| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
S. veio interpor o presente recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 16.10.2017, pela qual foi absolvido da instância o Réu, Instituto Politécnico do Porto, na procedência de excepção inominada.
Invocou para tanto, em síntese, que o Tribunal a quo errou ao julgar procedente a excepção inominada do artigo 38º, n. º2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
O Recorrido contra-alegou defendendo a manutenção da decisão impugnada.
O Ministério o Público não emitiu parecer.
* Cumpre decidir já que nada a tal obsta.*
I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
A) A Autora peticiona o reconhecimento do direito a uma retribuição devida (pela categoria estatutária de carreira) e a condenação ao pagamento da quantia dos créditos salariais vencidos e a vencer.
B) A adequação da forma de processo afere-se em função do tipo de pretensão deduzida em juízo pelo autor, ou seja, do pedido ou conjunto de pedidos e formulados pelo Autor.
C) Incidindo os pedidos formulados no reconhecimento do direito a um dada retribuição e na condenação das demandadas do pagamento dos créditos liquidados, a Autora utilizou a forma de processo adequada: a acção administrativa comum (artigo 37º, n.ºs 1,2 alínea a), d),e e),do CPTA.
D) Nos autos peticiona-se o pagamento da remuneração devida pela categoria prevista na lei - nos estatutos de carreira -, no âmbito de uma relação jurídica de emprego público.
E) O direto peticionado depende do requisito tempo de serviço (três anos), da avaliação de desempenho positiva efetuada pelo Conselho Científico da Escola que deliberou favoravelmente a renovação contratual em 10/10/2008 e por via da aquisição do grau de mestre;
F) Em caso de procedência da acção, o IPP através de um dos seus órgãos, apenas terá de emitir uma decisão interna para cumprimento do julgado condenatório, determinando o pagamento das verbas correspetivas ao índice remuneratório legalmente definido (I135/I140), para quem exerce a atividade no 2º triénio, sendo renovado o contrato por avaliação positiva do desempenho precedente, e tenha adquirido o grau de mestre.
G) Não houve em nenhum momento um requerimento formal da Recorrente no sentido do Presidente da Escola apreciar e decidir sobre o seu direito à remuneração/categoria, porquanto sempre entendeu que tal decorreria da lei, como teve conhecimento por decisão judicial transitada em num caso idêntico de uma colega;
H) A acção foi instaurada em 26.02.2015, estando, nesta data, a Autora vinculada aos Réus, por vínculo contratual na modalidade de contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo, por força da conversão ope legis, operada pelo art.º 7º, n.º,1, do Decreto-Lei n.º 207/2009, de 31.08, do seu anterior contrato administrativo de provimento, havendo assim continuidade de vínculo (v. art.º 85º da LVCR).
I) O reconhecimento do direito a uma determinada remuneração, devida, mas não paga, no âmbito de um contrato de trabalho origina créditos salariais/laborais.
J) A remuneração no âmbito de um contato de trabalho é um direito indisponível na pendência do contrato.
K) Os créditos laborais prescreveriam apenas decorrido um ano a partir do dia seguinte àquele em que cessasse o contrato - art.º 245º, do RCTFP, ou por remissão, no caso, do art.º 4º, n.º,1 da LGTFP, para o disposto no Código do Trabalho que prevê no art.º 337º, tal prazo prescricional.
L) O contrato de trabalho em funções públicas, substancialmente, um contrato de trabalho é uma relação jurídica tendencialmente paritária; pelo que, os poderes que o tribunal administrativo utiliza quando decide contra uma entidade pública empregadora, numa acção administrativa comum, são idênticos aos que o tribunal comum utiliza quando decide ações laborais contra quaisquer empresas, que em nada perturbam a atividade administrativa pública.
M) Condenar uma entidade pública empregadora a pagar uma indemnização ou um crédito laboral não é diferente de condenar uma empresa privada, entidade empregadora, a fazer o mesmo.
N) A entidade pública, no âmbito de uma relação laboral não exerce poderes de autoridade para lá, dos que decorrem do exercício dos poderes de direção, enquanto entidade empregadora.
O) Num contrato de trabalho, a remuneração devida por categoria tipificada na lei, no caso no ECPDESP, não exige a prática de um acto administrativo, porque o direito decorre diretamente de normas jurídico-administrativas (no caso do estatuto de carreira e do diploma que fixa a estrutura retributiva da careira em causa) e não envolve a emissão de um acto administrativo.
