Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	02776/14.9BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	03/02/2018

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Joaquim Cruzeiro

Descritores:	LEGITIMIDADE; CONVITE AO APERFEIÇOAMENTO; PRO ACTIONE

Sumário:	O poder inquisitório do juiz, secundado pelo artigo 8º- A do CPTA, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, aconselha a que se adopte uma interpretação que permita o aperfeiçoamento da Petição, quanto à identificação da entidade demandada, em homenagem ao princípio Pro Actione. * *Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	MRSM
Recorrido 1:	Ministério da Educação
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Comum
Decisão:	Conceder provimento ao recurso Revogar a decisão recorrida Ordenar a baixa dos autos


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer pronunciando-se no sentido de ser negado provimento ao recurso

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

1 – RELATÓRIO
MRSM vem interpor recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, datada de 23 de Maio de 2016, e que absolveu da instância, por falta de personalidade judiciária, o Réu Ministério da Educação, no âmbito da acção administrativa comum, onde era solicitado:
A) Serem os contratos de trabalho acima identificados declarados como contratos de duração indeterminada, com a antiguidade e a remuneração base legalmente fixadas;
B) Se condene o Réu a proceder à integração da Autora nos seus quadros e em postos de trabalho adequados;
C) Se condene o Réu ao pagamento das diferenças salariais das remunerações vencidas e vincendas,
D) Se condene o Réu no pagamento de indemnização pela não transposição da Directiva 1999/70/CEE respeitante ao Acordo Quadro CES, INICE e CEEP, relativo a Contratos de trabalho a termo no âmbito das relações jurídicas de emprego público dos docentes abrangidos pelo Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de Abril…”

Em alegações a recorrente concluiu assim:
a) O A. intentou a presente acção administrativa comum, sob a forma de processo comum contra o Réu Estado Português.
b) Na mesma acção, formulou, entre outros, o pedido de condenação do Réu na conversão dos contratos de trabalho de duração determinada celebrados entre A. e R. em termo indeterminado e pagamento de indemnização pela não transposição da Directiva Comunitária 1999/70/CEE;
c) O Réu não transpôs para a ordem jurídica interna tal Directiva Comunitária;
d) E com isso, causou prejuízos ao A.
e) Todos os pedidos formulados pelo A. tiveram por base e fundamento a não transposição da referida Directiva Comunitária;
f) O Tribunal a quo entendeu que a causa de pedir da presente acção assentou na não conversão dos contratos de trabalho em tempo indeterminado;
g) Ao fazê-lo e, salvo o devido respeito, fez errada interpretação da causa que fundamenta os pedidos e que advém da P.I.;
h) A douta sentença julgou procedente a excepção dilatória da ilegitimidade passiva e, consequentemente, absolveu o Réu da instância;
i) A douta sentença reconhece legitimidade passiva ao Réu para o “pedido indemnizatório”, e reconhece legitimidade passiva ao Ministério da Educação e Ciência para a “conversão dos contratos de trabalho em tempo indeterminado”;
j) O Ministério da Educação e Ciência não tem legitimidade passiva para a presente acção, por não possuir personalidade jurídica ou judiciária;
k) O Estado Português tem legitimidade passiva para a presente acção, atento o disposto nos artigos 10º, nºs 1 e 2, e 11º, nº 2, do CPTA.
l) a douta sentença recorrida, ao assim não entender, incorre em errada interpretação de lei, violando o preceituado no referidos artigos 10º, nºs 1 e 2, e 11º, nº 2, do CPTA, pelo que deverá ser revogada.

O Recorrido, notificado para o efeito, não contra-alegou.

O Ministério Público, notificado ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA, emitiu parecer nos termos que aqui se dão por reproduzidos, pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso.

As questões suscitadas e a decidir resumem-se em determinar:
— se ocorre erro de julgamento, pelo Tribunal a quo, ao ter decidido que o Réu não tem personalidade judiciária, absolvendo o mesmo da instância.

Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo ora Recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redacção conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA.

