| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte:
1 – R…, melhor identificado nos autos, interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida em 20/10/2008 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, que, julgando procedente a excepção de caducidade da acção, absolveu a Caixa Geral de Depósitos da instância.
Nas alegações, concluiu o seguinte:
1º Entre um processo principal e a providência cautelar prévia que lhe está apensa, confiados ao despacho do mesmo Juiz, não pode haver uma estanqueidade, outrossim havendo uma enorme comunicação.
2º Há decisões, transitadas em julgado, que ainda que proferidas na providência cautelar, se transmitem ao processo principal.
3º Tal é o caso do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, que considerou “que a notificação não obedece às exigências a que alude o art. 68º do CPA, sendo a consequência de tal, a ineficácia da notificação, a qual não contende com eventual validade do mesmo, mas apenas com o início do prazo de interposição do meio administrativo adequado, independentemente da interposição da providência cautelar.”
4º Haveria pois a Meritíssima Juíza a quo que se conformar com a decisão do Tribunal Superior que considerava que a ineficácia da notificação contendia com o início do prazo de interposição do meio administrativo, ou dito de outra maneira, com uma notificação ineficaz não podia iniciar-se a contagem de tal prazo.
5º Ao não acatar tal decisão, foi contra o denominado caso julgado formal, violando assim o disposto no nº1 do artº 672º do CPC.
6º Assim se considerando, deve o processo prosseguir com a abertura de um período de produção de prova e análise de todas as questões, mesmo as das meras anulabilidades.
7º O não acatamento, a violação do artº 68º do CPA, bem como a violação do princípio da colaboração (artº 7º do CPA) contende com o início do prazo de interposição do meio administrativo adequado, ou dito de outra forma, com uma notificação ineficaz não pode iniciar-se a contagem de tal tipo de prazo.
8º Ao decidir da forma que decidiu, a Meritíssima Juíza interpretou de forma incorrecta os arts. 7º e 68º do CPA e 59º nº 1 do CPTA que, como tal, saíram violados.
9º Assim se considerando, deve suceder o supra enunciado na conclusão 6ª.
10º A exposição do recorrente ao Presidente do Conselho de Administração da CGD é integradora de um recurso hierárquico.
11º Dada a junção ao recurso hierárquico de 25 documentos, o recorrente só no término do prazo de 90 dias, ou seja, em 17/04/2007, é que viu tacitamente indeferido tal recurso. Assim, ao instaurar em 03/07/2007 a presente acção, fá-lo, ainda de forma tempestiva, ou seja, dentro do prazo de 3 meses.
12º A Meritíssima Juíza a quo ao não ver a exposição como um recurso hierárquico facultativo e ao não dele retirar a conclusão anterior, desconsiderou ou não interpretou devidamente, o que equivale à violação do nº 4 do artº 59º do CPTA e do artº 168º do CPA.
13º Assim se considerando, deve suceder o supra enunciado na conclusão 6ª.
14º A CGD violou os seguintes princípios: da legalidade; da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos dos cidadãos; da proporcionalidade; da justiça e da imparcialidade; da boa-fé; da colaboração da Administração com os particulares; da participação
15º Com tanta violação de princípios, a conduta da CGD induz em erro o recorrente e coloca-lhe dificuldades quanto à identificação do acto impugnável.
16º A Meritíssima Juíza a quo ao não ter esta leitura, que dos autos fluiu com clareza, não aplica e por isso viola o nº 4 alíneas a) e b) e nº2 b) do art.º 58º do CPTA.
17º Assim se considerando deve suceder o supra enunciado na conclusão 6ª.
18º O Acordo de Empresa entre a CGD e o STEC prevê na cláusula 24ª - 6 d) que os trabalhadores enquanto delegados sindicais não podem ser transferidos para fora da área da sua representação sindical.
19º Ao transferir-se o recorrente para Armamar está-se a transferi-lo para fora da área da sua representação sindical e a privá-lo do exercício da actividade sindical.
20º Tal traduz um acto nulo porque ofensivo do conteúdo essencial de um direito fundamental – artº 133º-1 e 2 d) do CPA, sendo a nulidade invocável a todo o tempo.
21º Também a sentença recorrida, tais disposições indevidamente interpretou e violou.
22º A caducidade do direito de acção constitui uma excepção dilatória – h) do nº1 do artº 89º do CPTA.
23º Como excepção dilatória que é, obsta ao conhecimento do mérito, que é como quem diz ao conhecimento do objecto do processo.
24º Portanto, para conhecer no sentido em que o fez, deveria ter a Meritíssima Juíza a quo promovido a audição do A., nos termos da alínea a) do nº1 do artº 87º do CPTA.
25º Ao assim não agir, violada foi a norma por último citada, ferindo de morte a decisão recorrida.
Nas contra-alegações, a CGD, defendendo a manutenção do aresto, apresenta as seguintes conclusões:
1. A douta sentença recorrida não merece qualquer censura.
2. Diz-se haver caso julgado formal quando a decisão se refira à relação processual em apreciação em determinada acção. Tal decisão constitui caso julgado formal, limitando-se a sua força obrigatória ao processo em que tal decisão é proferida.
3. Ora, a decisão proferida pelo Tribunal Central Administrativo do Norte na providência cautelar a que se refere o Recorrente não tem força obrigatória no âmbito dos presentes autos.
4. Dispõe o artigo 67.º do Código do Procedimento Administrativo que: “1 – É dispensada a notificação dos actos nos casos seguintes: Quando sejam praticados oralmente na presença dos interessados; Quando o interessado, através de qualquer intervenção no procedimento, revele perfeito conhecimento do conteúdo dos actos em causa.”
5. Ora, da matéria provada nos presentes autos pode concluir-se que não só o acto foi praticado oralmente, como o Recorrente revelou perfeito conhecimento do conteúdo do acto.
6. Tal conclusão decorre, com evidência, da factualidade que ficou a constar dos pontos D, F. e G., da matéria provada.
7. Com efeito, de tal factualidade que, aliás, não foi posta em causa pelo Recorrente, decorre de forma cristalina que o acto foi praticado oralmente e que o Recorrente revelou perfeito conhecimento do conteúdo do acto, tanto mais que apresentou uma extensa exposição ao Presidente do Conselho de Administração da Recorrida e – pasme-se! – apresentou-se ao serviço, no dia 02/01/2007, na Agência de Armamar.
8. Ainda que assim se não entendesse – o que apenas por hipótese se admite! – a carta que o Recorrente recebeu, datada de 29.11.2006, cumpre todos os requisitos da notificação previstos no artigo 68.º do CPA, porquanto, efectivamente, daquela carta resulta claro o conteúdo do acto administrativo. Conteúdo que, como se viu, foi totalmente compreendido pelo Recorrente.
9. A eventual suspensão do prazo para impugnação do acto administrativo, nos termos do disposto no artigo 59.º, n.º 4 do CPTA, também não prejudica a decisão de caducidade do direito de acção.
10. Com efeito, ainda que se considerasse que o requerimento apresentado pelo Recorrente em 11.12.2006, dirigido ao Presidente do Conselho de Administração da Recorrida, constituiu impugnação administrativa do acto,
11. O prazo para a impugnação contenciosa também já decorrera pois a impugnação administrativa sempre teria a forma de recurso hierárquico que se teria que considerar indeferido tacitamente decorridos 30 dias desde a data da sua apresentação, nos termos do disposto no artigo 175.º do CPA, com o que se retomaria o prazo de impugnação judicial, nos termos do disposto na parte final do artigo 59.º, n.º 4 do CPTA.
12. Nesta hipótese, o indeferimento tácito teria ocorrido em 26.01.2007, retomando-se então o decurso do prazo de três meses que terminaria no dia 26.04.2007.
13. Sublinha-se que não houve lugar à realização de nova instrução ou de diligências complementares pelo que o prazo para indeferimento tácito sempre seria de 30 dias e não, como alega o Recorrente, de 90 dias.
14. Da parte da Recorrida não houve, nunca, qualquer conduta que pudesse induzir o Recorrente em erro.
15. A demonstrá-lo à saciedade estão os factos vertidos nos pontos F. e G. da matéria de facto provada nos presentes autos.
16. Para o exercício da actividade sindical na empresa, a cláusula 24.ª, n.º 6, al. d) do Acordo de Empresa, celebrado entre a CGD e o STEC, assegura como direitos dos trabalhadores: (…) d) Não serem transferidos para fora do seu local de trabalho, enquanto membros dos Corpos Gerentes de Associações Sindicais, ou para fora da área da sua representação sindical, enquanto delegados sindicais;”
17. Como se provou nos presentes autos - ponto C. da matéria provada - o Recorrente é suplente de Delegado Sindical e não Delegado Sindical, pelo que só assumiria a representação dos trabalhadores da Agência onde se encontra se o Delegado em exercício cessasse funções ou estivesse impedido de as exercer temporariamente, sendo certo que a representação que pode fazer dos trabalhadores é na qualidade de suplente e não na de Delegado Sindical.
18. Ao contrário do que invocou o Recorrente, a garantia estabelecida na citada cláusula 24.ª não lhe é aplicável.
19. Razão pela qual, a ordem de transferência dada pela Recorrida ao Recorrente não poderá constituir uma ofensa ao conteúdo essencial do direito de exercício da actividade sindical na empresa.
20. A transferência operada não viola, de forma alguma, o disposto nos n.ºs 1 e 2, alínea d) do artigo 55.º da Constituição da República, pois, quer o direito à liberdade sindical, quer o direito ao exercício da actividade sindical, continuam a ser reconhecidos ao Recorrente.
