b) Condenar-se o “EP/ME” a reconhecer que não se aplicam ao Contrato de Associação celebrado com a “ESCOLA” para o ano lectivo de 2010/2011, as alterações legislativas introduzidas pelo DL nº 138-C/2010, de 28 de Dezembro, e pela Portaria nº 1324-A/2010, de 29 de Dezembro;

c) Condenar-se o “EP/ME” a reconhecer que a exigência de assinatura da denominada “ADENDA”, como condição de pagamento das mensalidades, constitui uma declaração negocial que visou tão só e apenas pressionar a “ESCOLA” a aceitar “por acordo” a fixação de um preço inferior ao que constava do contrato de associação assinado em 12/10/2010, para prestar o serviço de ensino gratuito nos moldes convencionados;

d) Condenar-se o “EP/ME” a reconhecer que tal declaração negocial é ilícita e deve ser interpretada como uma declaração de incumprimento contratual;

e) Condenar-se o “EP/ME” ao pagamento da quantia correspondente às mensalidades relativas aos meses de Janeiro a Agosto e Subsídio de férias de 2011, nos termos constantes do contrato assinado em 12/10/2010, com fundamento no incumprimento do contrato de associação do ano lectivo 2010/2011, no pagamento da quantia mensal de €116.583,80;

f) Caso assim se não entenda, deve reconhecer-se que a alteração do preço contratual acordado entre as partes pretendida pelo ESTADO PORTUGUÊS/MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO representa um incumprimento contratual sem fundamento legal face ao disposto no Artigo 302º do Código dos Contratos Públicos;

g) Ainda que tivesse fundamento legal – que não tem - tal Alteração Unilateral teria de obedecer aos requisitos dos Artigos 282º, 312º a 314º do Código dos Contratos Públicos, impondo-se a necessidade de reposição do equilíbrio económico do Contrato, o que desde já se requer para os valores constantes do contrato de 12/10/2010, no valor mensal de €116.583,80;

h) Subsidiariamente, condenar-se o “EP/ME” no pagamento das referidas quantias pelo enriquecimento sem causa derivado da prestação de serviços de ensino que eram da sua responsabilidade, com o enriquecimento do “EP/ME” e o consequente empobrecimento da “ESCOLA” na mesma medida do valor dos serviços prestados, nos termos das alíneas h) e i) do artigo 37º do CPTA, e pelos valores referidos nos artigos desta petição inicial;

i) Devendo o ESTADO PORTUGUÊS/MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO – em qualquer das situações referidas em todas as alíneas anteriores a) a h) – ser condenado a pagar à A. “ESCOLA” a importância que, em concreto, (ou eventualmente em sede de liquidação em execução de Sentença), se vier a apurar como correspondente à diferença entre o que o ESTADO PORTUGUÊS/MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO tiver efectivamente pago até ao termo financeiro do Contrato de Associação (31 de Agosto de 2011) – €867.857,14 - e o montante que devia pagar em conformidade e respeito pelas regras que, no momento da celebração do contrato (12 de Outubro de 2010), presidiam ao cálculo da contrapartida financeira e que se traduziram, num encargo total de 1.049.254,18, ou seja, condenar a Ré no pagamento da quantia global de €181.397,05;

j) Ou subsidiariamente, ainda que assim se não considere, embora o montante previsto na adenda e na legislação que a determinou, não seja suficiente para fazer face aos encargos com remunerações e despesas correntes da “ESCOLA” afectas ao contrato de associação, deve o “EP/ME”, no mínimo, ser condenado a satisfazer o pagamento que unilateralmente se propôs efectuar à “ESCOLA”, ainda que sem o prévio acordo desta, nos mesmos e precisos termos determinados pela sentença da providencia cautelar anexa.
*
Em alegações a Recorrente formulou as seguintes CONCLUSÕES:
1. A presente acção visa obter a condenação do Estado Português no pagamento de uma indemnização, à Recorrente, de montante equivalente ao valor das mensalidades contratualmente assumidas no Contrato de Associação celebrado com o Colégio de ST em 12 de Outubro de 2010, para o ano lectivo de 2010/2011, com fundamento nas alterações que foram introduzidas ao contrato administrativo, por via legal.

2. O Decreto-Lei n.º 138-C/2010, de 28 de Dezembro, veio alterar a regulamentação em vigor até então sobre o apoio do Estado às escolas particulares e cooperativas de ensino não superior, alterando o DL nº 555/80, de 21 de Novembro, tendo estabelecido no seu art. 3º o regime transitório aplicável aos Contratos de Associação em execução à data da sua entrada em vigor.

3. O art. 3º determina que os contratos de associação em execução “são renegociados de acordo com as regras estabelecidas no presente decreto-lei e respectiva regulamentação.”

4. Nos termos do referido quadro legal, nem o Estado Português podia impor à Recorrente a assinatura de uma “ADENDA” ao contrato de associação celebrado, nem a Recorrente está contratualmente obrigada a isso.

5. A Adenda representa uma “PROPOSTA DE ALTERAÇÃO CONTRATUAL”, e portanto um acto meramente negocial…

6. Essa “PROPOSTA CONTRATUAL” deve entender-se como resultante do comando legal ínsito no artº. 3º do Dec.-Lei nº 138-C/2010, de 28 de Dezembro, a saber:

“(…) Os contratos de associação em execução à data da entrada em vigor do presente decreto-lei são renegociados de acordo com as regras estabelecidas no presente decreto-lei e respectiva regulamentação.”

7. O que o Decreto-Lei nº 138-C/2010 veio determinar para os contratos de associação em vigor foi que deviam ser renegociados.

8. Esta “negociação” teria em vista “(…) reforçar a equidade no tratamento das entidades promotoras do ensino particular e cooperativo (…)” – cfr. preâmbulo do Dec.-Lei nº 1328-C/2010.

9. Sempre sem perder de vista que o valor padrão para a fixação da contrapartida financeira era o “custo das turmas das escolas públicas de nível e grau equivalentes”. (cfr. nova redacção da alínea a) do nº 4 do artº. 15º do DL 553/80, introduzido pelo artº. 2º do Dec.-Lei nº 138- C/2010 citada.

10. O certo é que o Estado Português não encetou, nem tomou qualquer iniciativa tendente ao cumprimento do disposto no citado art.º 3.º do Decreto-Lei n.º 138-C/2010, nem procurou renegociar os contratos em vigor.

11. O legislador não estabeleceu uma disposição transitória de sentido formal, ou seja, não fixou, conforme legalmente podia, que aos Contratos de Associação em execução (referentes ao ano lectivo de 2010/2011) se aplicam as disposições previstas no DL nº 138-C/2010.

12. Nem estabeleceu qualquer disposição transitória de sentido material, ou seja, não determinou uma regulamentação própria, especial, não coincidente nem com a lei antiga, nem com a lei nova, com vista a adaptar as disposições da lei nova as situações existentes aquando da sua entrada em vigor.

13. O legislador não impôs a aplicação imediata do novo regime legal aos contratos de associação em vigor, nem estabeleceu uma norma transitória intermédia adaptando os contratos às novas disposições legais.

14. Muito pelo contrário, expressamente determinou que, caso a renegociação não tivesse lugar ou se frustrasse, os Contratos de Associação em execução se mantinham em vigor. (art. 3º, n 2 do DL 138-C/2010):

15. Assim, podemos seguramente concluir que o legislador deixou os Contratos de Associação em execução à livre disposição das partes e à capacidade dos contraentes em renegociarem as cláusulas contratuais, respeitando dessa forma o princípio de que o estatuto do contrato deve reger-se pelas disposições em vigor à data da sua celebração, uma vez que é essa a lei que as partes contraentes tiveram em consideração no momento em que celebraram o contrato; que serviu de base à determinação das prestações devidas; e que respeita e assegura o equilíbrio dos interesses e da economia da relação contratual, bem como, da segurança jurídica.

16. Nestes termos, em conformidade com o art.º 12º do CC e os princípios de aplicação das leis no tempo, a Lei que se deve aplicar ao Contrato de Associação celebrado entre a Recorrente e o Estado Português é a redacção inicial do DL nº 555/80, de 21 de Novembro, e os Despachos nº 19411/2003 e nº 11082/2008.

17. Ora, as referidas alterações legislativas ao regime do Contrato de Associação introduzidas pelo DL nº 138-C/2010 e pela portaria nº 1324- A/2010 não se aplicam ao Contrato de Associação celebrado entre a Recorrente e o Estado Português para o ano lectivo de 2010/2011.

18. Em matéria contratual o princípio geral é que à relação contratual subsistente e em execução à data da entrada em vigor de uma nova lei aplica-se a lei em vigor à data da celebração do contrato, ou seja a lei antiga, devendo as relações contratuais existentes entre as partes regerem-se por esta (lei antiga) até à extinção da mesma.

19. A intervenção do legislador com vista a modificar o regime estabelecido pelas partes afecta gravemente a previsão das partes e transtorna o equilíbrio projectado por estas na determinação e fixação das prestações contratuais; o que afecta gravemente a segurança jurídica.

20. Aliás, conforme resulta do nº 2 do art.º 12º do CC, as disposições de uma lei nova relativas a um contrato que se encontre em execução e que foi celebrado ao abrigo de uma lei antiga (entretanto alterada ou revogada por esta lei nova), quer estas disposições contidas na lei nova sejam interpretativas, supletivas; quer se referiram à validade, substancial ou formal, do contrato; quer regule alguns dos seus efeitos, é uma lei que tem presente o facto que lhe deu origem – o contrato – e que não se abstrai do mesmo.

21. Ora, na situação jurídica sub judice a lei nova vem regular as relações contratuais entre o Ministério da Educação e as Escolas Particulares e Cooperativas mas não se abstrai dos factos que lhe deu origem, ou seja, dos contratos de associação celebrados com as Escolas Particulares e Cooperativas.

22. Pelo que, na presente situação não podemos afastar a aplicação do regime regra, ou seja, não se aplica à relação contratual firmada no Contrato de Associação celebrado, entre a Recorrente e o Estado Português para o ano lectivo de 2010/2011, as disposições introduzidas pelo DL nº 138-C/2010 ao DL nº 555/80, de 21 de Novembro, nem o disposto na portaria nº 1324-A/2010 – mas sim as disposições em vigor à data da sua celebração, isto é, as disposições do DL nº 555/80, de 21 de Novembro, na sua redacção originária e dos Despachos nº 19411/2003 e nº 11082/2008.

23. Ocorre todavia que, ao contrário do que a sentença recorrida parece permitir e induzir, a remissão para as “regras legais aplicáveis” não representa um cheque em branco passado pela Recorrente ao Estado Português, para que este a seu bel prazer altere por via legal os elementos essenciais do contrato que quiser, no decurso de qualquer contrato administrativo, seja ele de fornecimento de bens ou de serviços.

24. Sendo certo que, também nestes casos em que a modificação unilateral do contrato se opera por via legislativa, a consequência é a reposição do equilíbrio financeiro, nos termos previstos no art. 314º do CCP.

25. Esta previsão serve aquelas situações em que o contrato é modificado por um acto do contraente público mas não no âmbito da posição enquanto parte no contrato; essa modificação há-de resultar, outrossim, de uma decisão tomada pelo contraente público em outras vestes, por exemplo, no âmbito de competências legislativas ou regulamentares.

26. Ora, as alterações legislativas operadas pela via do DL nº 138-C/2010 e pela Portaria n.º 1324-A/2010, tiveram todas a participação directa do contratante público do Contrato de Associação ora em causa – o Governo Português/Ministério da Educação.

27. A aplicação do princípio da justiça e de certeza jurídicas, o princípio da segurança das convenções contratuais – Pacta sunt servanda -, a boa fé no relacionamento da Administração com os administrados previsto no artigo 3º do Código de Procedimento Administrativo, impõem a reposição do equilíbrio financeiro económico deste Contrato de Associação.

28. O princípio do respeito pelo equilíbrio financeiro do contrato tem fundamento na própria constituição, nomeadamente nas cláusulas relativas à tutela do direito de propriedade privada (artigo 62.° n.º 1 da CRP); aos princípios da confiança, da justiça e da boa fé, da prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legítimos dos particulares (artigos 2.º e 266.° n.ºs 1 e 2 da CRP); ao direito a uma justa indemnização pela ablação por acto público de uma posição jurídica privada com valor patrimonial (artigo 62.° n.º 2 da CRP).

29. Quer a tutela do direito de propriedade privada, quer o direito a uma justa indemnização têm natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, pelo que eles gozam do mesmo regime material destes direitos fundamentais (cfr. artigos 17.° e 18.° n.º 1 da CRP).

30. Pelo que, ao decidir como decidiu, não reconhecendo o direito ao equilíbrio financeiro do contrato, a sentença recorrida violou os referidos preceitos constitucionais.

31. A sentença impugnada procedeu a uma errada aplicação do direito ao caso concreto, porquanto a ordem jurídica não admite que o Estado se vincule contratualmente para depois, sub-repticiamente, exercer os seus poderes legislativos para se eximir ao cumprimento das obrigações contratuais.

32. O efeito vinculativo faz parte da natureza do contrato administrativo.

33. As partes contratantes devem respeitar e cumprir os compromissos contratualmente assumidos (pacta sunt servanda), e como tal, devem ser executados nos termos pactuados.

34. Na execução do contrato as partes devem cumprir as suas situações subjectivas activas e passivas segundo os princípios da boa-fé e no respeito pelas imposições do interesse público (286.º CCP). AS partes estão ainda sujeitas ao dever de colaboração mútua (289.º e 290.º CCP).

35. A administração tem o poder contratual de modificar unilateralmente o conteúdo das prestações do contrato administrativo.

36. Tais vicissitudes tanto podem acontecer por facto da própria administração contratante como de outros Poderes do Estado, nomeadamente por força de decisões políticas ou legislativas.

37. Se as modificações são imputáveis a outra Administração ou a outros Poderes do Estado, tais vicissitudes que se repercutem no seio do contrato administrativo, darão lugar à aplicação da cláusula rebus sic stantibus ou à assistência financeira do contraente administrativo ao seu co-contratante, gerando-se um dever de reposição do equilíbrio financeiro do contrato.

38. Tal dever de reposição decorre mesmo por aplicação dos princípios gerais, decorrentes de alterações exteriores aos contraentes, tomadas com o intuito de provocar legitimamente a adaptação do contrato aos novos tempos, ao modo como o interesse público evoluiu.

39. O mesmo vale, por maioria de razão, para a hipótese de a alteração em causa ter sido provocada por essa via exterior ao contrato, mas com o único intuito – ilegítimo - de arredar as consequências que derivariam do exercício do poder contratual de modificação unilateral do contrato.

40. Tais modificações implicam a “reposição do equilíbrio financeiro” do contrato, dado que a equação económica-financeira do contrato ficou afectada pela alteração decidida.

41. Pelo exposto, fica a cargo da Administração compensar a parte contrária pelo aumento de custos, ou, pela diminuição de receitas, daí resultante, em consonância com a equação custos e receitas inerente ao mútuo acordo.

42. A invocação da teoria do “fait du prince” não constitui qualquer objecção à pretensão do recorrente e foi erradamente aplicada na sentença recorrida. Efectivamente, a teoria do “fait du prince” não pode pôr em causa o equilíbrio financeiro do contrato administrativo, pelo que caso esse equilíbrio não seja reposto, encontra-se aberto a via da responsabilidade contratual.

43. No caso em discussão, a alteração legal introduzida no regime legal do contrato administrativo, denominado contrato de associação gerou danos patrimoniais facilmente contabilizáveis. São esses danos que devem ser indemnizados, como, aliás, propõe a doutrina citada pela sentença recorrida (Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tono III, Dom Quixote, 2007, p. 359).

44. A sentença recorrida procede a uma errada aplicação do direito ao caso, já que distorce o alcance do princípio da boa-fé contratual, violando o princípio da tutela da confiança, bem como os artigos 282º, 312º a 314 do CCP e o artigo 62º, 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa;

45. Não é nunca admissível face aos princípios gerais de direito que o Estado-administração assuma obrigações contratuais e depois, quando não quer cumprir, em manifesta má-fé, se transfigure em Estado-legislador procurando por essa via legitimar o incumprimento do convencionado.

46. Não é relevante que o Estado-legislador tenha produzido os actos normativos com o intuito específico de obviar o cumprimento do contrato que celebrou com o recorrente. O que é relevante é que o Estado-legislador tinha consciência e queria que a solução normativa adoptada permitisse ao Estado administrador eximir-se ao cumprimento das sua obrigações contratuais.

47. Repete-se: não é pelo facto de não se dirigir exclusivamente a esse fim que tal actuação evidencia a violação do princípio da boa fé. Basta que o Estado legislador tenha representado tal consequência como necessária e tenha agido em conformidade.

48. A não ser assim, o artigo 6º-A do Código do Procedimento Administrativo, constitui uma fórmula vazia de conteúdo.

49. Ao decidir como decidiu a sentença recorrida violou os «princípios gerais de direito administrativo em matéria de contratos», «como o princípio da legalidade, da justiça na actividade administrativa, o princípio da boa fé e tutela da confiança e da certeza jurídicas do art. 6.º-A do Código do Procedimento Administrativo», bem como o princípio da manutenção do equilíbrio financeiro do contrato e da segurança das convenções contratuais.

50. Violou ainda o princípio da aplicação não retroactiva das leis, previsto no artigo 12º do Código Civil e o artigo 3º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 138-C/2010 e os despachos 19411/2003 e 11082/2008;

51. Pelo que, deve ser revogada e substituída por outra que faça a boa aplicação do Direito.

Nestes termos e nos melhores de Direito deve o presente recurso ser recebido, julgado totalmente procedente e em consequência revogada a sentença recorrida, condenando-se o Estado Português no cumprimento das obrigações pecuniárias resultantes do contrato administrativo assinado em 12 de Outubro de 2010, tal como peticionado na petição inicial, ou com base no instituto do enriquecimento sem causa nos termos do artigo 473º do Código Civil e nos factos alegados.
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Em contra alegação o recorrido Estado Português concluiu:
1. Concorda-se inteiramente com a decisão proferida pela Mma. Juiz a quo, que, ao julgar totalmente improcedente a ação, se mostra plenamente conforme aos factos provados (cujo julgamento, aliás, a A. não questiona) e ao direito aplicável;

2. E cuja principal questão a decidir contendia com matéria de direito, radicando essencialmente em determinar se, no período de vigência do contrato de associação invocado pela A. como causa de pedir situado entre 01 de janeiro a 31 de agosto de 2011, é – ou não – aplicável o novo regime de fixação do subsídio/apoio financeiro a conceder pelo Estado no âmbito do contrato de associação, que, na concretização das alterações legislativas entretanto operadas pelo Decreto-Lei nº 138-C/2010, de 28/12, foi estabelecido na norma transitória prevista no art. 16º, nº 1, da Portaria nº 1324-A/2010, de 29/12;

3. Notando-se, em primeiro lugar, que a presente ação, tal como foi configurada na petição inicial, e ao contrário do que a A. agora pretende sustentar em sede do recurso interposto, logo na sua 1ª conclusão, NÃO visava nem “visa obter a condenação do Estado Português no pagamento de uma indemnização, (…), de montante equivalente ao valor das mensalidades assumidas no Contrato de Associação celebrado (…) em 12 de Outubro de 2010, (…) com fundamento nas alterações que foram introduzidas ao contrato administrativo, por via legal”;

4. Essa 1ª conclusão do recurso, em que a recorrente pretende agora sustentar uma pretensa indemnização “com fundamento nas alterações que foram introduzidas ao contrato administrativo, por via legal”, não só se mostra em oposição com a petição inicial (em que manifestamente não a invocou nem concretizou factos suscetíveis de preencher os requisitos cumulativos dessa pretensa obrigação de indemnização assim supostamente fundada nessas alterações legislativas), como também se mostra contraditória, nos seus próprios termos, com o teor de outras conclusões do recurso, designadamente, as 16ª, 17ª e 22ª, nas quais a A. continua, precisamente, a sustentar, tal como o fizera na petição inicial, que essas alterações legislativas não se aplicam ao contrato de associação para o ano letivo de 2010/2011;

5. De todo o modo, tendo-se em conta o objeto da presente ação tal como resultou configurado na petição inicial, afigura-se-nos manifesto que não assiste razão à A. em tudo quanto nela pretendia obter, quanto ao período temporal em causa (01 de Janeiro a 31 de Agosto de 2011), um valor superior ao subsídio que, com referência a esse período, resulta da norma transitória do art. 16º, nº 1, da Portaria nº 1324-A/2010, de 29/12;

6. Subsídio que, no que especificamente concerne a esse período temporal, perfazia o montante de € 867.857,14 e que, como a A. reconheceu e consta da sentença recorrida, já foi pago (v. pontos 15º e 16º dos factos provados), assim implicando, desde logo, e inelutavelmente, a improcedência do pedido subsidiário formulado sob a alínea j);

7. Tal subsídio foi atribuído à A. em decorrência da aplicação ao contrato de associação então vigente do novo regime legal, resultante das alterações legislativas introduzidas ao Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo pelo Decreto-Lei n° 138-C/2010, de 28/12 (designadamente, ao seu art. 15º), e da subsequente Portaria n° 1324-A/2010, de 29/12, que, em cumprimento e nos termos previstos naquele preceito legal, veio, no que agora interessa, fixar o valor do apoio financeiro, consistente na atribuição de um subsídio, concedido pelo Estado às escolas que celebrem contrato de associação;

8. Alterações legislativas cuja aplicação imediata ao contrato de associação do ano letivo de 2010/2011 a A. pretendia ver afastada, como condição da procedência da sua pretensão principal a obter o cumprimento integral do contrato de associação tal como fora outorgado em 12 de Outubro de 2010;

9. Mas sem razão;

10. Na verdade, e desde logo, emerge inequivocamente do regime jurídico específico do contrato de associação que a fixação do apoio financeiro/subsídio (designação que a A. repudia mas que expressa e inequivocamente está consagrada na lei) a conceder pelo Estado aos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo no âmbito do contrato de associação sempre esteve subtraído, por disposição legal imperativa, à vontade das partes, sendo fixado unilateral e autoritariamente pelo Ministério da Educação, sem qualquer margem de (re)negociação casuística;

11. Pois que, efetivamente, quer na redação inicial, quer na redação atual do Decreto-Lei nº 553/80, de 21/11, estão especificamente atribuídos ao Ministério da Educação poderes públicos de autoridade na fixação do apoio financeiro a conceder às escolas que celebrem contratos de associação (v. arts. 4º, alínea f), e 15º, nºs 1 e 2, do Decreto-Lei nº 553/80, de 21/11, e art. 15º, nºs 1 e 4, alínea a), na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 138-C/2010), prevendo-se expressamente, na redação inicial, dos nºs 1 e 2 do art. 15º, que o Estado concederá às escolas que celebrem contratos de associação (…) um subsídio (…) e que o subsídio será fixado anualmente pelo Ministro da Educação e Ciência, sem especificação da respetiva forma, e vindo a nova redação estabelecer que o Estado concede às escolas que celebrem contratos de associação um apoio financeiro, que consiste na atribuição de um subsídio, nos termos a fixar por portaria (…);

12. Sendo manifesto que, atenta a natureza e fim do contrato administrativo em causa, enquanto contrato típico, sujeito a um regime substantivo de direito público, geral (CPA e CCP) e específico (Decreto-Lei nº 553/80, de 21/11), o mesmo está subordinado a normas jurídicas de conteúdo imperativo ou injuntivo, que limitam, ou excluem, em alguns aspetos a liberdade negocial e conferem à Administração/contraente público poderes públicos de autoridade, instrumentais à prossecução do interesse público, a exercitar de forma unilateral;

13. Como é, expressa e inequivocamente, o caso da fixação do apoio financeiro/subsídio a conceder pelo Estado às escolas outorgantes, que, ao contrário do que a A. pretende sustentar, não constitui um preço que pudesse ser livremente (re)negociado pelas partes, mas antes, e sempre, foi cometida, por imperativo legal, ao ministério responsável pela área da educação;

14. O que a A. bem sabia e aceitou, pois que, para além do demais clausulado no contrato de associação celebrado e da expressa sujeição ao regime consagrado nos art. 14º, 15 e 16º, do Decreto-Lei nº 553/80/21/11, e no Despacho nº 11082/2008, foi ainda nele expressamente acordada a aplicação da regulamentação aplicável aos contratos em apreço, dispondo expressamente no nº 3 da cláusula 5ª do contrato que “os compromissos assumidos por via do presente contrato não invalidam a aplicação das disposições constantes da legislação geral e específica que incide sobre o ensino particular e cooperativo”;

15. Sujeitando-se, portanto, a A., designadamente, por força dessa expressa remissão efetuada no contrato que celebrou, à aplicação do regime legal aplicável ao contrato de associação;

16. Ora, na sequência das alterações legislativas introduzidas, na vigência do contrato, ao Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo pelo Decreto-Lei n° 138-C/2010, de 28/12, designadamente, ao seu art. 15º, o subsídio a conceder pelo Estado com referência ao período de janeiro a agosto de 2011 (aqui em causa) veio a ser fixado unilateral e autoritariamente através da na norma transitória do nº 1, o art. 16º da Portaria n° 1324-A/2010, de 29/12;

17. A aplicação imediata ao contrato de associação do ano letivo de 2010/2011 destas alterações legislativas – que a recorrente pretende ver afastada – resulta, porém, inequívoca das próprias normas transitórias fixadas pelo legislador – v. art. 3º, do Decreto-Lei nº 138-C/2010, de 28/12, e art. art. 16º, da Portaria n° 1324-A/2010, de 29/12;

18. Sem que, ao contrário do sustentado pela recorrente, essa aplicação imediata seja violadora dos “princípios gerais do direito administrativo em matéria de contratos”, “como o princípio da legalidade, da justiça na actividade administrativa, o princípio da boa fé e tutela da confiança e da certeza jurídicas (…)”, bem como o princípio da manutenção do equilíbrio financeiro do contrato e da segurança das convenções contratuais; ou sequer violadora do disposto no art. 12º, do Código Civil, no art. 3º, nº 1, do Decreto-Lei nº 138-C/2010 e nos despachos nºs 1911/2003 e 11082/2008;

19. Cumprindo notar, desde logo, que, contrariamente ao que a A. pretende sustentar no seu recurso, e com facilmente se verifica do contrato de associação outorgado em 12 de Outubro de 2010, nele não constava – nem podia constar – a fixação de qualquer PREÇO, com base e em função do qual a A. tivesse iniciado o respetivo ano letivo, dele constando unicamente que teve por objeto “fixar as condições para a atribuição de apoio financeiro (…)”, sendo indicado nesse contrato – expressamente celebrado ao abrigo do disposto no art. 15º, do Decreto-Lei nº 553/80, de 21/11, e submetido à aplicação das disposições legais aplicáveis – apenas e tão-só o valor meramente previsional desse apoio financeiro;

20. Desta feita, nem sequer se poderia sustentar fundadamente que a A. pudesse ter sido surpreendida, de forma relevante e, muito menos, frustrando a sua confiança e boa fé, com o montante do subsídio que veio a ser fixado para esse período temporal, quando é certo que, aquando da celebração do contrato de associação, ainda não tinha sido fixado o seu valor anual (como imperativamente se estatuía no citado art. 15º, nº 2, do Decreto-Lei nº 553/80, de 21/11, na redação então vigente) e que, como vimos, e por força dessa imposição legal, esse valor não era passível de qualquer (re)negociação pelas partes, sendo necessariamente fixado, de forma unilateral, pela Administração, nos termos daquele preceito legal;

21. Pelo contrário, tendo em conta o regime de financiamento que resultava da norma imperativa daquele art. 15º, nº 2, do Decreto-Lei nº 553/80, de 21/11, na redação então vigente, e a remissão efetuada no próprio contrato para a legislação aplicável nos termos do ponto 3 da cláusula 5ª, revela-se evidente que, não estando à data da celebração do contrato fixado o montante anual daquele subsídio, a possibilidade de o mesmo vir a ser fixado, de acordo com esse regime legal imperativo, em termos divergentes do valor previsional consignado no contrato não se mostrava minimamente inesperada, improvável ou imprevisível, cabendo antes nos riscos próprios do contrato;

22. E foi precisamente isso que sucedeu no caso vertente, em que, através da norma transitória do n° 1 do artigo 16° da Portaria n° 1324-A/201O, de 29/12, foi efetuada essa fixação unilateral e autoritária do subsídio a conceder pelo Estado às escolas com contrato de associação relativamente ao período temporal nela previsto;

23. Por outra via, a aplicação imediata dessas alterações legislativas, não só não se mostra proibida por lei (v. art. 12º, nº 2, do Código Civil), como também já foi sancionada pelo Tribunal Constitucional.

24. Na verdade, como se refere no Parecer da Procuradoria-Geral da República nº 11/2003, de 27/02, a própria lei pode estabelecer disposições transitórias, de ordem material ou formal, solucionando as hipóteses que surgem na delimitação de uma e outra lei; e só na falta desse direito transitório, regerá o disposto no art. 12º, do Código Civil;

25. E “precisamente a ratio legis que está na base desta regra de aplicação imediata é: por um lado, o interesse na adaptação à alteração das condições sociais, tomadas naturalmente em conta pela nova lei, o interesse no ajustamento às novas concepções e valorações da comunidade e do legislador, bem como a existência da unidade do ordenamento jurídico (…); por outro lado, o reduzido ou nulo valor da expectativa dos indivíduos confiarem, sem bases, na continuidade do regime estabelecido pela lei antiga uma vez que se trata de um regime puramente legal, e não de um regime posto na dependência da vontade dos mesmos indivíduos”;

26. Sendo “tarefa do direito transitório (…) coordenar a aplicação de dois sistemas jurídicos que se sucedem no tempo (…) com base na ponderação de certos interesses que se contrapõem, apontando, um, para a aplicação daquela lei e, o outro ou outros, para a aplicação desta. Estes interesses são, principalmente, dois: o interesse da estabilidade e o interesse da adaptação, os quais hão-de ser devidamente ponderados e confrontados a propósito de cada problema típico de direito transitório”.

27. Ao interesse dos indivíduos na estabilidade da ordem jurídica “contrapõe-se outro: o interesse público na transformação da antiga ordem jurídica e na sua adaptação a novas necessidades e concepções sociais, mesmo à custa de posições jurídicas e de expectativas fundadas no antigo estado do direito. Este interesse pode ser mais ou menos premente, e tanto pode abranger o interesse de terceiros (…) como um interesse público geral, a saber o interesse geral da comunidade jurídica (interesse na adaptação a novas realidades sociais) (…)”;

28. Como salienta o Tribunal Constitucional, tendo em conta o princípio da livre revisibilidade das leis, não há um direito à não frustração de expectativas jurídicas ou à manutenção do regime legal no âmbito de relações jurídicas duradouras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados (Ac. do TC nº 287/1990 e 85/2010), dado que o legislador não pode estar impedido de proceder às necessárias alterações legais, mesmo afetando relações jurídicas constituídas, sendo essa uma necessária decorrência da auto revisibilidade das leis (Ac. do TC 505/2008);

29. E segundo a indicada jurisprudência do TC, para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da “confiança” é necessário que se verifiquem cumulativamente os quatro requisitos aí elencados, designadamente que “não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa”;

30. No caso vertente, e como bem resulta dos preâmbulos de tais diplomas, as alterações legislativas introduzidas ao regime de financiamento público dos estabelecimentos do ensino particular e cooperativo com contrato de associação foram indiscutivelmente motivadas e tiveram subjacente o interesse público, de premente adaptação do anterior regime jurídico à realidade atual e a novas necessidades, num “exercício de racionalização da gestão dos recursos financeiros públicos, que ganha particular relevo num momento de esforço nacional de consolidação e equilíbrio das contas públicas”, em que “o novo modelo de financiamento significa um importante exercício de racionalização da gestão dos recursos financeiros públicos. Este esforço é solicitado a todos os portugueses, pelo que o interesse público impõe a reavaliação de subsídios e contratos que assentavam em pressupostos de há 30 anos”;

31. E que, como é público e notório, não se compadece com demoras e delongas, de tal modo que o legislador optou clara e expressamente por abranger já os contratos em vigor, de forma a que aquele decreto-lei e a portaria nele prevista, que o regulamentou, se pudessem traduzir – em consonância com a intenção expressa nos respetivos preâmbulos – em efetivos instrumentos para adaptação imediata do financiamento dos estabelecimentos de ensino particulares à realidade atual, com particular ênfase num momento de esforço nacional de consolidação e equilíbrio das contas públicas, solicitado a todos os portugueses;

32. Sendo por demais evidente que as alterações legislativas postas em crise pela recorrente, e cuja aplicação imediata ao contrato então em vigor pretende ver afastada, v.g. por pretensamente violadora do princípio da boa fé e da tutela da confiança, tiveram subjacentes razões de interesse público, de primacial importância para o todo nacional, que notoriamente as justificam/impõem e que, em ponderação, claramente se sobrepõem ao interesse particular do contraente particular (cuja atividade, aliás, poderá funcionar à margem dos contratos de associação, mas que, no estrito âmbito destes, o desiderato do lucro sofre necessariamente limitações decorrentes da circunstância de, como se encontrava consignado imperativamente na lei, o subsídio a conceder dever ser igual – e não exceder – ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente);

33. E tanto mais que, como é sobejamente conhecido, as escolas públicas também estiveram sujeitas a esse esforço nacional de consolidação e equilíbrio das contas públicas, que, como foi referido sentença recorrida, é transversal, atingindo os diversos setores, incluindo o próprio setor público da educação, nomeadamente, através do agrupamento ou agregação de escolas, quer através da redução do número de professores;

34. Pelo que, como bem foi notado na sentença a propósito da “legitimação” dos cortes salariais que também ocorreram na função pública, “não se encontram considerações obstativas de semelhantes alterações no domínio dos contratos celebrados com outros entes privado, tanto mais que no caso concreto o corte tem ainda a funcionalidade de correcção de desequilíbrios/racionalização de meios no domínio da oferta da rede escolar”;

35. Assim, o Estado-Administração, através da DREC, apenas se limitou a cumprir o novo regime jurídico, de natureza imperativa, e imediatamente aplicável;

36. Pelo que a elaboração e envio pela DREC à A. da mencionada adenda ao contrato de associação (respeitante unicamente ao montante do apoio financeiro devido com referência ao período temporal de janeiro a agosto de 2011), resultou, apenas e tão-só, da mera necessidade de adaptar formalmente o contrato em vigor às indicadas alterações legislativas ao regime específico do contrato de associação, que, por expressa intenção do legislador, lhe eram imediatamente aplicáveis;

37. Não consubstanciando, pois, essa adenda qualquer modificação unilateral do contrato efetuada por iniciativa do contraente público no âmbito dos poderes gerais de conformação da relação contratual que lhe são reconhecidos pelo art. 302º do CCP;

38. E sem que, por outro lado, essa adenda consubstancie uma qualquer violação ao disposto no art. 3º, do Decreto-Lei nº 138-C/2010, de 28/12, pois que, necessariamente, a expressão “renegociação” constante desse preceito legal terá que ser entendida e interpretada em consonância com as demais regras especificamente aplicáveis a esse contrato típico, em que a questão da atribuição/fixação do apoio financeiro a conceder pelo Estado às escolas que celebrem contratos de associação está legalmente – por força do regime específico aplicável a esse contrato típico (v.g. do art. 15º, do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo) – subtraído a qualquer possibilidade de negociação ou renegociação casuística, sendo, antes, por imposição legal, fixado unilateralmente pelo Ministro da Educação;

39. É, pois, inequívoco que, como foi entendido na sentença recorrida, a fixação da fórmula de cálculo do apoio financeiro/subsídio a conceder pelo Estado aos estabelecimentos de ensino particular ou cooperativo outorgantes de contratos de associação relativamente ao período temporal situado entre 01 de janeiro e 31 de agosto de 2011 resultou de alterações legislativas, que se mostram admissíveis, e que, por força das normas transitórias nelas estabelecidas, são imediatamente aplicáveis aos contratos em vigor, independentemente de qualquer declaração, negociação ou aceitação contratual e sem necessidade de imediação de qualquer conduta da Administração, designadamente, no exercício do poder de alteração unilateral do contrato ao abrigo da alínea a) do art. 180º, do CPA, ou da alínea c) do art. 302º, do CCP;

40. Ficando, pois, necessariamente, arredada qualquer possibilidade de reposição do equilíbrio financeiro do contrato enquanto fundada numa pretensa modificação unilateral do contrato pela Administração, enquanto contraente público, no exercício do seu ius variandi, nos termos dos aludidos arts. 180º, alínea a), do CPA, e 302º, alínea c), do CCP, que, como decorre do exposto, e como foi considerado na sentença recorrida, não se verificou;

41. Por outro lado, e contrariamente ao que a A. pretende sustentar no seu recurso, também não ocorre no caso vertente uma modificação do contrato por fait du prince que pudesse ser geradora do pretenso direito à reposição do equilíbrio contratual, nos termos do disposto nos invocados 282º, 312º e 314º, do CCP;

42. Desde logo, porque, como se referiu, à data da celebração do contrato, o valor anual do subsídio a conceder pelo Estado ainda não se mostrava fixado em conformidade com a norma imperativa do art. 15º, nº 2, do Decreto-Lei nº 553/80, de 21/11, na redação então vigente, preceito legal este para o qual o contrato de associação expressamente remetia no seu intróito (v. ponto 5º da matéria de facto provada);