P) A pretensão formulada nos autos não se confunde com a de condenação à prática de acto devido (que segue a forma de acção administrativo especial), o que a Autora peticiona não é a emissão de um acto administrativo, do qual porventura dependa o reconhecimento do direito, mas o reconhecimento do direto a remuneração devida que decorre directa e imediatamente da lei e a correspetiva condenação ao pagamento dos créditos salariais apurados.
Q) Não está no âmbito dos poderes conformadores das Réus pagar uma ou outra remuneração; esta está fixada na lei (anexo II do Decreto-lei n.º 408/89, de 18 de Novembro e a Portaria n.º 1553-C/2008, de 31 de Dezembro - estrutura retributiva), devida por categoria também prevista na lei (ECPDESP.
R) Errou o M. º Juiz a quo ao dar como procedente a invocação de exceção inominada do art.º 38º, 2, do CPTA.
S) Errou ao decidir que houve erro na forma do processo, obstante ao conhecimento do mérito do pedido em sede de acção administrativa especial.
T) Atendendo aos pedidos formulados no reconhecimento do direito a uma dada retribuição (cuja prescrição apenas opera 1ano após a cessação do vínculo laboral) e na condenação das demandadas do pagamento dos créditos liquidados, a Autora utilizou a forma de processo adequada: acção administrativa comum (art.º 37º n.ºs 1,2 al. a), d) e e), do CPTA.
Termos em que, com o douto suprimento, deve o presente recurso proceder, revogando-se a douta sentença, por erro de julgamento de Direito, conhecendo-se do mérito da causa.
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II –Matéria de facto.
A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:
1) A Autora foi admitida como docente na ESEIG com a categoria de Assistente, por via de processo concursal de recrutamento aberto pelo Edital n.° 948/2002, publicado no Diário da República, 22 série, nº 176, de 01.08, para selecção e admissão de Assistente para a área científica de Ciências Documentais.
2) Na sequência do provimento concursal foi celebrado entre o Presidente do IPP e a Autora contrato administrativo de provimento (175/2002), com data de 17 de Janeiro de 2003.
3) Por via de tal contrato, a docente iniciou funções nessa data de 6/11/2002, com a categoria de Assistente de 1° triénio, índice retributivo 100, escalão 1.
4) O período de validade inicial contratual foi de três anos (até 5/11/2005).
5) O contrato da Autora foi renovado por mais um triénio, de 06.11.2005 a 05.11.2008, mantendo a categoria de Assistente do 1°triénio, índice 100.
6) Tal contrato foi prorrogado por mais um ano como Assistente-1°triénio.
7)Em 9 de Fevereiro de 2009 a Autora, foi aprovada no grau de Mestre em Educação e Bibliotecas, pela Universidade Portucalense Infante D. Henrique.
8) A Autora viu o seu contrato automaticamente renovado (contrato de trabalho em funções públicas na modalidade de contrato a termo resolutivo) de 06.11.2009 a 05.11.2010.
9) Por despacho de 04.11.2010, do presidente da ESEIG foi autorizada a renovação de contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo da A. na categoria de Assistente, em regime de tempo completo, auferindo o vencimento correspondente a 100% do índice 100, escalão 1 do anexo II do Decreto- Lei n.º 408/89, de 18.11 e com a Portaria n.º 1553-C/2008, de 31.12, com efeitos partir de 06.11.2010 e validade até 05.11.2012.
10) Por despacho de 28 de Janeiro de 2013, do Presidente da ESEIG, foi autorizada a renovação do contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo, na categoria de Assistente em regime de exclusividade, com o vencimento a auferir de 1.636,83 €, o correspondente ao 1° escalão, índice 100, escalão 1 do anexo II do Decreto-Lei nº 408/89, de 18.11, e com a Portaria n.° 1553-C/2008, de 31.12, com efeitos a partir de 06.11.2012 e término em 05.11.2014.
11) Por despacho de 4 de Novembro de 2014, do Presidente da ESEIG, foi autorizada a renovação do contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo, na categoria de Assistente em regime de exclusividade, com o vencimento a auferir de €1.636,83, o correspondente ao 1° escalão, índice 100, escalão 1 do anexo II do Decreto-lei n.° 408/89, de 18 de Novembro e com a Portaria n.° 1553-C/2008, de 31.12, com efeitos a partir de 06.11.2014 e término em 05.11.2016.
12) A Autora continua a auferir desde 2002 até à data da apresentação da presente acção em juízo (26.02.2015), a retribuição fixada para o 1°escalão, índice 100 da categoria de Assistente (1° triénio).
* III - Enquadramento jurídico.
O erro na forma de processo ocorre sempre que a forma processual escolhida não corresponde à natureza ou valor da acção, e constitui nulidade de conhecimento oficioso (artigos 193.º e 196.º do Código de Processo Civil).
Por outro lado, a verificação de tal erro afere-se em função do pedido deduzido em juízo, ou pretensão (efeito jurídico, finalidade ou resultado) que o autor pretende obter do tribunal com recurso à acção – pedido que constitui vinculação temática para o tribunal – sendo que “a questão da propriedade ou impropriedade do processo especial é uma questão, pura e simples, de ajustamento do pedido da acção à finalidade para a qual a lei criou o respectivo processo” – Alberto dos Reis, in Código de Processo Civil Anotado, Volume II, 3ª Edição 1948 (reimpressão, 2005) Coimbra Editora, a págs. 285 a 289.
Neste sentido o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 31.01.2008, no processo 00620/04.BEBRG:
“…a forma de processo afere-se em função do tipo de pretensão deduzida em juízo pelo autor, sendo que esta pretensão deve ser entendida como um certo pedido enraizado em certa causa de pedir”.
No caso concreto são deduzidos os seguintes pedidos:
“a) Ser reconhecido do direito da A. à categoria de Assistente do 2° triénio, índice 135 e à categoria retributiva, de Assistente de 2° triénio com Mestrado, índice 140 da estrutura remuneratória do pessoal docente do ensino superior politécnico, respectivamente, com efeitos a 6/11/2005, data da primeira renovação contratual e com efeitos a Março de 2009, data da aquisição do grau de Mestre;
E cumulativamente
b) As entidades demandadas condenadas à contratação da A. como Assistente de 2° triénio, desde 6/11/2005 e como Assistente de 2° triénio com Mestrado, desde 1/3/2009 e ao pagamento à A. dos diferenciais remuneratórios, vencidos e vincendos, entre os valores das remunerações mensais pagas pelo índice 100, como Assistente de 1° triénio e as devidas como Assistente de 2° triénio e Assistente de 2° triénio com Mestrado, índices 135 e 140, que nesta data, calculados desde Novembro de 2005, com juros, se quantificam em €77.745,21 (setenta e sete mil e setecentos e quarenta e cinco euros e vinte e um cêntimos), acrescidos de juros de mora à taxa legal até integral pagamento dos mesmos”.
Face ao que ficou dito e tendo presente os pedidos formulados, não ocorre, in casu, o alegado erro na forma de processo.
Em sede de formas de processos não urgentes, o Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na redacção anterior a 2015, aplicável ao caso, assenta num modelo dual – a acção administrativa comum e acção administrativa especial – distinguíveis consoante os pedidos respeitem ou não ao exercício de poderes de autoridade por parte da Administração – Mário Aroso de Almeida, in O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2. Ed., Almedina, p. 77 e seguintes.
Nos termos do disposto no artigo 46.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos seguem a forma da acção administrativa especial os processos impugnatórios, dirigidos à remoção de actos de autoridade praticados pela Administração e os processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desses actos de autoridade.
Nos restantes casos, o processo deve ser tramitado segundo a forma da acção administrativa comum, especificando o n.º 1 do artigo 37º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos que seguem a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial.
Dirigindo-se assim a acção administrativa comum a pretensões que não envolvam a condenação da Administração à emissão ou destruição de actos de autoridade.
Ou seja, o Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na versão originária, optou claramente por associar à acção administrativa comum, por contraposição à acção administrativa especial, as acções em que não esteja em causa a prática ou omissão (ilegais) de actos administrativos.
Neste seguimento, estipula o artigo 38º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, respeitante à acção administrativa comum, que nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por actos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto administrativo que já não possa ser impugnado – n.º 1.
E adita no seu n.º 2 que sem prejuízo do disposto no número anterior, a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável.
Na primeira parte deste normativo consagra-se pois o entendimento jurídico, antes presente no direito substantivo materializado no artigo 7.º do DL n.º 48051 de 21.11.67, segundo o qual a falta de impugnação contenciosa de um acto administrativo tido como ilegal não impede o interessado de requerer a apreciação dessa ilegalidade no âmbito de uma acção de responsabilidade civil, sendo que, neste caso, a ilegalidade é conhecida a título incidental servindo apenas de fundamento jurídico ao pedido de indemnização dos danos resultantes da prática do acto.
Avisando e exigindo o n.º 2 do artigo 38.º que a apreciação da ilegalidade do acto administrativo não impugnado, nas vestes de uma acção administrativa comum, só pode ter como finalidade uma pronúncia indemnizatória, nunca uma anulação ou declaração de invalidade do acto, que continuará na ordem jurídica a produzir os seus próprios efeitos – vide, Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, páginas 188 a 192, e Vieira de Andrade, Justiça Administrativa, Almedina, 8ª edição, p. 209.
Pelo que o artigo 38.º n.º 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não permite que a acção administrativa comum seja utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação de acto impugnável, que o mesmo é dizer que “não se pode ir buscar à acção comum …os efeitos complementares ou “executivos” (como aqueles que se encontram enunciados no artigo 173.º do mesmo diploma) caracteristicamente associados ao juízo próprio de ilegalidade, ao juízo anulatório, por exemplo os relativos ao restabelecimento in natura da situação jurídica ilegalmente criada, porque isso corresponderia ou pressuporia uma verdadeira anulação do acto, a sua eliminação da ordem jurídica – Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, vol. I, Almedina, 2006, p. 278.
Aliás, na vigência da precedente Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, o recurso à então chamada acção de reconhecimento de direitos ou interesses legalmente reconhecidos encontrava-se condicionada, como princípio, àquelas situações em que não existia um acto administrativo – neste sentido, Vieira de Andrade, Justiça Administrativa, (Lições) Almedina, 3.ª edição, p. 137 e seguintes).
No sentido de que “…o artigo 38º do CPTA admite, por um lado, na linha do consagrado no artigo 7º do DL nº 48051 de 21.11.67, e sobretudo do artigo 22º da Constituição da República Portuguesa, que a apreciação incidental da ilegalidade de um acto administrativo possa ter lugar no âmbito de uma acção administrativa comum, mas já proíbe que este tipo de acção possa ser utilizado para obter o efeito típico resultante da anulação do acto inimpugnável, isto é, possa ser usada para tornear a falta de impugnação desse acto, com eventual ofensa do caso resolvido administrativo” ver o acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte de 13.01.2008, processo n.º 00620/04.4BEBGR.
A decisão recorrida termina, portanto, com acerto, quando absolve os Réus da instância por se verificar uma excepção inominada e não por erro na forma de processo.
Reproduzimos aqui o acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 20.03.2015, no processo nº 2062/13.1BEPRT, a que aderimos:
“(…)
Cabe lembrar que “a invocação da inadequação ou inidoneidade do meio processual utilizado constitui excepção dilatória inominada - cfr. Acórdãos do TCA Sul de 02.02.2006 (Proc. n.º 12662/03), 16.02.2005 (Proc n.º 542/05), 27.05.2010 (Proc. n.º 06231/10), 30.06.2011 (Proc. n,º 07776/11), 19.01.2011 (Proc. n.º 07059/10 e Acórdão do TCA Norte de 13.08.2007 (Proc. n.º 01600/06.0BEVIS)” – Ac. do STA, Pleno, de 05-06-2012, proc. nº 01078/11.
E que não está em causa na tutela da norma distinta questão, de erro na forma do processo; esse resolve-se pela simples identificação de adequação ao pedido, independente da gravidade da invalidade; anulável ou nulo, se estamos perante acto de auctoritas, então procede-se à correcção de termos, vulgo convolação, reservando-se a questão da tempestividade ditada pelo vício a um outro patamar ontológico (mesmo que contemporâneo juízo de intempestividade até possa ditar a inviabilidade desse passo).
Assim, em boa verdade, aquando de um problema de inidoneidade processual (no estrito sentido como que o estamos a encarar, pois que, não raras vezes, também assim é apelidado o erro na forma de processo), nunca cabe falar em convolação.
«A inidoneidade do meio constitui uma excepção dilatória inominada cuja consequência é a absolvição da instância (arts. 493°, n.ºs 1 e 2 do CPC ex vi do art.1° da LPTA)» – Ac. do STA, de 09-11-2012, proc. nº 0738/12 [cfr., tb : Acs. do STA, de 11-04-2002, proc. nº 048282, e de 19-04-2005, proc. nº 0253/04; no dizer do Ac. do TCAS, de 29-01-2004, proc. nº 06942/03, «estando em causa a falta de um pressuposto processual insanável e não um problema relativo à ordenação formal dos actos processuais, nem o art. 265º, nos 1 e 2, nem o art. 265º-A, ambos do C.P. Civil, poderiam constituir fundamento para o juiz convidar o recorrente a corrigir a petição inicial (cfr. Pedro Madeira de Brito: “O Novo Princípio da Adequação Formal”, in “Aspectos de Novo Processo Civil”, 1997, pags. 38 e 40).».].
Bem foi aplicado o direito, não tendo senso possível equacionar qualquer violação do art.º 47º da CRP, que consagra a Liberdade de escolha de profissão e acesso à função pública, quando, por via da absolvição da instância, sequer verteu algum juízo implicativo ou em confronto com essa liberdade ou acesso, em qualquer mérito das suas dimensões mais particulares.
(…)”
Posição que reiterámos nos acórdãos deste Tribunal Central Administrativo Norte de 06.11.2015, no processo 147/14.6 AVR, e de 09.06.2017, no processo 3005/15.3 BRG.
A decisão recorrida mostra-se, portanto, desde logo acertada quando enquadra a situação não em erro na forma de processo, mas antes numa excepção inominada, ou seja, não expressamente tipificada na lei mas usualmente designada por “impropriedade do meio processual”.
Por ter sido indevidamente usada a forma de acção comum como meio de obter os resultados que seriam obtidos se tivesse sido interposta, em tempo, a adequada acção administrativa especial para impugnação de acto administrativo que, entretanto, por não ter sido impugnado, se consolidou na ordem jurídica.
Defende a Autora que não houve em nenhum momento um requerimento formal seu no sentido de o Presidente da Escola apreciar e decidir sobre o seu direito à remuneração/categoria, porquanto sempre entendeu que tal decorreria da lei, como teve conhecimento por decisão judicial transitada em num caso idêntico de uma colega; o reconhecimento do direito a uma determinada remuneração, devida, mas não paga, no âmbito de um contrato de trabalho origina créditos salariais/laborais; finalmente, a remuneração no âmbito de um contato de trabalho é um direito indisponível na pendência do contrato.
O Instituto Politécnico do Porto defende que foi praticado no caso um acto administrativo que, por não ter sido impugnado em tempo se consolido na ordem jurídica e que é incompatível com a pronúncia que aqui se pede.
Há no caso um acto administrativo que se consolidou na ordem jurídica, incompatível com a pretensão remuneratória aqui deduzida.
Obviamente o direito á remuneração é fixado por lei.
Mas aqui não está apenas em causa o direito a uma determinada remuneração.
Está em causa o reconhecimento à contratação numa determinada categoria. A remuneração é uma consequência, essa sim, decorrente directamente da lei, do reconhecimento do direito a uma determinada categoria.
A Autora pretende ver-lhe reconhecido o direito à categoria de Assistente do 2° triénio, índice 135 e à categoria retributiva, de Assistente de 2° triénio com Mestrado, índice 140 da estrutura remuneratória do pessoal docente do ensino superior politécnico, respectivamente, com efeitos a 06.11.2005, data da primeira renovação contratual e com efeitos a Março de 2009, data da aquisição do grau de Mestre.
Direito que lhe foi negado pelo despacho de 06.11.2015 (por delegação) da Vice-Presidente da ESEIG, que autorizou a renovação do contrato da Recorrente como assistente do 1.º triénio, e pelos despachos que sucessivamente procederam à renovação do contrato da Recorrente como Assistente, com remuneração no 1.º escalão, índice 100.
Tal despacho, de 06.11.2015, definiu unilateralmente a situação jurídica concreta da Autora, como contratada na categoria de Assistente do 1° triénio, índice 100.
Trata-se, manifestamente, de um acto administrativo no conceito que nos é dado pelo artigo 120º do Código de Procedimento Administrativo (de 1991).
Acto este que se consolidou na ordem jurídica por não ter sido atempadamente impugnado, no prazo de 3 meses, a que alude a alínea b) do n.º1 do artigo 58º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Face ao disposto no artigo 38º, n.º1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos a Autora não pode pretender agora um efeito incompatível com esse acto, ou seja, o mesmo que obteria com a anulação do acto, a saber, o reconhecimento a ser contratada como Assistente de 2°triénio com Mestrado, índice 140.
Do que se concluiu que a acção administrativa comum foi impropriamente utilizada no caso concreto, para obter o efeito que já não se pode obter através de acção administrativa especial de impugnação de acto, por este já se ter consolidado na ordem jurídica.
Termos em que se confirma a decisão recorrida.
*
IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que mantém a decisão recorrida.* Custas pela Recorrente.* Porto, 09.04.2021
Rogério Martins
Luís Garcia
Frederico Branco |
