| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I - Relatório
Município de (...) intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, o presente processo cautelar contra a Agência Portuguesa do Ambiente I.P., a R, S.A. e Outros, a presente ação cautelar, na qual requer, a final:
1) Suspensão da Eficácia da Declaração de Impacte Ambiental do Exmo. Senhor Presidente do Conselho Diretivo da APA, I.P., de 21 de novembro de 2016, impugnada nos autos principais;
2) Suspensão de Eficácia do Despacho de 27 de março de 2019 do Senhor Diretor Geral de Energia e Geologia, de concessão da Licença de Estabelecimento da instalação da Linha de Muito Alta Tensão (LMAT), em causa nos autos principais e neles impugnado através de requerimento de modificação da instância;
3) Embargo de obra nova consubstanciada na construção da “linha aérea dupla, a 400kV, (...) – (...)”, cujos trabalhos terão iniciado em 26-08-2019 de acordo com informação escrita da R. (cfr. doc. 3);
E
4) Abstenção de qualquer conduta ou operação material, por si ou através de terceiros, que consubstancie a implementação no terreno da construção da “linha aérea dupla, a 400kV, (...) – (...)”
Por sentença, datada de 13.11.2019, o referido tribunal julgou improcedente o presente processo cautelar.
Inconformado, o Município de (...) interpôs recurso jurisdicional dessa sentença para este TCA Norte tendo, na alegação apresentada, formulado as seguintes conclusões:
1. A primeira parte do presente recurso é, nos termos do disposto no artigo 640.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, relativo à matéria de facto.
2. É que foram alegados no R.I. diversos factos que consubstanciam o periculum in mora, designadamente nos artigos que se identificaram para “prova testemunhal”, mas a Exma. Senhora Juíza entendeu não se justificar produção adicional de prova.
3. Como tal, teria de os considerar como provados, para e com todos os efeitos legais, e relevados para a concessão das providências requeridas.
4. Não foi, contudo, o que aconteceu, pelo que a matéria de facto dada como provada terá de ser alargada, aos seguintes factos:
a. A Assembleia da República, por várias vezes, recomendou com urgência (1) a regulamentação da Lei n.º 30/2010, de 2 de setembro, sobre a proteção contra exposição aos campos elétricos e magnéticos derivados de linhas, de instalações e de equipamentos elétricos, nomeadamente quanto aos níveis da exposição humana máxima admitidos a campos eletromagnéticos, derivados das linhas, instalações ou equipamentos de alta e muito alta tensão, em cumprimento do disposto no artigo 2.º da Lei n.º 30/2010, de 2 de setembro, bem como (2) a realização de um estudo nacional sobre o tipo de impacto dos postes e linhas de alta e muito alta tensão na saúde das populações, recorrendo, designadamente, à análise do estado geral de saúde das populações que habitam na proximidade dos mesmos, comparando-o com o das que habitam a uma distância superior a 100 metros, e, consequentemente (3) a suspensão da construção da linha de muito alta tensão (LMAT) em (...) e em (...), em equação nos autos, enquanto não forem conhecidas as conclusões do referido estudo – meios de prova: Resolução da Assembleia da República n.º 210/2016, Resolução da Assembleia da República n.º 216/2018, e Resolução da Assembleia da República n.º 134/2018.
b. Aquelas recomendações não foram cumpridas pelo Governo, inexistindo qualquer estudo sobre os limites à exposição humana admitidos a campos eletromagnéticos, derivados das linhas, instalações ou equipamentos de alta e muito alta tensão - meios de prova: facto notório, não controvertido, e Resolução da Assembleia da República n.º 210/2016, Resolução da Assembleia da República n.º 216/2018, e Resolução da Assembleia da República n.º 134/2018.
c. Não foi suspensa a construção da linha de muito alta tensão (LMAT) em (...) e em (...) - meios de prova: facto não controvertido, Licença concedida pela DGEG e doc. 3 junto com o R.I..
d. Inexiste a regulamentação da Lei n.º 30/2010, de 2 de setembro, sobre a proteção contra exposição aos campos elétricos e magnéticos derivados de linhas, de instalações e de equipamentos elétricos, nomeadamente quanto aos níveis da exposição humana máxima admitidos a campos eletromagnéticos, derivados das linhas, instalações ou equipamentos de alta e muito alta tensão, tendo em vista salvaguardar a saúde pública (artigo 1.º, n.º 1), prevista no artigo 2.º da Lei n.º 30/2010, de 2 de setembro – meios de prova: facto não controvertido e artigo único da Lei n.º 20/2018, de 4 de maio.
e. O estabelecimento definitivo do estaleiro e a construção da LMAT implica a remoção de terras, destruição do coberto vegetal, impermeabilização do solo, destruição de solo rural, agrícola e florestal, obras, uso de maquinaria pesada e consequente produção de ruído, desarborização de grande parte dos terrenos por onde passam, para implantação das estruturas dos postes, destruição de solos agrícolas, de cultura, etc. - meios de prova: factos notórios nos termos dos artigos 5.º e 412.º do CPC, PDM, DIA e processo administrativo.
f. A implementação da LMAT provocará intrusão visual que a presença permanente das infraestruturas previstas introduzem no território - meios de prova: pág. 95 do Parecer da Comissão de Acompanhamento e processo administrativo.
g. O trajeto da LMAT licenciada esquartejará “a meio” o território de (...), com fundações e apoios de cimento que distam poucos metros entre si e com uns enormes e largos postes de muito alta tensão – meios de prova: processo administrativo, DIA e Licença.
h. As populações e freguesias diretamente afetadas pelo trajeto da LMAT licenciada e seus apoios são as seguintes:
a. (...) – 680 residentes (Apoios 13 a 16);
b. (…) – 538 residentes (Apoios 21 a 24);
c. (…) – 891 residentes (Apoios 21 a 24);
d. (…) – 2026 residentes (Apoios 40B a 44B);
e. (…) – 1749 residentes (Apoios 45B a 49B);
f. (…) – 550 residentes (Apoios 63B a 64);
g. (…) – 1197 residentes (Apoios 54B a 60B);
h. (…) – 850 residentes (Apoios 65 a 66);
i. (…) – 2083 residentes (Apoios 65 a 69).– meios de prova: processo administrativo, DIA e licença.
i. São no total, expostos diretamente aos campos magnéticos e demais efeitos na saúde humana, pela proximidade à linha, um total de 10.564 residentes – meios de prova: processo administrativo, DIA, Licença e resultados Censos 2011.
j. O território do Município e Freguesias de (...) afetado pelo trajeto da LMAT licenciado encontra-se qualificado no PDM de (...), atenta a aptidão natural e sensibilidade de alguns dos territórios, e sujeito a servidões de utilidade pública várias (mormente R. e RAN), implicando a implantação da LMAT a destruição dos solos designadamente da Estrutura Ecológica Fundamental, nos Apoios 13 ao 23; 24 ao 41B; 41B ao 42B; 45B a 49B; 51B a 52B; 53B a 61B; 62B a 68B; 67B a 68B; 68B a 65; 65 a 68; 73 a 80; Estrutura Ecológica Integrada, nos Apoios – 13 a 46B; 48B a 50B; 50B a 54B; 66 a 69; 71 a 72, etc; Áreas de RAN nos Apoios 13 a 15; 44B a 49B; 51B a 52B; 53B a 61B; 62B a 66B; 67B a 68B; 68B a 65; 65 a 66; 67 a 69; 73 a 80; Espaço Agrícola de Produção nos Apoios 13 a 15; 32 a 33; 44B a 49B; 51B a 52B; 53B a 60B; 62B a 66B; 67B a 68B; 68B a 65, 65 a 66, 67 a 69; 73 a 80; Espaço Agrícola de Conservação nos Apoios 22 a 24; 57B a 58B; 66B a 67B; Áreas da R. nos Apoios 13 a 23; 24 a 41B; 41B a 42B; 45B a 49B; 51B a 52B; 55B a 60B; 62 B a 65B; 68B a 69; 73 a 77; 79 a 80; Espaço Florestal de Proteção nos apoios 14 ao 23; 24 a 41B; 41B ao 42B; 51B ao 52B; 68B ao 69B; 64 a 68; 68 a 69; 73 a 74; Espaço Florestal de Produção nos apoios 14 ao 16; 22 ao 25; 40B ao 45B; 48B ao 54B; 59B a 63B; 64B a 69B; 64 a 66; 67 a 70; e 70 a 74 – meios de prova: Cartogramas juntos à P.I. (para onde se remete em várias passagens do R.I.), PDM de (...), DIA e Licença.
k. O trajeto da LMAT licenciado, designadamente os seguintes Apoios, passará perto de património classificado no PDM de (...) – meios de prova: Carta de ordenamento II do PDM de (...), processo administrativo, DIA e Licença
• Caminho de Santiago:
- (...) (Apoio 22 a 23);
- (…) (Apoio 30 a 31);
- (…) (Apoio 70 a 72).
• Bens Imóveis Inventariados:
- Imóvel com identificação N.º 1716, Apoios 14 a 15;
- Imóvel com identificação N.º 36, Apoios 23 a 24.
5. Todos estes factos constam, para além do mais, dos processos administrativos, onde o Município fez chegar vasta documentação, informações sobre o PDM, mapas, etc.
6. Para além de tais factos deverem ser aditados aos Factos sumariamente provados constantes da sentença, deve, ainda, alterar-se o Facto provado sob o n.º 35, que apenas retrata parcialmente o vertido no doc 3 junto com o R.I., cujo conteúdo é absolutamente determinante para a apreciação do periculum in mora, pois é a própria R. que afirma, para além de que as obras se iniciarão em 26-08-2019 e durarão até setembro de 2020, implicarão aumento de ruído e incomodidade, utilização de maquinaria diversa, circulação de veículos para transporte de materiais e uso de explosivos, execução de fundações com recurso a meios mecânicos, etc.
7. Como tal, o facto provado sob o n.º 35 deve ser substituído (completado) pelo seguinte:
35. Por Ofício datado de 21.08.2019 foi a Junta de Freguesia de (...) notificada pela R. – R., S.A. de que “vai iniciar a construção da Linha Aérea dupla ... cuja Licença de Estabelecimento foi concedida por despacho de 27 de março de 2019 ...”, prevendo “que os trabalhos relativos à constituição da linha acima referida tenham início a partir do dia 26-08-2019” e fim em setembro de 2020, e que “o estaleiro principal de apoio à execução da obra fique estabelecido em: Avenida (...), EN306, (...)”, obrigando à utilização de “maquinaria diversa, circulação de veículos para transporte de materiais e uso de explosivos”, a “um aumento nos níveis de ruído nas áreas envolventes aos locais em obra” e a “alterações do ambiente sonoro característico das zonas envolventes” por causa da “execução de fundações com recurso a meios mecânicos e colocação dos apoios” – meios de prova: doc. 3
8. Será, pois, com base em todos estes factos que caberá decidir a presente providência cautelar.
9. Não obstante, mesmo com estas omissões graves nos factos provados, a sentença deveria ter sido outra, desde logo pelo prisma do bem supremo a que os Tribunais devem obediência, a Justiça, mas, sobretudo, por vários motivos que a enfermam: erro de apreciação e intolerável “benefício do infrator”.
10. Com a devida vénia e respeito, na sentença recorrida a Exma. Sra. Juíza a quo, para além de “saltar” a causa de pedir, está a exigir uma desproporcional e impossível alegação, numa clara violação de igualdade de armas e infração ao disposto no artigo 6.º do CPTA (e 4.º do CPC).
11. Não pode ser o Requerente a fazer o que Estado e os Requeridos omitiram, em detrimento das recomendações várias da Assembleia da República (nas várias Resoluções da Assembleia da República identificadas), sendo-lhe impossível determinar “quais, por exemplo, as distâncias que entende serem adequadas, as áreas afetadas dentro dessas distâncias, que impactos concretos e efetivos é que entende estarem em causa” (página 15 da sentença), pois os estudos recomendados pela A.R. não foram realizados.
12. E precisamente por isso a Assembleia da República recomendou a suspensão da LMAT (o que é, precisamente, peticionado nos presentes autos),
13. Bem como a regulamentação “verdadeira” da Lei n.º 30/2010, insistindo em 2018 (com a primeira alteração a esta lei).
14. Tudo, em prol da proteção da saúde pública e do ambiente.
15. São estes os riscos da LMAT, assumidos publicamente e que preocupam aquele órgão de soberania.
16. O perigo da demora do processo é, pois, exatamente esse: avançar com a instalação e funcionamento da LMAT no decurso do processo judicial, sem se saber quais os impactos ambientais e de saúde pública que a mesma provoca, sendo que,
se a ação for procedente (como se julga), já não será reconstituída a situação ex ante, que se pretende salvaguardar...
17. Ou seja, é a própria Assembleia da República, através de insistentes Resoluções, que demonstra o periculum in mora, consubstanciado (1) na falta de estudo fundamental para se perceber o impacto na saúde pública, bem como (2) na inexistência da nova regulamentação da Lei de 2010, que determine os níveis máximos de exposição humana, as distâncias mínimas, etc. – aquilo que a Exma. Sra. Juíza exigiu processualmente ao Requerente!!.
18. Se não existem dados, não pode ser o Requerente a identificá-los e, portanto, a concretizar os riscos que o Estado “omite” (inventá-los para cumprir uma alegação processual é um comportamento violador do artigo 8.º do CPTA e seria, seguramente, o caminho da improcedência, por falta de prova).
19. O alegado princípio da precaução é isso mesmo: precaver os riscos, sobretudo
quando se desconhecem e enquanto não se conhecem, assumidos pela Assembleia da República, que recomendou, por isso, as “providências cautelares” que aqui se peticionam: a suspensão da LMAT e a existência de estudos.
20. Que risco é esse? o risco para o ambiente e saúde pública que se desconhece por falta de estudos e regulamentação. Que factos o suportam? A ausência de estudos e regulamentação; o incumprimento das Resoluções da Assembleia da República; submeter as populações de (...) e suas Freguesias a riscos desconhecidos; colocar toda uma população sob efeitos que se desconhecem da exposição aos campos elétricos e magnéticos derivados de linhas de muito alta tensão, pois inexistem estudos e normas sobre os níveis da exposição humana máxima admitidos a campos eletromagnéticos, derivados das linhas, instalações ou equipamentos de alta e muito alta tensão (a tal omissão da regulamentação da Lei n.º 30/2010...); a colocação dos apoios a distâncias que se ignora serem as adequadas; etc..
21. Ora, para o Requerente poder identificar riscos concretos e medidas eventuais, teria de haver o “tal estudo” tão recomendado pela A.R., para o qual não se exige um avançado “estado da ciência”, ao invés do alegado no Acórdão do STA de 2010 (anterior à Lei n.º 30/2010, de 2 de setembro) transcrito na sentença, pois bastaria,
como recomendado na Resolução da Assembleia da República n.º 216/2018, um estudo nacional sobre o tipo de impacto dos postes e linhas de alta e muito alta tensão na saúde das populações, recorrendo, designadamente, à análise do estado geral de saúde das populações que habitam na proximidade dos mesmos, comparando-o com o das que habitam a uma distância superior a 100 metros.
22. Por isso, a mesma A.R. recomendou insistentemente a suspensão da LMAT,
precisamente porque se desconhecem quais os riscos graves, distâncias mínimas, impactos concretos e efetivos, etc.: portanto, um ónus de alegação impossível e um periculum in mora evidente.
23. Da mesma forma, não pode ser o Requerente a substituir-se ao legislador e definir os termos da “futura” regulamentação (da Lei n.º 30/2010), com base em (recomendados) estudos inexistentes, e muito menos, determinar quais os níveis máximos de exposição humana ou distâncias mínimas aos campos eletromagnéticos destas linhas de muito alta tensão.
24. Uma vez mais isso será impor ao Requerente o ónus de alegar o impossível.
25. E é impossível, novamente, por inércia do Estado, apesar das várias insistências, também nesta matéria, como ocorreu em 2018, com a Lei n.º 20/2018, de 4 de maio, que manda regulamentar a Lei n.º 30/2010, de 2 de setembro, tendo em vista salvaguardar a saúde pública (artigo 1.º, n.º 1).
