| Decisão Texto Integral: | Acordam no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:
I RELATÓRIO
1. C…, identif. nos autos, inconformado, veio interpor o presente recurso jurisdicional da decisão do TAF do Porto, datada de 1 de Abril de 2011, que, no âmbito da acção administrativa comum, sob forma sumária, julgando procedente a excepção dilatória de falta de personalidade judiciária, absolveu da instância o R./Recorrido MINISTÉRIO da JUSTIÇA.
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O recorrente apresentou alegações que concluiu do seguinte modo:
"1 . Vem o presente recurso interposto da douta sentença que, entendendo verificar-se a excepção dilatória da personalidade judiciária do Réu, o absolveu da instância.
2 . Ora, o que o tribunal a quo efectuou foi uma interpretação restritiva do art. 10.º, n.º 2 do CPTA, algo que influenciou na douta sentença recorrida.
3 . A norma do n.º 2 do art. 10.º do CPTA veio admitir a legitimidade passiva dos ministérios, não fazendo qualquer distinção entre estes ou aqueles actos.
4 . Tanto mais que, o princípio da promoção do acesso à justiça impõe que as normas processuais sejam interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncia sobre o mérito das pretensões formuladas (cfr. Art. 7.º do CPTA).
5 . O que comporta, ainda, uma restrição excessiva e desproporcional do princípio da plenitude da garantia judiciária.
6 . O n.º 4 do art. 10.º do CPTA dispõe que: “O disposto nos dois números anteriores não obsta a que se considere regularmente proposta a acção quando na petição tenha sido indicado como parte demandada o órgão que praticou o acto impugnado ou perante o qual tinha sido formulada a pretensão do interessado, considerando-se, nesse caso, a acção proposta contra a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, contra o ministério a que o órgão pertence.”
7 . A interpretação restritiva daquela norma do n.º 2 do art. 10.º do CPTA sempre comportaria sacrifício dos princípios antiformalista, “pro actione” e “in dubio pro habilitate instantiae”, que enformam o contencioso em geral e o contencioso administrativo em particular.
8 . Está hoje assente na doutrina e jurisprudência que, em matéria de pressupostos processuais, se deve privilegiar uma interpretação que se apresente mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva, de tal forma que a possibilidade que o tribunal tem de convidar à correcção ou regularização da petição inicial constitui um verdadeiro poder-dever.
9 . Tratando-se de uma acção de responsabilidade extracontratual em que o próprio autor indica como réu o Estado, embora aqui tenha indicado como representante deste o Ministério da Justiça, dúvidas não há que a representação do Estado cabe ao Ministério Público, nos termos do disposto no art. 20.º do Código de Processo Civil.
10 . Detectando-se que o Estado não está devidamente representado no processo, cabe ao Juiz, em obediência ao princípio do inquisitório providenciar pelo suprimento da falta do pressuposto processual legitimidade passiva, determinando a realização dos actos necessários à regularização da instância (cfr. Art. 265.º, n.º 2 CPC).
11 . A douta sentença recorrida sobrepôs o formal ao mérito ou fundo da causa, o adjectivo ao substantivo, violando os princípios já acima enunciados.
12 . No caso aqui em discussão, temos que a legitimidade das partes não está dependente da verificação de pressupostos que se autonomizam do objecto da acção, do seu mérito, pelo que terá a mesma de ser aferida em face da posição relativa das partes face à relação material controvertida tal como configurou o autor na petição inicial.
13 . Nessa medida, à luz da relação material controvertida nos termos em que a mesma se mostra delineada pelo autor naquele articulado temos que assiste ao réu manifesto e claro interesse em contradizer a pretensão que contra a mesma foi deduzida e, como tal, legitimidade passiva para a acção administrativa “sub judice”.
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Notificados das alegações, veio o Ministério da Justiça, através da Polícia Judiciária, apresentar contra alegações - cfr. fls. 88/89 -, mas sem que formule conclusões.
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2. O Digno Procurador Geral Adjunto, neste TCA, notificado nos termos do art.º 146.º n.º 1 do CPTA, nada disse.
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3. Dispensados os vistos, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.
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4. Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, acima elencadas, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, ns. 3 e 4 e 685.º A, todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1.º e 140.º, ambos do CPTA.