A decisão recorrida refere, em resumo:
Ora, atento o que se deixou já exposto sobre a importância do pressuposto processual da personalidade judiciária [pressuposto de outros pressupostos processuais relativos às partes, como ensina o Prof. Castro Mendes (Direito Processual Civil II, págs. 13 e 14)] e do que dimana nomeadamente do disposto nos artigos 5.º a 8.º, 23.º e 265.º, n.º 2, do Código de Processo Civil, crê-se que a falta desse pressuposto processual é insanável, determinando a absolvição da instância, nos termos do preceituado no artigo 288.º, n.º 1, alínea c) do Código de Processo Civil. (…) E, não se vê de que forma a solução/interpretação para que se propende possa violar o direito de acesso à tutela jurisdicional efetiva, consagrado nos arts. 20.º e 268.º, n.º 4 da CRP, pois que, independentemente do mais, tal tutela supõe que as partes se conformem com as limitações decorrentes da lei ordinária, designadamente das disposições imperativas do Código de Processo Civil, o que, como se viu, não foi o caso. (…) De resto, os enunciados princípios não podem deixar de coexistir com o princípio da autorresponsabilidade das partes inerente ao princípio dispositivo, o qual opera na escolha dos meios processuais e na fixação do objeto da pretensão da tutela judicial. (…) Em suma, fora da hipótese prevista no art. 8.º do CPC, a falta de personalidade judiciária … não é sanável …”.
Em conclusão, aderindo integralmente a toda a jurisprudência que citamos, concluímos que o Ministério da Educação e Ciência não tem personalidade judiciária e, por isso, nos termos do art.º 278º, n.º 1, alínea c) do CPC (ex vi art.º 1º do CPTA) impõe-se a sua absolvição da instância.
Em face do exposto, julga-se procedente a excepção de falta de personalidade judiciária do R. e, consequentemente, absolve-se o mesmo da instância.

Vejamos então.
De acordo com o artigo 11º do actual CPC, em tudo idêntico ao anterior artigo 5º, “ a personalidade judiciária consiste na susceptibilidade de ser parte “, sendo que “ quem tiver personalidade jurídica tem igualmente personalidade judiciária”.
Por seu lado, nos termos do artigo 15º do mesmo Código, “a capacidade judiciária consiste na susceptibilidade de estar, por, si, em juízo” e ” tem por base e por medida a capacidade do exercício de direitos”.
A personalidade judiciária consiste, segundo, Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio Nora, in, Manual de Processo Civil, “ na possibilidade de requerer ou de contra si ser requerida, em próprio nome, qualquer das providências de tutela jurisdicional reconhecidas na lei”.
No caso dos autos, a relação material controvertida tem por base relação contratual estabelecida entre a Autora e a entidade demandada, ocorrendo ainda pedido de indemnização por não transposição de Directiva.
Neste caso, ou seja, estando em causa relações contratuais e de responsabilidade civil por factos ilícitos imputados aos órgãos e agentes das pessoas colectivas públicas, será sempre responsável pelos danos, além da eventual responsabilidade dos agentes envolvidos, a pessoa colectiva onde estes se encontrem integrados. No caso em apreço a pessoa colectiva é o Estado, uma vez que o Ministério da Educação faz parte integrante desta mesma pessoa colectiva.
Na verdade, tal como sustenta Freitas do Amaral, in, Curso de Direito Administrativo, 2ª edição, vol., pág. 221, “… apesar da multiplicidade das atribuições, do pluralismo dos órgãos e serviços, e da divisão em ministérios, o Estado mantém sempre uma personalidade jurídica una. Todos os ministérios pertencem ao mesmo sujeito de direito, não são sujeitos de direito distintos: os ministérios e as direções-gerais não têm personalidade jurídica. Cada órgão do Estado - cada Ministro, cada diretor-geral, …, cada chefe de repartição - vincula o Estado no seu todo, e não apenas o seu ministério ou o seu serviço …”.
É que o regime legal inserto no n.º 2 do art.º 10.º do CPTA refere-se apenas à legitimidade processual passiva nas acções administrativas que tenham por objecto a acção ou omissão de uma entidade pública, estabelecendo que quem é a parte demandada: “… é a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos. …”.
Como se refere no Acórdão deste Tribunal, proc. n.º 00106/12.3BEVIS de 19-04-2013, Tal regime vale, todavia, apenas para as acções administrativas especiais (impugnação ato, condenação à prática de ato legalmente devido e de impugnação de normas - arts. 50.º e segs., 66.º e segs. e 72.º e segs. CPTA) e, bem assim, para as ações de reconhecimento de direito ou de condenação à adopção ou abstenção de comportamentos [v.g., as previstas no art. 37.º, n.º 2, als. a), b), c), d) e e) do CPTA], mas já não é aplicável às ações administrativas comuns que tenham por objeto, nomeadamente, litígios para a efetivação de responsabilidade civil extracontratual do Estado como é o do caso vertente, sendo que o mesmo pelos seus termos, repita-se, não tem o alcance de conferir personalidade judiciária a quem não a possui no quadro duma ação como a “sub judice” [cfr., no quadro do contencioso administrativo vigente, o Ac. STA de 03.03.2010 - Proc. n.º 0278/09 in: «www.dgsi.pt/jsta»; no domínio do anterior contencioso vide, entre outros, os Acs. STA de 29.01.2003 - Proc. n.º 01677/02, de 03.04.2003 - Proc. n.º 050/03, de 06.05.2003 - Proc. n.º 01951/02, de 18.12.2003 - Proc. n.º 01763/03 consultáveis no mesmo sítio; Acs. TCA Norte de 11.01.2007 - Proc. n.º 00534/04.8BEPNF, de 24.05.2007 - Proc. n.º 00184/05.1BEPRT, de 19.07.2007 - Proc. n.º 00805/05.6BEPRT, de 11.11.2011 - Proc. n.º 00161/07.8BEBRG, de 25.11.2011 - Proc. n.º 03586/10.8BEPRT in: «www.dgsi.pt/jtcn»; vide, na doutrina, M. Aroso de Almeida e Carlos A. F. Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3.ª edição revista, págs. 85/86; M. Esteves de Oliveira e R. Esteves de Oliveira in: “Código de Processo nos Tribunais Administrativos … - Anotado”, vol. I, pág. 167].
Ou seja, no âmbito das acções de responsabilidade civil extracontratual do Estado, quem detém a personalidade judiciária é o Estado e não o Ministério da Educação, como é o caso dos autos.
Por seu lado, de acordo com o n.º 2 do artigo 11º do CPTA, “ sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos em que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade…”. Ou seja, no âmbito das acções de contrato e de responsabilidade civil extracontratual do Estado quem tem competência para representar a pessoa colectiva Estado é o Ministério Público.
Assim sendo, bem andou a decisão recorrida ao ter decidido que o Réu Ministério da Educação carece de personalidade judiciária para a presente acção.
No entanto esta questão tem gerado controvérsia no sentido de saber se estamos perante uma excepção insuprível ou se deveria ser convidada a parte a suprir esta excepção.
Apesar de já termos tido outra posição, com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, 2 de Outubro, apesar de se aplicar apenas aos processos que se iniciem após a sua entrada em vigo (n.º 2 do seu artigo 15º), já entendeu este Tribunal que, o novo artigo 8ºA tem de ser considerado como norma interpretativa, uma vez que “se trata de uma regra geral que o legislador quis aplicar em geral às novas normas adjectivas e que, para além de ter subjacente a preocupação, sempre presente nos diplomas desta natureza, de aproveitamento dos actos processuais já praticados, ou seja, o respeito pelos princípios da economia processual e pro actione, não afasta outras regras ou princípios, de natureza geral ou especial, que se apliquem a determinadas normas em concreto.
É precisamente o caso do da norma em apreço o n.º 2 do artigo 11º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na redacção anterior a 2015 com base na qual se estabelecia um regime personalidade judiciária apenas para determinado tipo de acções e que acabou por introduzir incerteza e indefinição desnecessárias.
A nova norma deixou de consagrar um regime excludente da extensão da personalidade judiciária a ministérios (ou órgãos) no caso de acções tendo por objecto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas colectivas de direito público.
E, por outro lado, o artigo 8.º-A, aditado pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 02.10, veio consagrar, em termos gerais (para todo o tido de acções), o conceito de personalidade judiciária, aproximando-o, assim, da sua matriz originária, do processo civil, de uma condição absoluta, ou seja, para todo o tipo de acções (ou incidentes) e não distinguido tipos de acções (ver Acórdão deste Tribunal proc. n.º 02164/08.6BELSB, de 10-02-2017).
É este o sumário deste Acórdão.
3. O artigo 8.º-A, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aditado pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 02.10, e artigo 10º na redacção dada pelo mesmo diploma, ao uniformizar, para todo o tipo de acções, o conceito de personalidade judiciária em termos gerais e ao afastar a possibilidade de se configurar como excepção insuprível, no contexto de uma controvérsia que se verificou a este propósito, no domínio da legislação anterior, devem considerar-se normas interpretativas e, como tal, com efeitos reportados ao Código de 2002, ou seja, à data da propositura da presente acção, nos termos do disposto no n.º1 do artigo 13º do Código Civil.
Por seu lado, também em Acórdão recente deste Tribunal veio a decidir-se pelo suprimento desta excepção.
Ver Acórdão proc. n.º 02969/14.9BEBRG, de 14-07-2017, com o seguinte sumário:
1 – O poder inquisitório do juiz, aconselhará a que se adote uma interpretação que não possa vir a penalizar o Autor em decorrência de um lapso do seu mandatário, viabilizando-se que o “dever” de boa gestão processual, permita o aperfeiçoamento da Petição, quanto à identificação da entidade demandada, em homenagem ao princípio “Pro Actione, adotando-se assim “mecanismos de simplificação e agilização processual”, com vista a, em “prazo razoável”, o tribunal decidir da “justa composição do litígio”, para que o Autor não possa ficar sem tutela. O convite ao aperfeiçoamento só não será admissível, havendo lugar a decisão de absolvição da instância, quando estejamos em presença da exceção dilatória insuprível que não consinta a renovação da instância [v.g., a inimpugnabilidade do ato, a ineptidão da petição inicial, a caducidade do direito de ação, a litispendência, o caso julgado].
Para além das enunciadas exemplificativamente no art. 89.º, n.º 3 CPTA contam-se, nomeadamente, entre as situações passíveis de suprimento ou correção a ilegitimidade passiva do demandado, a coligação ilegal, a falta identificação dos contrainteressados em preterição de litisconsórcio necessário passivo e a cumulação ilegal pretensões.
É esta a fundamentação deste Acórdão:
Não se desconhecendo alguma pretérita jurisprudência divergente, em qualquer caso, atento o novel Artº 6º CPC e Artº 7º CPTA, entende-se que o poder inquisitório do juiz, aconselhará a que se adote uma interpretação que não possa vir a penalizar o Autor em decorrência de um lapso do seu mandatário, viabilizando-se que o “dever” de boa gestão processual, permita o aperfeiçoamento da Petição, quanto à identificação da entidade demandada, em homenagem ao principio “Pro Actione, adotando-se assim “mecanismos de simplificação e agilização processual”, com vista a, em “prazo razoável”, o tribunal decidir da “justa composição do litigio”, por forma a que o Autor não possa ficar sem tutela.
O entendimento acima exposto não é novo, nem está isolado.
Igualmente versando situações de errada identificação da entidade pública demandada, ainda na vigência do CPC anterior a 2013, alguma jurisprudência foi entendendo, ainda que, como se disse, sem unanimidade, que tal obstáculo é suprível e que o tribunal deve proferir despacho que convide ao aperfeiçoamento da petição (Cfr. vg, entre outros, os Acórdãos do TCAN, de 25.05.2012, P. 01505/09.3BEBRG; e de 28.02.2014, P. 01788/09.9BEBRG; e os Acórdãos do TCAS, de 08.05.2008, P. 01509/06; e de 22.04.2010, P. 05901/10.
Efetivamente, o convite ao aperfeiçoamento só não será admissível, havendo lugar a decisão de absolvição da instância, quando estejamos em presença da exceção dilatória insuprível que não consinta a renovação da instância [v.g., a inimpugnabilidade do ato, a ineptidão da petição inicial, a caducidade do direito de ação, a litispendência, o caso julgado].
A regularização da instância neste quadro não está dependente de qualquer juízo sobre a desculpabilidade ou não do erro cometido.
Neste quadro legal, assim interpretado, impunha-se ao tribunal a quo que, previamente à decisão de absolvição da instância, tivesse sido convidado o autor a suprir esse obstáculo, apresentando nova petição inicial. Não o tendo feito incorreu em erro de julgamento com consequente revogação da decisão judicial em crise.
Como conclusão de tudo quanto precedentemente se expendeu, e no que aqui releva, sumariou-se no acórdão deste TCAN nº 01505/09.3BEBRG, de 25/05/2012, que “Para além das enunciadas exemplificativamente no art. 89.º, n.º 3 CPTA contam-se, nomeadamente, entre as situações passíveis de suprimento ou correção a ilegitimidade passiva do demandado, a coligação ilegal, a falta identificação dos contrainteressados em preterição de litisconsórcio necessário passivo e a cumulação ilegal pretensões.”
Neste mesmo sentido se pronunciam M. Aroso Almeida e Carlos A. Fernandes Cadilha in: ob. cit., págs. 584/585. Assim, o tribunal a quo deveria ter convidado o autor a aperfeiçoar a petição inicial, o que desde logo, ao não ter sido feito, constitui, designadamente, violação do princípio Pro Actione (Artº 7º do CPTA).
Tendo em atenção o exposto, a mais recente Jurisprudência deste Tribunal, ainda que não por unanimidade, e a evolução legislativa entretanto firmada no sentido de ser possível a sanação desta excepção, não podemos deixar de aderir a esta evolução, uma vez que é a posição que mas se coaduna com o princípio pro actione. De notar ainda que no caso em apreço se verifica que apesar da recorrente ter intentado a acção contra o Ministério da Educação e Ciência do Governo da República Portuguesa, referiu que esta representação seria assegurada pelo Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal. Ou seja, a situação em causa é fruto da indecisão que grassa neste âmbito, sendo de acolher as soluções s que promovam a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas. (artigo 7º do CPTA).
Nestes termos deveria o Tribunal a quo ter convidado o Autor a aperfeiçoar a petição inicial, o que desde logo, ao não ter sido feito, constitui, designadamente, violação do princípio pro actione, pelo que têm de proceder as conclusões da recorrente.

***

DECISÃO
Tendo em atenção o exposto, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte em conceder provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida, mais se determinando a baixa dos autos à 1ª instância, para prosseguimento da sua tramitação, com o convite ao aperfeiçoamento da PI, designadamente no que concerne à identificação da Entidade Demandada.
Sem custas por o recorrido não ter contra-alegado.
Notifique
Porto, 2 de Março de 2018.
Ass. Joaquim Cruzeiro
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco