| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Agência Portuguesa do Ambiente veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, de 15.12.2016, pela qual foi julgada procedente a presente acção, intentada pela CDP, L.da, anulado o acto impugnado e condenada a Ré a emitir novo acto expurgado do vício que o inquina que não recuse a emissão da licença requerida com o fundamento de que a Autora não possui licença ambiental.* Invocou para tanto, em síntese, que existe nulidade processual por omissão do despacho saneador e de notificação às partes para alegações, que se verifica a caducidade do direito de acção e que a decisão recorrida foi para além do pedido formulado.* A Recorrida contra-alegou, pugnando pela manutenção da decisão recorrida.* O Tribunal a quo sustentou que não se verificam as nulidades invocadas nas alegações de recurso.* O Ministério Público não emitiu parecer.* Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.* I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
a) A A. recorreu para o Venerando Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN) do acórdão do tribunal administrativo e fiscal (TAF) de Mirandela que absolveu a Ré da instância por falta de interesse em agir da A., pedindo que fosse declarado nulo o Acórdão do TAF e que o TCAN se pronunciasse sobre a questão por si colocada, ou seja, sobre a (alegada) nulidade do ato administrativo praticado pela Ré.
b) A 18-03-2016 o TCAN proferiu acórdão concluindo do seguinte modo:
“Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em CONCEDER PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que:
A) Revogam o despacho recorrido.
B) Julgam verificado o interesse processual ou interesse em agir da autora.
C) Ordenam a baixa do processo à primeira instância para proferir despacho saneador conforme ao supra decidido e, sendo o caso, o processo prosseguir os seus normais trâmites.” .
c) O processo baixou à primeira instância porém, contrariamente ao determinado no douto acórdão do TCNAN, o tribunal a quo não proferiu novo despacho saneador.
d) O único ato processual que praticou após a baixa do processo foi a prolação de sentença, em 15-12-2016, de que ora se recorre.
e) Ao fazê-lo, o tribunal a quo não acatou a decisão do tribunal superior, sendo certo que é um dever que lhe assiste, atento do disposto no artigo 4º, n.º 1 do Estatuto dos Magistrados Judiciais aprovado pela Lei 21/85 de 30 de julho, aplicável ex vi do artigo 3º, n.º 3 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e ainda o disposto no artigo 212.º da Constituição da República Portuguesa.
f) Sublinhe-se que o TCAN, ao ordenar que fosse proferido novo despacho saneador pelo tribunal a quo, anulou o despacho saneador proferido a 08-09-2010.
g) E, consequentemente, anulou os termos subsequentes que dele dependiam em absoluto (art. 195º, n.º 2 do CPC).
h) O despacho saneador é um ato processual que a lei, no artigo 87º, n.º 1 do CPTA, prescreve como obrigatório e que pode influir na decisão da causa.
i) Motivo pelo que, a não prolação de despacho saneador na sequência do Acórdão do TCAN de 18-03-2016, consubstancia uma nulidade processual (artigo 195º, n.º 1 do CPC).
j) Nulidade que se vem arguir no presente recurso, momento adequado para o efeito atendendo a que o Réu tomou conhecimento da mesma com a notificação da sentença.
k) Sublinhe-se que no despacho saneador a proferir deveria o tribunal apreciar os pressupostos processuais relativos ao tribunal (competência), às partes (legitimidade, entre outros) e ao processo (como a tempestividade), nos termos do disposto no artigo 87º, n.º 1 alínea a) e n.º 2), sendo que, mesmo que concluísse pela sua não existência certo é que não podia, de imediato, proferir sentença.
l) Ou seja, ainda que quisesse conhecer do mérito, o tribunal a quo, atento o disposto no artigo 87º, n.º 1 alínea b) e artigo 91º, n.º 4 do CPTA, teria de notificar o autor, pelo prazo de 20 dias e depois a Ré, por igual prazo, para querendo, apresentarem alegações escritas.
m) Sendo certo que no presente processo a autora não prescindiu da apresentação de alegações escritas, nem em sede de petição inicial nem em momento posterior.
n) Assim sendo, a notificação das partes para apresentarem alegações escritas consubstancia um ato processual obrigatório que pode influir na decisão da causa e cuja omissão determina a nulidade do processo nos termos prescritos no artigo 195º, n.º 1 do CPTA, o que se vem arguir.
o) As duas nulidades processuais identificadas (I) omissão de prolação de despacho saneador e (II) omissão de notificação das partes para apresentarem alegações finais, determinam a anulação dos termos subsequentes do processo (195º, n.º 2 CPTA) e, consequentemente, a anulação da sentença proferida pelo TAF em 15-12-2016, o que se requer.
p) Em consequência, deve ser proferido despacho saneador pelo tribunal de 1ª instância e, como já havia determinado o TCAN “sendo o caso, o processo prosseguir os seus normais trâmites”.
q) “Sendo o caso” porque, considera a ora recorrente, que o presente processo (pretendendo-se decidir pela anulação do ato administrativo) poderia terminar, desde logo, com a absolvição do Réu da instância atenta a caducidade do direito de ação, exceção dilatória prevista no artigo 89º, n.º 1 alínea h), de conhecimento oficioso, nos termos do disposto no artigo 88º do CPTA.
r) Na verdade, o ato administrativo em causa nos presentes autos foi notificado à Autora, ora recorrente, através do Ofício n.º 1241/07/DACAR-DPAAC, de 22-07-2008, e por ela recebido a 24-07-2008 (cfr. Ofício e aviso de receção que constituem Doc. 4 junto pela Autora à sua petição inicial).
s) Sendo certo que a presente ação deu entrada no TAF de Mirandela a 02-09-2009.
t) E, como tal, muito além do prazo de três meses que terminou a 24-11-2008, prazo imposto pelo artigo 58º, n.º 1 alínea b) do CPTA, que se conta de forma contínua mas suspendendo-se nas férias judicias atendendo a que se conta nos termos do artigo 138º, n.º 1 do CPC.
u) Sublinhe-se que, ainda que estivéssemos num dos casos em que é admissível impugnar o acto anulável no prazo de um ano, o direito de ação sempre terminaria a 25-07-2009, uma vez que nestes casos, o prazo conta-se de forma contínua, não se suspendendo nas férias judiciais atento o teor do artigo 138º, n.º 1, in fine, do Código de Processo Civil.
v) O que reforça a imprescindibilidade de prolação, no presente processo, de despacho saneador.
w) Pelo que, entende, que na sequência da declaração das nulidades processuais suscitadas, deve ser proferido despacho saneador no processo, que deve conhecer das questões prévias que obstem ao conhecimento do objeto do processo, nomeadamente, a tempestividade, nos termos e para os efeitos constantes do disposto no artigo 87º do CPTA.
x) Após o que, e sendo o caso, deverão as partes ser notificadas para apresentarem alegações escritas, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 91º, n.º 4 do CPTA.
y) Por outro lado, entende a ora recorrente ser a sentença nula, por condenar em objeto diverso do pedido. Porquanto,
z) Na petição inicial a A. peticiona que o ato praticado pela Agência Portuguesa do Ambiente deve ser considerado nulo.
aa) Nunca invocando a anulabilidade do ato administrativo. bb) Ora, a anulabilidade tem de ser invocada pelos interessados (artigo 136º CPA).
cc) Sendo certo que a Autora em momento algum veio invocar a anulabilidade do ato administrativo.
dd) Muito menos o invocou no prazo de 3 meses legalmente previsto no artigo 58º, n.º 2 do CPTA, conforme supra já mencionado.
ee) Motivo pelo que, ainda que o ato administrativo padecesse de vício que o invalidasse e conduzisse à sua anulabilidade, o que não se admite mas por mero dever de patrocínio se equaciona, aquela sempre se teria sanado, pelo decurso do tempo. (artigos 136º, 137º, 141º do CPA e 58º do CPTA). ff) A anulabilidade, tendo de ser invocada pelos interessados não é, consequentemente, uma questão de conhecimento oficioso.
gg) Dispõe o artigo 95º, n.º 1 do CPTA que:
“1 – Sem prejuízo do disposto no número seguinte, o tribunal deve decidir na sentença ou acórdão, todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras.”
hh) É certo que, nos processos impugnatórios o tribunal tem amplos poderes, podendo, nos termos do artigo 95º, n.º 2 do CPTA pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o ato impugnado, assim como identificar a existência de outras causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas. ii) Porém, para apreciar causa de invalidade diversa das que tenham sido alegadas, tem a mesma de ser enquadrável no concreto pedido efetuado pelo Autor.
jj) Assim, é certo que nos casos em que o Autor peticiona a anulação de ato por vício de falta de fundamentação o tribunal pode anular o ato por vício de violação de lei ao abrigo do mencionado artigo 95º, n.º 2 do CPTA.
kk) É ainda certo que o tribunal pode declarar nulo um ato administrativo quando o Autor apenas tenha peticionado a anulabilidade do ato, porquanto, a declaração de nulidade é de conhecimento oficioso, nos termos do disposto no artigo 134º, n.º 2 do CPA, motivo pelo que é uma questão que o tribunal pode conhecer ainda que não lhe tenha sido concretamente suscitada ao abrigo do artigo 95º, n.º 1 in fine do CPTA.
ll) O inverso, porém, já não é possível.
mm) Ou seja, peticionando o autor a declaração de nulidade de ato administrativo não pode o tribunal decidir anular o mencionado ato administrativo (como fez a sentença que ora se impugna), sem que se mostre ferido o princípio do dispositivo (artigo 5º do CPC).
nn) Assim, e considerando que a anulação de ato administrativo não é uma questão de conhecimento oficioso, não podia o tribunal a quo decidi-la sem um prévio impulso processual da autora concretizado no pedido formulado na petição inicial.
oo) Ao fazê-lo, o tribunal excedeu manifestamente os limites da decisão (artigo 95º, n.º do CPTA e artigo 609º, n.º 1 do CPC), condenando em objeto diverso do pedido, o que é causa de nulidade da sentença nos termos do artigo 615º, n.º 1 e) do CPCiv aplicável ex vi do artigo 140º do CPTA, e aqui se vem arguir.
pp) Ao anular ato administrativo sem que o autor o tivesse invocado, o tribunal a quo condenou em objeto diverso do pedido, motivo pelo que, caso não procedam as invocadas nulidades processuais, sempre deve a sentença de que se recorre ser declarada nula e ser substituída por outra que julgue a presente ação improcedente, por não provada, atendendo a que não se verificam vícios que tornem nulo o ato em causa.
Pede que o presente recurso seja considerado procedente, por provado, e em consequência,:
1) Seja declarada a nulidade processual decorrente da omissão de prolação de despacho saneador;
2) Seja declarada a nulidade processual decorrente da omissão de notificação das partes para apresentação de alegações finais;
3) E, em consequência, seja anulada a sentença proferida pelo TAF em 15-12-2016, baixando o processo ao tribunal de 1ª instância para proferir despacho saneador;
Caso assim não se entenda,
4) Seja declarada nula a sentença proferida pelo TAF, em 15-12-2016, por ter condenado em objeto diverso do pedido, e ser substituída por outra que julgue a presente ação improcedente, por não provada, por não existirem vícios que tornem nulo o ato.* II – Matéria de facto.
Deram-se como provados os seguintes factos na decisão recorrida, sem reparos nessa parte.
1. A autora exerce a actividade industrial de produção de produtos de barro vermelho para a construção, vulgo tijolos e abobadilhas detendo uma unidade industrial dotada de forno de grande dimensão na mesma morada em que tem a sua sede, em V..., M..., e consequentemente emitindo gases com efeito de estufa, designadamente C02 – cfr. artigo 10º da petição inicial, não contestado.
2. Porque o volume do forno, e consequentemente das emissões, ultrapassa o mínimo estabelecido em Portugal para que esteja de tal isento, a autora está integrada no conjunto de empresas que fazem parte do Plano Nacional de Atribuição de Licenças de Emissão, ora na sua segunda fase pelo que é designado de PNALE II, e abrange os anos de 2008 a 2012 - documento n.º 1 da petição inicial.
3. A autora declarou a sua existência e actividade através de formulário com indicação das suas características técnicas e historial de consumo, concluindo pelo pedido, implícito de autorização de emissão e concessão de títulos de emissão.
4. A partir daí a Agência Nacional do Ambiente inseriu a empresa e o seu estabelecimento no Plano Nacional de Atribuição de Licenças de Emissão, propondo como limite não penalizado de emissões de dióxido de carbono C02, expresso em 11.656 toneladas anuais e faz submeter o mesmo à aprovação das instâncias competentes da União Europeia.
5. Tais toneladas de C02 de emissão anual, estão representadas por títulos de uma tonelada cada, designados título de emissão de gases com efeito de estufa, que assumem a forma meramente escritural, e obrigatoriamente deveriam ser depositados e registados numa conta que cada empresa, para o efeito designada de operador, tem de manter aberta num registo próprio designado de RNLE - Registo Nacional de Licenças de Emissão.
6. Registo que é promovido pela própria Agência Nacional do Ambiente suportando a autora os custos inerentes de 960,00 euros por ano – cf. documento n.º 2 da petição inicial.
7. Tais títulos de emissão são livremente transaccionáveis, existindo um mercado internacional de compra e venda de emissões, muito activo e no qual os valores de cada tonelada variam substancialmente ao longo do tempo, mesmo curtos, entre valores (não exclusivos) tendo em Julho de 2008 atingido mais 28 euros por tonelada, e sendo actualmente transaccionados em torno dos 14,00 euros por tonelada.
8. A autora, enquanto operador industrial, no decurso da sua actividade, consome combustível, produz e emite C02, que mede e calcula e faz auditar por entidade externa que contrata, e em Abril do ano seguinte ao do consumo, entrega à entidade gestora do Programa, a Agência Portuguesa do Ambiente, as toneladas emitidas.
9. O que fez nos anos de 2005 a 2008 inclusive, sempre sabendo que se ultrapassasse as unidades que lhe foram atribuídas, as deverá adquirir no mercado ao preço corrente, sob pena de ser penalizado numa importância que corresponde a 99 euros por tonelada.
10. Em idêntica penalidade incorrendo se por qualquer outra razão (as ter vendido ou não lhas tendo sido disponibilizadas, por exemplo) as não entregar na data devida.
11. Igualmente sabe o operador que pode gerir as licenças que lhe foram atribuídas com alguma flexibilidade, podendo vendê-las e recomprá-las, repetindo a operação quantas vezes entender tentando explorar as variações do mercado, e controlando os seus consumos e correspondentes emissões, melhorando a produtividade dos combustíveis que consome, mudando para combustíveis a que correspondam, real ou por convenção, menos emissões e mesmo adequando a sua actividade a este factor.
12. O sistema, contudo e ainda, é tão condicionante da actividade da autora a ponto de, verificando-se a necessidade de adquirir no mercado os títulos correspondentes às emissões que provoca, tal corresponder, aos preços respectivos do produto e das emissões, o equivalente a dois meses de vendas em cada ano.
13. Em data que não se pôde apurar a ré proferiu o despacho notificado à autora em 24.07.2008, conforme documento n.º 4 da petição inicial, que aqui se dá por reproduzido, com o seguinte destaque:
“¯Neste contexto, e atendendo a que a V. instalação: // - consta do referido Despacho conjunto; - está abrangida pelo regime instituído pelo Decreto-Lei n.° 194/2000 de 21 de Agosto, (Diploma PCIP), não tendo, até ao momento sido apresentado o respectivo pedido de Licença Ambiental, que por força daquele regime é obrigado a possuir; //Considera esta Agência que não estão reunidos os pressupostos legais necessários para que seja concretizada a atribuição de LE com efeito de estufa, pois que, a aplicação do Decreto-Lei nº 233/2004, de 14 de Dezembro (cfr. n.° 1 do art.º 3), na sua actual redacção, não prejudica a aplicação do Decreto-Lei n.° 194/2000 de 21 de Agosto.//Mais se informa que as LE vos serão atribuídas tão breve a situação de incumprimento em apreço se encontre ultrapassada, e no montante correspondente ao ano em que tal ocorrer, sendo de salientar que se mantêm todas as actuais obrigações decorrentes da aplicação do regime CELE à V. instalação (...)”.
14. À data a autora não tinha apresentado o pedido de Licença Ambiental, o que só veio efectivar em 10.09.2008, sendo que o último prazo estabelecido para tal era de 31 de Dezembro de 2007.
15. Dá-se aqui por reproduzido o “Titulo de Emissão de Gases com Efeito de Estufa”, e anexos que o acompanham, que a ré emitiu à autora em 08.09.2008, mas com efeitos reportados a 1/1/2008 (documento n.º 3 da petição inicial) com o seguinte destaque:
“(...) Nos termos do Decreto-Lei n.° 233/2004, de 14 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Lei (...), é concedido o título de emissão de gases com efeito de estufa n.º 228.02 ao operador, // CDP, Lda (...) referente à instalação// CDP, Lda, // sita em V..., 5200-208 M..., que desenvolve as actividades a seguir descritas : Actividades do anexo I do Decreto-Lei n.° 233/2004, de 14 de Dezembro, na sua actual redacção: // Instalações de fabrico de produtos de cerâmicos para cozedura // Para efeitos do referido diploma, é autorizada a emissão de dióxido de carbono na Instalação do operador acima identificado, a partir das fontes de emissão enumeradas no anexo I do presente título (...)”
16. Nos presentes autos foi proferido despacho saneador em 08.09.2010, com o seguinte teor:
“O Tribunal é competente, o processo o próprio e isento de nulidades.
As partes, dotadas de personalidade e capacidade judiciárias, são legítimas.
Inexistem nulidades, excepções ou questões prévias de que incumba tomar conhecimento.
Estando aqui invocados vícios de violação de lei e de forma que, na perspectiva da A., inquinam o despacho impugnado, indefiro a produção de prova testemunhal requerida pois o processo já contém todos os elementos necessários à decisão – art. 90º nº 2 do CPTA.
Notifique.
Após, cumpra o disposto no art. 91º nº 4 do CPTA.”
17- E tal disposição legal foi cumprida em 27.10.2010, tendo a Autora apresentado alegações escritas e a Ré, notificada para tal, optou pela sua não apresentação.* III –Enquadramento jurídico.
1. Da caducidade do direito de acção.
Esta questão só agora em sede de recurso foi suscitada. Tem sido entendimento deste Tribunal que:
“3. O conceito adjectivo de questão envolve tudo quanto diga respeito à concludência ou inconcludência das excepções e da causa de pedir e às controvérsias que as partes sobre elas suscitem.
4. Os recursos são meios de impugnação de decisões judiciais e não meios de julgamento de questões novas, estando, por isso, excluída a possibilidade de alegação de factos novos (ius novorum; nova).”; cfr. acórdãos deste Tribunal, proferido no proc. nº 01660/06, de 03.05.2007.
“Em sede de recurso jurisdicional - e face ao disposto no artigo 676º, n.º 1, do Código de Processo Civil (actual artigo 627º nº 1 do CPC de 2013), aplicável por força do disposto no artigo 140º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (de 2002) -, apenas podem ser tratadas questões que tenham sido invocadas ou suscitadas em primeira instância, salvo as de conhecimento oficioso.”
Cfr. acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte, de 29.03.2012, processo 00254709.7BEMDL e de 08-07-2012, no processo 00215/98 – Porto.
Não se pode, por isso, conhecer nesta sede de recurso desta questão, pelo que este fundamento do recurso não colhe.
2. Das nulidades processuais de omissão do despacho saneador e de notificação das partes para presentação de alegações escritas.
Em face dos factos descritos nos artigos 16º e 17º da matéria de facto dada como provada, dúvidas não subsistem de que o processo já continha despacho saneador e que as partes já tinham sido notificadas nos termos e para os efeitos previstos no artigo 91º, nº 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (de 2002), tendo a Autora apresentado alegações escritas e a Ré tendo optado pela sua não apresentação.
Assim, a prolação de novo despacho saneador e de nova notificação das partes para os efeitos previstos no artigo 91º, nº 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos violaria o trânsito em julgado dos aludidos despachos já proferidos nos autos e que não foram objecto de recurso, salvo a falta de interesse em agir, excepção dilatória que foi julgada não verificada no primeiro acórdão proferido por este Tribunal.
Não se verifica a nulidade processual decorrente da omissão de prolação de despacho saneador, já que este foi proferido e não foi julgado nulo em nenhuma instância, nem se verifica a nulidade processual decorrente da omissão da notificação das partes para apresentação de alegações finais, pois esta foi ordenada, e cumprida, tendo a Autora apresentado alegações escritas.
3. Da nulidade da sentença: condenação em objecto diverso do pedido.
É certo que a Autora na petição inicial pede a declaração da nulidade do acto impugnado, mas o vício de violação de lei que invoca conduz à anulabilidade do acto e não à sua nulidade.
O vício está correctamente invocado – vício de violação de lei. A consequência que o vício gera é que está mal qualificada, sendo certo que o Tribunal tem liberdade de qualificação jurídica da mesma.
Os factos foram correctamente invocados e permitem concluir, como o fez a 1ª instância, pela verificação do vício de violação de lei, vício que a Ré não põe em causa, nas suas alegações de recurso.
A consequência do vício verificado - a anulabilidade - é um minus relativamente à consequência que lhe é assacada pela Autora – a nulidade -, e virtualmente a primeira está contida na segunda, sendo aquela mais restritiva do que esta.
Por outro lado, sempre o artigo 95º, nº 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (de 2002), impõe que nos processos impugnatórios, como sucede nos presentes autos, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o acto impugnado, excepto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de dez dias, quando o exija o respectivo princípio do contraditório, princípio que se mostra respeitado no caso sub judice.
Assim, nada obsta a que o Tribunal decrete a anulabilidade em vez de declarar, como a Autora pede, a nulidade, não tendo ocorrido condenação em pedido diverso do formulado pela Autora
Não foi, como tal, violado o disposto no artigo 661º, nº 1, do Código de Processo Civil de 1995, actual artigo 609º nº 1 do Código de Processo Civil de 2013 e foi respeitado o artigo 5º, nº 3, do Código de Processo Civil de 2013, que prescreve que o juiz não está sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito.
Se os factos alegados na petição inicial não integram nenhuma das causas de nulidade previstas no artigo 161º, nºs 1 e 2, do Código de Procedimento Administrativo de 2013, mas antes integram o vício de violação de lei, então o juiz deve aplicar não o artigo 161.º, mas o artigo 163º do mesmo Código, como o fez a Iª instância.
Também com este fundamento o recurso não merece provimento, não sendo aplicável ao caso o artigo 615º, nº 1, alínea e), do Código de Processo Civil, de 2013, pois que a decisão recorrida não foi para além do pedido formulado, antes ficou aquém desse pedido.*** IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que mantêm a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente.
Porto, 15.02.2019
Ass. Rogério Martins
Ass. Luís Garcia
Ass. Conceição Silvestre |