43. Pelo que a possibilidade de o montante anual daquele subsídio vir a ser fixado, na pendência do contrato, em conformidade com o estatuído naquela norma imperativa (que os despachos ministeriais então existentes não tinham a virtualidade de revogar), em termos divergentes do valor meramente previsional consignado no contrato, não se mostrava, por isso, nem anormal nem imprevisível, nem violadora de quaisquer expetativas da A. que pudessem ser legitimamente fundadas, antes cabendo nos riscos próprios do contrato;

44. Para além de que, em bom rigor, as alterações havidas nem sequer põem em causa o equilíbrio originário do contrato, constituindo antes uma tentativa de reposição desse mesmo equilíbrio, entretanto perdido, que assentava no princípio de correspondência entre os custos suportados pelas escolas públicas e os subsidiados pelo Estado às escolas privadas com contratos de associação (v. art.º 15.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 553/80), mas que não estava traduzido de modo absolutamente fiel nos anteriores despachos ministeriais em que se cristalizava a fórmula de cálculo dos custos a subsidiar pelo Estado com os contratos de associação;

45. De tal forma que as indicadas alterações legislativos vieram apenas repor a equação financeira que desde sempre presidira à celebração dos contratos de associação mas que, entretanto, se rompera, sem haver, por isso, lugar a qualquer alteração substancial do contrato e, nessa medida, a qualquer violação das expectativas que, legitimamente, de acordo com a lei, a recorrente nele podia depositar;

46. Não se verificando, pois, e em suma, qualquer alteração anormal e imprevisível das circunstâncias em que as partes tivessem fundado a vontade de contratar, que se repercutisse de modo específico na situação contratual da A., que afetasse gravemente os princípios da boa fé, e que não estivesse coberta pelos riscos próprios do contrato (enquanto requisitos de que a lei – mormente o preceitos do CCP invocados pela A – faz depender a pretendida reposição do equilíbrio financeiro do contrato);

47. De qualquer modo, nos termos que oportunamente se expenderam na contestação, que aqui se dão por reproduzidos (v.g. os artigos 126º a 135º), também sempre seria de considerar que o valor global do apoio financeiro concedido ao Colégio ST com referência ao ano letivo em causa (2010/2011) se revelava suficiente para fazer face às despesas elegíveis, sem exigir à A. um esforço superior ao solicitado a todos os demais portugueses, incluindo às escolas públicas e sem, portanto, qualquer pretensa rutura do equilíbrio financeiro do contrato;

48. Daqui resultando à saciedade que, relativamente ao indicado período temporal janeiro a agosto de 2011, a A., ao contrário do que peticionava na presente ação, apenas teria direito a receber o correspondente subsídio de € 867.857,14, calculado nos termos daquela norma transitória, a que se reportava a adenda em causa, e que, como ela própria reconheceu e resultou provado, já lhe foi integralmente pago (extinguindo, desde lodo, o direito que correspondentemente pretendia fazer valer, subsidiariamente, sob a alínea j) do pedido);

49. E, como tal, teriam inevitavelmente que improceder, como improcederam, todos os (demais) pedidos formulados pela A, quer fossem fundados num pretenso incumprimento contratual, que, manifestamente, não se verificou (v. alíneas a) a f) do pedido), quer numa pretensa modificação unilateral do contrato, fosse a título de ius variandi, fosse a título de fait du prince, cuja verificação e/ou requisitos para a pretendida reposição do equilíbrio financeiro do contrato também não ocorreram no presente caso (v. alínea g) do pedido);

50. Incluindo também a título de um pretenso enriquecimento sem causa (v. alínea h) do pedido), por, desde logo, e manifestamente, não se verificarem no caso os respetivos pressupostos (enriquecimento, sem causa justificativa, à custa de outrem);

51. Ao que acresce o facto de que, atenta a sua natureza subsidiária, esse instituto não poderia ser aplicável à presente situação, na medida em que, em decorrência da lei (isto é, da aplicação imediata do novo regime jurídico do contrato de associação), resulta inequívoca a negação da existência de um pretenso direito a qualquer restituição – v. arts. 473º e 474º, do Código Civil;

52. A sentença recorrida fez, pois, uma correta aplicação do direito aos factos, não violando qualquer das normas legais ou princípios invocados pela A.

TERMOS EM QUE,

Deverá ser negado provimento ao recurso interposto, mantendo-se a decisão recorrida.
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FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Mantém-se a matéria de facto fixada em 1ª instância – Artigo 663º/6 CPC.
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DIREITO
O cerne da divergência consiste na refutação da Recorrente quanto à disponibilidade de poderes pela Administração (DREC) para fixar unilateralmente o preço do serviço de interesse público prestado pelo contraente particular (Autora), no âmbito do Contrato de Associação em causa.

Ainda, segundo a configuração apresentada, a discussão estende-se ao problema conexo de saber se, pela alteração unilateral do Contrato materializada na Adenda, deveria a Administração responder pela reposição do equilíbrio financeiro assim hipoteticamente abalado.

Mas bem vistas as coisas trata-se de pseudo-problemas, equacionados numa via de análise jurídica que o Tribunal não está vinculado a seguir (jura novit curia), uma vez que o comportamento concretamente criticado à Administração (DREC) não é enquadrável na problemática da modificação unilateral do contrato por acto administrativo ou utilização de prerrogativas de interesse público instrumentalizadas à prossecução do interesse público contratual a seu cargo.

Na realidade, a modificação introduzida no Contrato pela Adenda, mormente pela respetiva Cláusula 1ª (e única) representa apenas a aplicação à relação contratualizada da disposição legal “transitória” e “excepcional” contida no artigo 16º/1 da Portaria 1324-A/2010, que fixa imperativamente o valor do “subsídio” a processar entre 1 de Janeiro e 31 de Agosto de 2011, arredando qualquer opção alternativa à Administração, independentemente das concepções que esta perfilhasse sobre a justeza e utilidade dessa disposição e até, em bom rigor, independentemente da aceitação e formalização dessa Adenda ao Contrato.

E portanto a questão resume-se numa simples alternativa, tertium non datur: Ou a norma em causa era aplicável à relação jurídico-administrativa controvertida (o contrato de associação) ou não era, sendo de incluir na temática, pela negativa, a hipotética solução de recusa de aplicação da norma por falta de idoneidade em face dos princípios legais e constitucionais invocados pela Recorrente. Deste modo torna-se claro que são estéreis quaisquer argumentos alinhados ou alinháveis, a favor ou contra a tese da “negociação” obrigatória no que concerne ao “preço” ou “subsídio” devido ao contraente privado, no período em causa, de 1/1 a 31/8 de 2011.

É certo que no preâmbulo do DL 138-C/2010, de 28 de Dezembro, se refere que «São, assim, criadas as condições para proceder à renegociação dos contratos entre o Ministério da Educação e as escolas particulares…». No entanto não é essa “renegociação” acorde com os novos critérios gerais de financiamento a implementar e vigorar por tempo indeterminado com referência aos “novos contratos plurianuais a celebrar ou renovar para um novo ciclo de ensino”, conforme artigo 17º/4 desse DL, que está agora em causa, mas apenas o comando excepcional previsto na norma do artigo 16º da Portaria 1324-A/2010, de 29 de Dezembro, cuja transitória vigência se esgota com uma única aplicação, entre 1 de Janeiro e 31 de Dezembro de 2011, aos contratos vigentes nessa anuidade, onde se inclui o discutido nestes autos. E, portanto, como ao Contrato de Associação em apreço não foram aplicados os novos critérios de financiamento introduzidos pelos invocados diplomas legais, nada havia a renegociar.

De resto, os contornos essenciais da situação, quanto aos aspectos focados de não se questionar qualquer acordo de vontade das partes nem se afigurar aplicável ao caso o instituto da reposição do equilíbrio financeiro do contrato – sem avançar concordância com a conclusividade dessa argumentação no sentido da improcedência da acção - estão adequadamente retratados na sentença, nos seguintes termos:
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Concluindo, a alteração da fórmula de cálculo da contrapartida financeira resultou de alteração legislativa que, pelas razões acima apontadas, não se afigura inadmissível, e é, face ao disposto no artigo 16º da Portaria nº 1324-A/2010, de 29/12, imediatamente aplicável aos contratos em curso, independentemente de qualquer declaração, negociação ou aceitação contratual, e sem necessidade da imediação de qualquer conduta por parte da Administração, nomeadamente do exercício do poder de alteração unilateral do contrato ao abrigo da alínea a) do artigo 180º do CPA ou alínea c) do artigo 302º do Código CCP.

Ou seja, foi o ESTADO, na sua veste de legislador, que procedeu à alteração das regras de cálculo e fixação da contrapartida financeira, e não o ESTADO, enquanto poder executivo ou administração, que modificou os termos do contrato em causa nos autos.

Pelo exposto, improcede o pedido formulado na alínea a) do pedido.

Por outro lado, como já se disse, o modo de cálculo e fixação do apoio financeiro a conceder pelo Estado sempre esteve, legalmente, subtraído à vontade das partes, sendo, antes, por imposição legal, fixado unilateralmente pelo Ministro da Educação, através de portaria.

No caso vertente, essa fixação unilateral veio a acontecer, relativamente ao período temporal ora em causa, através da norma transitória do nº 1 do artigo 16º da Portaria nº 1324-A/2010, de 29/12, em concretização das alterações legislativas entretanto operadas.

O Estado-Administração, através da DREC, não definiu as novas regras, apenas se limitou a cumprir o novo regime jurídico, de natureza imperativa, e imediatamente aplicável, calculando o seu montante de acordo com a fórmula que, para esse período temporal, foi especificamente prevista na citada norma transitória do nº 1 do artigo 16º da Portaria nº 1324-A/2010, de 29/12.

Assim, em bom rigor, a alteração da contrapartida não ocorreu por vontade de qualquer das partes contratantes.

(…)

De todo o modo, e porque a alteração contestada ocorreu por vontade do legislador, mas sim por via legislativa, não pode o tribunal declarar que a alteração ocorrida dá lugar à reposição do equilíbrio financeiro do contrato, que está associado ao exercício de poder de modificação unilateral do contrato por parte da Administração, o que, no caso concreto, não teve lugar.

Improcede, assim, o pedido formulado na alínea b) do pedido.»
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Assim reformatada a fundamentação jurídica pertinente da questão em litígio, cumpre prosseguir a análise crítica da sentença.

Iniciando pelo tema da aplicabilidade da Adenda ao contrato e adiantando-se que este tema é desdobrável, pois podem e devem ser questionadas autonomamente a aplicabilidade da norma transitória e a aplicabilidade das normas perenes, dos diplomas legais em causa, DL 138-C/2010 e Portaria 1324-A/2010.

Coloca-se em primeiro lugar a possibilidade de aplicação dos novos critérios de financiamento introduzidos por esses diplomas a um contrato já em curso.

Lê-se na Cláusula Quinta do Contrato:

«…

3 - Aplicação subsidiária de regulamentação:

Os compromissos assumidos por via do presente contrato não invalidam a aplicação das disposições constantes da legislação geral e especifica que incide sobre o ensino particular e cooperativo.»

Apoiando-se nesta disposição contratual ponderou o TAF:

«Ou seja, resulta expressamente que a autora, não obstante o clausulado do contrato, aceitou e se sujeitou às regras aplicáveis aos contratos de associação.»

Mas o contrato em causa, como se exara logo no seu cabeçalho, regia-se pelo Despacho nº 11082/2008, de 16 de Abril, cujo ponto 13 dispõe:

«Os contratos de associação a que se reporta o presente despacho devem ser renovados no decurso do mês de Setembro de cada ano, de acordo com minuta aprovada pelo membro do governo competente, com observância das disposições legais e regulamentares aplicáveis…”

O mesmo princípio decorre do Artigo 15º/4/a) do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo que, na redacção do DL 138-C/2010, preceitua que a portaria deve “Fixar o valor do apoio financeiro, com base no princípio do financiamento anual por turma”, assim como “estabelecer … o procedimento e o prazo de comunicação dos dados relevantes para o apuramento do subsídio a conceder, tendo em conta os calendários do ano lectivo…”, surgindo ainda o mesmo princípio da anualidade do financiamento replicado no Artigo 20º/4/ do mesmo Estatuto (sublinhados nossos).

Entende-se que nestas e outras normas similares aflora a salvaguarda de um período mínimo, compreensivelmente correspondente ao ano lectivo, durante o qual é garantida a estabilidade dos critérios legais e regulamentares aplicáveis aos contratos de associação, desde a sua celebração, mormente no que se refere ao montante a financiar, excluindo naturalmente as modificações convencionadas ou as impostas pela Administração no uso do seu poder inspectivo, por inexecução contratual imputável aos contraentes particulares.

Entendimento contrário colidiria frontalmente com os próprios fundamentos sinalagmáticos do contrato. Na verdade, não faria qualquer sentido obrigar o contraente particular a “Apresentar até 30 dias antes do início do ano escolar o orçamento de gestão para o ano seguinte”, como se exige na Cláusula Terceira, se fosse possível alterar “a meio” da sua execução o montante do financiamento que ab initio condicionava decisivamente esse mesmo orçamento.

Note-se que a execução orçamental é rigidamente exigida ao contraente particular, como se vê, por exemplo, no Acórdão do Pleno da Secção do CA do STA de 04-05-2006, Rec. 01985/02:

«No contrato administrativo de associação entre os serviços do Ministério da Educação e um Colégio para este prestar serviços de ensino em substituição do ensino público, a Administração tem, nos termos da alínea a) do artigo 180.º do CPA, o poder de modificar unilateralmente o conteúdo da sua prestação como contrapartida da modificação da prestação do Colégio que não realizou o serviço nos termos da estrutura de custos prevista no orçamento que serviu de base ao cálculo das importâncias entregues como preço.»

Se o contraente público, do lado das despesas (“estrutura de custos”), impõe autoritariamente ao contraente particular essa rígida disciplina orçamental, com que autoridade moral poderia ele próprio arrogar-se poderes para violar abertamente, por acto ou portaria, essa mesma disciplina orçamental, riscando pura e simplesmente parte do financiamento correspondente a receitas orçamentadas, sem qualquer contrapartida de corte no lado das despesas?

Por mais prerrogativas de interesse público que se congeminem, só por cegueira ética e jurídica se deixaria de ver aí um desequilíbrio contratual manifesto, num instrumento leonino que em bom rigor já nem mereceria o nome de contrato.

Portanto, a redução do financiamento imposta pela Adenda ao ano escolar já em curso, alterando drasticamente o pressuposto orçamental do contrato, iria realmente produzir efeitos retroactivos em sentido próprio relativamente ao Contrato, defraudando de modo inesperado e ilegítimo as expectativas do contraente particular, a quem presumivelmente, pela ordem normal das coisas, já não seria possível reduzir as despesas programadas (maioritariamente constituídas pelas remunerações do pessoal docente e não docente), perdendo-se assim, com a redução do financiamento concedido pelo Estado, a necessária correspondência entre as receitas e as despesas orçamentadas para essa anuidade de 2010/11.

Perfilhando a tese oposta ponderou o TAF:

«Ou seja, a “adenda” proposta (ou a alteração do contrato dela decorrente) não é mais do que uma concretização dos poderes de fixação unilateral, por via legal, do montante financeiro a conceder às escolas, que resultou directamente das alterações legislativas ao regime de financiamento público das escolas.

Modificação essa que, aliás, não é proibida pelo nº 2 do artigo 12º do Código Civil e foi já sancionada pelo Tribunal Constitucional.

Com efeito, de harmonia com o princípio da livre revisibilidade das leis, firmado no acórdão nº 287/90 e confirmado no acórdão nº 85/2010 do Tribunal Constitucional (in www.dgsi.pt), o legislador não pode ser impedido de proceder às alterações legais que, a cada momento, se mostrem necessárias, mesmo que por via dessas alterações possam ser afectadas relações jurídicas já constituídas.»

Seguidamente a sentença alonga-se na transcrição de trechos dos referidos acórdãos do TC, com os quais é fácil concordar no plano teórico, sem que por isso se abdique da convicção de que no caso concreto, pelas razões indicadas, se está perante uma retroactivadade proprio sensu inadmissível e não perante a situação aparentada que o TC, em contextos diversos, qualificou como “retroactividade inautêntica, retrospectiva”.

Igualmente infrutífero será invocar razões de índole estrutural como a “correcção de desequilíbrios/racionalização de meios no domínio da oferta da rede escolar” ou “racionalização de meios e diminuição de despesas públicas”, pois essas são reformas que se fazem no longo prazo e de modo nenhum justificam uma alteração dos critérios de financiamento a meio de um ano escolar.

Senão leia-se o preâmbulo do DL 138-C/2010:

«Decorridas três décadas desde o início da vigência do Estatuto, verificou-se que o esquema de financiamento do ensino particular e cooperativo está desactualizado face à evolução da rede de escolas públicas dos últimos 30 anos e à melhoria das condições de ensino, tornando-se necessário racionalizar a gestão dos recursos financeiros públicos”.

Ora, numa reforma legislativa que responde a problemas com 30 anos de profundidade e mesmo apelando aos factores de curto prazo que, reconheça-se, precipitaram de algum modo a ânsia reformista (“exercício de racionalização da gestão dos recursos financeiros, que ganha particular relevo num momento de esforço nacional de consolidação e equilíbrio das contas públicas”, ainda no preâmbulo do DL 138-C/2010) pareceria excessivo pagar o preço da quebra da confiança e ruptura na racionalidade económica dos contratos de associação, apenas para antecipar em alguns meses a renegociação que nos termos gerais teria lugar no início do novo ano escolar.

Neste quadro afigura-se ainda discutível a sugestão do TAF de serem tão ou mais justificáveis os cortes nos financiamentos do ensino particular do que os cortes salariais na função pública, sabido que as escolas do ensino particular não dispõem de “potestas” para replicar esses cortes nos vencimentos do pessoal docente e não docente ao seu serviço. Argumentos deste tipo são reversíveis e não ajudam a atentar no foco da questão.

Quanto ao conceito de “renegociação” é polissémico mesmo no contexto legislativa em apreciação, e como tal, o seu sentido útil não pode ser descortinado pelo mero elemento literal das normas em causa. Por exemplo a renegociação referida no Artigo 3º/1 do DL 138-C/2010 (“Os contratos de associação em execução à data da entrada em vigor do presente decreto-lei são renegociados de acordo com as regras estabelecidas no presente decreto-lei e respectiva regulamentação”) pode ser encarada com maior ímpeto interpretativo no sentido de exigir a implementação imediata da reforma, sem quaisquer pruridos quanto à possível retroactividade dos seus efeitos, em detrimento da confiança no já negociado, mas também é facilmente consentâneo com um outro sentido, moderado e compatível com o respeito do negociado até ao final do ano escolar e, do mesmo passo, com as legítimas expectativas das partes, o equilíbrio financeiro dos contratos e a regra geral do artigo 12º/1 do C. Civil. Basta para tanto, sem qualquer abuso do sentido literal, identificar a “renegociação” com a função de “renovação” do contrato a ter lugar no mês de Setembro, no fim de cada ano escolar (cfr. o já citado n.º 13 do Despacho 11082/2008).

Admite-se que nesta discussão, os argumentos pro e contra poderiam ser intermináveis mas felizmente são encurtados pela opção legislativa.

Na verdade, fosse por considerações de ordem jurídica ou de ordem prática, certo é que o legislador optou implícita mas inequivocamente pela segunda via interpretativa, ao prever uma disposição transitória para o período dos contratos em curso até ao final do ano escolar (“entre 1 de Janeiro e 31 de gosto de 2011”) no citado Artigo 16º da Portaria 1324-A/2010, de 29 de Dezembro, querendo com isso arredar a falada “renegociação” nesse período, como o TAF reconheceu.

Sucede que essa Portaria, como se refere no seu Artigo 1º, “regulamenta as regras a que obedece o financiamento público dos estabelecimentos do ensino particular e cooperativo…”, ou seja as regras constantes do DL 138-C/2010, de 28 de Dezembro.

Ora, este DL 138-C/2010 não prevê o critério excepcional transitório introduzido no referido artigo 16º da Portaria 1324-A/2010, o que significa que a Portaria não se limita a regulamentar as regras do DL, antes se afoita na introdução inovatória de uma regra que só por invocação mediúnica, por assim dizer, se poderia imputar ao espírito da Lei regulamentada.

Por outras palavras, a norma do regulamento aplicada pela Adenda ao Contrato de Associação em causa “desobedece” à lei (decreto-lei) que se destinava a regulamentar e, nessa medida, não poderia ser imposta a sua aplicação sob pena de subversão da hierarquia dos actos normativos consagrada no artigo 112º da Constituição.

Fica assim frustrada a iniciativa da Administração Pública, que propôs (ou impôs) à Recorrente a referida Adenda ao Contrato apenas para concretização daquilo que supunha ser um imperativo legal e não por razões de prossecução do interesse público que entendesse dever prosseguir naquela específica relação contratual.

E assim, por afastamento da norma transitória do artigo 16ª Portaria 1324-A/2010 e inaplicabilidade dos novos critérios gerais de financiamento ao Contrato no período em causa (1 de Janeiro a 31 de agosto de 2011) a Adenda cai na irrelevância jurídica, mantendo toda a sua relevância jurídica o quadro legal anterior aplicável ao dito Contrato.

Razão pela qual a sentença não pode manter-se e deve a acção ser julgada procedente no que toca aos pedidos formulados em a), b) e e) da p.i., embora não se justifique ordenar o incidente de liquidação, mas apenas que a Administração prossiga e conclua o procedimento interrompido, calculando o montante definitivo do financiamento a atribuir naquele período, segundo os critérios legais adequados do DL 553/80, de 21 de Novembro, e Despacho 11082/2008, de 16 de Abril.
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DECISÃO
Pelo exposto acordam em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e condenar o Recorrido a cumprir o contrato de associação celebrado com a Recorrente em 12-10-2010, de acordo com a legislação nele indicada, retomando o procedimento para apuramento e pagamento à Recorrente, no prazo de 30 dias, do montante definitivo do financiamento contratado.
Custas pelo Recorrido.
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Porto, 5 de Fevereiro de 2016
Ass.: João Beato Sousa
Ass.: Frederico Macedo Branco – voto decisão.
Ass.: Joaquim Cruzeiro – voto decisão.