26. Desconhece-se os níveis da exposição humana máxima a campos eletromagnéticos.
27. É, portanto, a proteção das pessoas, da saúde pública e do ambiente, direitos fundamentais básicos, que está em causa na tutela cautelar requerida (e sugerida pela A.R.).
28. Em suma, concluída a instalação da LMAT, com distâncias que se desconhecem se são as “admissíveis”, com níveis de exposição que se ignora se são os adequados, etc., esta passará a funcionar em pleno, com a população de (...) a ser a “cobaia” (da nova regulamentação? Dos estudos?) e a vítima!
29. Mas a evidência do periculum in mora é ainda confirmada pelos “danos alegados para o decretamento provisório” (página 19 da sentença).
30. Em termos processuais, não há factos para a providência provisória e outros
factos para a providência definitiva: os factos são “os mesmos” e alegados indistintamente, inexistindo, portanto, autonomia de alegações.
31. Os factos alegados tanto podem fundamentar o decretamento provisório (por o Juiz entender, com base nesses factos, que a situação é de especial urgência, passível de causar “de imediato” um facto consumado, decretando logo no despacho liminar a providência que considera adequada, sendo certo que pode decretar providência distinta da requerida...) como o decretamento definitivo (na sentença).
32. E tais factos são de reconstituição impossível, sendo que a procedência da tutela cautelar requerida se revelou, desde logo, no facto da R. – R., S.A. ter informado que irá para o terreno a partir de 26-08-2019, pelo menos, até setembro de 2020,
33. Com um aumento nos níveis de ruído, execução de fundações com recurso a meios mecânicos e colocação dos apoios, utilização de maquinaria diversa, circulação de veículos para transporte de materiais e eventual uso de explosivos (cfr. doc. 3 junto com o R.I.), num facto consumado evidente.
34. Por tudo quanto aqui se demonstrou, forçoso é concluir, ao invés da sentença recorrida, que foram alegados e demonstrados factos nos autos, que concretizam o periculum in mora, pois caso não seja decretada a providência, a reposição da “situação anterior” será, posteriormente, impossível, perdurando os danos para o território, património e, sobretudo, para as pessoas por toda a duração da obra (pelo menos um ano), e, sobretudo, depois disso, durante o funcionamento da LMAT, com os tais riscos que se desconhecem (para a saúde pública, saúde das populações de (...) e ambiente), prolongando-se por todo o tempo de larga duração do processo principal.
35. A tutela cautelar é para casos como o presente, em que o periculum in mora é evidente e foi suficientemente demonstrado nos autos...
Nestes termos e nos melhores de Direito, doutamente supridos por Vs. Exas., deve o presente recurso ser admitido e julgado procedente, por provado, revogando-se a douta sentença objeto do presente recurso, e decretando-se a providência cautelar nos termos requeridos ou outras providências (em substituição ou em cumulação com aquelas). Caso se considere a necessidade de produção adicional de prova, devem os autos descer à Primeira Instância para o efeito e posterior decisão.
O Ministério do Ambiente e da Ação Climática e a R. – R., SA, apresentaram contra-alegações de recurso, nas quais pugnam pelo não provimento do recurso.
O Ministério Público junto deste TCA emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, o qual, objeto de contraditório, mereceu resposta do Recorrente.
Com dispensa de vistos, importa apreciar e decidir. •
II – Objeto do Recurso
As questões a decidir, nos limites das conclusões das alegações apresentadas pelo Recorrente a partir da respectiva motivação (cfr. artigos 608º, nº 2, 635º, nº 4 e 639º, nº 1, todos do CPC de 2013, ex vi artigo 140º do CPTA), prendem-se com a questão de saber se a sentença recorrida, padece de erro de julgamento na fixação da matéria de facto e por ter indeferido a providência requerida com base em falta de preenchimento do requisito relativo ao “periculum in mora”.
III – Fundamentação de Facto
Na sentença recorrida foram dados como indiciariamente assentes os seguintes factos, que se transcrevem ipsis verbis:
1. Em agosto de 2013 a R., S.A. apresentou EIA do Estudo Prévio para o Eixo da RNT “(...)”, “(...)” e Rede Elétrica de Espanha, a 400 KV (Processo de AIA n.º 2687 acessível através do Link http://siaia.apambiente.pt/AIA1.aspx?ID=2687), que inicialmente incluía:
. Linha dupla entre a subestação de “(...)” (posteriormente denominada subestação de “(...)”) e a subestação de “(...)” (posteriormente denominada subestação de “(...)”);
. Subestação “(...)” (posteriormente denominada subestação de “Ponte de
Lima”);
. Linha dupla “(...)” e “Rede Elétrica de Espanha”.
2. Em agosto de 2014, a R., S.A. solicitou a “(…) retirada da Linha entre a futura subestação designada “(...)” e a subestação de (...) (em Espanha) do procedimento de AIA” (como consta da DIA do Processo AIA n.º 2687, pg. 33, razões de facto e de direito que justificam a decisão);
3. O procedimento de AIA prosseguiu, desde essa data, sem a aludida ligação a Espanha;
4. Relativamente às alternativas analisadas em sede de Estudo de Impacte Ambiental, o parecer da CA, nas páginas 24 e 25, faz a seguinte síntese:
“Face à extensão das LMAT, foram definidas as seguintes alternativas, tendo sido efetuada a sua subdivisão em Zonas face à extensão associada. Para a análise da Linha “(...)” – “(...)”, as alternativas definidas foram:
. Zona 1 – entre a localização da subestação de “(...)” e o troço T9
Para a ligação à localização da subestação de “(...)” foram definidas duas alternativas:
i) Corredor formado pelos troços T4 e T5; ou
ii) Corredor formado pelos troços T4, T6, T2 e T3.
(T4 e T9 sem alternativas)
. Zona 2 – concelho de (...)
Nesta zona foram definidos dois conjuntos de alternativas:
i) Troço T10A ou troço T10B
(T11 sem alternativas)
ii) Troço T12A ou troço T12B
. Zona 3 – entre o troço T13 e as localizações da subestação de “(...)”
a) Para a ligação à localização A da subestação de “(...)” foram definidas duas alternativas:
i) Corredor formado pelos troços T15 e T16; ou
ii) Corredor formado pelos troços T14, S”VIB”B, T18, T19 e T23.
b) Para a ligação à localização B da subestação de “(...)” foram definidas duas alternativas:
i) Troço T14; ou
ii) Corredor formado pelos troços T15, T16, S”VIB”A, T23, T19, T18.
c) Para a ligação à localização C da subestação de “(...)” foram definidas duas alternativas:
i) Corredor formado pelos troços T15 e T17; ou
ii) Corredor formado pelos troços T15, T16, S”VIB”A; T24, T25, T28 e T27”
5. No EIA, os impactes do projeto foram avaliados para os seguintes factores ambientais: Fisiografia; Geomorfologia, Geologia e Sismicidade; Solos; Ocupação do Solo e Ambiente Social; Ecologia; Ordenamento e Gestão do Território; Condicionantes, Servidões e Restrições de Utilidade Pública; Ambiente Sonoro; Paisagem; Património; Clima; Qualidade do Ar; Recursos Hídricos e Qualidade da Água;
6. A 22-01-2015 foi emitida DIA favorável condicionada, no Processo de AIA n.º 2687, para a seguinte solução:
. Linha dupla entre a nova subestação de “(...)” e a subestação de “Vila Fria
B” - corredor formado pelos troços T4, T5, T9, T10A, T11,T12B, T13, T15, T16;
. Subestação “(...)” - Localização A.
7. A DIA 2687 não foi impugnada judicialmente;
8. A 29-05-2015 a R., S.A. apresentou Relatório de Conformidade Ambiental do Projeto de Execução (RECAPE) da linha dupla entre a nova subestação de “(...)” e a subestação de “(...)”, no corredor aprovado na DIA do processo de AIA n.º 2687 (Procedimento de conformidade ambiental do projeto de execução acessível através do link http://siaia.apambiente.pt/RECAPE2.aspx?ID=433);
9. Em outubro de 2015 é apresentada uma segunda versão do RECAPE, que reduz o seu âmbito aos troços T4, T5 e T16;
10. As razões da redução de âmbito são expressamente mencionadas no Parecer da CA sobre a conformidade ambiental do Projeto de Execução para os troços T4, T5 e T16, podendo ler-se na página 10 o seguinte:
«2.2. RECAPE
Na sequência da emissão da DIA, foi desenvolvido o Projeto de Execução da linha elétrica para o corredor aprovado, tendo sido elaborado um RECAPE visando demonstrar o cumprimento das disposições estabelecidas na DIA.
O Projeto de Execução da Linha (...) – (...), a 400 kV e respetivo RECAPE foram remetidos pela DGEG à APA em maio de 2015.
Entretanto, segundo o referido no presente RECAPE, a Câmara Municipal (CM) de (...) "(...) tomou a iniciativa junto da Secretaria de Estado do Ambiente (SEA) de chamar a atenção para a revisão em curso do PDM no âmbito do qual o corredor aprovado colocava fortes condicionalismos os quais poderiam ser mitigados através de outro corredor alternativo".
Com vista a avaliar essa possibilidade a R., S.A. solicitou à APA a suspensão da instrução do RECAPE, tendo participado numa reunião realizada no 18/06/2015 na SEA (que contou com a presença da APA e da CM de (...)) na qual foram tomadas as seguintes decisões:
. Proceder à reformulação do RECAPE (no âmbito do procedimento de AIA n.º 2687), abrangendo, de acordo com a solução aprovada na DIA, os troços T4, T5 e T16 e a alternativa A de localização da subestação de (...) (que entretanto passou a designar-se como subestação de (...));
. Elaboração de um novo EIA relativo à zona intermédia do traçado, procedendo à análise comparativa entre a opção anteriormente submetida no âmbito do procedimento de AIA n.º 2687 (e aprovada na DIA) e a sugestão apresentada pela CM de (...).
Este EIA seria apresentado com o projeto em fase de Projeto de Execução para todas as alternativas a serem submetidas.
Em concordância com estas decisões, a R., S.A. solicitou à APA a retirada da
avaliação do RECAPE anteriormente submetido.
Assim, na sequência do acima referido, o RECAPE objeto da presente análise reporta-se ao Projeto de Execução da Linha (...) – (...), a 400 kV, nos troços T4, T5 e T16, de acordo com a solução aprovada na DIA emitida no âmbito do procedimento de AIA n.º 2687.»;
11. A R., S.A., apesar de já ter uma Declaração de Impacte Ambiental favorável condicionada (n.º 2687) que lhe permitia avançar para RECAPE relativamente à totalidade do projeto, decidiu não o fazer, prosseguindo com o RECAPE apenas para os troços T4, T5 e T16;
12. E, relativamente ao troço removido ao RECAPE, ou seja, entre o T5 e o T16, e que por esse motivo se denominou troço intermédio, a R., S.A. decidiu retroceder em sede de procedimento de avaliação de impacte ambiental;
13. Apresentando novo EIA que permitisse a análise comparativa entre a opção anteriormente submetida no âmbito do procedimento de AIA n.º 2687 (e aprovada na DIA) e a sugestão apresentada pela CM de (...);
14. Em 20-10-2015 a R., S.A. apresenta um EIA do Projeto de Execução da Linha (...) – (...), a 400 kV, para o troço intermédio (Processo de AIA n.º 2865 acessível através do link http://siaia.apambiente.pt/AIA1.aspx?ID=2865);
15. Relativamente às alternativas analisadas em sede de Estudo de Impacte Ambiental do Processo de AIA n.º 2865, o parecer da CA, na página 28 faz a seguinte síntese:
“Foram definidas duas alternativas de traçado para a Linha (...) – (...), a 400 kV (Troço Intermédio): Corredor A, correspondente ao corredor aprovado na DIA anteriormente emitida; e Corredor B, correspondente a um novo corredor entretanto estudado incorporando a revisão do PDM entretanto ocorrida (designado no presente EIA de Corredor B).
Assim, o EIA analisa os seguintes troços de traçado da linha:
. Troço 1
Traçado definido nos troços aprovados na DIA, entre os apoios 18 (exclusive) e 37 (exclusive) – sem alternativas
. Troço 2A
Traçado definido nos troços aprovados na DIA, entre os apoios 37 (inclusive) e 64 (exclusive) – que constitui uma alternativa ao Troço 2B
. Troço 2B
Traçado definido no interior do corredor B acima referido, entre os apoios 37B
(inclusive) e 64 (exclusive) – que constitui uma alternativa ao Troço 2A
. Troço 3
Traçado definido nos troços aprovados na DIA, entre os apoios 64 (inclusive) e 66 (exclusive) – sem alternativas” (negrito nosso).
16. A 27-01-2016 foi emitida Declaração de Conformidade Ambiental do seguinte Projeto de Execução (DCAPE) no procedimento de AIA n.º 2687:
. Linha dupla entre a nova subestação de “(...)” e a subestação de “Vila Fria
B” - corredor formado pelos troços T4, T5 e T16;
17. A subestação de “(...)” será objeto de um RECAPE específico por parte do proponente;
18. A 21-11-2016, foi emitida DIA favorável condicionada no Processo de AIA n.º 2865 para a seguinte solução de traçado:
. Linha dupla entre a nova subestação de “(...)” e a subestação de “(...)” (troço intermédio) para o corredor formado pelos troços T1 + T2B + T3 – ato suspendendo;
19. Substituindo, deste modo, a DIA emitida a 22-01-2015 no Processo de AIA n.º 2687, no que se refere aos troços T9+T10A+T11+T12B+T13+T14;
20. Não foi impugnada nem a DIA nem a DCAPE emitidas no Processos de AIA n.º 2687;
21. A entidade que exerceu as funções de autoridade de AIA no procedimento foi a APA, I.P., em cumprimento do disposto no artigo 8º, n.º 1 alínea a) subalínea i) do RJAIA;
22. A APA, I.P. nomeou, ao abrigo do artigo 14.º, n.º 3 do RJAIA, a respetiva Comissão de Avaliação para o exercício das competências constantes no artigo 9º do RJAIA;
23. A Comissão de Avaliação (CA) foi constituída por representantes das seguintes entidades:
. Agência Portuguesa do Ambiente, I.P./Departamento de Avaliação Ambiental (APA, I.P./DAIA);
. Agência Portuguesa do Ambiente, I.P./Departamento de Comunicação e Cidadania Ambiental (APA, I.P./DCOM);
. Agência Portuguesa do Ambiente, I.P./Administração da Região Hidrográfica do Norte (APA, I.P./ARH Norte);
. Direção-Geral do Património Cultural (DGPC);
. Laboratório Nacional de Energia e Geologia, I.P. (LNEG, I.P.);
. Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte (CCDR Norte);
. Direção-Geral de Energia e Geologia (DGEG);
. Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto (FEUP);
. Instituto Superior de Agronomia/Centro de Ecologia Aplicada Prof. B. (ISA/CEABN);
24. A 12 de agosto de 2016 foi declarada a conformidade do EIA, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 14º, n.º 5 e 9 do RJAIA;
25. Na sequência do que, ao abrigo do artigo 14º, n.º 10 do RJAIA, foram solicitados pareceres às seguintes entidades externas:
. ICNF, I.P. (cfr. Anexo III do Parecer da Comissão de Avaliação),
. Direção Regional de Agricultura e Pescas do Norte (DRAP/N) (cfr. Anexo III do Parecer da Comissão de Avaliação);
26. Foram, ainda, emitidos os seguintes pareceres por parte das entidades que constituíram a CA:
. APA/ARH Norte emitiu parecer sobre Recursos Hídricos (incluindo Qualidade da Água e Domínio Hídrico),
. DGPC emitiu parecer sobre Património Cultural,
. LNEG emitiu parecer sobre Geologia (incluindo Geomorfologia, Tectónica,
Sismicidade, Recursos Minerais e Património Geológico),
. CCDR Norte emitiu parecer sobre Uso do Solo, Ordenamento do Território, Sócio economia, Ecologia (Fauna e Flora; Habitats e Ecossistemas),
. DGEG emitiu parecer sobre aspetos técnicos do projeto,
. FEUP emitiu parecer sobre Ambiente Sonoro,
. ISA/CEABN emitiu parecer sobre Paisagem;
27. A APA, I.P. promoveu a Consulta Pública do procedimento, que decorreu entre 22 de agosto e 16 de setembro de 2016, tendo sido recebidas 78 exposições e um abaixo-assinado (cfr. Relatório da Consulta Pública e páginas 115 a 122 do Parecer da CA);
28. A 11-10-2016 a proponente, a solicitação da autoridade de AIA, prestou esclarecimentos sobre algumas questões constantes nas exposições de Consulta Pública (cfr. Anexo VI ao Parecer da CA);
29. No EIA, os impactes do projeto foram avaliados para os seguintes fatores ambientais: Análise Fisiográfica; Geomorfologia, Geologia e Sismicidade; Solos; Uso do Solo e Ambiente Social; Ecologia; Ordenamento do Território e Condicionantes; Ambiente Sonoro; Paisagem; Património Construído, Arqueológico, Arquitetónico e Etnográfico; Clima; Qualidade do Ar; Recursos Hídricos e Qualidade da Água;
30. As alternativas analisadas no EIA que deu origem ao Processo de AIA n.º 2865 foram as seguintes:
. Troço 1 – com cerca de 9,2 km e 18 apoios (Apoios 19 a 36);
. Troço 2 – subdividido em duas alternativas
- Troço 2A – com cerca de 13,2 km e 27 apoios (correspondente ao corredor A
aprovado na DIA anteriormente emitida) (apoios 37 a 64);
- Troço 2B – com cerca de 12,2 km e 33 apoios (apoios 37B a 69B);
. Troço 3 – com cerca de 1,1 km e 2 apoios (65 e 66);
31. Em outubro de 2016 é remetido à autoridade de AIA o Parecer da CA;
32. E, a 21/11/2016, é emitida DIA favorável condicionada;
33. Em 20.02.2017, o Requerente intentou ação administrativa neste Tribunal, para impugnação da DIA referida no ponto anterior, a qual corre sob o n.º 365/17.5BEBRG – cfr. registo SITAF;
34. Pela Resolução da Assembleia da República n.º 134/2018, de 20 de abril, foi determinada a suspensão de todos os processos e diligências que promovam o atual traçado da linha de muito alta tensão no território do concelho de (...) e o estudo e avaliação da viabilidade de um novo percurso desta linha junto à A 28, conforme proposto pelas populações locais;
35. Por ofício datado de 21.08.2019, foi a Junta de Freguesia de (...) notificada pela R. de que as obras de construção da “Linha aérea dupla, a 400kv, (...)-(...)” iriam ter início a 26.08.2019 – cfr. doc. 3 junto com o requerimento inicial que aqui se dá por integralmente reproduzido;
36. O requerimento inicial que motiva os presentes autos deu entrada neste Tribunal
em 04.09.2019 – cfr. registo SITAF.
V - Fundamentação de direito
O Município de (...) intentou o presente processo cautelar contra a Agência Portuguesa do Ambiente I.P.; a R, S.A. e Outros requerendo a:
1) Suspensão da Eficácia da Declaração de Impacte Ambiental do Exmo. Senhor Presidente do Conselho Diretivo da APA, I.P., de 21 de novembro de 2016, impugnada nos autos principais;
2) Suspensão de Eficácia do Despacho de 27 de março de 2019 do Senhor Diretor Geral de Energia e Geologia, de concessão da Licença de Estabelecimento da instalação da Linha de Muito Alta Tensão (LMAT), em causa nos autos principais e neles impugnado através de requerimento de modificação da instância;
3) Embargo de obra nova consubstanciada na construção da “linha aérea dupla, a 400kV, (...) – (...)”, cujos trabalhos terão iniciado em 26-08-2019 de acordo com informação escrita da R. (cfr. doc. 3);
E
4) Abstenção de qualquer conduta ou operação material, por si ou através de terceiros, que consubstancie a implementação no terreno da construção da “linha aérea dupla, a 400kV, (...) – (...)”
Por sentença datada de 13.11.2019, o referido tribunal julgou improcedente o presente processo cautelar.
Inconformado, o Município de (...) interpôs recurso jurisdicional dessa sentença para este TCA Norte.
Da impugnação da matéria de facto (conclusões 1ª a 9ª):
O Recorrente pretende aditar à matéria de facto o que consta nas alíneas a) a k) do ponto 4. das conclusões de recurso.
Apreciemos alínea por alínea.
Alínea a) – Sendo as Resoluções da Assembleia da República objeto de publicação integral em diário da república, atende-se o aditamento requerido em termos mais restritos, a saber: “Foram emitidas as Resoluções da Assembleia da República n.ºs 210/2016, 216/2018 e 134/2018, cujo teor se dá por integralmente reproduzido”;
Alínea b) -1ª parte (incumprimento das Recomendações da Assembleia da República pelo Governo) – desatende-se o aditamento requerido por se tratar de alegação conclusiva de direito;
Alínea b) - 2ª parte (inexistência do estudo sobre os limites à exposição humana a campos electromagnéticos derivados das linhas, instalações ou equipamentos de alta ou muito alta tensão) - não se pode retirar dos meios de prova que o Recorrente indica, o facto que pretende aditar e o Recorrente não indica o artigo do requerimento inicial onde se encontra alegada a inexistência do estudo a que aqui se refere, que pudesse ser impugnado. Desatende-se o aditamento requerido;
Alínea c) - Tendo o facto sido alegado no r.i. e havendo documentação que o corrobora (resoluções fundamentadas juntas aos autos), atende-se o aditamento requerido;
Alínea d) – Desatende-se o aditamento requerido, por se tratar de matéria de direito;
Alínea e) – Desatende-se o aditamento requerido, por tais factos não necessitarem de constar da matéria provada, tendo em conta que se trata de factos notórios (cfr. artigos 5º e 412º do CPC), “que dispensam prova porque já gozam do conhecimento geral no lugar e no tempo em que o processo se desenrola, contendo em si mesmos uma prova pré-constituída, formada anteriormente ao processo, munida de maiores garantias externas do que as que o processo poderia dar” (cfr. acórdão do STA, de 16.01.2008, no processo n. 0584/07);
Alíneas f) a k):
No tocante ao regime da lei processual civil em caso de impugnação da matéria de facto, tem especial interesse o regime constante do artigo 640º do CPC, aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA, no sentido de o Recorrente ter de “(…) especificar obrigatoriamente na alegação de recurso, não só os pontos de facto que considera incorrectamente julgados, mas também os concretos meios probatórios, constantes do processo ou do registo da gravação nele realizada, que, em sua opinião, impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da adotada pela decisão recorrida (…)” – cfr. José Lebre de Freitas, CPC – Anotado, Vol. 3º, Tomo I, 2ª ed., págs. 61/62.
Ou seja, o que está em causa é sempre e só matéria de facto, não matéria conclusiva ou valorativa.
Isto porque “Toda a norma pressupõe uma situação da vida que se destina a reger, mas que não define senão tipicamente nos seus caracteres mais gerais. A aplicação da norma pressupõe, assim, primeiro, a averiguação de factos concretos, dos acontecimentos realmente ocorridos que possam enquadrar-se na hipótese legal”, sendo que “(…) Por factos úteis e relevantes têm-se todos aqueles que interessam às “várias soluções plausíveis da questão de direito” – cfr. Anselmo de Castro, Direito processual civil declaratório, Vol. III, Almedina/1982, págs. 266 a 268.
Exactamente por isso “(…) a causa de pedir está no facto oferecido pela parte e não na valoração jurídica que ela entenda atribuir-lhe (…)”.
“(…) É questão de facto tudo o que tende a apurar quaisquer ocorrências da vida real, quaisquer eventos materiais e concretos, quaisquer mudanças operadas no mundo exterior (…)”, os meios probatórios recaem “(…) unicamente sobre a ocorrência de determinados factos materiais, isto é, sobre se se verificaram tais e tais acontecimentos, tais e tais realidades concretas (…) o tribunal “(…) há-de ser perguntado “(…) sobre factos simples, e não sobre factos complexos, sobre factos puramente materiais e não sobre factos jurídicos, sobre meras ocorrências concretas, e não sobre juízos de valor, induções ou conclusões a extrair dessas ocorrências (…)” – cfr. Alberto dos Reis, CPC – Anotado, Vol. III, Coimbra Editora/1981, págs. 127,206,208 e 215.
Das transcrições supra decorre que relativamente às alíneas f) a k), os aditamentos requeridos não cumprem o regime processual no sentido de se reportarem a matéria de facto, assumindo natureza conclusiva, como se evidencia pelo próprio texto.
Desatende-se o requerido.
Da alteração do facto provado sob o n.º 35, no sentido de passar a conter o teor do ofício que nele é enunciado:
Tratando-se apenas de completar um facto que já está dado como provado, defere-se o aditamento requerido.
Assim, concede-se, quanto ao erro de julgamento na fixação da matéria de facto, parcial razão ao Recorrente, devendo aditar-se o seguinte à matéria dada como provada:
37. Foram emitidas as Resoluções da Assembleia da República n.ºs 210/2016, 216/2018 e 134/2018, cujo teor se dá por integralmente reproduzido
38. Não foi suspensa a construção da linha de muito alta tensão (LMAT) em (...) e em (...).
38. Pelo ofício referido no ponto 35., datado de 21.08.2019 foi a Junta de Freguesia de (...) notificada pela R. – R., S.A. de que “vai iniciar a construção da Linha Aérea dupla ... cuja Licença de Estabelecimento foi concedida por despacho de 27 de março de 2019 ...”, prevendo “que os trabalhos relativos à constituição da linha acima referida tenham início a partir do dia 26-08-2019” e fim em setembro de 2020, e que “o estaleiro principal de apoio à execução da obra fique estabelecido em: Avenida (...), EN306, (...)”, obrigando à utilização de “maquinaria diversa, circulação de veículos para transporte de materiais e uso de explosivos”, a “um aumento nos níveis de ruído nas áreas envolventes aos locais em obra” e a “alterações do ambiente sonoro característico das zonas envolventes” por causa da “execução de fundações com recurso a meios mecânicos e colocação dos apoios”.*
Do erro de julgamento quanto ao requisito relativo ao “periculum in mora”:
Dispõe o artigo 120.º, n.º s 1 a 4, do CPTA (versão que resulta do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro), o seguinte:
Artigo 120.º
Critérios de decisão
1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2 - Nas situações previstas no número anterior, a adopção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências.
3 - As providências cautelares a adoptar devem limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente, devendo o tribunal, ouvidas as partes, adoptar outra ou outras providências, em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar a lesão desses interesses e seja menos gravoso para os demais interesses públicos ou privados, em presença.
4 - Se os potenciais prejuízos para os interesses, públicos ou privados, em conflito com os do requerente forem integralmente reparáveis mediante indemnização pecuniária, o tribunal pode, para efeitos do disposto no número anterior, impor ao requerente a prestação de garantia por uma das formas previstas na lei tributária.”
Do disposto neste artigo 120.º, n.ºs 1 e 2, infere-se que constituem condições cumulativas de procedência das providências cautelares:
1) “Periculum in mora”- receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (art. 120º n.º 1, 1ª parte, do CPTA revisto);
2) “Fumus boni iuris” (aparência de bom direito) – ser provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente (art. 120º n.º 1, 2ª parte, do CPTA revisto), e
3) Supremacia dos interesses do Requerente relativamente aos demais interesses em presença segundo critérios de proporcionalidade (art. 120º n.º 2, do CPTA revisto).
Importa atentar no critério do periculum in mora que o tribunal a quo considerou não verificado e que levou ao indeferimento da providência.
A este respeito pode ler-se na sentença recorrida, designadamente, o seguinte:
“Cotejado o requerimento inicial, deve, desde logo, apontar-se, que o mesmo não se apresenta como linear e de simples leitura, não expondo a factualidade relevante de forma clara e concisa, o que dificulta a identificação dos vícios imputados e a consubstanciação dos mesmos. Na verdade, o Tribunal teve que se socorrer da alegação em sede de oposições, a qual, em conjunto com o acervo documental junto aos processos administrativos, permitiu que se fixasse, indiciariamente, a matéria de facto acima.
Afigura-se, assim, que, no que concerne ao requisito do fumus boni iuris, o Requerente invoca a divisão em lotes e “falsa” AIA, a falta de regulamentação e estudo sobre saúde pública e a violação de componentes naturais e ambientais fundamentais e do PDM de (...).
Ao nível do periculum in mora, o Requerente basta-se com uma alegação genérica quanto aos impactos que a construção da linha de muito alta tensão vai trazer para a população de (...), mormente em termos de saúde pública. O Requerente sustenta que não havendo regulamentação atualizada, com base em estudos atuais, a linha não deve ser construída, pois que não é situação em que se deva esperar para ver (sob pena de produção de danos irreversíveis e irreparáveis).
Os Requeridos invocaram, desde logo, que não estava devidamente consubstanciada a alegação deste requisito, não obstante pugnaram pela sua inverificação. Mais referiram que o Requerente apenas se referia a danos mais concretizados, no âmbito do pedido de decretamento provisório, o que ficou já decidido (no sentido da improcedência).
Principiando por este requisito do periculum in mora, reitera-se, aqui, que o Requerente não foi devidamente claro na sua alegação, nem tampouco concretizou, com recurso a factualidade demonstrada, o sustento do periculum invocado. Veja-se que o Requerente refere o princípio da precaução, por existência de riscos graves e existência de incertezas significativas quanto aos riscos, mas não concretiza que riscos são estes. O Requerente refere, diversas vezes, a ausência de estudos e regulamentação adequada à nova realidade das linhas de alta tensão, campos eletromagnéticos, mas não refere, em nenhum momento, quais, por exemplo, as distâncias que entende serem adequadas, as áreas afectadas dentro dessas distâncias, que impactos concretos e efetivos é que entende estarem em causa.
Não basta alegar que há um risco, se não se concretiza que risco é esse, nem que situação concreta é que está a ele exposto.
Além disso, a prova que o Requerente se propôs fazer também não dizia respeito ao preenchimento deste pressuposto.
Trazendo, para aqui, o acórdão do STA de 11.02.2010, proferido no processo 0961/09, com perfeita atualidade, quanto a esta questão:
“I - Em conformidade com a regra geral, estabelecida no artigo 342, nº 1, do Código Civil, sobre a repartição do ónus de prova, cabe ao requerente de providência a sumária demonstração da existência dos respectivos requisitos legais.
II - O denominado princípio da precaução não tem o alcance de alterar aquela regra, levando a que se resolvesse contra o requerido a eventual dúvida sobre a verificação dos requisitos de que depende, legalmente, a concessão da providência.
III - Assim, deve ser indeferido o pedido da providência cautelar de suspensão de eficácia de acto administrativo de licenciamento da instalação de linha eléctrica de alta tensão, se os requerentes não fazem prova, ainda que sumária, de factos concretos, que permitam ao tribunal concluir que, de tal instalação, resultará a produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses dos mesmos requerentes, traduzidos, designadamente, em lesão na saúde desses requerentes e respectivos familiares.
[…]
No caso sujeito, o acórdão recorrido entendeu não ter sido feita prova, nos autos, sobre se a referenciada instalação de linha eléctrica implica ou não risco de prejuízo para a saúde, designadamente, dos requerentes e respectivos familiares. Tendo considerado, até, que, face ao actual estado da ciência, não seria possível a produção de tal prova, num ou noutro sentido.
Ora, tendo concluído, assim, que subsistiam dúvidas sobre a aptidão daquela instalação para produzir as invocadas efeitos nocivos para a saúde, deveria o acórdão recorrido ter valorizado essa situação de dúvida contra os requerentes (art. 516 CPCivil), sobre quem recaía o ónus de alegação de factos concretos, que demonstrassem a existência do referenciado requisito do periculum in mora (arts 114/3/g) e 118 CPTA) Vd. J. C. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª ed., Liv. Almedina, 348, e M. Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Liv Almedina, 2ª ed. rev., 291, ss., em conformidade com a regra, estabelecida no art. 342 do CCivil, segundo a qual «1. Aquele que invocar um direito cabe fazer a prova dos factos constitutivos do direito alegado».
Em suma: o acórdão recorrido, naquelas circunstâncias, deveria ter concluído que não se verificava o perigo de produção de lesões para a saúde dos requerentes e respectivos familiares, em que se traduziria o invocado e não demonstrado prejuízo irreparável para os interesses desses mesmos requerentes, para recorridos.
E, contra este entendimento, não vale a invocação, feita no acórdão do TCAN, do princípio da precaução.
Na sequência de outras formulações e antecipando várias outras, o princípio da precaução consta do art. 15 da Declaração final da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, realizada no Rio de Janeiro, em 1992, nos seguintes termos:
Para protecção do meio ambiente, a perspectiva da precaução deve ser amplamente adoptada pelos Estados, conforme as suas capacidades. Perante uma ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a inexistência de absoluta certeza científica não deve ser usada como razão para postergar medidas, eficazes e economicamente equilibradas, de prevenção da degradação ambiental.
A aplicação desta ideia de precaução aos procedimentos cautelares não pode ter a extensão que lhe deu o acórdão recorrido, bastando-se com a difusa imanência, na consciência social., de reticências e dúvidas sobre as alegadas potencialidades lesivas para a saúde da instalação de linhas eléctricas e dispensando os requerentes da demonstração, ainda que sumária, da existência de prejuízos irreparáveis, que invocaram, para a providência requerida.
Tal entendimento – como salientou o recente acórdão desta 1ª Secção Acórdão de 2 de Dezembro de 2009, proferido no Rº 438/09. – levaria a que bastasse a mera alegação genérica de que a ciência não garante que não há qualquer efeito danoso para o ambiente ou para a saúde e de que, assim, sempre existe um risco potencial, para que qualquer decisão administrativa fosse paralisada, implicando que, perante a dúvida sobre a causa de um dano ou sobre a sua possível ocorrência, o julgador devesse decidir sempre contra o autor do acto administrativo alegadamente causador de tal hipotético e eventual dano. Seria exigir do autor de tal acto que não só fizesse prova de que o risco se situa nos limites legalmente admissíveis – como sucedeu, aliás, no caso das ora recorrentes [cf. alienas I) e T), da matéria de facto provada] – mas, ainda, que demonstrasse a completa ausência desse risco, obrigando-o, para além dos limites do razoável, a uma diabolica probatio, com violação do direito de acesso à justiça e do princípio do processo equitativo (art. 20/1 e 4 CRP) Veja-se, neste sentido, Carla Amado Gomes, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 63, 55, ss..
Assim, deve aquele princípio da precaução ser entendido como mera orientação política dos Estados, que o devem ter em conta nas suas opções políticas e legislativas.
Porém, sem que se lhe deva reconhecer a potencialidade, nem de se sobrepor ao critério jurídico do CPTA, no que respeita à verificação dos requisitos de deferimento das providências cautelares, maxime do art. 120, nº 1, al. b), nem de inverter a regra do ónus da prova consignada no art. 342º do Código Civil.
Como bem já se decidiu, no citado acórdão, de 2.12.09,… À face do nosso ordenamento jurídico, o princípio da precaução não foi adoptado como critério de decisão da prova, não podendo com base na mera falta de certeza da não produção de danos ambientais ou para a saúde pública o julgador concluir pela existência de receio de produção de danos ambientais e para a saúde pública, de difícil reparação ou irreversíveis, quando não se demonstra positivamente, mesmo de forma sumária, a existência de uma probabilidade séria de eles virem a ocorrer.
Trata-se de uma opção legislativa discutível, em termos de política legislativa, mas que se justificará pela ponderação da necessidade de prossecução de outros interesses públicos, que se entendeu não dever ser obstaculizada por meros receios de danos eventuais ou hipotéticos, que não se demonstra com grau de probabilidade séria que possam vir a ocorrer.… Assim, e ao contrário do que decidiu o acórdão recorrido, é de concluir que não se verifica, no caso dos autos, o risco de produção de prejuízos de difícil reparação, referido no art. 120, nº 1, al. b), do CPTA, como requisito da adopção de providência cautelar conservatória.”.
Ainda que se considerem os danos alegados para o decretamento provisório, como danos para sustentar as providências requeridas, mormente o estabelecimento definitivo do estaleiro, com remoção de terras, a destruição do coberto vegetal, a impermeabilização do solo, a destruição de solo rural, agrícola e florestal, etc., em (...), o início das obras e consequente produção de ruído, com incomodidade que jamais poderá ser “reposta”, em prejuízo de uma população que está habituada e quer sossego, tranquilidade e descanso, a desarborização de grande parte dos terrenos por onde passam, para implantação de estruturas, com reflexos também sobre a qualidade da água nos afluentes fluviais por ponde passam, a destruição irreversível de solos agrícolas, de cultura, foi já entendido, por acórdão do TCA Sul de 25.11.2010, no processo 06721/10, com o que se concorda:
“… a situação não é irreversível nem de difícil reparação: se a pretensão dos recorrentes for juridicamente justificada, se a instalação das linhas for ilegal, as linhas podem ser removidas e/ou os recorrentes podem ser indemnizados pelo prejuízo sofrido durante esse período de tempo.”.
Por ser deste modo, considerado todo o expendido, julga-se não estar preenchido o pressuposto do periculum in mora: ainda que se tivesse por devidamente alegado o invocado periculum, a verdade é que se impõe sempre a realização de prova quanto aos invocados receios; a prova seria determinante, e na ausência de invocação clara e devidamente concretizada, quanto ao risco de situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa acautelar, no processo principal, é forçoso ter como não verificado este pressuposto.
Destarte, sendo as providências cautelares decretadas mediante o preenchimento, cumulativo, dos três pressupostos elencados no artigo 120º do C.P.T.A. – fumus boni iuris, periculum in mora e ponderação de interesses, falhando um, não pode o processo ser procedente, não podendo ser decretadas as providências requeridas.
Assim, julga-se improcedente o presente processo cautelar, por inverificação do periculum in mora, ficando prejudicada a análise dos demais pressupostos.”
Fim da transcrição.
Alega o Recorrente que a sentença recorrida está a exigir uma desproporcional e impossível alegação, numa clara violação de igualdade de armas e infração ao disposto no artigo 6º do CPTA, por não poder ser o Recorrente a fazer o que os Requeridos omitiram.
E que o perigo da demora do processo é exactamente esse: avançar com a instalação e funcionamento da LMAT no decurso do processo judicial, sem se saber quais os impactos ambientais e de saúde pública que a mesma provoca, sendo que se a ação for procedente, já não será reconstituída a situação ex ante que se pretende salvaguardar (conclusões 10º a 28º).
Ora, as questões que o Recorrente levanta foram decididas com acerto na sentença recorrida.
Como o próprio Recorrente reconhece (pois refere a inexistência de estudos sobre os efeitos electromagnéticos das LMAT e a falta de acesso a dados que lhe permitam alegar factos concretos integradores do periculum in mora que invoca) basta-se, para fundar o periculum in mora, com uma alegação genérica quanto aos impactos que a construção da linha de muito alta tensão vai trazer para a população de (...), mormente em termos de saúde pública. Não concretiza riscos.
O Recorrente não alegou e provou, como lhe competia, em conformidade com a regra geral estabelecida no artigo 342º, n.º 1, do Código Civil sobre a repartição do ónus da prova, factos concretos, que permitissem ao Tribunal concluir que, da instalação e funcionamento da linha eléctrica resultará a produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses da população da autarquia, traduzidos designadamente na lesão da sua saúde.
O Recorrente refere o princípio da precaução e incertezas significativas quanto aos riscos.
Contudo, tal como se concluiu no acórdão do STA de 11.02.2010, proferido no processo 0961/09: À face do nosso ordenamento jurídico, o princípio da precaução não foi adoptado como critério de decisão da prova, não podendo com base na mera falta de certeza da não produção de danos ambientais ou para a saúde pública o julgador concluir pela existência de receio de produção de danos ambientais e para a saúde pública, de difícil reparação ou irreversíveis, quando não se demonstra positivamente, mesmo de forma sumária, a existência de uma probabilidade séria de eles virem a ocorrer.
Trata-se de uma opção legislativa discutível, em termos de política legislativa, mas que se justificará pela ponderação da necessidade de prossecução de outros interesses públicos, que se entendeu não dever ser obstaculizada por meros receios de danos eventuais ou hipotéticos, que não se demonstra com grau de probabilidade séria que possam vir a ocorrer.”
O que o Recorrente pretende é, na verdade, uma inversão do ónus da prova, que fizesse incidir sobre os Recorridos a prova de factos integradores da inexistência de riscos para a saúde pública.
Contudo, não se verifica nenhuma hipótese de inversão do ónus da prova in casu, por inexistir qualquer previsão normativa expressa que a preveja, condição expressamente prevista pelo artigo 344º, n.º 1, do Código Civil.
Assim foi entendido no acórdão do TCAS, de 07.03.03, proferido no processo n.º 04613/08, no qual se sumariou o seguinte:
“ 1.Fora do quadro geral e das regras especiais dos artºs. 342º e 343º CC, a inversão do ónus da prova consagrada no artº 344º nº1 CC depende da existência de lei expressa ou convenção válida nesse sentido.
2. Por ausência de consagração normativa superior, v.g. na Constituição da República ou na Lei de Bases do Ambiente, não é juridicamente admissível a transposição para o contencioso jurisdicional da técnica da inversão do ónus de prova própria dos procedimentos da decisão da administrativa em quadros de incerteza, defendida pela versão doutrinária mais radical do princípio da precaução.”
E no qual se pode ler: “A exigência da prova da inocuidade da actividade como condição de obtenção de uma autorização ou de isenção de responsabilidade, obriga a uma diabólica probatio que afronta os cânones da proporcionalidade, em virtude da compressão intolerável, quer do direito (processual) de defesa, quer da liberdade (material) da iniciativa económica privada. (..)”.
Acompanhamos a doutrina deste aresto.
Não se verifica, portanto, a violação de igualdade de armas e a violação ao disposto no artigo 6º do CPTA.
No que concerne às Recomendações da Assembleia da República a que o Recorrente alude, em nada alteram o exposto, pois do que se trata agora é, apenas, no âmbito da análise do pressuposto de concessão das providências cautelares atinente ao periculum in mora, de saber se se verificam ou não factos integradores do mesmo.
Nas conclusões 29ª a 34ª o Recorrente insurge-se contra a sentença recorrida na parte em que considerou que os danos relativos ao estabelecimento definitivo do estaleiro, à remoção de terras, à destruição do coberto vegetal, à impermeabilização do solo, à destruição de solo rural, agrícola e florestal, ao início das obras e consequente produção de ruído (no contexto de uma população que está habituada e quer sossego, tranquilidade e descanso), à desarborização de grande parte dos terrenos por onde passam, para implantação de estruturas, com reflexos também sobre a qualidade da água nos afluentes fluviais por ponde passam, à destruição de solos agrícolas, de cultura, não integram o periculum in mora.
Vejamos, atentando no disposto no n.º 1 do artigo 120º do CPTA e nos danos em causa.
De acordo com o disposto nesta disposição legal, o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação é aferida relativamente aos interesses que o requerente da providência visa assegurar no processo principal.
Ora, o Recorrente intentou a presente ação cautelar para assegurar o efeito útil da ação principal (processo 365/17.5 BEBRG a correr termos no TAF de Braga) na qual impugna o ato administrativo praticado pelo Diretor da Agência Portuguesa do Ambiente (APA, IP) em 21.11.2016, traduzido na Declaração de Impacte Ambiental (DIA) relativa ao projeto Linha (...) – (...), a 400kv (troço intermédio), visando defender os direitos ao ambiente, ordenamento do território, saúde pública, qualidade de vida e património cultural. Alega nessa ação, em síntese, que a instalação da Linha de Muito Alta tensão (LMAT) expõe a população a campos eléctricos e magnéticos e afeta vários aspectos ambientais relevantes como o aumento dos níveis de exposição ao ruído para as populações afectadas (ruído associado ao designado efeito coroa nas LMAT – cfr. artigo 244º da p.i. da ação principal), ofende a estrutura ecológica municipal, compromete a futura utilização de áreas de solo agrícola de especial importância, afecta espaços florestais protegidos e afeta ainda outros valores e interesses, como o turismo, a saúde pública e o património cultural.
Significa isto que os interesses que o Recorrente pretende acautelar na ação principal estão ligados à permanência no solo e ao funcionamento da linha, e não às obras de construção da mesma.
Nesta conformidade, os danos relativos ao estabelecimento definitivo do estaleiro, à remoção de terras, ao início das obras e consequente produção de ruído (no contexto de uma população que está habituada e quer sossego, tranquilidade e descanso), não podem relevar em sede da presente providência, que apenas se destina a acautelar ou a assegurar os interesses que o Recorrente quer defender na ação principal, que nada têm a ver com os incómodos que para a população de (...) resultam das obras de construção das LMAT; apenas com os alegados efeitos nocivos que as mesmas causarão, uma vez instaladas e em funcionamento.
Entre os efeitos ou danos nocivos (decorrentes da instalação e funcionamento das LMAT) incluem-se, como constitui facto notório, a destruição do coberto vegetal, a impermeabilização do solo, a destruição de solo rural, agrícola e florestal nos terrenos por onde passam as linhas (não é facto notório a perda da qualidade da água, pois não se vê qualquer conexão lógica entre as LMAT e as linhas de água).
Quanto a estes danos, a sentença refere não serem os mesmos irreversíveis nem de difícil reparação, pois se a pretensão for juridicamente justificada, as linhas podem ser removidas.
Perante esta conclusão da sentença recorrida, impunha-se que o Recorrente, caso estivesse seguro do periculum in mora, refutasse o decidido explicando, com verosimilhança, as razões pelas quais a situação jamais poderia ser revertida.
Não o faz. Limita-se a reiterar conclusivamente que está em causa a destruição definitiva dos solos e respectivas aptidões bem como das actividades neles desenvolvidas nos seguintes termos: “ o coberto vegetal destruído jamais poderá ser recuperado no final do processo; as qualidades do solo entretanto impermeabilizado duram décadas a recuperar, a qualidade da água perdida afectará a população e demais usos durante os longos anos que durará o processo principal, os solos agrícolas e culturas serão destruídas durante os anos de duração dos autos e nunca poderão ser repostas, etc.”
Para que a alegação do Recorrente fosse verosímil necessário se tornava que concretizasse especificadamente, com referência a cada ponto do traçado da linha, e respetiva dimensão, o tipo de coberto vegetal, a qualidade do solo e respectivas culturas, bem como a incapacidade de regeneração associada a cada situação. O que não concretiza. Também nada individualiza relativamente a linhas de água e à influência das LMAT nas mesmas.
Convém ter presente que, no plano factual, é ónus do requerente alegar e demonstrar os pertinentes factos que permitam a formulação de um juízo de probabilidade de sucesso do seu pedido na acção principal, não sendo idónea a alegação de forma meramente conclusiva ou com utilização de expressões vagas e genéricas, devendo tornar credível a sua posição através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objectivas nas quais sustenta a verificação dos requisitos de adopção da providência cautelar requerida.
Acresce que o Recorrente não rebate, como também se impunha, a seguinte conclusão da sentença recorrida: “na ausência de invocação clara e devidamente concretizada, quanto ao risco de situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa acautelar, no processo principal, é forçoso ter como não verificado este pressuposto”.
Na verdade, em momento algum do recurso, o Recorrente refere, neste ponto, erro de avaliação por parte da sentença recorrida (o que passaria pela invocação de que, ao contrário do decidido, alegara factos concretos integradores do periculum in mora). Limita-se, nas alegações de recurso, a repetir alguns dos juízos conclusivos já elaborados no requerimento inicial.
Deve, portanto, manter-se a decisão recorrida.
VI - Decisão
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso.
Sem custas (cfr. artigos 4º, n.º 1, g), 9º, nº 2, do CPTA e 23º, n. 2, alíneas n) e k) da Lei nº 75/2013).
Registe. D.N.
Porto, 13 de março de 2020
Isabel Costa
João Beato
Helena Ribeiro |
