| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
A Directora do Agrupamento de Escolas de Gil Vicente(entidade que sucedeu à Presidente do Conselho Executivo da Escola Básica dos 2º e 3º ciclos de Urgeses – Guimarães)veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 28.01.2010, a fls. 142 e seguintes, pela qual, declarada improcedente a matéria de excepção suscitada, foram julgados não verificados os vícios de violação de lei, por desrespeito dos princípios do inquisitório ou da oficiosidade e da igualdade, justiça e imparcialidade, e verificados os vícios de incompetência e de violação de lei por violação do disposto no Ofício – Circular nº 213/99, e, consequentemente, anulados os despachos impugnados, dando-se assim provimento ao recurso contencioso interposto por AS. ….
Invocou para tanto que se verifica ilegitimidade da entidade recorrida e os actos impugnáveis são irrecorríveis; em todo o caso, não se verificam os vícios dos actos impugnados que a sentença decidiu estarem verificados.
A Recorrida contra-alegou defendendo a manutenção do decidido.
O Ministério Público neste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Oficiosamente foi ordenada a junção aos autos do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 16.11.2006, proferido no processo n.º 11442/02, e que negou provimento ao recurso contencioso interposto dos actos de indeferimento tácito imputados ao Ministro da Educação que se formaram sobre os recursos hierárquicos dos actos expressos aqui em causa.
Notificadas as partes e o Ministério Público para se pronunciarem sobre o teor deste acórdão, apenas a Recorrida veio defender que este Tribunal de recurso não está impedido de, na questão de fundo aqui em causa, seguir um entendimento diverso, não se verificando aqui caso julgado.
* Cumpre decidir já que nada a tal obsta.*
São estas as conclusões das alegações do presente recurso jurisdicional e que definem respectivo objecto:
A) Verifica-se a ilegitimidade da entidade recorrida (recorrente no presente recurso jurisdicional), desde logo porque esta se limita a transmitir decisões tomadas por órgãos hierarquicamente superiores;
B) O primeiro dos identificados actos recorridos não é sequer assinado pela recorrida, ora recorrente;
C) O Dec-Lei nº 344/99,de 26.08 veio permitir “a título excepcional” a celebração de contratos administrativos de provimento por parte do Ministério da Educação para as categorias de ingresso de varias carreiras do pessoal não docente dos estabelecimentos de educação e de ensino, sendo que o processo de recrutamento só ficaria concluído após homologação do contrato, da competência da direcção regional de educação respectiva;
D) Nos termos do estabelecido no nº 1 do art. 25º da LPTA só é admissível recurso dos actos definitivos e executórios.
E) Tendo a autora interposto recurso hierárquico dos actos que identifica como actos recorridos, recursos hierárquicos sobre os quais não recaiu qualquer decisão, deveria o recurso ter sido interposto do indeferimento tácito dos referidos recursos hierárquicos e, portanto, contra o Ministro da Educação (ou Secretário de Estado com competências delegadas na matéria).
F) Do exposto decorre a irrecorribilidade dos actos impugnados, o que determinaria a rejeição do recurso.
G) Não se verifica o alegado vício de violação de lei porquanto um Oficio-Circular não assume a dignidade de acto normativo. Mesmo numa acepção ampla, não é possível enquadrar o Oficio-Circular no conceito de norma, consubstanciando tão-só uma orientação interpretativa dirigida aos serviços administrativos a que se aplica.
H) O Decreto-Lei nº 286/89, de 29 de Agosto, veio estabelecer os princípios gerais que ordenam a reestruturação curricular prevista na alínea a) do nº 1 do artigo 59º da Lei de Bases do Sistema Educativo.
I) Na sequência da reforma curricular operada pelo Decreto-Lei nº 286/89, supra referido, veio o Despacho Normativo nº 338/93, de 21 de Outubro, aprovar o regime de avaliação dos alunos do ensino secundário, estabelecendo o ponto 57 deste Despacho Normativo que “consideram-se aprovados e como tendo concluído o ensino secundário os alunos que, nos termos dos números anteriores, obtiveram aprovação em todas as disciplinas do plano de estudos do respectivo curso”.
J) Como o Despacho Normativo nº 338/93, de 21 de Outubro não contemplava a certificação de alunos que não tivessem concluído o secundário e era frequente, para fins de emprego e militares, exigir-se habilitação equivalente ao 11º ano, surgiram dúvidas e constrangimentos, que originaram soluções diversas e injustas que o Ministério da Educação, através do DES – Departamento do Ensino Secundário, tentou ultrapassar com orientações sancionadas pela Secretária de Estado da Educação e Inovação e que foram posteriormente divulgada às escolas através do Oficio-Circular 213/99.
K) As escolas passaram assim a certificar, exclusivamente para fins de emprego, progressão na carreira e/ou militares, com base num referencial anual, os alunos dos cursos criados pelo Decreto-Lei 286/89, de 29 de Agosto, com “equivalência ao 11º ano (sem classificação), se tiver transitado para o 12º ano em todas as disciplinas”.
L) A recorrente, ora recorrida, tendo tido avaliação inferior a 10 numa disciplina do 11º ano não podia obter o mencionado certificado.
M) Sendo requisito habilitacional exigido no concurso o 11º ano, e pelo exposto, conclui-se que a recorrente não possuindo tal requisito, não podia ver homologado o seu contrato, porque falta de requisitos habilitacionais.
N) Ao entender de modo diverso, a decisão recorrida fez errada interpretação do estabelecido no Dec-Lei nº 344/99, de 26 de Agosto, e Dec-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro,
O) Tendo, ainda, interpretado erradamente o Dec-Lei nº 286/89, de 29 de Agosto e o Despacho Normativo nº 383/93, de 21 de Outubro.
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I - A matéria de facto.
A decisão recorrida deu por provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:
1. Por Aviso de 31 de Janeiro, afixado na Escola Básica do 2º e 3º Ciclos de Urgeses - Guimarães, e publicado em jornal, foi aberto concurso para admissão, em regime de contrato administrativo de provimento, de um funcionário para a categoria de assistente de administração escolar ao abrigo do Dec. Lei nº 344799 de 26/9 e do Dec. Lei nº 427/89, de 7/12 ( fls. 7 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido ).
2. A ora recorrente concorreu ao aludido concurso, foi admitida e ficou graduada em 1º lugar, conforme lista de classificação final que foi afixada no referido estabelecimento de ensino ( fls. 8 a 10 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido ).
3. A recorrente instruiu a sua candidatura a que se alude em 2. com a certidão de habilitações que acompanha a ficha de candidatura junta a fls. 1 do PA apenso, da qual se retira que a ora recorrente teve aproveitamento a todas as disciplinas do 11º ano, excepto à disciplina de matemática.
4. Do mesmo certificado colhe-se que a recorrente transitou para o 12º ano que frequentou e concluiu.
5. Em 19 de Março de 2001, a recorrente assinou o respectivo contrato administrativo de provimento, celebrado entre ela e o dito estabelecimento de ensino tal como consta do PA apenso.
6. Na sequência do ofício nº 2884 de 27-03-2001, o aludido contrato é devolvido pelo Centro da Área Educativa de Braga, por falta de habilitações literárias ( fls. 41 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido ).
7. Pelo fax nº 613 de 28 de Março, o Centro da Área Educativa de Braga deu sem efeito o ofício nº 2884 referido em 6. e solicitou o reenvio do contrato administrativo de provimento da agente (a aqui recorrente) acompanhado de Certificado de Habilitações emitido nos termos do nº 6 do Ofício Circular DREN nº 213/99 de 01/10 ( fls. 40 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido ).
8. Pelo fax nº 855 de 26-04-2001 enviado à Escola identificada nos autos pelo Centro da Área Educativa de Braga foi comunicado que “o Contrato Administrativo de Provimento da AAE mencionada em epígrafe não pode ser homologado, em virtude de não cumprir as habilitações literárias exigidas por lei (Ofício – Circular nº 213/99 de 01/10 ), na interpretação que lhe é dada pela DREN, cuja fotocópia do Ofício DSTP/ES/01.09 – 19878, de 01/04/11, se anexa” ( fls. 42 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido ).
9. No dia 4 de Maio de 2001, a recorrente foi notificada por determinação da recorrida nos seguintes termos: “Para os devidos efeitos notifico AS. …, que o Contrato Administrativo de Provimento para a categoria de Assistente de Administração Escolar assinado em 19 de Março de 2001 é nulo em virtude de não possuir as habilitações exigidas por lei. ...” (1º Acto Recorrido) (fls. 11 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido ).
10. Por fax nº 954 de 08-05-2001, o Centro da Área Educativa de Braga informa a aqui recorrida que o contrato já apontado se encontra ferido de nulidade, por inexistência de um elemento essencial requerido no concurso - habilitação académica mínima igual ou equivalente ao 11º ano de escolaridade do ensino secundário, mais referindo que, em conformidade deve ser publicitada a exclusão da candidata acima referida (a aqui recorrente ) e republicada a lista daí decorrente, do que resultará que o lugar pertence ao candidato a seguir graduado e que, assim, passará a ocupar o 1º lugar ( fls. 47 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido ).
11. A recorrente interpôs recurso hierárquico para o Sr. Ministro da Educação em 15 de Maio de 2001 com referência ao acto descrito em 9., não tendo recebido qualquer resposta.
12. Com data de 15 de Maio de 2001, e subscrita pela recorrida, foi elaborada Lista Graduada Definitiva para a Contratação de um Assistente de Administração Escolar em Contrato Administrativo de Provimento, da qual consta, além do mais que:
“...
Candidatos excluídos:
AS. …, por não possuir Habilitação Académica mínima igual ou equivalente ao 11º ano de Escolaridade do Ensino Secundário” ( 2º Acto Recorrido ) ( fls. 48 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido ).
13. A recorrente interpôs recurso hierárquico para o Sr. Ministro da Educação em 25 de Maio de 2001 com referência ao acto descrito em 12., não tendo recebido qualquer resposta.
14. Do Ofício – Circular nº 213/99 de 01/10 consta, além do mais, que:
“...
6. Atendendo ao anteriormente exposto, importa estabelecer critérios de actuação equilibrados e uniformes, cuja aplicação não crie dúvidas e/ou injustiças. Assim:
As escolas passarão a certificar, com base num referencial anual, os alunos dos cursos criados pelo Decreto-lei 286/89, de 29 de Agosto, com:
Equivalência ao 10º ano ( sem classificação ), se tiver transitado para o 11º ano em todas as disciplinas;
Equivalência ao 11º ano ( sem classificação ), se tiver transitado para o 12º ano em todas as disciplinas.
Estas certificações serão conferidas, exclusivamente, para fins de emprego, progressão na carreira e/ou militares. ...” ( fls. 43-44 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido ).
15. A recorrente intentou o presente recurso contencioso de anulação em 03-07-2001 (fls. 2 dos presentes autos).
Importa ainda aditar o seguinte facto, resultante da junção oficiosa do documento de fls. 219 e seguintes:
16. Por acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 16.11.2006, proferido no processo n.º 11442/02, depois de julgada improcedente a excepção de incompetência do Tribunal e a invocada inutilidade superveniente da lide, foi negado provimento ao recurso contencioso interposto dos actos de indeferimento tácito imputados ao Ministro da Educação que se formaram sobre os recursos hierárquicos dos despachos aqui impugnados, apresentados por requerimentos de 15 e 25.05.2001, sustentando-se, além do mais que:
“Resultando da factualidade descrita na alínea c) do Ponto II, que a Recorrente obteve a matemática, no 11º ano, a classificação inferior à classificação positivas mínima, correspondente a 10 valores, é de concluir que não transitou para o 12º ano em todas as disciplinas e, portanto, que, em face daquela circular, não possuía habilitação académica equivalente ao 11º ano do ensino secundário.”
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II – O enquadramento jurídico.
1. A ilegitimidade passiva.
Como primeira excepção, a Recorrente vem invocar a excepção de ilegitimidade passiva, invocando que ade da entidade recorrida.
Alega que estamos no âmbito de um recurso contencioso de anulação, sendo que os actos impugnados, tal como resulta da identificação efectuada pela recorrente e levada à factualidade assente, são decisões tomadas por superiores da recorrida e que esta se limitou a comunicar; aliás, acrescenta, no que respeita ao identificado “1º Acto Recorrido”, ele não é sequer subscrito pela recorrida, como se pode constatar pela simples análise do respectivo teor.
Vejamos.
Nos termos também do artigo 36º, nº1, al. c), da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos “na petição de recurso, deve o recorrente identificar o acto recorrido e o seu autor, mencionando, quando for o caso, o uso de delegação ou subdelegação de competência”, constituindo jurisprudência uniforme e constante a tese de que em recurso contencioso de anulação a legitimidade passiva se afere pela autoria do acto impugnado (ver Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 2.11.1983, 3.5.1984, 12.7.1984, 25.7.1984, 28.2.1985, 15.10.1985, 20.10.1986 e 29.11.1984, em, respectivamente, recursos nºs 11.989, 18.637, 18.701, 12.183, 19.629, 21.506, 22.016 e Acórdãos Doutrinais 280/427).
Ora os actos aqui impugnados são claramente da autoria da Presidente do Conselho Executivo da Escola Básica dos 2º e 3º ciclos de Urgeses – Guimarães, entidade a que sucedeu a ora Recorrente, Directora do Agrupamento de Escolas de Gil Vicente.
Os actos que a ora Recorrente refere como sendo dos seus superiores não foram aqui impugnados.
Tanto basta para, como se decidiu, afirmar a legitimidade passiva.
A questão de saber se esses actos são mera notificação de outros ou se são verticalmente definitivos ou não, prende-se com a questão da recorribilidade desses actos e não com a questão da legitimidade.
Por outro lado a circunstância de o 1º acto não ser subscrito pela ora Recorrente mostra-se absolutamente irrelevante: não foi assinado pela Presidente mas foi assinado em seu nome. Relevante aqui é a qualidade jurídica com que o acto foi subscrito e não a pessoa em concreto que o subscreveu.
Termos em que se impõe manter nesta parte o decidido, julgando improcedente a excepção de ilegitimidade passiva.
2. A irrecorribilidade dos actos.
Invoca a este propósito a Recorrente que, em síntese: nos termos do estabelecido no nº 1 do artigo 25º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos só é admissível recurso dos actos definitivos e executórios; como a própria autora alega, interpôs recurso hierárquico dos actos que identifica como actos recorridos, recursos hierárquicos sobre os quais não recaiu qualquer decisão; o recurso deveria ter sido interposto do indeferimento tácito dos referidos recursos hierárquicos e, portanto, contra o Ministro da Educação (ou Secretário de Estado com competências delegadas na matéria); daqui decorre a irrecorribilidade dos actos impugnados, o que determinaria a rejeição do recurso.
Já para a Recorrida, o recurso hierárquico que foi apresentado era facultativo e não necessário, pelo que os actos administrativos recorridos são actos administrativos definitivos e executórios.
Entendemos que no caso concreto cabe, logo aqui, razão à Recorrente.
Em abstracto a Recorrida tem razão.
O recurso hierárquico de acto administrativo é necessário, quando a sua interposição e decisão (tácita ou expressa) é condição de acesso ao recurso contencioso; facultativo, quando o acto já pode ser objecto de recurso contencioso, independentemente da nova pronúncia administrativa, que vier a ser (ou não) proferida (Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim in “Código do Procedimento Administrativo, Comentado, Vol. II, pág.298).
E no caso não existe qualquer disposição legal que imponha reclamação ou recurso necessário para o Ministro, dos actos praticados pelas escolas (dotadas de autonomia administrativa e financeira), no exercício das suas competências próprias.
Sucede que a ora Recorrida interpôs recurso contencioso dos actos de indeferimento tácito imputados ao Ministro da Educação que se formaram sobre os recursos hierárquicos dos despachos aqui impugnados, apresentados por requerimentos de 15 e 25.05.2001.
Recurso este interposto directamente para o Tribunal Central Administrativo Sul, de 16.11.2006, que correu os seus termos sob o processo n.º 11442/02.
Aqui, depois de julgada improcedente a excepção de incompetência do Tribunal e a invocada inutilidade superveniente da lide, foi negado provimento ao recurso contencioso, sustentando-se, além do mais que:
“Resultando da factualidade descrita na alínea c) do Ponto II, que a Recorrente obteve a matemática, no 11º ano, a classificação inferior à classificação positivas mínima, correspondente a 10 valores, é de concluir que não transitou para o 12º ano em todas as disciplinas e, portanto, que, em face daquela circular, não possuía habilitação académica equivalente ao 11º ano do ensino secundário.”
Esta decisão de mérito tem implícita a decisão adjectiva de que recorríveis são os actos de indeferimento tácito proferidos nos recursos hierárquicos, para efeitos do disposto no nº 1 do artigo 25º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos.
Como imperativo lógico está também aí implícito que os actos aqui recorridos não são definitivos e executórios.
Daí que se tenha conhecido de mérito.
Temos de concluir nos presentes autos, por coerência com aquela decisão, que os actos aqui recorridos são irrecorríveis.
Caso contrário, teríamos aqui de conhecer de mérito e apreciar de fundo a questão de saber se a ora Recorrida possuía ou “não possuía habilitação académica equivalente ao 11º ano do ensino secundário”.
Ou seja, ver-se-ia este Tribunal na contingência de emitir, em relação à ora Recorrida, uma pronúncia repetida ou contraditória com aquela que já transitou em julgado do Tribunal Central Administrativo Sul.
Situação em tudo equivalente àquela que se traduz na excepção do caso julgado, valendo aqui exactamente a razão de ser desse instituto, evitar que o Tribunal tenha de repetir ou contradizer decisão anterior – n.º 2 do artigo 497º do Código de Processo Civil.
Com a consequente descredibilização das decisões judiciais.
O instituto do caso julgado tem uma dupla função: uma função positiva, de fazer valer a sua força e autoridade, que se traduz na exequibilidade das decisões, e uma função negativa, de impedir que a mesma causa seja novamente apreciada pelo mesmo ou por outro tribunal (ver, por todos, o Alberto dos Reis, in Código de Processo Civil anotado, volume III, pág. 93).
Ou, como doutrina Antunes Varela do seu Manual de Processo Civil, 2ª ed., p. 307, o caso julgado traduz-se “na alegação de que a mesma questão foi já deduzida num outro processo e nele julgada por decisão de mérito, que não admite recurso ordinário”.
Teremos de concluir, em suma, sob pena de clara violação do caso julgado material formado pelo acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 16.11.2006, proferido o processo n.º 11442/02, que os actos aqui recorridos não são definitivos e executórios, ou seja, que não são contenciosamente recorríveis.
3. O mérito do recurso contencioso; o erro de julgamento.
Devendo o recurso jurisdicional proceder pela verificação da falta de um pressuposto processual, a impugnabilidade dos actos recorridos, fica prejudicado o conhecimento do mérito do recurso contencioso e o alegado erro de julgamento da sentença recorrida.
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Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em CONCEDER PROVIMENTO ao recurso jurisdicional, pelo que:
A) Revogam a sentença recorrida;
B) Rejeitam o recurso contencioso por irrecorribilidade dos actos recorridos.
Custas em ambas as instâncias pela ora Recorrida, Recorrente no recurso contencioso, fixando-se a taxa de Justiça em 100 e 200 euros respectivamente e a taxa de Justiça em 50%.
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Porto, 05 de Julho de 2012
Ass. Rogério Paulo da Costa Martins
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Antero Pires Salvador |
