| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
Clube S. da T... instaurou acção administrativa contra o Município da T..., ambos melhor identificados nos autos, pedindo que seja condenado a reconhecer que a convocatória e concomitante ordem do dia 04 de dezembro de 2017 para a sessão do Conselho Municipal da Juventude da T... de 09 de dezembro de 2017 é ilegal, por não lhe ter sido enviada com cinco dias de antecedência, como imposto pelo Regimento Interno e que sejam declaradas nulas todas as deliberações tomadas, em consequência da anulação da convocatória da sessão do CMJT de 09/12/2017.
Por sentença proferida pelo TAF de Penafiel foi julgada procedente a acção e anuladas as deliberações tomadas na reunião do Conselho Municipal da Juventude da T... de 09/12/2017.
Desta vem interposto recurso.
Nas alegações o Réu formulou as seguintes conclusões:
1. O ato impugnado é a convocatória remetida pelo Presidente da Câmara Municipal da T..., para sessão ordinária da CMJ.
2. Tal acto é um acto meramente material e não um acto administrativo - cfr. o art. 148º do CPA.
3. E não as deliberações que foram proferidas nessa sessão.
4. O ato do envio convocatória não é um ato administrativo.
5. É pelo contrário um mero ato material destinado à organização interna e do funcionamento do CMJ.
6. Pelo que não constitui um ato de emanação de autoridade pública por parte do Município.
7. Razão pela qual é um ato inimpugnável.
8. O que resulta na verificação de excepção dilatória, nos termos do artigo 89º/2 e 4, al. i) do CPTA, determinante da absolvição do Município da Instância.
9. Esta norma legal deveria ter sido considerada pela sentença, o que não se verificou, incorrendo o Tribunal a quo em erro da matéria de direito.
10. O Tribunal deveria ter aplicado o artigo 89º/2 e 4 do CPTA.
11. E mesmo na remota hipótese de estarmos perante um ato administrativo, o prazo para o impugnar terminou no dia 05/03/2018.
12. Sendo que a presente ação deu entrada no TAF de Penafiel somente a 09/03/2018.
13. Porquanto, verifica-se a caducidade do direito de ação.
14. O que consubstancia uma excepção peremptória.
15. O que obsta ao prosseguimento do processo, acarretando a absolvição do pedido, nos termos do disposto no artº 89º/3 do CPTA.
16. Esta norma legal deveria ter sido considerada na decisão do Tribunal a quo.
17. Mas mais, o ato convocatório foi legalmente realizado conforme o Regimento Interno da CMJ.
18. Porquanto, não há fundamento para peticionar pela nulidade das deliberações tomadas na sessão supra referenciada.
19. Pelo que, deve ser revogada a sentença do Tribunal a quo.
Nestes termos e nos melhores de direito deve obter provimento o presente Recurso de Apelação, e como tal, e ser revogada a sentença proferida pelo Tribunal a quo, e ser o Réu absolvido do peticionado pela Autora.
Fazendo assim,
Justiça.
A Autora juntou contra-alegações, concluindo:
I - A ação, por interposta a 09-03-2018, foi tempestiva.
II - Por incumprimento do prazo legal de cinco dias para convocatória dos membros do Conselho Municipal da Juventude da T... todos os atos posteriores devem ser anulados.
III - A sentença, dados os factos apurados, encontra-se devidamente fundamentada e fez correta aplicação do direito.
IV - Com a devida vénia, adere-se ao conteúdo da sentença dos autos, cujo conteúdo não merece qualquer censura, pelo que deve ser integralmente mantida.
Termos em que deve ser negado provimento ao presente recurso e a sentença proferida mantida nos seus precisos termos, como é de direito e justiça!
O MP, notificado nos termos e para os efeitos do artº 146º/1 do CPTA, não emitiu parecer.
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
1) A autora tem assento no Conselho Municipal da Juventude da T...;
Doc. 2 junto com a contestação
2) O Regimento Interno do Conselho Municipal de Juventude prevê no artigo 13.º o seguinte:
Doc. 1 junto com a contestação
Artigo 13º
Convocação das Sessões
1. As sessões serão convocadas com a antecedência mínima de cinco dias, através de correio eletrónico, dirigida a cada um dos membros, da qual constará a ordem de trabalhos salvaguardando-se os casos excecionais das entidades que não possuírem endereço eletrónico, para as quais a convocatória será enviada por correio postal.
2. 2. A inclusão de assuntos na ordem de trabalhos pelos membros do CMJ pode ser solicitada, mediante requerimento ao presidente da Mesa.
3. 3. Compete ao Presidente a afixação dos dias, horas e local das reuniões ordinárias ouvidos os restantes membros do CMJ.
3) Em 04.12.2017, às 17:17 a entidade demandada enviou à autora email, convocando-a para participar em sessão ordinária daquele Conselho a realizar no dia 09.12.2017, sábado, pelas 21:30 na Sala de Reuniões do Fórum T... XXI;
Doc. 2 junto com a contestação
4) Era referido no email remetido que na sessão seria «dada posse a todos os representantes para o mandato 2017-2021», bem como «definida a constituição da mesa do plenário», sendo solicitada «a presença e participação de todos os membros efetivos e, excecionalmente, por se tratar da primeira reunião do novo mandato de 2017/20121, os membros suplentes (estarão na referida reunião como observadores)»;
Doc. 2 junto com a contestação
5) A 06.12.2017, pelas 14:21, foi remetido novo email dando conta que, por lapso foi indicada como hora as 21:30 quando se pretendia dizer as 09:30;
Doc. 2 junto com a contestação
6) A 07.12.2017, pelas 18:46, a autora, através do seu presidente, remeteu email à entidade demandada referindo não concordar com a alteração da hora, concretizando que se encontrava fora de Portugal e só regressaria no final da manhã em função da primeira convocatória recebida para participar na reunião, referindo que o outro membro da autora também se encontraria impossibilitado de comparecer;
Doc. 2 junto com a contestação
7) A 12.12.2017 a autora recebeu email, lamentando qualquer transtorno causado pela alteração da hora e justificando a impossibilidade de emitir nova convocatória em função da Assembleia Municipal Jovem a ter lugar no dia 16.12.2017;
Doc. 2 junto com a contestação
8) A p.i. foi apresentada em Tribunal no dia 09.03.2018, via site;
Fls. 1 e ss. dos autos X DE DIREITO
Está posta em causa a decisão que ostenta este discurso fundamentador:
Sustenta a entidade demandada que a convocatória não é um ato administrativo nem poderá ser qualificado como impugnável.
Conforme resulta dos autos, a autora insurge-se contra a convocatória remetida para efeitos da sessão ordinária do Conselho Municipal da Juventude da T... realizada no dia 09.12.2017.
No entanto, analisado o pedido, verifica-se que a autora não visa apenas atacar a convocatória, já que peticiona a declaração de nulidade (consequente) de todas as deliberações tomadas na referida sessão ordinária.
Relativamente a essas deliberações, afigura-se pacífico estarmos perante verdadeiros atos administrativos, já que por natureza, a deliberação tomada por um órgão visa a expressão da sua vontade, tanto mais que no caso em apreço foram tomadas decisões referentes à tomada de posse, e constituição da mesa do plenário.
De qualquer modo, a questão da eventual ilegalidade da convocatória sempre será passível de controlo jurisdicional.
Repare-se que a questão suscitada pela entidade demandada de inexistência de ato administrativo, só tem relevância no nosso ordenamento jurídico para perceber se a ilegalidade é autonomamente invocável no Tribunal ou se o particular tem que aguardar a formação do correspondente ato administrativo para aferir essa ilegalidade.
Como se refere no acórdão do TCA Sul de 06.10.2010, Proc. 6596/10 «A pedra de toque da impugnabilidade dos actos endo-procedimentais, assim como dos localizados no início do procedimento (preparatórios deste), reside na natureza externa dos seus efeitos, só assim beneficiando o seu destinatário da faculdade de impugnação autónoma das suas ilegalidades ou de as suscitar por impugnação do acto final do procedimento, derivadamente inválido por repercussão negativa daquelas.»
No caso em apreço, a ilegalidade da convocatória surge por referência às deliberações tomadas na reunião que aquela visava convocar, pelo que não se afigura surgirem dúvidas quanto à existência do ato final do procedimento, que se consubstancia nas deliberações tomadas na reunião de 09.12.2017.
Analisados o pedido e a causa de pedir formulados na p.i., afigura-se que a autora pretende materialmente invalidar essas deliberações por entender que a convocatória para a reunião de 09.12.2017 não respeitou os formalismos legais.
É importante notar, de qualquer modo, que o artigo 37.º do CPTA que estabelece, a título exemplificativo, os possíveis objetos das ações administrativas, não faz depender as pretensões dos particulares da necessária existência de um ato administrativo, já que se prevê expressamente os atos materiais, por exemplos nas alíneas h), i), j) do número 1, pelo que a mera existência de um ato físico e material não é condição impeditiva do recurso aos Tribunais. Coisa diversa é a já referida, saber se o particular pode recorrer logo a Tribunal ou tem que aguardar pela prática do ato final do procedimento, o que no caso em apreço está ultrapassada pelo facto de a autora vir a Tribunal já depois da tomada de deliberações, cuja ilegalidade pretende também.
Assim, não assiste razão à entidade demandada quanto a este ponto.
IV.2.2 – Caducidade do direito de ação
A entidade demandada sustenta também que a presente ação se encontra instaurada fora do prazo legalmente estabelecido.
Vejamos então.
Resulta do artigo 58.º, n.º 1, al. b) do CPTA, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, que os interessados em impugnar um ato administrativo que padeça de vício conducente ao regime da anulabilidade devem intentar a ação judicial no prazo três meses, sob pena de ocorrer caducidade do seu direito de impugnar o ato em causa.
Por sua vez, resulta do disposto no 58.º, n.º 1 do mesmo Código que a impugnação de atos cujos vícios sejam conducentes ao regime da nulidade ou inexistência não está, em princípio, sujeita a prazo.
Assim, e como resulta dos artigos 58.º, n.º 1, al. b), 59.º e 69.º, n.os 2 e 3 do CPTA, o prazo do exercício do direito de ação, quanto aos vícios que são de subsumir ao regime da anulabilidade, é de três meses, a contar da data da notificação do ato a impugnar; prazo que deverá ser contado nos termos da lei civil (artigo 279.º do CC), para a qual remete expressamente o número 2 do artigo 58.º do CPTA. Portanto, os interessados em impugnar um ato administrativo que padeça de vício conducente ao regime da anulabilidade devem intentar a ação judicial no prazo três meses, sob pena de ocorrer caducidade do seu direito de impugnar o ato em causa.
No entanto, o início do prazo de caducidade, como decorre do artigo 59.º, n.º 2 do CPTA ocorre a partir da notificação do mesmo.
Conforme resulta do pedido apresentado, o autor pretende que o Tribunal invalide a convocatória de 04.12.2017 para a reunião do Conselho Municipal da Juventude da T... no dia 09.12.2017 por não ter sido remetida com 5 dias de antecedência e que, em consequência, declare nulas as deliberações tomadas em consequência da anulação da convocatória.
Da causa de pedir apresentada resulta que o único vício invocado é a violação do artigo 13.º, n.º 1 do Regulamento do Conselho Municipal da Juventude.
Na réplica a autora procura sustentar que a presente ação não está sujeita a prazo porque está em causa uma nulidade.
Mas em vão.
Na verdade, a autora na própria p.i. sustentava estar em causa uma anulabilidade daí que nos artigos 28º a 31º faça expressa menção à anulabilidade e ao prazo de 3 meses.
Na réplica tenta alterar esta conclusão que sustentara na p.i., introduzindo a violação de normas constitucionais.
Acontece que, para além de introduzir fundamentos diversos daqueles que constavam na p.i., os mesmos não são de reconduzir ao regime da nulidade.
É que, como decorre do artigo 161.º do CPA o regime da nulidade só se aplica nas situações expressamente previstas na lei. De acordo com o n.º 2, al. d) do referido artigo, são nulos “Os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental”.
Ora, da conjugação entre a p.i. e a réplica não vem invocado uma ofensa ao conteúdo essencial de qualquer direito fundamental, já que o vício em causa se reporta a um aspeto formal da convocatória. A autora não foi impedida de participar na reunião e não deixou de ser formalmente convocada para a mesma. O que ocorreu foi que, no seu entender, não foi convocada com a antecedência regulamentarmente prevista.
Ora, o artigo 48.º, n.º 1 da CRP que consagra o direito de participação na vida política, não regula o prazo da convocatória para participar em reuniões.
Portanto, a violação do prazo de convocação para uma reunião não pode ser visto como um aspeto que integre o núcleo essencial de um direito fundamental, o que significa que o vício invocado só poderá ser subsumível ao regime da anulabilidade, estando, portanto, sujeito ao prazo de 3 meses já referido para impugnação judicial. Assim, nenhum vício é invocado que seja passível de ser reconduzido à figura da inexistência jurídica ou da nulidade, não vindo imputado qualquer vício passível de ser reconduzido 161.º do CPA, sendo, portanto, de aplicar a regra geral da anulabilidade prevista no artigo 163.º do CPA.
A questão da caducidade contende com um aspeto abordado no ponto anterior: a autora poderia, de modo autónomo e imediato, reagir contenciosamente contra a convocatória?
Afigura-se que não, já que a mesma mais não é que uma ato material preparatório da tomada de decisões.
Não sendo autónoma e imediatamente impugnável, a autora teria que aguardar a tomada de uma decisão na reunião em causa para poder reagir contenciosamente.
Assim, o prazo para invocar a ilegalidade em causa não é o dia 04.12.2018, data em que ocorreu a notificação da convocatória, mas o dia 09.12.2018, data em que ocorreu a reunião com a tomada de deliberações.
Ora, perante o exposto, tendo em consideração que a ação foi instaurada a 09.03.2018, afigura-se pacífico que não caducou o direito de ação da autora.
Aliás, a posição tomada na contestação revela alguma contradição da entidade demandada: por um lado afirma que a autora não pode impugnar judicialmente a convocatória (esquecendo que também impugna as deliberações tomadas) e por outro sustenta que caducou o direito da autora contando o prazo não da tomada de deliberações mas da notificação da convocatória, ou seja, da data do ato que alegadamente sustenta que a autora não pode impugnar.
Assim, improcede a presente exceção.
IV.2.3 – Convocatória
Entende a autora que não lhe foi remetida convocatória com a antecedência prevista no Regimento do Conselho Municipal da Juventude, pelo que as deliberações aí tomadas no dia 09.12.2017 são ilegais.
Vejamos.
A Lei n.º 8/2009, de 18 de fevereiro estabelece o “regime jurídico dos conselhos municipais de juventude” (artigo 1.º).
De acordo com a Lei referida “O conselho municipal de juventude é o órgão consultivo do município sobre matérias relacionadas com a política de juventude” (artigo 2.º).
O artigo 13.º, n.º 1 do Regimento Interno do Conselho Municipal de Juventude prevê que as convocatórias para as reuniões sejam remetidas com, pelo menos, 5 dias de antecedência.
De acordo com o artigo 28.º do CPA a inobservância das disposições sobre convocação de reuniões “só se considera sanada quando todos os membros do órgão compareçam à reunião e nenhum suscite logo de início oposição à sua realização.”
No caso em apreço, a reunião realizada no dia 09.12.2017 foi precedida de convocatória remetida por email no dia 04.12.2017.
Afigura-se que assiste razão à autora.
Na verdade, o artigo 87.º do CPA prevê entre outras regras para contagem dos prazos que os mesmos se suspendem nos sábados, domingos e feriados – alínea c).
Assim, se se tiver em consideração que o dia 08.12.2017 era feriado, então é de concluir que a reunião foi antecedida de uma convocatória remetida no 4º dia anterior à sua realização.
Portanto, as deliberações tomadas são ilegais porque a autora não participou na reunião e a respetiva convocatória não foi remetida nos 5 dias anteriores à sua realização, como se encontrava previsto no artigo 13.º, n.º 1 do mencionado Regimento.
Assim, é de anular essas deliberações em resultado da ilegalidade decorrente da convocatória para a respetiva deliberação. X É sobejamente sabido que o objecto do recurso jurisdicional é delimitado pelas conclusões extraídas da motivação, por parte do recorrente, estando vedado ao tribunal ad quem conhecer de matéria que nelas não tiver sido versada, com ressalva óbvia dos casos que imponham o seu conhecimento oficioso.
Assim, analisada a peça processual do Apelante constata-se que (também) invoca a nulidade da sentença, sendo que nas conclusões deixou cair este argumento, tendo-se cingido ao erro de julgamento de Direito.
Logo, apenas este será enfrentado.
E, avança-se, já, que carece de razão.
Conforme resulta dos autos e do pedido, a acção tem como fundamento a impugnação das deliberações tomadas na reunião de 09/12/2017 do Conselho Municipal da Juventude da T... (CMJT), impendendo sobre o Tribunal pronunciar-se a propósito da impugnabilidade do direito de acção, da existência de caducidade da acção e sobre se a reunião realizada no dia 09/12/2017 foi antecedida de convocação atempada, em conformidade com o Regulamento fixado.
O Tribunal a quo acolheu a versão da Autora e julgou a acção procedente.
Fê-lo com acerto.
Vejamos:
O Réu/Município aduziu que o prazo para anulação dos actos administrativos é de três meses, conforme o disposto no artigo 58º/1/b) do CPTA, prazo que se conta desde a data da notificação - 04/12/2018 - e de acordo com o artigo 59º/3/b), também do CPTA, tendo de ser contado em conformidade com o artigo 279º/c) do Código Civil, o que redunda na caducidade do direito de acção.
Sucede, como bem referiu o Tribunal, que “o prazo para invocar a ilegalidade em causa não é o dia 04.12.2018, data em que ocorreu a notificação da convocatória, mas o dia 09.12.2018, data em que ocorreu a reunião com a tomada de deliberações”, uma vez que a convocatória, como também explanado na sentença, não é um acto administrativo, mas sim um acto material preparatório de tomada de decisões, o que resulta na sua não autonomia e imediata impugnação, tendo a Autora, aqui Recorrida, que “aguardar a tomada de uma decisão na reunião em causa para poder reagir contenciosamente”.
Assim, como a acção foi instaurada em 09 de março de 2018, o direito de acção não caducou, não se podendo consubstanciar a invocada excepção peremptória.
Foi também entendimento do Tribunal que a convocatória não respeitou a antecedência mínima de cinco dias, prevista no artigo 13º/1 do Regimento Interno do Conselho Municipal de Juventude, o que conduz à ilegalidade das deliberações tomadas na reunião, por não se encontrar presente a Autora/Recorrida, não sanando a inobservância da antecedência mínima prevista, de acordo com ao artigo 28º do CPA.
Aderimos à argumentação do Senhor Juiz, não podendo o aqui Recorrente retirar ilações do alegado conhecimento da Recorrida de que a CMJT, por
“prática informal dos seus elementos, definiu que as reuniões deste órgão consultivo do Réu seriam realizadas, preferencialmente, ao sábado, no período da manhã”.
Admitir a realização das reuniões do CMJT ao sábado, preferencialmente de manhã, seria admitir que existe prática reiterada, homogénea e prolongada no tempo, sendo certo que, a adopção de um comportamento com estas características, não deve, nem pode, criar a expectativa ou a convicção de regra ou obrigatoriedade, pois que seria o mesmo que classificá-la como um uso, que não é fonte de Direito, no âmbito do Direito Administrativo - lê-se nas contra-alegações e aqui corrobora-se.
Em suma:
-como sentenciado resulta dos autos que a Autora se insurge contra a convocatória remetida para efeitos da sessão ordinária do Conselho Municipal da Juventude da T... realizada no dia 09/12/2017;
-no entanto, analisado o pedido, verifica-se que não visa apenas atacar a convocatória, já que peticiona a declaração de nulidade (consequente) de todas as deliberações tomadas na referida sessão ordinária;
-essas deliberações representam verdadeiros actos administrativos, já que por natureza, a deliberação tomada por um órgão visa a expressão da sua vontade, tanto mais que no caso em apreço foram tomadas decisões referentes à tomada de posse e constituição da mesa do plenário;
-a questão da eventual ilegalidade da convocatória é passível de controlo jurisdicional;
-de todo o modo, no caso concreto, a ilegalidade da convocatória surge por referência às deliberações tomadas na reunião que aquela visava convocar, pelo que dúvidas não restam quanto à existência do acto final do procedimento, que se consubstancia nas deliberações tomadas na falada reunião;
-acresce que no caso posto a Autora veio a Tribunal já depois da tomada de deliberações, cuja ilegalidade também invoca, o que retira utilidade à discussão sobre a natureza do acto - acto meramente material/acto administrativo - vide o artº 148º do CPA;
-conforme advogado pela Recorrida, a acção, por interposta a 09/03/2018, foi tempestiva;
-por incumprimento do prazo legal de cinco dias para convocatória dos membros do Conselho Municipal da Juventude da T... todos os actos posteriores têm de ser anulados;
-a sentença, dados os factos apurados e aqui não questionados, encontra-se devidamente fundamentada e fez correcta aplicação do direito, razão pela qual tem de ser mantida na ordem jurídica.
Desatendem-se, assim, as conclusões da alegação.
DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pela Entidade Demandada.
Notifique e DN.
Porto, 29/11/2019
Fernanda Brandão
Frederico Branco
Nuno Coutinho |
