outro suporte de captação da imagem do bem expropriado e da área envolvente; d) elementos remetidos ao perito nos termos do n.º 8 anterior; e) respostas aos quesitos referidos no n.º 10 anterior (artigo 21º nº 4). E realizada a vistoria ad perpetuam rei memoriam o perito entrega à entidade expropriante o respetivo relatório, do qual o expropriado e os demais interessados são notificados por carta registada com aviso de receção, sendo-lhes remetida cópia do mesmo e dos respetivos anexos, para apresentarem reclamação contra o seu conteúdo, querendo, podendo haver, nesse caso, lugar a apresentação de relatório complementar (artigo 21º nºs 7 e 8).
3.10 Na situação presente, e em face do circunstancialismo apurado nos autos, vertido supra, temos que com base na resolução de requerer a Declaração de Utilidade Pública, tomada pela deliberação de 19/04/2004 da Câmara Municipal da P... do V..., em retificação substitutiva da sua anterior deliberação de 15/12/2003 (vide 1) a 1C) do probatório), e após várias diligências de aperfeiçoamento e instrução do procedimento tendente à pretendida Declaração de Utilidade Pública expropriativa (designadamente as vertidas em 2A) a 2K) do probatório), veio esta a ser declarada, através de despacho do Secretário Estado Adjunto e da Administração Local de 25/05/2005, a utilidade pública da expropriação com caráter urgente, de 60 (sessenta) parcelas de terreno necessárias à realização da empreitada da obra «Interligação entre a EN 206 e o acesso ao IC1 (Via B)». Parcelas que foram identificadas no quadro anexo e plantas em anexo à Informação Técnica nº 48/DSJ da DGAL (constante de fls. 1029 ss. do PA), em que se suportou aquele despacho (vide designadamente 2L) e 2M) do probatório). Tendo, então, aquela Declaração de Utilidade Pública sido objeto de publicação no Diário da República, 2.ª série, nº 118, de 22/06/2005 (sob Declaração (extrato) nº 140/2005 (2ª série)), publicação que incluiu o quadro e plantas anexas ao referido despacho e à Informação Técnica nº 48/DSJ em que se suportou (vide 2N) e 2O) do probatório).
3.11 Porém, porque considerou, designadamente no seguimento dos elementos colhidos aquando da realização das vistorias “ad perpetuam rei memoriam”, necessário proceder-se a correções que visavam a retificação dos proprietários, das descrições prediais e inscrições matriciais das parcelas objeto de expropriação e constantes na DUP, a Câmara Municipal da P... de V..., através de requerimento datado de 18/07/2006, solicitou ao Presidente da Direcção-Geral das Autarquias Locais (DGAL), a retificação da DUP da expropriação, abrangendo tal pedido de retificação, as parcelas 7; 28; 32; 32 S; 34; 39; 43; 44; 44 S; 45; 46; 53; 53 S; 54; 55; 58; 60; 81; 82; 85 e 86, pedido ao qual foram anexadas certidões prediais, matriciais e plantas das parcelas, sendo que no que tange às parcelas 85 e 86, foi também pedida a retificação da área a expropriar (vide 3) a 7A) do probatório).
Nesse seguimento, e tendo por base a Informação Técnica nº 23/DSJ datada de 13/04/2007 (constante de fls. 1301 ss. do PA), em que se suportou e a cuja fundamentação aderiu, foi então proferido o despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local de 20/04/2007 pelo qual foi “declarado nulo, por impossibilidade de objeto, nos termos e para os efeitos previstos no art.º 134º, n.º 2 conjugado com a alínea c) do n.º 2 do artigo 133º do Código do Procedimento Administrativo, o seu despacho de 25 de maio de 2005, publicado no Diário da Republica, 2.ª série, n.º 118, de 22 de junho de 2005, na parte referente às parcelas 7, 28, 34, 39, 43, 44, 44 S, 45, 46, 53, 53 S, 54, 55, 58, 60, 81, 82, 85 e 86”, mais alterando-o “nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 142º, 147º e 140º do mesmo diploma legal, na parte relativa às parcelas 32 e 32 S, por erro quanto à descrição predial, pelo que onde se lê “omisso” deve ler-se “4166 do livro B-11, P... de V...”. Despacho que foi objeto de publicação no Diário da República, 2ª Série, nº 106, de 01/06/2007, sob Declaração (extrato) nº 117/2007 (vide 10) a 10B) do probatório).
3.12 Foi inconformado com ele que a Câmara Municipal da P... do V... instaurou em 31/08/2007 a presente ação, entre cujos fundamentos está a invocação de falta de fundamento legal para a declaração de nulidade parcial da declaração de utilidade publica, quanto àquelas identificadas parcelas, por a situação em causa não se enquadrar na hipótese normativa do artigo 133º nº 2 alínea c) do CPA/91.
Sendo precisamente essa a questão a dirimir no presente recurso, já que a sentença recorrida entendeu que não colhia essa invocação, do que resultou a manutenção daquele despacho na ordem jurídica, e o recorrente MUNICÍPIO D. P... D. V... não se conforma com essa decisão, sustentando que a sentença recorrida incorreu em erro de interpretação e aplicação do artigo 133º nº 2 alínea c) do CPA/91 ao assim entender.
3.13 O despacho do despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local de 20/04/2007 pelo qual foi declarada nula a Declaração de Utilidade Pública expropriativa, na parte referente às parcelas 7, 28, 34, 39, 43, 44, 44 S, 45, 46, 53, 53 S, 54, 55, 58, 60, 81, 82, 85 e 86, impugnado na ação, assentou no seguinte raciocínio silogístico (tal como decorre do teor da fundamentação vertida na Informação Técnica nº 23/DSJ datada de 13/04/2007 em que se suportou e a que aderiu):
i) - de que os erros invocados pela Câmara Municipal da P... do V... para solicitar a retificação da DUP não consubstanciavam erros materiais, mas erros na formação da vontade, e que, assim, ao contrário daqueles, eram insuscetíveis de ser retificados;
ii) – de que faltando uma vontade livre esclarecida e livre da Administração, requisito de validade exigido pela lei, ocorria invalidade do ato;
iii) – que o artigo 133º nº 1 do CPA/91 comina com a forma de invalidade da nulidade os atos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade, e que o nº 2 alínea c) do mesmo Código enumera, a título exemplificativo, certos atos nulos, de entre os quais os atos em cujo objeto seja impossível ou ininteligível;
iv) - que em todas as circunstâncias em que se verifique erro quanto a dois ou mais elementos essenciais de identificação das parcelas a expropriar o objeto torna-se impossível, estando-se nesse caso perante ato nulo por impossibilidade de objeto nos termos do artigo 133º nº 2 alínea c) do CPA/91;
v) - que os atos administrativos anuláveis podem ser revogados dentro do prazo de um ano nos termos do artigo 141º do CPA, e que não sendo impugnados nem revogados dentro daquele prazo a anulabilidade fica sanada pelo decurso do prazo, tudo se passando como se os atos nunca tivessem sido inválidos;
vi) – que tal situação sucede no caso por o ato administrativo que declarou a utilidade pública da expropriação ter sido publicado no DR, IIª Série, de 22/06/2005 e notificado aos interessados em 11/07/2005, não tendo sido objeto de impugnação;
vii) – que os atos administrativos cuja invalidade seja sanada deixarão de poder ser ratificados, reformados ou convertidos;
viii) – que não obstante esses atos podem ser alterados, determinando-se a cessação parcial dos efeitos produzidos por um ato administrativo anterior, sendo aplicáveis à figura da alteração as normas reguladoras da revogação nos termos dos artigos 147º e 140º do CPA, pelo que tratando-se de atos válidos a sua alteração pode ter lugar a todo o tempo, produzindo efeitos para o futuro;
ix) - que no caso concreto se pretende corrigir erro na identificação das parcelas de forma a possibilitar, designadamente, o averbamento da declaração de utilidade pública na Conservatória do Registo Predial;
Tendo ainda referido que declarando-se parcialmente nulo o despacho pelo qual foi declarada a utilidade pública expropriativa relativamente às identificadas parcelas, deveria a Câmara Municipal da P... do V... deliberar e requerer, relativamente a elas, uma nova declaração de utilidade pública.
3.14 A sentença recorrida validou a ideia de que não estavam em causa erros materiais mas sim erros de caráter substancial, o que constou pelo confronto entre o documento n.º 3 junto com a petição inicial (ao qual se refere a factualidade descrita em 4) e 7A) do probatório) com o quadro anexo ao despacho de 25 de maio de 2005 do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local.
3.15 E, efetivamente, não é de entender que assim seja, significando que não poderia ser atendida a solicitação, efetuada pela Câmara Municipal da P... do V... através de requerimento de 18/07/2006 (referido em 4) a 7A) do probatório), no sentido de se proceder à pretendida retificação da Declaração de Utilidade Pública da expropriação, quanto às identificadas parcelas 7, 28, 34, 39, 43, 44, 44 S, 45, 46, 53, 53 S, 54, 55, 58, 60, 81, 82, 85 e 86, ao abrigo do artigo 148º do CPC/91.
3.16 Com efeito, nos termos do então disposto no artigo 148º do CPA/91 (em vigor à data, e temporalmente aplicável à situação dos autos), sob a epígrafe “retificação dos atos administrativos”, “…os erros de cálculo e os erros materiais na expressão da vontade do órgão administrativo, quando manifestos, podem ser retificados, a todo o tempo, pelos órgãos competentes para a revogação do ato” (nº 1), sendo que tal retificação “…pode ter lugar oficiosamente ou a pedido dos interessados, tem efeitos retroativos e deve ser feita sob a forma e com a publicidade usadas para a prática do ato retificado” (nº 2).
Estão aqui em causa «erros de cálculo» ou «erros materiais na expressão da vontade do órgão administrativo», mas para que tais erros possam ser objeto de correção através de mera retificação, passível de ser efetuada a todo o tempo e com efeitos retroativos, é necessário que esses mesmos erros tenham caráter manifesto, como claramente decorre do inciso «quando manifestos» constante do nº 1 daquele artigo 148º do CPA/91.
3.17 É consensual que só se podem qualificar como «manifestos» os erros de cálculo ou os erros materiais na expressão da vontade do órgão administrativo, para efeitos da admissibilidade da sua retificação ao abrigo do artigo 148º do CPTA/91, quando tais erros “…sejam revelados no próprio contexto da declaração ou através das circunstâncias em que a declaração é feita” (cfr. artigo 249º do Código Civil).
3.18 Assim, só os erros manifestos, que sejam revelados no próprio contexto da declaração ou através das circunstâncias em que esta é feita, que sejam detetáveis por um destinatário normal do ato, podem ser corrigidos pelo órgão administrativo competente sem limites temporais, nos termos do artigo 148º do CPA/91.
3.19 A tal propósito referem Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in “Código do Procedimento Administrativo – Comentado”, 2ª Edição, Almedina (4ª reimpressão da edição de 1997), pág. 696, que “…o caracter manifesto destes erros revela-se não só na sua evidência, mas também. Como se dispõe no artigo 249º do Código Civil ou no art. 667º do Código de Processo Civil, pelo facto de a discrepância ser percetível “no próprio contexto da declaração ou através das circunstâncias em que é feita” – ou seja, aqui no próprio ato ou no procedimento que o antecedeu”.
E neste sentido, vide também, entre muitos outros, os seguintes acórdãos:
- Acórdão do STA de 02/07/2003, Proc. nº 02051/02, in, www.dgsi.pt/jsta, assim sumariado: «I - A retificação tem efeitos retroativos (artº 148º nº 2 do CPA). II - Contrariamente ao que sucede com o ato revogatório, que tem por objeto destruir ou fazer cessar os efeitos de outro ato administrativo anterior, o ato retificativo limita-se a clarificar, corrigindo erros ou irregularidades cometidas na manifestação externada por anterior ato administrativo.»;
- Acórdão do TCA Norte de 29/02/2012, Proc. nº 01147/06.5BEVIS, in, www.dgsi.pt/jtcn, em que se sumariou, entre o demais, o seguinte: «I - A retificação de atos administrativos é figura reservada para “a hipótese de na expressão da vontade administrativa, normalmente por escrito, serem cometidos erros materiais (enganos de nomes, de números, de qualidades, de localização, etc) que não afetem a validade do ato mas apenas a sua correção formal”. Daquilo que se trata é, pois, de um ato válido mas que, em resultado de um engano de quem o redigiu, padece de alguma incorreção. II - A retificação pressupõe a manutenção do ato retificado, já que se limita a corrigir lapsos manifestos de cálculo e de escrita. A intenção que a motiva “é apenas e tão só, a clarificação do ato praticado ou a correção de um evidente erro de cálculo ou de escrita e não a sua modificação ou alteração substancial”. (…)»;
- Acórdão do STA de 11/01/2017, Proc. nº 0693/14, in, www.dgsi.pt/jsta, em que se sumariou, entre o demais, o seguinte: «I - A retificação a que se refere o art. 148º, nº 1 do CPA (na sua versão original) apenas se refere aos erros manifestos e pode ter lugar a todo o tempo, de acordo com o referido preceito, incluindo em prazo posterior ao prazo legal para a interposição de recurso. (…)»;
3.20 E se só estes erros manifestos, que sejam revelados no próprio contexto da declaração ou através das circunstâncias em que esta é feita, e que são detetáveis por um destinatário normal do ato, podem ser objeto de retificação, nos termos do artigo 148º do CPA/91, a todo o tempo e com efeitos retroativos, quanto aos outros erros em que possa eventualmente ter incorrido o ato administrativo, aplicar-se-á o regime da invalidade do ato.
3.20 Na situação presente o Processo Administrativo revela que ainda em sede de instrução do procedimento com vista à prolação da pretendida Declaração de Utilidade Pública expropriativa, na sequência do pedido (resolução) de requerer a Declaração de Utilidade Pública para a expropriação apresentado pela Câmara Municipal da P... do V..., esta procedeu, na sequência dos diversos ofícios que lhe foram dirigidos pela Direção-Geral da Administração Local, ao aperfeiçoamento daquele pedido, mormente no que respeita à completa e adequada identificação das parcelas a expropriar (vide 1) a 2K) do probatório).
Sendo que quando foi dada por concluída essa instrução, foi proposto, nos termos vertidos na Informação Técnica nº 48/DSJ da DGAL, datada de 22/04/2005, que fosse declarada a utilidade pública para efeitos de expropriação com caracter urgente, a favor da Câmara Municipal da P... do V..., das parcelas necessárias à execução da obra «Interligação entre a EN 206 e o acesso ao IC1 (Via B)» que vieram a ser identificadas no quadro final que lhe foi anexo e respetivas plantas (vide 2L) e 2M) do probatório).
Tendo o despacho do Secretário Estado Adjunto e da Administração Local de 25/05/2005, pelo qual foi declarada a referida utilidade pública da expropriação, assentado naquela informação, de cujos fundamentos se apropriou, incluindo, naturalmente, quanto à listagem das parcelas a expropriar. A qual também acompanhou a publicação do despacho no Diário da República (vide 2L) a 20) do probatório).
3.21 Temos, assim, como resulta do confronto do respetivo teor, que o descritivo das parcelas a expropriar, integrante da lista que foi anexa ao despacho que consubstancia a Declaração de Utilidade Pública expropriativa e objeto de publicação no Diário da República, é coincidente com aquele que foi remetido, na sua versão final, e após os sucessivos aperfeiçoamentos, pela Câmara Municipal da P... do V....
Não tendo, pois, havido qualquer erro material ou de escrita na transposição dos elementos identificativos das parcelas a expropriar.
3.22 Mas também não foi com tal fundamento que a Câmara Municipal da P... do V... solicitou, no seu requerimento de 18/07/2006, a retificação da Declaração da Utilidade Pública expropriativa nos termos do artigo 148º do CPA/91 quanto às parcelas 7; 28; 32; 32 S; 34; 39; 43; 44; 44 S; 45; 46; 53; 53 S; 54; 55; 58; 60; 81; 82; 85 e 86.
O que esteve na base daquele pedido da Câmara Municipal foi a circunstância de durante a tramitação do processo expropriativo, nomeadamente aquando da realização das vistorias “ad perpetuam rei memoriam”, terem sido determinadas correções que visavam a retificação dos proprietários, das descrições prediais e inscrições matriciais das parcelas objeto de expropriação e constantes na DUP, cuja retificação era visada nos termos ali explicitados.
3.23 O assim pretendido pela Câmara Municipal da P... do V... consubstanciava, pois, uma modificação quanto aos elementos identificativos das parcelas objeto da expropriação, inadmissível de proceder ao abrigo do disposto no artigo 148º do CPA/91.
Pelo que foi correto o entendimento feito pela Direção-Geral da Administração Local na Informação Técnica nº 23/DSJ de 13/04/2007 (em que se suportou o despacho impugnado) de que os erros invocados pela Câmara Municipal da P... do V... para solicitar a retificação da Declaração de Utilidade Pública não consubstanciavam erros materiais, e que, assim, eram insuscetíveis de ser retificados ao abrigo do artigo 148º do CPA/91.
3.24 Mas será que em face das concretas particularidades do presente caso andou bem ao considerar que por os apontados erros se verificarem quanto a dois ou mais elementos essenciais de identificação das parcelas a expropriar se estava perante uma situação de nulidade do ato declarativo da utilidade pública expropriativa por impossibilidade do seu objeto nos termos das disposições conjugadas do artigo 133º nº 1 e nº 2 alínea c) do CPA/91? Em termos que seja de manter a sentença recorrida, que assim também entendeu?
3.26 Já vimos que o procedimento expropriativo se inicia com a resolução de requerer a declaração de utilidade pública, da iniciativa da entidade interessada, e que aquela haverá de dirigir ao membro do Governo competente para a emitir (cfr. artigos 11º e 12º do CE), sendo a declaração de utilidade pública que constitui o ato administrativo expropriativo, a qual deve ser devidamente fundamentada e obedecer aos demais requisitos fixados no Código das Expropriações e demais legislação aplicável, independentemente da forma que revista (artigo 13º nºs 1 e 2). O ato declarativo da utilidade pública é publicado, por extrato, na 2ª série do Diário da República e notificado aos expropriados, e demais interessados conhecidos, por carta ou ofício sob registo com aviso de receção, devendo ser averbados no registo predial (artigo 17º nº 1), sendo que no caso de o ou os expropriados, ou demais interessados, serem desconhecidos procede-se à publicitação através de editais a afixar nos locais de estilo do município do lugar da situação do bem ou da sua maior extensão e das freguesias onde se localize e em dois números seguidos de dois dos jornais mais lidos na região, sendo um destes de âmbito nacional (artigos 17º nº 2 e 11º nº 4). Em todo o caso a publicação da declaração de utilidade pública deve “…identificar sucintamente os bens sujeitos a expropriação, com referência à descrição predial e à inscrição matricial, mencionar os direitos, ónus ou encargos que sobre eles incidem e os nomes dos respetivos titulares e indicar o fim da expropriação” (artigo 17º nº 3), podendo a identificação ali referida “…ser substituída por planta, em escala adequada e graficamente representada, que permita a delimitação legível do bem necessário ao fim de utilidade pública” (artigo 17º nº 4).
3.27 A jurisprudência tem vindo a entender, em face do disposto no artigo 17º nº 4 do Código da Expropriações, aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de setembro, que o eventual erro em algum dos elementos de identificação do prédio a expropriar indicados no ato de declaração de utilidade pública, designadamente quanto à identificação dos titulares do direito de propriedade, ou outros direitos, sobre o bem a expropriar, quanto à descrição predial ou à inscrição matricial, é irrelevante se não houver dúvidas sobre qual o prédio e área a expropriar, através de planta que permita a delimitação legível do bem a expropriar.
Assim se entendeu, designadamente, no Acórdão do STA de 30/01/2002, Proc. nº 046594, in, www.dgsi.pt/jsta, onde se disse, a tal respeito, e perante a situação ali em apreço, o seguinte, que se passa a transcrever: «(… » O art. 17.º do Código das Expropriações estabelece que «a publicação da declaração de utilidade pública deve identificar sucintamente os bens sujeitos a expropriação, com referência à descrição predial e à inscrição matricial, mencionar os direitos, ónus ou encargos que sobre eles incidem e os nomes dos respetivos titulares e indicar o fim da expropriação». No entanto, como estabelece o n.º 4 do mesmo artigo «a identificação referida no número anterior pode ser substituída por planta, em escala adequada e graficamente representada, que permita a delimitação legível do bem necessário ao fim de utilidade pública».
Por este n.º 4 se vê que a identificação do prédio através de indicação da descrição registral e da matriz predial não é imprescindível, considerando-se satisfeita a exigência de identificação se ela for efetuada através de planta que permita a delimitação legível do prédio expropriado. No caso dos autos, como se referiu no probatório, a publicação da declaração de utilidade pública no Diário da República, incluiu uma planta em que é feita indicação clara da área a expropriar e do prédio em que ela se insere. Assim, é de concluir que o eventual erro nos elementos de identificação do prédio a expropriar indicados no ato de declaração de utilidade pública é irrelevante por não haver dúvidas sobre qual o prédio e área a expropriar, através de planta que permita a delimitação legível do bem a expropriar. (Assim, tem vindo a decidir este Supremo Tribunal Administrativo, como pode ver-se pelos acórdãos de 25-09-1990, proferido no recurso n.º 26708, publicado em Apêndice ao Diário da República de 15-2-95, página 5136, e de 06-07-1995, proferido no recurso n.º 31459, publicado em Apêndice ao Diário da República de 27-1-98, página 6035.)
Por isso, o ato recorrido não enferma de vício, por este motivo. (…)».
E bem assim no acórdão do STA de 06/05/2003, Proc. nº 048229, in, www.dgsi.pt/jsta, no qual, entre o demais, se sumariou que «(…) II - O erro de cálculo quanto à área do prédio a expropriar constante na declaração de expropriação por utilidade pública (que veio a revelar-se aquando da vistoria ad perpetuam rei memoriam, para fins de posse administrativa) não é de molde a conduzir à invalidade do ato expropriativo, desde que as parcelas a expropriar hajam sido devidamente identificadas (cf. n.º 2 do art.º 10.º e nºs 3 e 4 do art.º 17, do atual CE) (…).»
3.28 Ora, na situação presente, as parcelas a expropriar foram identificadas através dos descritivos constantes no quadro final, e respetivas plantas, que foram anexas à Informação Técnica nº 48/DSJ da DGAL sobre a qual assentou a Declaração de Utilidade Pública Expropriativa (vide 2L) e 2M) do probatório).
Sendo que mesmo relativamente às parcelas relativamente às quais a Câmara Municipal da P... do V... não indicou, por serem desconhecidos, os artigos matriciais, a inscrição ou descrição na conservatória do registo predial ou os respetivos proprietários, foi elaborado e remetido mapa contendo as coordenadas dos pontos limite dessas parcelas, a saber, das parcelas 5, 6, 7, 11, 12, 15, 17, 27, 31, 32, 40, 43, 44, 46, 47, 48, 49, 53, 58, 81, 82, 83, 84, 85 e 86 (vide 2K) do probatório).
3.29 O despacho impugnado declarou a nulidade (parcial) da Declaração de Utilidade Pública expropriativa das identificadas parcelas, com invocação do artigo 133º nº 1 e nº 2 alínea c) do CPA/91, nos termos já vistos, suportando-se no entendimento, que fez, de que os apontados erros quanto às parcelas em causa se verificarem quanto a dois ou mais elementos essenciais de identificação das parcelas a expropriar, e que assim se estava perante uma situação de nulidade do ato declarativo da utilidade pública expropriativa por impossibilidade do seu objeto.
3.30 Dispunha o artigo 133º do CPA/91 que “…são nulos os atos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade” (nº 1), sendo designadamente nulos “…os atos cujo objeto seja impossível, ininteligível ou constitua um crime” (cfr. alínea c) do nº 2).
3.31 O nº 1 do artigo 133º do CPA/91 consagrava uma cláusula geral de nulidade por natureza, reportada à falta de qualquer elemento essencial do ato, atualmente abolida, em face da redação do artigo 161º do CPA novo, aprovado pelo DL. 4/2015 (sendo que de todo o modo, em face das disposições conjugadas dos artigos 8º e 9º do DL nº 4/2015, que aprovou o novo CPA, os novos normativos referentes à nulidade dos atos administrativos contantes do novo CPA apenas se aplicam aos atos administrativos praticados após 06/04/2015, data da sua entrada em vigor do novo Código, o que não é o caso – vide, a este respeito, e neste sentido, o Acórdão do TCA Sul de 14/07/2016, Rec. nº 13254/16 (Proc. nº 748/14.2BELRA-B), in, www.dgsi-pt/jtca, de que fomos então relatores).
3.32 Mas não se pode entender que na situação presente se estivesse perante a falta de algum ou alguns elemento essenciais ao ato de declaração de utilidade pública expropriativa justificadoras da nulidade do ato, mormente por impossibilidade de objeto, nos termos do artigo 133º nº1 e nº 2 alínea c) do CPA/91.
3.33 Ora, foi há muito consolidado o entendimento, propugnado por Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in “Código do Procedimento Administrativo – Comentado”, 2ª Edição, Almedina (4ª Reimpressão da edição de 1997), pág. 642, de que os elementos essenciais aqui referidos não correspondem às menções que nos termos do artigo 123º do CPA/91 devem constar do documento no qual o ato se exterioriza.
A ideia de que aqui deve valer, e que também se estabilizou, é a de que a interpretação, e aplicação, da cláusula geral de nulidade, por natureza, contida no nº 1 do artigo 133º do CPA/91, convoca a questão da densificação do conceito de “elementos essenciais” do ato, a qual sempre dependerá do tipo de ato que esteja em causa. A tal respeito, aqueles autores (op. cit, pág. 642) referem poder considerar-se serem nulos, nos termos daquele dispositivo “…os atos administrativos que careçam de elementos que, no caso concreto, devam considerar-se essenciais, em função do tipo de ato em causa ou da gravidade do vício que o afeta”. E no mesmo sentido, vejam-se, a título ilustrativo:
- o Acórdão do STA de 18/06/2008, Proc. nº 0957/07, in, www.dgsi.pt/jsta, onde foi sumariado, entre o demais, o seguinte: «(…) II - O conceito de “elementos essenciais do ato administrativo” para efeitos do art.º 133.º, n.º 1, do CPA, tem a ver com a densificação desses elementos, que decorre dos tipos de atos em causa ou da gravidade dos vícios que os afetam; III - Devendo considerar-se inquinados de nulidade, nos termos daquele normativo, os atos a que falte qualquer dos elementos indispensáveis para que se possa constituir qualquer ato administrativo, incluindo os que caracterizam cada espécie concreta, ou feridos de vícios graves e decisivos equiparáveis àquela carência. (…)»;
- o Acórdão do STA de 19/11/2008, Proc. nº 070/08, in, www.dgsi.pt/jsta, em que foi sumariado, entre o demais, que «(…) IV - O conceito de “elementos essenciais do ato administrativo” para efeitos do art.º 133.º, n.º 1, do CPA, tem a ver com a densificação desses elementos, que decorre dos tipos de atos em causa ou da gravidade dos vícios que os afetam (…)»;
3.34 Estando em causa a Declaração de Utilidade Pública expropriativa a que se refere o artigo 13º do Código das Expropriações, não se pode ter como elemento essencial do ato a identificação do titular do respetivo direito de propriedade (ou dos titulares de outros direitos sobre o bem a expropriar). O que emerge como essencial é que a parcela a expropriar se encontre cabalmente identificada, de modo a que seja permitida a cognição sobre a incidência da declaração de utilidade pública que consubstancia o ato expropriativo.
3.35 Comece-se por dizer que a identificação dos proprietários dos bens a expropriar não é elemento essencial da Declaração de Utilidade Pública da expropriação.
3.36 Relembre-se que a expropriação ter início com a resolução de requerer a declaração de utilidade pública apresentada pela entidade interessada ao membro do órgão do Governo competente para a emitir (cfr. artigos 10º e 12º do CE). E que muito embora se preveja ali que com a resolução de requerer a declaração de utilidade publica expropriativa devam ser mencionados, expressa e claramente, os bens a expropriar assim como os seus proprietários e demais interessados conhecidos, os quais são identificados através do nome, firma, denominação, residência habitual ou sede (cfr. artigo 10º nº 1 alínea b) e nº 3 do CE), tal não contende com a situação dos proprietários serem desconhecidos.
Hipótese, aliás, salvaguardada no Código das Expropriações seja quanto à resolução de requerer a declaração de utilidade pública (cfr. artigo 10º nºs 1 alínea b) e nº 3 e artigo 11º nº 4 do CE) que está na origem da Declaração de Utilidade Pública, seja quanto à publicação e notificação desta (cfr. artigo 17º nºs 1 e 3 do CE).
3.37 Sendo certo que qualquer eventual erro quanto aos indicados titulares do direito de propriedade sobre os bens a expropriar não contende nem afeta o ato expropriativo, desde que esteja assegurada a clara identificação da parcela a expropriar, que é, afinal, o objeto do ato expropriativo, assim se possibilitando, por essa via, o conhecimento de quem são destinatários do ato.
3.38 Quando, como é sabido, o artigo 9º do Código das Expropriações, dizendo considerarem-se interessados, para os fins do Código, o expropriado, bem como os titulares de qualquer direito real ou ónus sobre o bem a expropriar e os arrendatários de prédios rústicos ou urbanos (nº 1), explicita deverem ser tidos como tal “…os que no registo predial, na matriz ou em títulos bastantes de prova que exibam figurem como titulares” de tais direitos “…ou, sempre que se trate de prédios omissos ou haja manifesta desatualização dos registos e das inscrições, aqueles que pública e notoriamente forem tidos como tais” (nº 2).
3.39 O que tem conduzido ao entendimento de que no processo expropriativo vigora o princípio da legitimidade aparente dos interessados. Em termos que a identificação dos titulares do direito de propriedade sobre as parcelas a expropriar (ou falta dela) efetuada na Declaração de Utilidade Pública expropriativa não é decisiva, nomeadamente, para a determinação de quem deve ser reconhecido o direito à correspetiva indemnização, nem se exigindo, assim, também, uma correção da Declaração de Utilidade Pública quando, em momento posterior, melhor se apure quem eram os titulares dos direitos sobre os bens objeto da expropriação
Veja-se nesse sentido, a título ilustrativo, entre outros:
- o Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 21/04/2004, Proc. nº 700/04-2, in, www.dgsi.pt/jtrg, em que se sumariou que «1º- No processo de expropriação por utilidade pública vale o princípio da legitimidade aparente dos interessados. 2º- Salvo os casos de dolo ou de culpa grave por parte da entidade expropriante, a falta ou a inexata identificação dos expropriados, na fase administrativa, não dita a anulação ou repetição dos termos e diligências respeitantes a tal fase.»;
- o Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 25/06/2009, Proc. nº 2359/06.7TBCVT-A.G2, in, www.dgsi.pt/jtrg, em que entendeu que tal princípio (da legitimidade aparente dos interessados) resulta dos artigos 9º, nº 1 e 3, 37º nº 4; 40º nº 2 e 50º do CE, se sumariou, entre o demais, que «(…) A DUP não define quem é o interessado, vigorando no processo expropriativo o princípio da legitimidade aparente dos interessados.(…)»;
- o Acórdão do Tribunal da Relação de Évora, de 22/11/2018, Proc. nº 412/17.0T8ORM.E1, in, www.dgsi.pt/jtre, em que se sumariou que «Na fase judicial do processo de expropriação o juiz deve participar ativamente no esforço de determinar quem tem legitimidade para intervir no processo na qualidade de expropriado, não podendo essa responsabilidade ser transferida integralmente para a entidade expropriante».
3.40 E no que respeita à identificação dos bens a expropriar, se é certo que se exija, no que respeita à resolução de requerer a Declaração de Utilidade Pública, que está na origem desta, que nela sejam indicados, “expressa e claramente”, os bens a expropriar (cfr. artigo 10º nº 1 alínea c) do CE), a identificação dessas parcelas a expropriar deve ser efetuada “…através da menção das descrições e inscrições na conservatória a que pertençam e das inscrições matriciais, se não estiverem omissas, ou de planta parcelar contendo as coordenadas dos pontos que definem os limites das áreas a expropriar, reportadas à rede geodésica, e, se houver planta cadastral, os limites do prédio, desde que situados a menos de 300 m dos limites da parcela, em escala correspondente à do cadastro geométrico da propriedade ou, na falta deste, em escala graficamente representada não inferior a 1:1000, nas zonas interiores dos perímetros urbanos, ou a 1:2000, nas exteriores” (sublinhado nosso) (cfr. artigo 10º nº4 do CE).
E reportando-se o artigo 17º do Código das Expropriações aos elementos que a publicação da declaração de utilidade pública deve conter, ali é explicitado que ela deve “…identificar sucintamente os bens sujeitos a expropriação, com referência à descrição predial e à inscrição matricial, mencionar os direitos, ónus ou encargos que sobre eles incidem” (nº 3), mas salvaguardando-se simultaneamente a possibilidade de aquela identificação “…ser substituída por planta, em escala adequada e graficamente representada, que permita a delimitação legível do bem necessário ao fim de utilidade pública” (nº 4).
3.41 Ora, se não é imprescindível que a identificação do prédio, a ser objeto da expropriação, se faça através da indicação da descrição registral e da matriz predial, por essa identificação poder ser efetuada através de planta que permita a delimitação legível do prédio expropriado, mostra-se irrelevante o eventual erro naqueles elementos de identificação indicados no ato de declaração de utilidade pública, posteriormente detetados, se a identificação das parcelas a expropriar se mostra adequadamente assegurada através da sinalização em planta.
E, por maioria de razão, não se pode considerar que a descrição registral e da matriz predial, consubstanciem elementos essenciais da Declaração de Utilidade Pública expropriativa, nos termos e para os efeitos do artigo 133º nº 1 do CPA/91. Elemento essencial, será, sim, a própria identificação da parcela a expropriar, mas essa identificação não tem que ser efetuada necessariamente, através da referência à descrição e/ou à matriz predial, podendo também ser dada através da adequada sinalização em planta. O que, no caso, sucedeu.
3.42 Com isto se vê que não pode colher o enquadramento dado pela entidade recorrida, ao considerar estar perante situação de nulidade do ato por falta de elementos essenciais.
Nem, concomitantemente, o acolhimento dessa sua tese, feito na sentença recorrida, que fez, assim, errada interpretação e aplicação, do artigo 133º nº 1 do CPA/91.
Colhe, pois, neste aspeto, razão o recurso.
3.43 Assim como foi errada a consideração feita, como base nesse mesmo circunstancialismo, de que ocorria impossibilidade do objeto, aludida na alínea c) do nº 2 do artigo 133º do CPA/91. Na exata medida em que as parcelas a expropriar se encontravam adequadamente identificadas em planta, e que os novos elementos, obtidos em momento posterior à Declaração de Utilidade Pública, não só não puseram em causa a sua identidade, nem revelaram ou tornaram patente, por algum modo, a impossibilidade, física ou jurídica, da expropriação que havia sido operada através da Declaração de Utilidade Pública, nem ocorre a sua ininteligibilidade quanto às parcelas em causa, a qual, ademais, não foi invocada no despacho impugnado na ação enquanto fundamento da declarada nulidade ao abrigo da alínea c) do nº 2 do artigo 133º do CPA/91.
3.44 A tudo acresce dizer que muito embora se constate que nas retificações solicitadas pela Câmara Municipal da P... do V... no seu requerimento de 18/07/2006 se incluam a correção das áreas das parcelas 85 e 86 a expropriar (de 3787m2 para 3320m2, quanto à primeira, e de 1006m2 para 1480m2), não se encontra perspetivado qual o fundamento para aquelas pretendidas correções de áreas, desconhecendo-se, designadamente, se visariam retificar erros quanto a cálculos que tenham sido efetuados com base nas plantas, e que apenas tenham sido detetados, no terreno, em sede de vistoria “ad perpetuam rei memoriam”, ou se consubstanciariam uma vontade, manifestada pela Câmara Municipal da P... do V..., enquanto entidade interessada, em obter a expropriação de uma maior área de terreno, relativamente àquela que inicialmente tinha perspetivado como necessária à execução da obra pública para a qual solicitou a Declaração de Utilidade Pública para fins expropriativos.
Seja como for, certo é que não é de considerar qualquer uma daquelas situações hipotéticas, como consubstanciando nulidade do ato de Declaração de Utilidade Pública, seja por falta de elementos essenciais, a que alude o nº 1 do artigo 133º do CPA/91, seja por impossibilidade de objeto, a que alude a alínea c) do nº 2 do artigo 133º do CPA/91.
3.42 Aqui chegados, tem que concluir-se mostrar-se infundada a declaração de nulidade parcial da Declaração de Utilidade Pública, quanto às parcelas ali identificadas, efetuada pelo ato impugnado na ação. Significando que não pode manter-se a sentença recorrida, que deve ser revogada, dando-se procedência à pretensão impugnatória formulada a ação, com a consequente anulação do ato impugnado, porque em tempo (cfr. artigo 135º do CPA), porque infundada, nos termos supra vistos, a declaração de nulidade parcial da Declaração de Utilidade Pública através dele efetuada.
O que se decide. * IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em conceder provimento ao recurso, revogando-se a sentença recorrida, e julgando-se a ação procedente, anular-se, pelos fundamentos supra, o ato impugnado.
Custas pelo réu recorrido, em ambas as instâncias - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigos 7º e 12º nº 2 do RCP (artigo 8º da Lei nº 7/2012, de 13 de fevereiro) e 189º nº 2 do CPTA.* Notifique.
D.N.* Porto, 27 de setembro de 2019
M. Helena Canelas
Isabel Costa
João Beato |