21. A verificar-se algum vício do acto, nunca o mesmo poderia gerar a sua nulidade mas tão só a sua anulabilidade, por não se enquadrar em nenhum dos casos previstos no artigo 133.º do CPA.
22. Ao contrário do que sustenta o Recorrente, a Meritíssima Juiz a quo não violou o disposto na alínea a), do n.º 1 do artigo 87.º do CPTA.
23. Com efeito, como escrevem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2.ª Edição revista, 2007, em anotação ao aludido artigo 87.º do CPTA: “Por outro lado, por razões de economia processual, sempre que o autor deva apresentar réplica para deduzir a sua defesa quanto à matéria da reconvenção, nada parece obstar a que utilize a mesma via processual para responder à contestação quando aí tenha também sido suscitada alguma excepção, permitindo que a réplica, nesse circunstancialismo, ressuma as funções típicas que lhe são atribuídas em processo civil (artigo 502.º, n.º 1, do CPC). Na verdade, a limitação estabelecida no CPTA quanto ao número de articulados admissíveis justifica-se por considerações de simplificação e celeridade processual; mas desde que se não possa evitar, por aplicação dos princípios processuais, a apresentação de réplica, esse articulado pode, com toda a propriedade, preencher a finalidade da audição do interessado a que se refere a alínea a) do n.º 1 do artigo 87.º, e que é concebida apenas para a hipótese mais frequente, em que o processo se encontra reduzido a dois articulados.”
24. Ora, nos presentes autos, notificado da Contestação da Recorrida, o Recorrente apresentou a Réplica junta a fls…, onde expressamente respondeu à matéria de excepção da caducidade do direito de acção
25. Assim, embora tal articulado não fosse, aparentemente, admissível, a verdade é que o mesmo foi admitido ficando a constar dos autos de tal modo que, por si, preencheu a finalidade da audição prévia do interessado prevista na alínea a), do n.º 1, do artigo 87.º do CPTA, razão pela qual não se mostra preterida aquela formalidade.
26. Carecem, assim, de fundamento as alegações do Recorrente.
O Ministério Público junto deste tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do art.º 146º, nº1 do CPTA, não se pronunciou.
2. O aresto recorrido deu como provado os seguintes factos:
a) O Autor é funcionário da entidade demandada há 21 anos, tendo desempenhado as suas funções durante 19 anos na agência de Lamego, tendo contrato de provimento.
b) O Autor exerceu as funções de gestor de clientes ao longo de 7 anos naquela mesma agência.
c) O Autor foi eleito Subdelegado Sindical (delegado suplente), conforme doc. nº 6 junto com o requerimento inicial do Proc. n.º 238/080BEVIS apenso.
d) Em 27/11/2006, a Directora da Região Douro/Régua, Dra. M...., reuniu com o A., na Agência de Lamego (0390) no gabinete e na presença do Gerente Sr. J... comunicou-lhe verbalmente que o iria transferir para Armamar onde iria desempenhar as funções de gestor de clientes.
e) Datada de 29/11/2006, foi-lhe entregue, em mão, nessa mesma data, uma carta da autoria da Directora Comercial da Região do Douro/Régua, com a referência 47/2006, ordenando uma transferência para a Agência de Armamar com efeitos a partir do dia 01/01/2007, data a partir da qual passaria o A. a exercer as suas funções de gestor de clientes nessa Agência - cfr. doc n.º 8 junto com o Requerimento inicial do Proc. n.º 238/080BEVIS, e constante do Processo administrativo.
f). O Autor remeteu em 11/12/06 ao Presidente do Conselho de Administração da Caixa Geral de Depósitos uma exposição escrita solicitando a manutenção do seu posto na Agência de Lamego – cfr. doc. n.º 9 junto com o Requerimento inicial do Proc. n.º 238/080BEVIS.
g) No dia 02/01/2007, o Autor apresentou-se na agência de Armamar.
h) Entre a Caixa Geral de Depósitos e o Sindicato dos Trabalhadores das Empresas do Grupo Caixa Geral de Depósitos existe um Acordo de Empresa – cfr. doc. n.º 20 junto com o Requerimento inicial do Proc. n.º 238/080BEVIS.
i) A presente acção foi intentada em 03/07/07 conforme carimbo da Petição Inicial remetida ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu registo do SITAF.
3. A única questão que está em julgamento é saber se o direito de acção caducou pelo decurso do respectivo prazo.
A decisão recorrida considerou que todas as ilegalidades imputadas ao acto impugnado são sancionadas com a anulabilidade, incluindo a pretensa violação do direito ao exercício de funções sindicais; e que, tendo o autor sido notificado em 29/11/2006 e a acção entrado em 3/7/2007, estava o direito caduco, mesmo que se considere que a “exposição” que fez à recorrida CGD configura uma impugnação administrativa.
Assim não entende o recorrente, para quem, além de não ter sido ouvido sobre a excepção de caducidade, o que contraria a alínea a) do nº 1 do art. 87º do CPTA, se verifica o seguinte: a) a decisão tomada no processo cautelar sobre a caducidade da acção fez caso julgado formal, pelo que não pode ser julgada na acção; b) o prazo para a propositura da acção principal não se iniciou, dada a ineficácia da notificação; c) a exposição que fez ao CA da recorrida é uma impugnação administrativa que, de acordo com o nº 4 do art. 59º do CPTA, suspende o prazo de recurso hierárquico; d) o acto padece de nulidade por ser ofensivo de um direito fundamental.
3.1. Comecemos pela questão processual da falta de audiência do recorrente sobre a excepção de caducidade.
As alíneas a) e b) do artigo 87º do CPTA impõem a obrigatoriedade do autor ser ouvido sobre as excepções dilatórias e peremptórias que tenham sido alegadas pelo réu ou que sejam de conhecimento oficioso. Como a acção impugnatória não comporta a réplica, nos termos em que ela está prevista na lei processual civil, é na fase do saneamento do processo que se concentra o exercício do contraditório, devendo o juiz ouvir o autor, no prazo de 10 dias, antes de decidir as questões que obstem ao conhecimento do mérito.
Mas, se o contraditório já se mostra realizado, ainda que de forma prematura e anómala, os objectivos para que foi construída a formalidade estão cumpridos e, desse modo, a formalidade degrada-se em mera irregularidade, sem consequências jurídicas.
Assim aconteceu no caso concreto, em que o autor apresentou réplica às excepções arguidas pelo réu, sem que do processo tivesse havido qualquer reacção à deficiência consubstanciada na apresentação indevida de tal articulado. Com efeito, a fls. 59 dos autos está incorporada a peça processual denominada réplica, em que se impugna a excepção de caducidade levantada pelo réu na contestação. Não tendo sido anulada tal formalidade não prevista na lei, com o consequente desentranhamento dos autos, tem que se considerar que a mesma é prestável para se dar como concretizado o contraditório, sob pena de se estar a realizar um acto inútil (art. 137º do CPC).
3.2. Também a excepção de caso julgado formal não procede.
O recorrente alega que a decisão que indeferiu o pedido de caducidade da providência cautelar, ao considerar que a notificação do acto impugnado é ineficaz, faz caso julgado formal sobre o pressuposto processual da tempestividade da acção. Se o indeferimento do pedido de caducidade da providência se baseou no facto da notificação incompleta não fazer correr o prazo de acção, então está decidido que a acção entretanto interposta é tempestiva.
Mas não pode ser este o entendimento.
A decisão tomada na providência cautelar nunca faz caso julgado material, nem tampouco é prejudicial à pretensão material que se pretende acautelar. A provisoriedade e a instrumentalidade da providência cautelar implicam que ela não faça caso julgado em relação à acção principal, nem há litispendência entre ambas. Assim o diz o nº 4 do artigo 383º do CPC: «nem o julgamento da matéria de facto, nem a decisão final proferida no procedimento cautelar, têm qualquer influência no julgamento da acção principal».
O mesmo não acontece dentro do próprio processo cautelar em que o caso julgado material só se verifica em função da situação de facto e de direito existente no momento da decisão, podendo a decisão ser revogada, alterada ou substituída em face de alteração das circunstâncias (cfr. art. 124º do CPTA). Trata-se de uma estabilidade provisória, um caso julgado rebus sic stantibus, que possibilita ao tribunal rever e ajustar a providência em função da alteração das circunstâncias inicialmente existentes, nomeadamente das decisões que forem tomadas na pendência da acção principal. Naturalmente que já valerá perante ulterior providência com o mesmo objecto e a mesma parte.
Mas fará caso julgado formal sobre os pressupostos processuais da acção principal?
O caso julgado formal tem força obrigatória apenas dentro do processo, obstando a que o juiz possa, na mesma acção, alterar a decisão proferida, mas não impedindo que, noutra acção, a mesma questão processual seja decidida em termos diferentes pelo mesmo tribunal (cfr. art. 672º do CPC). Ora, a instrumentalidade do processo relativamente à acção podia indiciar que as questões processuais julgadas no processo cautelar seriam imodificáveis na acção. Mas assim não pode acontecer porque na apreciação das questões processuais a lei basta-se com um fumus, a mera aparência, apreciada sumariamente, da existência ou não de fortes indícios de ilegalidade na interposição do processo principal. A parte final da alínea b) do nº 1 do artigo 120º, através da utilização da expressão «não seja manifesto», indica que o juízo que se tem que fazer sobre a «existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito», é um juízo negativo que, em princípio, até prescinde do exame dos pressupostos processuais necessários à apreciação de mérito. Neste contexto, nunca se poderia admitir que a apreciação sumária das condições de procedibilidade da pretensão a formular no processo principal tivesse força obrigatória neste processo.
No caso concreto, não se tratou da decisão final de concessão da providência, mas da decisão que indeferiu o pedido de caducidade da providência. Mas também esta não pode ter valor de caso julgado formal na acção principal porque apenas se apreciou directamente a caducidade da providência e não a caducidade do direito de acção.
A alínea a) do nº 1 e o nº 2 do artigo 123º do CPTA prevêem a caducidade da providência se o requerente «não fizer uso» do meio contencioso adequado, no prazo que a lei prevê para tal ou, quando não sujeito a prazo, dentro de três meses a contar do trânsito em julgado da decisão. Não usar a via contenciosa significa que a acção não deu entrada em juízo e, portanto, dado o carácter instrumental da providência, inevitavelmente que a mesma fica sem efeito.
Mas, se a acção deu entrada no tribunal e ainda assim se vem solicitar a caducidade da providência, qualquer juízo que sobre essa questão se faça só pode ter o valor de mera aparência, um juízo negativo efectuado nos termos da parte final da alínea b) do nº 1 do artigo 120º, que não tem valor de caso julgado formal.
Foi precisamente isso que aconteceu no caso dos autos, em que o tribunal considerou que a notificação era ineficaz e que por isso não estavam reunidos os pressupostos para se determinar com segurança que a acção havia caducado. Trata-se apenas de uma apreciação sumária destinada exclusivamente a averiguar se estavam reunidos os pressupostos para determinar a caducidade da providência, situação que até já existia no momento em que o tribunal a concedeu, e que por conseguinte, não tem valor de caso julgado para a acção. De resto, em situações como esta, sob pena de decisões contraditórias, a tempestividade da acção é um pressuposto que apenas deve ser conhecido, em definitivo, na acção e não no processo cautelar.
3.3. A alegada violação de um direito fundamental, pela gravidade da lesão que pode causar ao acto impugnado, tem precedência lógica sobre os demais argumentos, pois a qualificação da sanção como nulidade arreda a discussão da caducidade. Com efeito, a admitir-se que o caso é de nulidade, nos termos do nº 1 do artigo 58º do CPTA, a acção «não está sujeita a prazo», sem prejuízo da incidência da regra de caducidade do nº 2 do artigo 123º do CPTA.
No entendimento do recorrente, a ordem de transferência de Lamego para Armamar está em desconformidade com o direito ao exercício de actividade sindical na empresa, prescrito na alínea d) do nº 2 do artº 55º da CRP. Trata-se de uma ofensa ao “conteúdo essencial” de um direito fundamental, porque ficará privado de exercer os direitos sindicais “no local onde foi eleito” e “fora da área da sua representação sindical”.
Assim não entendeu a decisão recorrida, ao sustentar que, apesar da transferência, o direito continua a ser reconhecido ao autor, e por isso, não se pode dizer que o direito não foi “aniquilado” ou perdeu o seu “sentido útil, “a sua finalidade”.
A alínea d) do nº 2 do artigo 133º do CPA comina com nulidade os «actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental», o que significa, por um lado, que se pode discutir a jus-fundamentalidade do direito atingido, e por outro, que nem todos os actos que afectem direitos fundamentais são nulos, mas apenas aqueles que violem o seu conteúdo essencial.
Não oferece qualquer dúvida que o direito de exercício de actividade sindical na empresa, porque inserido no título dos «direitos, liberdades e garantias» é um dos direitos fundamentais incluídos no âmbito da alínea d) do nº 1 do artigo 133º do CPA. A maioria da doutrina e da jurisprudência fazem uma interpretação restritiva desta norma, excluindo do seu âmbito os direitos económicos, sociais e culturais e todos os demais que não tenham natureza análoga. Mas, se esta interpretação pode ser discutível, não é no caso dos autos, em que o direito afectado pelo acto impugnado está formalmente incorporado numa norma do catálogo dos «direitos, liberdades e garantias.
Mas o que é o conteúdo essencial de um direito fundamental?
Sobre esta questão deve apelar-se ao sentido que a Constituição lhe dá quando fixa os requisitos materiais das leis restritivas dos direitos, liberdades e garantias. Se as leis restritivas dos direitos fundamentais estão limitadas pelo princípio da salvaguarda do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais (cfr. art. 18º nº 3 da CRP), igual limitação deve valer para os actos administrativos que os concretizam.
Reconhece-se que cada direito fundamental tem um conteúdo elástico, só determinável em concreto, e que a protecção constitucional não é sempre a mesma: a partir de um núcleo básico de protecção máxima, irradiam espaços de protecção progressivamente menos intensos. Por exemplo, o legislador pode estabelecer determinadas regras que condicionam o direito de reunião ou manifestação, mas não pode estabelecer normas que conduzam à destruição completa do direito. Ou seja, os valores contidos em cada um dos preceitos que prevêem os direitos fundamentais, e que, como refere Vieira de Andrade, são a projecção da «dignidade do homem concreto como ser livre», constituem um limite absoluto à intervenção legislativa e, por força da alínea d) do nº 1 do artigo 133º do CPA, também à intervenção administrativa.
O controlo judicial da conformidade dos actos administrativos com os direitos fundamentais implica uma operação intelectual destinada a averiguar se o acto subverteu ou desfigurou o valor e a garantia constitucional ínsita em cada um dos direitos fundamentais. Há, pois, que destrinçar o “ conteúdo essencial” do “conteúdo meramente acessório”, o que se faz, com o ensina Gomes Canotilho, determinando, caso a caso, qual é o objecto de protecção, se o direito subjectivo individual ou a garantia objectiva, e qual o valor da protecção, se é um valor absoluto, irrestringível, ou um valor relativo, o resultado de um processo de ponderação de bens (cfr. Direito Constitucional, 5ª ed. pág. 631 e 632).
O exercício da actividade sindical é configurado na Constituição como um direito dos trabalhadores e não simplesmente como uma liberdade perante a entidade patronal ou como mera tolerância desta. Mas, no que aqui é mais relevante, é um direito fundamental que a Constituição enuncia por referência à empresa: «o direito de exercício de actividade sindical na empresa». Para este efeito, o conceito constitucional de empresa acentua sobretudo o sentido objectivo, ou seja, «uma organização empresarial, isto é, cuja função consiste na combinação de meios de produção e trabalho para produzir bens ou serviços» (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, CRP anotada, 4ª ed. pág. 717). Nesta acepção, a empresa ou estabelecimento é uma organização técnico-laboral que articula e ordena um complexo de meios em interacção, conferindo-lhe unidade e funcionalidade. No seu âmbito cabe os mais diversos esquemas empresarias, seja do sector privado, público ou cooperativo e social, independentemente da sua dimensão e do grau de complexidade dos factores produtivos.
A empresa, como unidade complexa que é, distingue-se das diversas partes que a compõem. Exige uma organização de meios, ainda que rudimentar, mas não se confunde com eles. Consoante o tipo de empresa, esses elementos, mesmo quando distribuídos por áreas geográficas diferentes, são inseparáveis do conjunto da organização. Assim, a empresa pode integrar várias secções, sucursais, delegações, agências, balcões, os quais, embora dispersas e até com alguma autonomia, estão inter-relacionados, com vista à mesma actividade produtiva. Com este espectro, para efeitos laborais, não pode deixar de se distinguir empresa de local de trabalho. A empresa, conforme o grau de complexidade da sua organização, pode comportar uma divisão espacial do trabalho que, naturalmente, implica diferentes locais de trabalho para os seus trabalhadores.
Ora, o direito ao exercício da actividade sindical é protegido na Constituição no âmbito na empresa, na sua globalidade, por referência ao conjunto dos meios humanos que a integram, e não especificamente por referência a um concreto local de trabalho. O que se protege a actividade sindical no seio da empresa, relativamente ao conjunto dos seus trabalhadores, independentemente dos locais de trabalho estarem ou não distribuídos por diferentes áreas geográficas.
O direito à actividade sindical na empresa é um direito que tem por conteúdo essencial a possibilidade de se desenvolver na empresa a actividade sindical, através de delegados sindicais, comissões sindicais e comissões intersindicais, e a existência de determinadas garantias de protecção. Para que o direito seja exercido sem constrangimentos, condicionamentos ou limitações ilegítimas, é indispensável garantir o acesso aos locais de trabalho dos representantes dos trabalhadores, o direito de afixação e distribuição de informação sindical, o direito de reunião no local de trabalho, o direito a um local de trabalho para os delegados sindicais, o direito a obter informação e consulta sobre matérias de carácter económico e social e o direito de crédito de horas de delegado sindical.
Mas, já não faz parte do conteúdo essencial do direito de exercício da actividade sindical na empresa, a garantia de inamovibilidade do trabalhador que exerça funções de delegado sindical. A transferência de um trabalhador de um local para outro, no âmbito da mesma empresa, não conduz à “aniquilação” do exercício de actividade sindical na empresa, desde logo, pela possibilidade de eleição de novo delegado sindical para a secção sindical ou para a respectiva área de representação. O regime de transferência de local de trabalho assenta em interesses divergentes, dos trabalhadores e da entidade patronal, que ponderados podem ditar soluções diferentes, que nada têm a ver com o estatuto de delegado sindical. O que deve ser protegido pelo princípio da inamovibilidade é o prejuízo sério que a mudança poderá causar à estabilidade profissional do trabalhador, com reflexos na sua vida familiar e social. A circunstância de ser delegado sindical não é um interesse que deva prevalecer sobre os motivos e as vantagens funcionais visadas pela empresa, porque há sempre alternativas para suprir a ausência do delegado.
A inamovibilidade do delegado sindical não é, pois, coberta pelo núcleo essencial do direito fundamental de exercício de actividade sindical, embora se aceite como elemento meramente acessório, cuja protecção possa ser relativizada em função de interesses mais preponderantes. E se assim é, a violação das normas que protegem o local de trabalho do delegado sindical (cfr. nº 2 do art. 5º do DL nº 84/99 de 19/3, substituído pelo artigo 295º da Lei 59/08 de 11/09, para os trabalhadores da Administração Pública), só pode ser sancionada com a anulabilidade.
3.4. Assente que os alegados defeitos do acto impugnado são sancionados com a anulabilidade e sabido que para a fazer valer judicialmente o lesado tem o prazo de três meses (al. b) do nº 1 do art. 59º do CPTA), resta averiguar se esse prazo chegou a iniciar-se ou se ocorreu qualquer causa interruptiva ou suspensiva do mesmo.
O recorrente começa por dizer que o prazo nunca se chegou a iniciar em virtude da notificação não conter a indicação do autor do acto e da fundamentação.
Acontece que o decurso do prazo da acção impugnatória só não se inicia nas situações de insuficiências absoluta, que são as mencionadas no nº 1 do artigo 60º do CPTA. Apenas em casos de omissão, inexistência ou de desconhecimento do sentido da decisão é que a notificação e o acto notificando são ineficazes e inoponíveis ao destinatário e, consequentemente, não se desencadeia o prazo de impugnação. Não é o caso dos autos, em que existe um acto de notificação que, no mínimo, dá a entender o sentido da decisão tomada.
Quando a notificação não contém o autor do acto, a data ou os fundamentos, ou seja, na situação visada no nº 2 daquele artigo 60º, a notificação padece de insuficiência relativa, apenas constituindo causa de ineficácia a partir do momento em que o destinatário requeira, no prazo de 30 dias, as indicações em falta. Nestes casos, apesar da violação do artigo 68º do CPA, sobre o interessado recai o ónus de fazer interromper o prazo de caducidade da acção, solicitando a informação complementar sobre os elementos em falta. Enquanto não o fizer, o acto notificado produz efeitos e corre o prazo da acção impugnatória.
No caso concreto, o recorrente não usou o mecanismo do nº 2 do artigo 60º, mas sim o efeito suspensivo do nº 4 do artigo 59º. Só com a “exposição” que fez ao Conselho de Administração da recorrida é que o prazo de impugnação contenciosa se suspendeu, retomando o seu curso com o decurso do prazo legal para a decisão do pedido, sendo certo que a providência cautelar suspendeu os efeitos do acto, mas não o prazo d e impugnação.
A dita “exposição”, que o recorrente fez em 11/12/06 ao Presidente do CA da recorrida, deve qualificar-se como impugnação administrativa, embora de natureza facultativa, desconhecida que é a existência de qualquer norma impositiva da obrigatoriedade do recurso hierárquico. Nessa exposição, o recorrente insurge-se contra a “transferência ilegal” e solicita que a mesma seja sustada e dada sem efeito. Portanto, manifesta uma intenção reactiva contra o acto, de conteúdo inequivocamente impugnatório, o que é suficiente para a qualificar como recurso hierárquico. Como em tempos decidiu o STA, «não é indispensável, para que exista recurso hierárquico, que o interessado como tal qualifique o requerimento ou exposição que apresente, ou mesmo, que peça, de modo expresso e formal, a revogação ou substituição do acto impugnado, bastando que esse requerimento não sujeito a regras especiais o ponha em crise, manifestando a sua inconformidade e reagindo contra ele, mostrando a ilegalidade, injustiça ou inconveniência do comportamento do órgão ou autoridade inferior” (Ac. do STA de 10/5/1984, rec. nº 16732, in AD, nº 279. pá. 262, cit, por Pedro Gonçalves, in Relações entre as Impugnações Administrativas e o Recursos Contencioso de Anulação de Actos administrativos, Almedina, pág. 22).
A impugnação administrativa de 11/12/06 suspendeu o prazo de impugnação contenciosa iniciado em 30/11/06, dia seguinte à notificação, ou seja, após o decurso de 10 dias contados nos termos do nº 3 do art. 59º. Nos termos fixados no nº 1 do artigo 175º do CPA, o prazo para a decisão pelo órgão ad quem é de 30 dias, acrescido do prazo de 15 dias previsto no artigo 172º para que o autor do acto se pronuncie. Como nesse prazo não houve um acto secundário expresso, o momento a partir do qual se retomou o prazo de impugnação contencioso ocorreu em 15/2/07. A partir deste dia, o acto primário ganhou de novo eficácia, e por isso, retomou-se o prazo de impugnação contenciosa. É o que resulta do nº 4 do artigo 59º do CPTA: o decurso do prazo legal para a tomada pelo órgão ad quem de uma decisão sobre a impugnação administrativa sem que aquela haja sido proferida faz com que retome o seu curso o prazo para a propositura do meio contencioso que tenha por objecto ou por pressuposto o acto primário.
O meio contencioso só pode ser a acção administrativa especial. Apesar da inércia administrativa do superior hierárquico, o meio processual a adoptar não é a acção de condenação ao acto devido, que em rigor teria que incidir apenas sobre a anulação da inércia administrativa e a condenação ao cumprimento do dever de decidir, mas sim o único acto administrativo praticado, que foi o acto do órgão subalterno. Portanto, o prazo para a impugnação contenciosa é o prazo de três meses, referido na alínea b) do nº 1 do artigo 58º do CPTA, e não o prazo de um ano referido no artigo 69º nº 1.
Se fosse uma impugnação administrativa necessária, ainda se poderia discutir, como se fez no âmbito da LPTA, se o prazo é de um ano ou de três meses, defendendo-se, contudo, que mesmo nesses casos excepcionais, em caso de passividade do órgão decidente, se deve aplicar por analogia o regime do nº 4 do art. 59º, considerando que o objecto da acção é o acto primário e não o chamado indeferimento tácito (cfr. Sérvulo Correia, O incumprimento do dever de decidir, CJA, nº 54, pág. 22 e 23) e Aroso de Almeida, Recurso hierárquico, acto tácito e condenação à prática do acto devido, CJA, nº 53, pág. 20 e 21).
O prazo de três meses, já esgotados em 10 dias, contados desde a data em que a inércia administrativa fez retomar o reinício do curso do prazo de caducidade da acção e descontado o período de férias judicias da Páscoa, terminou em 15 de Maio de 2007. Como a acção deu entrada em 3 de Julho, tem que se considerar que nessa data já havia caducado o prazo de 90 dias, em que, por força da suspensão, se converteu o prazo de três meses.
O recorrente considera que o prazo de decisão da impugnação administrativa deve ser de 90 dias, o referido no nº 2 do artigo 175º, uma vez que apresentou documentos que dariam lugar a instrução. A confirmar-se esse prazo de decisão, certamente colocaria a acção dentro do respectivo prazo de impugnação.
Todavia, a jurisprudência tem entendido que a aplicação desse prazo apenas é aplicável no caso de ser determinada a realização de nova instrução ou diligência complementar, o que não está demonstrado (cfr. Ac do STA de 18/6/03, rec. nº 040952 e de 29 /4/04, rec. nº 02020/03, in www. dgsi.pt). A prorrogação do prazo de 30 dias pressupõe, naturalmente, que o autor teve conhecimento, directa ou indirectamente, da decisão que determinou a nova instrução ou diligências complementares. Como a exigência desse conhecimento pode ser um factor de incerteza, pese embora ela possa ser afastada através do direito à informação (arts. 61, nº 1 e 2 do CPA), é indispensável, pelo menos, que se invoque e demonstre que a decisão da impugnação pelo órgão ad quem dependia necessariamente da realização de tais formalidades instrutórias, o que não foi caso.
Ao caso também não é de aplicar a regra contida no nº 4 do artigo 58º do CPTA, que permite a apresentação da acção judicial para além do prazo de três meses, porque o acto impugnável estava perfeitamente identificado desde o início: a ordem de transferência de Lamego para Armamar. É verdade que o acto de notificação, pela forma como foi redigido e pela ausência de alguns dos elementos referidos no artigo 68º do CPA, confunde a notificação com o acto notificando, o que é susceptível de criar dúvidas sobre a autoria jurídica deste. Todavia, está demonstrado que dois dias antes da comunicação escrita da ordem de transferência a Directora da Região Douro/Régua reuniu com o recorrente onde lhe comunicou que o “iria transferir para Armamar” (al. d) da matéria de facto). Desde logo, ficou aí claro que o autor do acto foi a referida Directora. Mas, se alguma dúvida houvesse, dispunha o destinatário do mecanismo previsto no nº 2 do artigo 60º do CPTA, requerendo a notificação complementar dos elementos em falta. Não o tendo requerido, ainda assim, nenhuma dificuldade tinha em apresentar tempestivamente a acção, uma vez que actualmente, para efeitos processuais, a autoria jurídica do acto pertence à pessoa colectiva (cf. nº 2 do art. 10º do CPTA). Não se pode, pois, concluir que um destinatário normal e razoável, colocado na mesma situação concreta, teria dificuldades em conhecer e identificar o acto impugnável.
4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente.
Notifique.
Porto, 27 de Maio de 2010
Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. Antero Pires Salvador |