II FUNDAMENTAÇÃO
1 . MATÉRIA de FACTO
A decisão recorrida tem o seguinte teor:
"O Tribunal é o competente.
Não há nulidades que invalidem todo o processo.
O Autor detém personalidade e capacidade judiciárias.
Na sua contestação, o Réu, Ministério da Justiça, entre o mais, suscitou a falta de personalidade judiciária e a Ilegitimidade passiva, sustentando que a acção devia ter sido instaurada contra o Estado, pelo que, deve ser absolvido da instância.
Pronunciou-se o A. nos termos do articulado de fls. 55, no qual pugnou pela improcedência da matéria de excepção.
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II. Apreciando e decidindo.
A personalidade judiciária consiste na susceptibilidade de ser parte (cfr. n° 1 do art. 5º do CPC: A personalidade judiciária consiste na susceptibilidade de ser parte), isto é, de requerer ou de contra si ser requerida, em próprio nome, quaisquer das providências de tutela jurisdicional reconhecidas na lei, sendo o critério geral fixado na lei o da correspondência, coincidência ou equiparação entre a personalidade jurídica ou capacidade de gozo de direitos e a personalidade judiciária. Tal princípio da equiparação está consagrado no n° 2 do art. 5° do CPC, que estabelece que quem tiver personalidade jurídica tem igualmente personalidade judiciária.
Tal significa que, em princípio, a personalidade judiciária se afere pela personalidade jurídica. Por seu lado, de acordo com o enunciado pelo C.C., detém personalidade jurídica as pessoas singulares e as pessoas colectivas, nas quais se incluem as associações e as fundações – Cfr. neste sentido os artºs 66º e ss e 157º e ss do C.C..
E segundo o estabelecido pelo artº 9.° do mesmo normativo legal, a capacidade judiciária consiste na susceptibilidade de estar, por si, em juízo, tendo por base e por medida a capacidade de exercício de direitos ou atribuições.
Os Ministérios, na organização do Estado, mais não são que meros departamentos de organização dos órgãos e serviços do respectivo órgão central Governo e, portanto, são destituídos de personalidade e capacidade judiciárias.
A questão que o n.° 2 do artigo 10º do CPTA coloca é a de saber se, no domínio da responsabilidade civil do Estado, a referida falta de personalidade e capacidade judiciárias se deve considerar sanada.
Porém, a norma em apreço não é aplicável às acções de responsabilidade civil extracontratual e às relativas a questões contratuais em que deveria ser demandado, como na situação dos autos, o Estado. Na verdade, a norma em apreço não tem o alcance de conferir personalidade judiciária a quem não a possui.
Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, In “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos” — pág. 72, Almedina – defendem, em anotação ao referido nº2 do artº 10º do CPTA, que “(...) parece dever ser, porém, objecto de uma interpretação restritiva mediante a qual será de entender que ela não abrange todo o tipo de processos intentados contra entidades públicas, mas apenas as situações que anteriormente correspondiam ao recurso contencioso de anulação e à impugnação de normas (agora enunciadas nos artigos 50.° e seguintes e 72.°), e a que há a acrescentar agora as pretensões dirigidas à condenação à adopção ou abstenção de comportamentos, designadamente as que tenham em vista a condenação da Administração à não emissão de um acto administrativo (artigo 37.°, n.° 2, alíneas a), b), c) d) e e). Trata-se, portanto, dos processos que seguem a forma de acção administrativa especial e uma parcela dos processos que seguem a forma da acção administrativa comum. Nesse sentido aponta, desde logo, a letra da lei, que se reporta a processos que tenham por objecto “(...) a acção ou omissão de uma entidade pública (...)“, determinando que a identificação do ministério que deverá ser demandado (no caso do Estado) deverá ser efectuada por referência aos órgãos a que “ seja imputável o acto jurídico impugnado” ou sobre os quais “ recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos” - isto, em contraponto com a cláusula geral do n.° 1 do artigo 10º, que confere legitimidade passiva à outra parte na relação material controvertida, sugerindo que pretende referir-se, por regra, a pessoas jurídicas e não a entidades (como seria o caso dos Ministérios) que beneficiem de uma mera extensão da personalidade judiciária, o que assume sempre um carácter excepcional - cfr. artigo 5º do CPC. No mesmo sentido concorre também o disposto no artº 11º, n.° 2, que, de harmonia com o artº 20.° do CPC, no âmbito do patrocínio judiciário, ressalva a possibilidade de representação do Estado (e não dos Ministérios) pelo Ministério Público, nos processos que tenham por objecto relações contratuais ou de responsabilidade. (...)“
Nas acções administrativas comuns, em que se pretenda efectivar a responsabilidade civil ou que tenham por objecto relações contratuais, a legitimidade passiva, enquanto pressuposto processual de apreciação subsequente à personalidade e capacidade judiciárias continua a pertencer à pessoa colectiva Estado e não aos ministérios, pelo que, se verifica a excepção dilatória de falta de personalidade e capacidade judiciárias, conducente à absolvição da instância.
A este propósito, v. Acórdão do TCA, Norte in proc. Nº534/04.8 BEPNF de 11/1/07: “..., em princípio, a personalidade judiciária se afere pela personalidade jurídica.
Por seu lado, de acordo com o enunciado pelo CC, detém personalidade jurídica as pessoas singulares e as pessoas colectivas, nas quais se incluem as associações e as fundações – Cfr. neste sentido os artºs 66º e segs. e 157º e segs. do CC. Nesta perspectiva, os ministérios, não sendo pessoas colectivas, antes órgãos da pessoa colectiva Estado, não possuem personalidade jurídica. Contrariamente ao que acontece no que respeita aos conceitos de personalidade e de capacidade judiciárias, em sede de legitimidade processual, o CPTA dispõe, entre outros, nos seus artºs 9º e 10º, de regras próprias. ... Por outro lado, relativamente aos conceitos de patrocínio judiciário e de representação em juízo, estabelece o artº 11º do mesmo Código que: “Artigo 11.º (Patrocínio judiciário e representação em juízo).
1 – Nos processos da competência dos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de advogado.
2 – Sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas colectivas de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, cuja actuação no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte.
(...)”. De tal enquadramento legal, parece resultar que regra geral em matéria de legitimidade processual passiva é a que consta do artº 10º-1 e que a regra constante do nº 2 desse mesmo preceito legal corresponde, às situações de legitimidade processual passiva no que concerne, por um lado, aos processos que seguem a forma da acção administrativa especial, e, por outro lado, aos processos que seguem a forma da acção administrativa comum, com ressalva daqueles que digam respeito a relações contratuais e de responsabilidade civil extracontratual, caso em que, de acordo com a regra que se extrai do artº 11º-2, as acções devem ser interpostas contra o Estado, que se deve fazer representar em juízo pelo Ministério Público (...). (...) tratando-se de Acção que deve ser processada sob a forma de acção administrativa comum e que diz respeito a relação jurídica de responsabilidade civil extracontratual, a presente acção deveria ter sido instaurada contra o Estado e não contra o Ministério da Educação, o qual não possui nem personalidade judiciária, nos termos gerais, nem legitimidade processual passiva para este tipo de acção.”
O mesmo entendimento teve o STA in Acórdão proferido em 3/3/2010 (rec. nº 278/09): “ I- A personalidade judiciária (inerente à personalidade jurídica) consiste na susceptibilidade de ser parte traduzindo-se na possibilidade de requerer ou de contra si ser requerida, em próprio nome, qualquer das providências de tutela jurisdicional reconhecidas na lei. II - Os Ministérios não possuem personalidade jurídica para os termos de uma acção com vista a efectivar responsabilidade civil extracontratual. III - Numa acção instaurada contra um Ministério a sanação da falta de personalidade judiciária não é possível, e não sendo sanável também não pode ser objecto de suprimento nos termos do disposto nos art°s 508°, n° 1, alo a), 265°, n° 2, ou dos artºs 325° e segs. do CPC, determinando a absolvição da instância, nos termos do preceituado no artigo 288º, nº 1, alínea c), do Código de Processo Civil IV - Tal solução não viola o direito de acesso à tutela jurisdicional efectiva, consagrado nos artºs 20º e 268º nº 4 da CRP”.
No caso em apreço, está em causa, alegadamente, a actuação do Ministério Réu, no que concerne à guarda de veículo que seria geradora de responsabilidade civil extracontratual e, por força dela, a obrigação de ressarcimento dos prejuízos sofridos.
Assim sendo, tratando-se de acção que, sendo processada sob a forma de acção administrativa comum e que diz respeito a relação jurídica de responsabilidade civil extracontratual, deveria ter sido instaurada contra o Estado e não contra a Ministério.
III Assim, pelos motivos expostos, julga-se verificada a excepção dilatória de falta de personalidade judiciária, que conduz à absolvição do réu da instância – cfr. artºs 288º, n.º 1, alínea c), 493º, n.º 2 e 494º, n.º 1, alínea c) do CPC), todos do CPC ex vi do artº1º e 42º do CPTA.
Custas pelo Autor.
Registe e Notifique".
2. MATÉRIA de DIREITO
Assente a factualidade apurada, cumpre, agora, entrar na análise do objecto do recurso jurisdicional o qual se objectiva unicamente em avaliar se no caso a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento quanto à verificação da excepção dilatória de falta de personalidade do R./Recorrido Ministério da Justiça e a impossibilidade de sanação nos presentes autos.
Desta decisão discorda o recorrente, baseando a sua discordância em dois motivos, a saber:
- por um lado, por o TAF ter efectivado uma interpretação restritiva do art.º 10.º, n.º2 do CPTA; e,
- por outro lado, fazendo apelo ao princípio de promoção do acesso à justiça, do princípio pro actione e do in dubio pro habilitate instantie - decorrentes do art.º 7.º do CPTA.
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Porém, não assiste razão ao recorrente em nenhum dos argumentos.
Por um lado, a interpretação efectivada na sentença recorrida e que aqui se reitera, resulta da correcta interpretação das normas legais vigentes - mesmo com a abertura efectivada com a reforma operada em 2004 com a entrada em vigor do CPTA, em detrimento de regras mais restritivas constantes da LPTA - aliás na esteira da doutrina e jurisprudência unânime deste TCA- N de que são exemplo os arestos de 19/7/2007, 24/5/2007, 29/11/2007 e de 30/10/2008, in Proc. 00805/05, 00184/05, 00479/06 e 01170/05, respectivamente e do STA, destacando-se o Acórdão de 33/3/2010 - Rec n.º 278/09, referido e transcrito em parte na sentença recorrida.
Por outro, os princípios referidos pelo recorrente nas suas alegações ---princípio de promoção do acesso à justiça, do princípio pro actione e do in dubio pro habilitate instantie - decorrentes do art.º 7.º do CPTA --- mais não são que isso mesmo princípios que não podem derrogar a correcta interpretação e conjugação das diferentes normas legais aplicáveis ao caso.
Esses princípios importantes, mas abstractos em si mesmo, não podem impor que se ultrapassem as normas processuais vigentes, sem que da sua aplicação concreta resulte qualquer dúvida de interpretação.
Neste sentido, cfr. o referido Ac. do STA de 3/3/2010, onde se diz que "Os Ministérios não possuem personalidade jurídica para os termos de uma acção com vista a efectivar responsabilidade civil extracontratual.
Numa acção instaurada contra um Ministério a sanação da falta de personalidade judiciária não é possível, e não sendo sanável também não pode ser objecto de suprimento nos termos do disposto nos art°s 508°, n° 1, al. a), 265°, n° 2, ou dos artºs 325° e segs. do CPC, determinando a absolvição da instância, nos termos do preceituado no artigo 288º, nº 1, alínea c), do Código de Processo Civil.
Tal solução não viola o direito de acesso à tutela jurisdicional efectiva, consagrado nos artºs 20º e 268º nº 4 da CRP".
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Deste modo e sem necessidade de outras considerações, impõe a manutenção da decisão recorrida.
III DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso e assim manter o saneador/sentença recorrido.
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Custas pelo recorrente.
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Notifique-se.
DN.
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Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art.º 138.º, n.º 5 do Cód. Proc. Civil, “ex vi” do art.º 1.º do CPTA).
Porto, 25 de Novembro de 2011
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Rogério Paulo da Costa Martins
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela |
