| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte.
Relatório
A…– residente na rua…, em Vila Real – interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Mirandela - em 15.09.2010 – que absolveu da instância o réu Ministério da Administração Interna [MAI] com fundamento na falta de impugnabilidade da decisão proferida pelo Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana [CG/GNR] - o saneador/sentença recorrido foi proferido em acção especial na qual o agora recorrente demanda o MAI pedindo ao TAF a declaração de nulidade, ou anulação, do despacho de 20.05.2008 do CG/GNR, que lhe indeferiu pedido de progressão no posto/alteração de escalão, bem como a condenação do réu à prática do acto devido, com o deferimento da sua promoção, a emissão de comprovativo da mesma, e a reintegração de toda a sua situação, tudo sujeito a sanção pecuniária compulsória, e indemnização por danos patrimoniais que lhe vêm sendo causados.
Conclui assim as suas alegações:
1- O TAF, por sentença de 15.09.2010, julgou procedente a excepção invocada de inimpugnabilidade do acto administrativo;
2- Fazer depender a defesa dos direitos dos administrados de um recurso hierárquico, viola os princípios constitucionais e a defesa de uma tutela jurídica efectiva;
3- O novo contencioso administrativo [CPTA] afastou definitivamente a exigência da definitividade vertical como regra de impugnação contenciosa dos actos administrativos, por força do disposto no artigo 51º do CPTA;
4- O elemento decisivo da noção de acto impugnável é a eficácia externa, para que o acto possa ser considerado impugnável é necessário que os efeitos que ele se destina a introduzir na ordem jurídica sejam susceptíveis de se projectar na esfera jurídica do visado, privado ou público, em condições de fazer com que para ele resulte efeito útil de remoção do acto da ordem jurídica;
5- O CPTA quis assegurar a tutela jurisdicional efectiva, afastando obstáculos que à realização prática deste princípio ainda vinham sendo colocados pelo anterior contencioso administrativo;
6- No artigo 51º nº1 do CPTA o legislador afastou os pressupostos da definitividade e da lesividade como condições de acesso à justiça administrativa, admitindo explicitamente a impugnação de todos os actos com eficácia externa;
7- A existência de reclamações/impugnações graciosas de natureza necessária dependerá, fundamentalmente, de lei posterior ao CPTA, que abrindo excepções à regra geral do artigo 51º nº1, afaste a possibilidade de impugnação contenciosa imediata;
8- O ESTATUTO MILITAR DA GNR [EMGNR], foi aprovado pelo DL 265/93, de 31.07;
9- O EMGNR não abriu, tal como teria feito o SIADAP, qualquer excepção à regra geral do artigo 51º nº1 do CPTA;
10- O recurso hierárquico previsto no EMGNR de 1993, publicado e entrado em vigor muito antes do pleno domínio do CPTA, não configura reclamação necessária, e é portanto directamente impugnável;
11- Mal andou o TAF ao considerar que o legislador, em 1993, quis afastar o paradigma instituído com o CPTA;
12- Com a decisão proferida, o TAF cometeu erro na indagação dos factos e erro na apreciação da matéria de facto dada como provada, pelo que violou o disposto nos artigos 264º, 511º, 515º, 661º e 664º do CPC;
13- Além disso, errou na interpretação das normas legais aplicáveis, tendo a decisão em crise violado o disposto nos artigos 51º nº1, 59º nº5, 89º nº1 alínea c), do CPTA, bem como o artigo 288º nº1 alínea e) do CPC;
14- A sentença recorrida violou o disposto nos artigos artigo 20º, 212º e 268º nº4 e nº5 da CRP;
15- Portanto, a douta sentença recorrida tem de ser substituída por outra que julgue a excepção improcedente, e determine a prossecução dos autos, dado que há contradição entre a decisão sobre a matéria de facto, a fundamentação e a decisão final.
Termina pedindo a revogação da sentença recorrida, bem como o prosseguimento do processo até final.
O recorrido contra-alegou, concluindo assim:
1- Através da douta sentença recorrida foi a Entidade Demandada absolvida da instância por verificação de excepção dilatória prevista no nº1 alínea c) do artigo 89º do CPTA;
2- E outra não poderia ter sido a decisão. Com efeito,
3- Nos termos do artigo 51º CPTA, ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos;
4- Contudo, esta regra comporta uma excepção, qual seja a de se considerarem em “vigor as disposições legais específicas anteriores ao CPTA que de modo claro tornavam a impugnação contenciosa dos actos praticados por órgãos subalternos dependente de prévia impugnação hierárquica”;
5- Também neste sentido defende Mário Aroso de Almeida que o CPTA “reporta-se à impugnação administrativa através das normas dos nºs 4 e 5 do artigo 59º: a primeira determina que a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto impugnado; a segunda autoriza, apesar disso, que, mesmo na pendência da impugnação administrativa, o interessado deduza a impugnação contenciosa”;
6- No que respeita às disposições de direito substantivo que prevêem a impugnação administrativa necessária, entende aquele autor que as mesmas continuam em vigor, pelo que “nos casos nelas previstos, é necessária a utilização da impugnação administrativa […]”;
7- Estas disposições - que impõem a interposição de recurso hierárquico ou a reclamação – não são inconstitucionais por violação do artigo 268º nº4 pois “quer o TC, quer o STA têm mantido o entendimento da não inconstitucionalidade de tais normas, alegando que a eliminação do conceito de acto definitivo e executório e a sua substituição, no texto do artigo 268º nº4 da CRP, pelo acto lesivo não impede o legislador ordinário de estipular pressupostos processuais específicos para a impugnação contenciosa dos actos administrativos”;
8- No mesmo sentido ensina o José Carlos Vieira de Andrade que “a lei, por vezes, a fim de evitar intervenções desnecessárias dos tribunais, condiciona o acesso aos tribunais a uma pronúncia administrativa prévia ou à oportunidade de uma tal pronúncia.
A hipótese mais comentada diz respeito à tradicional imposição de uma impugnação administrativa necessária relativamente a certos actos antes da interposição da respectiva acção impugnatória.
Trata-se de situações em que o acto, apesar de ser, em si, um acto impugnável, não constitui a última palavra da Administração, por existir um órgão competente para a sua decisão que ainda não se pronunciou – são situações que hoje, como se sabe, apenas são configuráveis, quando haja uma determinação expressa da lei nesse sentido, o que implica uma fortíssima limitação deste pressuposto processual”;
9- E acrescentou: “[…] entendemos que a exigência legal deste pressuposto em casos determinados não contraria o nº4 do artigo 268º da Constituição, tratando-se de um condicionalismo legítimo do direito de acção contra actos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos – não estamos sequer, em rigor, perante uma verdadeira restrição, dado que o direito de acção é exercido posteriormente contra aquele mesmo acto, caso não haja pronúncia do órgão recorrido, ou mediatamente, incorporado no acto expresso que decida o recurso”;
10- Este entendimento tem sido sufragado tanto pelo STA, como pelos Tribunais Centrais - AC STA de 06.05.2010, e AC TCAS de 23.10.2008;
11- Nos termos do disposto no artigo 188º nº1 do EMGNR, aprovado pelo DL nº265/93 de 31.07, das decisões do Comandante-Geral cabe sempre recurso hierárquico necessário para o Ministro da Administração Interna;
12- Sendo que, apenas da decisão deste membro do Governo cabe impugnação contenciosa;
13- Tal regime colhe justificação no facto de a GNR constituir uma força de segurança organicamente integrada no MAI, encontrando-se o Comandante-Geral na dependência hierárquica do Ministro da Administração Interna;
14- Ou seja, nos termos do EMGNR, ao militar assiste o direito, que representa um ónus, de lançar mão de todos os meios graciosos ali previstos previamente ao recurso à via contenciosa;
15- Assim, ao recorrente apenas assistia o direito de abrir a via contenciosa depois de obter a posição definitiva da Administração acerca da sua situação;
16- Improcede também o alegado pelo recorrente no que respeita à violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva, pois tal como foi defendido na douta sentença recorrida “tanto o STA como os TCA’s têm entendido no sentido de que o artigo 268º nº4 da CRP, não impõe a abertura de uma acção administrativa especial de impugnação de acto de imediato, sendo admissível que a lei ordinária imponha ao administrado o prévio esgotamento das vias administrativas que consubstancia, assim, um condicionamento legitimo do direito de recurso contencioso e não uma restrição a esse direito”.
Termina pedindo a manutenção do decidido pelo TAF.
O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º nº1 do CPTA] pelo não provimento do recurso jurisdicional.
Cumpre apreciar e decidir.
De Facto
São os seguintes os factos dados como provados pela sentença recorrida, considerados pertinentes para a decisão:
1- O autor é cabo da GNR na situação de reforma, posicionado no 4º escalão;
2- Em 07.03.2008 requereu ao CG/GNR a promoção ao 7º escalão na categoria de cabo e a emissão de comprovativo de subida de escalão;
3- Em 14.03.2008 dirigiu requerimento em tudo idêntico ao Secretário de Estado da Administração Interna;
4- Por ofício de 18.04.2008 o autor foi notificado pelo CG/GNR da intenção de indeferimento do seu requerimento;
5- O autor pronunciou-se ao abrigo do direito de audiência prévia;
6- Em 11.06.2008 o autor foi notificado do despacho de 20.05.08, proferido pelo CG/GNR do indeferimento do pedido de progressão no posto/alteração de escalão;
7- Esta acção deu entrada sem que antes o autor tenha interposto recurso hierárquico da decisão que o afecta.
Nada mais foi dado como provado.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. O tribunal a quo absolveu da instância [artigo 288º nº1 alínea e) CPC ex vi 1º do CPTA] o Ministério da Administração Interna [MAI] com fundamento na inimpugnabilidade do acto impugnado [artigo 89º nº1 alínea c) do CPTA], ou seja, doutro modo, por entender que o despacho impugnado, não obstante constituir um acto com efeitos externos, lesivos, não poderia ser ainda objecto de impugnação judicial por falta de um pressuposto processual que se mostra indispensável para o efeito: a prévia impugnação graciosa.
Para assim concluir, o tribunal a quo interpretou o estipulado no artigo 188º nº1 do EMGNR [Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana aprovado pelo DL nº265/93, de 31.07, com as alterações constantes dos DL nº298/94, de 24.11, DL nº297/98, de 28.09, DL nº188/99, de 02.06, DL nº504/99, de 20.11, DL nº15/2002, de 29.01, DL nº119/2004, de 21.05, DL 159/2005, de 20.09, DL 194/2008, de 06.10, e DL 297/2009, de 14.10], no sentido de consagrar um recurso hierárquico necessário, dando desta forma razão ao que havia sido defendido pelo MAI na sua contestação.
O autor da acção, discorda, e enquanto recorrente vem imputar erro de julgamento de direito à sentença recorrida, pois que, no seu entender, o artigo 188º nº1 do EMGNR não poderá prever um recurso hierárquico necessário, pois isso seria incompatível com o paradigma de impugnação consagrado no artigo 51º nº1 do CPTA, e colidiria com a tutela jurisdicional efectiva prevista nos artigos 20º e 268º nº4 e nº5 da CRP. Além disso invoca, mas sem explicar, erro de julgamento na matéria de facto [artigos 264º, 511º, 515º, 661º e 664º do CPC].
Ao conhecimento desse invocado erro de julgamento de direito se reduz, pois, o objecto do recurso jurisdicional, porque o recorrente não explicita, minimamente, em que consiste o erro de julgamento sobre a matéria de facto, de forma a possibilitar a este tribunal a sua apreciação e decisão, limitando-se a alegar normas violadas.
III. As questões arguidas nas conclusões do recorrente têm a ver, desde logo, com a espécie de recurso gracioso prevista no artigo 188º do EMGNR, e, a ser recurso necessário, se isso não conflitua com o novo paradigma da impugnabilidade contenciosa previsto no artigo 51º nº1 do CPTA e com a tutela jurisdicional efectiva consagrada nos artigos 20º e 268º nº4 e nº5 da CRP.
A este respeito, não esquecemos que o legislador do CPTA quis assegurar a tutela jurisdicional efectiva, afastando obstáculos que à realização prática deste princípio ainda vinham sendo colocados pelo anterior contencioso administrativo, não obstante o afã actualista da jurisprudência que, baseando-se na Lei Fundamental [artigo 268º nº4 CRP], passou a sobrepor o critério da lesividade ao da tripla definitividade que, elaborado pela doutrina, tinha obtido acolhimento no artigo 25º da LPTA. Assim, com o artigo 51º nº1 do CPTA o legislador, em 2004, afastou os pressupostos da definitividade e da lesividade como condições de acesso à justiça administrativa, admitindo [explicitamente] a impugnação de todos os actos dotados de eficácia externa, mesmo anteriores a decisão final e mesmo não lesivos [segundo o artigo 51º nº1 CPTA ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos]. O acto administrativo contenciosamente impugnável passou, pois, a ser o dotado de eficácia externa, tendo a lesividade [subjectiva] sido remetida para mero critério, talvez o mais importante, de aferição dessa impugnabilidade [ver, a respeito desta mudança de paradigma, Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 2003, página 117; e na jurisprudência, entre outros, AC TCAN de 20.09.2007, Rº1503/05.BEPRT, em que também fomos Relator].
Mas, apesar desta mudança de paradigma de impugnabilidade, temos para nós que não foi afastada, pelo menos de forma total, a possibilidade de ocorrerem situações de impugnação graciosa necessária, sejam elas reclamações, recursos hierárquicos ou recursos tutelares. Questão é que essa imposição de esgotamento dos meios graciosos, para se poder aceder à impugnação contenciosa, resulte expressamente da lei. Assim foi entendido pelo Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, em acórdão onde se sumaria que o artigo 51º nº1 do CPTA, introduzindo um novo paradigma de impugnação contenciosa de actos administrativos lesivos, convive com a existência de impugnações administrativas necessárias, não só quando a própria lei o disser expressamente, como também em todos os casos, anteriores à vigência do CPTA, que contemplavam impugnações administrativas, previstas na lei, comummente tidas como necessárias [conferir o AC STA/Pleno de 04.06.2009, Rº0377/08; sobre o tema ver, também, Aroso de Almeida, Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2ª edição, páginas 139 e seguintes, e José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Almedina, 10ª edição, página 316 e seguintes].
Resulta, pois, que a existência de reclamações ou impugnações graciosas de natureza necessária dependerá, fundamentalmente, de lei posterior ao CPTA [01.2004], que abrindo excepções à regra geral do seu artigo 51º nº1, afaste a possibilidade de impugnação contenciosa imediata.
Comungamos da fundamentação que obteve vencimento neste aresto [note-se que o mesmo teve 4 votos de vencido], para a qual remetemos, com a devida vénia. Acrescentamos, porém, com decisiva relevância para o nosso caso concreto, que temos para nós não ser necessário a lei dizer, formalmente, que a reclamação ou a impugnação graciosa tem natureza necessária, para que esta se imponha ao intérprete, antes bastando, para tal, que essa natureza necessária resulte indelével da interpretação da lei [artigo 9º do CC]. E é isso mesmo que cremos ocorrer no nosso caso, levando em conta o sentido e alcance do texto legal, imposto pela presunção de um legislador que consagrou as soluções mais acertadas e exprimiu o seu pensamento em termos adequados.
O capítulo XI do EMGNR, sobre reclamações e recursos, estipula nos seus artigos 184º a 188º sobre as reclamações e recursos dos actos administrativos.
Segundo estas normas, o militar tem direito de reclamação e de recurso dos actos administrativos que considere ilegais ou inconvenientes, nos termos da lei aplicável [artigo 184º], a reclamação contra um acto administrativo deve ser singular e dirigida por escrito, através das vias competentes, ao chefe que praticou esse acto, no prazo de 15 dias, contados a partir do seu conhecimento pelo reclamante [artigo 186º nº1], quando a reclamação, apresentada nos termos do artigo anterior, não for, no todo ou em parte, atendida, assiste ao reclamante o direito de recurso hierárquico para o chefe imediato daquele que proferiu o acto administrativo em causa, no prazo de 15 dias, contados a partir da data de notificação pessoal ou da publicação oficial da decisão proferida sobre a reclamação [artigo 187º-1], sendo que o artigo 188º, sob a epígrafe decisão definitiva, estipula, no nº1, que da decisão do comandante-geral cabe sempre recurso para o Ministro da Administração Interna, e, no seu nº2, que a decisão do recurso pelo MAI é definitiva e pode revogar, alterar ou manter a decisão requerida, no todo ou em parte.
Note-se que o texto destes artigos, apesar das nove alterações que o EMGNR já sofreu, quatro delas após a entrada em vigor do CPTA [01.01.2004] continua a ser o mesmo.
Para além disso, a nossa mais alta jurisprudência vem qualificando de necessária a reclamação prevista nos referidos artigos 186º e 187º, e, embora a nível meramente discursivo, nem sequer tem posto em causa a qualificação como hierárquico e necessário do recurso previsto no artigo 188º do Estatuto [ver, entre outros, AC STA de 13.11.2002, Rº0362/02; AC STA de 19.04.2005, Rº01043/04; AC STA de 29.06.2006, Rº0838/05; AC STA de 19.12.2006, Rº0825/06].
E a verdade é que não há razões para isso. Pelo contrário, tudo aponta para que esse recurso hierárquico seja necessário para obter a decisão definitiva da Administração, sindicável em tribunal.
Ao estipular que da decisão do Comandante-Geral cabe sempre recurso para o MAI, e ao qualificar esta decisão do MAI como decisão definitiva, a lei dificilmente permite configurar outra situação que não a da consagração de um recurso necessário. Embora essa necessidade não tenha sido formalmente expressa, certo é que os termos usados e mantidos pelo legislador, não encontram explicação adequada fora da hipótese da necessidade do recurso. O termo sempre, com o peso que tem neste domínio, não pode ter sido utilizado levianamente, nem isso, sequer, nos é permitido supor. Mas será desnecessário no caso, que defendemos, da existência de uma relação hierárquica, porque, da mesma, já resulta a possibilidade de recurso facultativo. E também será desnecessário no caso de uma relação tutelar, porque para haver recurso tutelar facultativo basta prevê-lo, não é preciso enfatizá-lo.
Cientes, assim, de que estamos perante um recurso hierárquico necessário, certo é que ele não colide, pelo menos de forma decisiva, quer com o artigo 51º nº1 do CPTA quer com os artigos 20º e 268º nº4 e nº5 da CRP. Efectivamente, e no que ao primeiro diz respeito, a eficácia externa do acto administrativo de primeiro grau é apenas potencial, na medida em que necessita de ser confirmada através de acto expresso de segundo grau, ou do próprio silêncio do respectivo titular do poder de o proferir. Não estamos, assim, nem perante acto dotado de eficácia externa actual, nem sequer com eficácia externa potencial direccionada, pois pode a decisão vir a ser noutro sentido. E no tocante à tutela jurisdicional efectiva, tem vindo a jurisprudência a firmar-se no sentido de que a nossa Lei Fundamental [nomeadamente nos artigos 20º e 268º nº4] não impõe a abertura imediata da via jurisdicional, sendo admissível que a lei ordinária imponha ao administrado o prévio esgotamento das vias administrativas para poder abrir a via judicial. Tratar-se-á de condicionar, de forma legítima, o exercício do acesso aos tribunais, e não de restringir esse direito [entre outros, ver AC STA/Pleno de 04.06.2009, Rº0377/08; AC TCAN de 28.10.2010, Rº00064/09.1BECBR].
No dizer do Professor Vieira de Andrade [obra e local supra citado], trata-se de situações em que o acto, apesar de ser, em si, um acto impugnável, não constitui a última palavra da Administração, por existir um órgão competente para a sua decisão que ainda não se pronunciou […].
Enfim, temos para nós que a decisão de primeira instância está correcta, e que ao recurso jurisdicional deverá, portanto, ser negado provimento.
Decisão
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente – artigos 446º, 447º, 447º-C e 447º-D, todos do CPC, 189º do CPTA, 1º, 2º, 3º nº1, 6º nº2, 7º nº2, 12º nº1 alínea b) e nº2, 13º nº1, e 29º nº2, todos do RCP, bem como Tabela I-B a ele Anexa.
D.N.
Porto, 25.03.2011
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho |
