Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00357/25.0BEVIS

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	03/06/2026

Tribunal:	TAF de Viseu

Relator:	CELESTINA CAEIRO CASTANHEIRA

Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA; RUÍDO; PROPORCIONALIDADE;


Votação:	Unanimidade


Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na Subsecção Administrativa Comum da Seção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório:

[SCom01...], Unipessoal, Lda., contribuinte fiscal nº ...12, com sede na Rua ..., ..., Loja ..., ..., intentou a presente Providência Cautelar de suspensão de eficácia do ato administrativo, de 23 de maio de 2025, que ordenou o encerramento de um estabelecimento comercial, propriedade da Requerente, contra o Município ..., com sede na Praça ..., ....
Por decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, foi julgado improcedente o presente processo cautelar, absolvendo-se o Requerido do pedido.
Não se conformando com tal decisão veio a Requerente/Recorrente interpor recurso para este TCAN, deduzindo as suas Alegações, com as seguintes conclusões:
«1.a- O presente recurso tem em vista impugnar a decisão liminar proferida nos presentes autos, que recusou o pedido formulado nos termos e com fundamento nas disposições conjugadas dos artigos 112.°, n.°1 e 2, al. a); 114.°, n.°s 1, al. a) e n.°4,e 128.°, n.°s 1 e 2, todos do Código de Processo dos Tribunais Administrativos aprovado pelo DL n.° 15/2002 de 22.02, de suspensão da eficácia do ato administrativo formalizado pelo despacho da Sr.a Vereadora de 23.05.2025 - que ordenou o encerramento do estabelecimento da requerente - proibindo-se o Município requerido, com efeito imediatos, de praticar qualquer ato de execução daquela decisão.
2. a- No entender da recorrente:

a) a decisão é nula, por ter sido proferida sem previamente o Tribunal recorrido ter produzido prova acerca dos factos alegados por aquela, com relevância para a boa decisão da causa (artigo 615.°, n.°1, al. d) do C.P.C.);
Quando assim se não entenda, o que só por hipótese se admite, mas sem conceder;
b) a decisão recorrida é ilegal:
i) por violação do disposto na a. b) do n.°1 e no n.°5 do artigo 13.° do Regulamento Geral de Ruído;
ii) por violação do disposto no artigo 121.° do C.P.A.;
iii) por violação dos princípios da necessidade e da proporcionalidade previstos mos artigos 5.° e 6.° do C.P.A.;
e com isso ter feito uma incorreta interpretação e aplicação do disposto artigos 112.°, n.°1 e 2, al. a); 114.°, n.°s 1, al. a) e n.°4,e 128.°, n.°s 1 e 2, todos do Código de Processo dos Tribunais Administrativos.
3. ^a- Ao proferir decisão sem previamente produzir prova acerca dos factos alegados no pontos 23 a 28 e 31 a 41 do requerimento inicial, a decisão recorrida violou o disposto no artigo 615.°, n.°1, a d) do C.P.C., sendo por isso nula;
Quanto assim se não entenda,
4. a- Ao considerar o ato administrativo impugnado válido apesar de assentar nos resultados mencionados num relatório de medição acústica assente num procedimento de medição que não respeita as diretrizes para o efeito previstos pela Agência Portuguesa do Ambiente, a decisão recorrida viola aquelas diretrizes e com isso o disposto no Regulamento Geral do Ruído, designadamente na a. b) do n.°1 e no n.° 5 e 6 do artigo 13.° do Regulamento Geral de Ruído;
5. a- O exercício efectivo do direito de audição por parte da requerente, nos termos do disposto no artigo 121.° do C.P.A., sempre implicaria que lhe fosse concedido um prazo razoável para recorrer a entidade técnica habilitada que proceda àquela análise do relatório, quer tendo em vista avaliar da fidedignidade dos resultados, quer em ordem a permitir aquela perceber o que pode fazer em ordem a remediar a situação, caso se conclua que efetivamente foram violados os critérios do n.°1 do artigo 13.° do Regulamento Geral do Ruído;
6. a - O que não lhe foi permitido pelo Município requerido;
7. a -O que o Tribunal recorrido, na interpretação que faz daquele dispositivo legal, considerou conforme com o direito;
8. a - Com o que não podemos concordar;
9. a - Os princípios da necessidade e da proporcionalidade asseguram que a Administração Pública atue de forma racional e equilibrada. Em conjunto, eles impedem abusos de poder, evitando que a Administração se utilize de medidas excessivas ou desproporcionais para atingir os seus objetivos.
10. ^a - Aplicando estas considerações ao caso concreto, entende a requerente que, mesmo que se viesse a concluir à luz do Relatório de Ruido Ambiental produzido de acordo com os procedimentos técnicos adequados, que o funcionamento do seu estabelecimento excede os limites impostos pela al. b) do n.°1 do artigo 13.° do Regulamento Geral de Ruído, a atuação da administração - norteada pelo princípio da necessidade e da proporcionalidade - nunca poderá ser no sentido de ordenar o seu encerramento sem conceder ao particular a possibilidade de, em prazo razoável, corrigir a legalidade urbanística;
11. a - Com efeito, muito embora o Município requerido tenha iniciado o procedimento, com base numa alegada queixa, já em Outubro de 2023, e muito embora ao longo de todo o procedimento tenha vindo a "insinuar” - sem demonstrações ou evidências que as suportassem - que o funcionamento do estabelecimento causa incomodidade por emissão de fumos, cheiros e ruído; o certo é que, até à produção do Relatório de Ruído Ambiental, nenhuma evidência foi recolhida nos autos que demonstrasse minimamente os fundamentos daquelas insinuações;
Mais ainda,
12. a -Ao longo do processo, por mais do que uma vez, o Município requerido refere a existência de processo judicial cujo objeto compreenderia estas incomodidades;
13. a - Fá-lo todavia, salvo melhor opinião e com o decido respeito, sem saber do que fala;
14. a - Com efeito, é verdade que o condomínio do Condomínio do Prédio sito na Quinta ..., Av.a Europa, Lote ...23 intentou contra a aqui requerente uma ação declarativa de condenação tendo em vista obter uma ordem judicial de encerramento do estabelecimento com base na incomodidade provocada pelos fumos, ruídos e cheiros emitidos por este;
15. a -A referida ação recebeu o n.° 1173/23.... do Juiz ... do Juízo Local Cível de Viseu;
16. a - Porém, a referida ação já se encontra finda, tendo o autor desistido do pedido apresentado contra a requerente (cfr. doc. n.° 22 junto com o requerimento inicial);
17. a - Pelo que, não pode o Município requerido alicerçar a sua decisão num processo judicial cuja tramitação desconhece e não domina;
18. a - E nessa medida, entendemos que a ordem de encerramento imediato do estabelecimento da requerente, é ilegal, porque violadora dos princípios da necessidade e da proporcionalidade, consignados nos artigos 5.° e 6.° do C.P.C., pelos quais se deve orientar a atuação da administração pública;
19. a - O que tornar essa ordem anulável nos termos da lei do processo;

20. ^a- E nessa medida, entendemos que, ao decidir nos termos em que o fez - sancionando a decisão contida no ato administrativo impugnado - com a interpretação que desenvolve acerca das disposições conjugadas dos artigos 5.°, 6.° e 7.° do C.P.A. o Tribunal recorrido errou;
21. a - Impondo-se por isso a revogação da decisão e a sua substituição por outra que faça uma correta aplicação do direito ao caso;
Tudo visto e ponderando, de facto e de direito, requer-se seja o presente recurso julgado procedente e, em consequência:
a) Seja revogada a decisão recorrida, com fundamento na sua nulidade, e substituída por outra que determine o prosseguimento dos autos para a produção de prova acerca dos factos vertidos nos pontos 23 a 28 e 31 a 41 do requerimento inicial, proferindo-se então decisão conforme for de direito;
Subsidiariamente, quanto assim se não entenda,
b) Seja revogada a decisão recorrida, e substituída por outra que considere, invalido, porque ilegal nas dimensões mencionadas supra o ato administrativo impugnado;
e em consequência,
c) Verificados os demais pressupostos resultantes das disposições conjugadas dos artigos 112.°, n.° 1 e 2, al. a); 114.°, n.°s 1, al. a) e n.° 4, e 128.°, n.°s 1 e 2, todos do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, seja ordenada a suspensão da eficácia do ato administrativo que ordenou o encerramento do estabelecimento da requerente/recorrente, nos termos requeridos.
Com o que se fará justiça!»
Notificado o Requerido/Recorrido apresentou as suas Contra-alegações, formulando as
seguintes conclusões:
«I. Acompanhamos a Meritíssima Juiz a quo, que sentenciou não ser de atender à argumentação do Requerente no sentido de que: i) a legalidade do acto administrativo ficou afectada por não ter tido intervenção no ensaio acústico e na elaboração do Relatório; ii) por ter sido preterido o seu direito de audiência prévia, pois que lhe deveria ter sido concedido prazo para recorrer a entidade técnica para análise do Relatório; iii) e por força da violação dos princípios da necessidade e da proporcionalidade, ínsitos nos artigos 5° e 6° do CPA, porquanto, mesmo que se concluísse pelo incumprimento dos critérios do artigo 13.°, n.° 1 do Regulamento Geral do Ruído (RGR), deveria ter sido concedido um prazo para a reposição da legalidade, pretextando, outrossim, a falta de notificação do despacho que determinou o encerramento.
II. O Recorrente retoma a mesma argumentação nas alegações recursivas, invocando também a nulidade da sentença por força do disposto no artigo 615°, n.° 1, alínea d) do CPC, por ter sido proferida sem produção de prova sobre a factualidade alegada.
III. Não é verdade que o tribunal não se tenha pronunciado acerca de questões que devesse apreciar ou tenha conhecido de questões de que não poderia conhecer.
IV. E não lemos na norma que o facto de o procedimento cautelar ter sido indeferido liminarmente e, portanto, sem que tenha tido lugar a fase de produção de prova, acarrete a sua nulidade, tese que, aliás, a lei não acolhe, maxime o preceito convocado.
V. Como se desprende da sentença em crise, não colhe a argumentação do Recorrente segundo a qual a legalidade do acto administrativo ficou afectada por não ter tido intervenção no ensaio acústico e na elaboração do Relatório, pois não resulta das diretrizes gerais estabelecidas pela APA a obrigatoriedade de o infrator ser informado da realização do estudo acústico, além do que, ao contrário do sustentado pelo Recorrente, foi-lhe comunicado o resultado do ensaio acústico, a violação do critério de incomodidade, e bem assim a proposta de encerramento da atividade em data muito anterior à propositura do procedimento cautelar.
VI. Ademais, teve lugar a audiência prévia do denunciado no que concerne à determinação da medição acústica.
VII. Donde, as medições realizadas obedeceram estrictamente aos procedimentos e normas definidos pela APA, mormente no ponto 3.3. do Guia Prático para Medições de Ruído Ambiente publicado por esta Agência, tendo o Tribunal chegado a idêntica conclusão.
VIII. E certamente não resulta do enquadramento legal invocado, mormente do RGR ou da Lei- Quadro das Contraordenações Ambientais, que devesse ser concedido ao Recorrente prazo para a realização de ensaio acústico, de forma a poder colocar em causa o ensaio realizado pelo Município ou indagar das medidas de atenuação a tomar.
IX. O procedimento cautelar soçobrou mercê do não preenchimento do pressuposto do fumus boni iuris, desde logo fruto da improcedência da putativa violação do direito de audiência prévia, porquanto o processo administrativo priva à saciedade que foi concedido ao infractor um prazo para pronúncia.
X. A pretensão do Recorrente é desprovida de fundamento e não merece provimento, tanto mais quanto a medida cautelar de encerramento do estabelecimento encontra se prevista e, por conseguinte, respeita o RGR, sendo adequada a cessar a violação legal.

XI. Além dos interesses privados em presença, estão em causa interesses de natureza pública, sendo que cabe ao Município Recorrido a fiscalização do cumprimento ou não desses interesses, bem como a proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, por força do estatuído no artigo 4° do CPA.
XII. Assim, o Município não poderia ter decidido de outra forma, sopesados os benefícios obtidos com o encerramento e os custos que este acarreta para o Recorrente, que são consideravelmente inferiores, salvaguardando-se, desta forma, o direito à saúde humana e ao bem estar dos moradores afectados pelo funcionamento do estabelecimento (princípio da proporcionalidade em sentido estricto).
XIII. Refira-se que foram desenvolvidos esforços pelo Recorrido, mesmo após a propositura do procedimento cautelar, no sentido de dar informação ao infractor sobre as medidas a adoptar com vista a pôr fim ao incumprimento, sem que, até ao momento, o Recorrente tenha feito prova de ter executado as obras que se impõem para ultrapassar a incomodidade e, bem assim, se tenha disponibilizado a custear nova medição-surpresa no receptor sensível.
XIV. Destarte, estão as alegações recursivas votadas ao insucesso, devendo o recurso ser julgado improcedente, mantendo-se a sentença proferida pelo Douto Tribunal a quo,
Com o que se fará inteira JUSTIÇA !»
Notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.° do CPTA, o Ministério Público junto deste Tribunal, não emitiu parecer.
Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente, vem o presente processo submetido à Conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.
Delimitação do objeto de recurso:
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144.°, n.° 2, e 146.°, n.° 1, do CPTA e dos artigos 608.°, n.° 2, 635.°, n°s. 4 e 5, e 639.°, do Código de Processo Civil, aplicáveis por força do disposto no artigo 140.°, n.° 3, do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.

Fundamentação Os Factos
Para a decisão do recurso, importa considerar a seguinte matéria de facto fixada na decisão recorrida:
«1. Em 13 de outubro de 2023, foi apresentada na Câmara Municipal ... uma reclamação, por parte de um morador do prédio, onde se localiza o estabelecimento comercial da Requerente, sido na sito na Rua ..., ..., em ..., onde se dava conta de alegadas irregularidades/ilegalidades no funcionamento do restaurante - [SCom01...] - correspondente à fração (Loja) "A”, sita no rés- do-chão do edifício, concretamente ruído/cheiros e fumos - cfr. fls. 303 e seguintes, do Processo Administrativo (em diante PA, sendo certo que o número de fls. reporta-se ao número de página do documento eletrónico, e não à numeração manuscrita constante do PA);
2. Em 30 de outubro de 2023, o gerente da Requerente foi notificado do teor da queixa apresentada em 13 de outubro de 2023, e para, no prazo de 30 dias, informar o Município das medidas tomadas para eliminar a dupla incomodidade causada pelo sistema de exaustão, no que respeita à emissão de ruídos e odores/fumos ou fazer prova inequívoca do cumprimento das normas em vigor em matéria de ruído ambiente, nomeadamente o artigo 13.°, do Regulamento Geral do Ruído, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 9/2007, de 17 de Janeiro - cfr. fls. 307, do PA;
3. Em 03 de novembro de 2023, o mandatário da Requerente informou o Requerido de que se encontravam pendentes ações judiciais com o mesmo objeto, propondo que se aguardasse pelo resultado da prova pericial a produzir em tal sede, e juntando procuração forense - cfr. fls. 315, do PA;
7. Em 29 de novembro de 2023, o mandatário da Requerente foi notificado de que se encontravam suspensas as diligências do procedimento da queixa, devendo dar conhecimento ao Requerido do resultado da perícia judicial - cfr. fls. 314 e 315, do PA;
5. Em 04 de dezembro de 2023, o queixoso insistiu na reclamação apresentada - cfr. fls. 323, do PA;
6. Em 25 de janeiro de 2024, o mandatário da Requerente, com conhecimento da Requerente, foi notificado para, no prazo de 10 dias, se pronunciar sobre a intenção da autarquia de proceder à avaliação acústica a expensas da Requerente, caso fosse confirmada a pertinência da queixa, com possível aplicação de medidas adequados, por se tratar de

contraordenação ambiente grave, podendo passar pelo encerramento do estabelecimento, com base nos artigos 22.°, 30.°, 58.°, n.° 1, alínea g), e artigo 73.°, da Lei-Quadro das Contraordenações Ambientais. De tal notificação constava, ainda, o pedido de apresentação da avaliação técnica à conduta de exaustão do restaurante, efetuada por entidade certificada em matéria de ambiente e qualidade do ar, com vista à verificação do correto funcionamento da mesma, e, caso aplicável, com a implementação de medidas de minimização de odores/fumos, devendo posteriormente, ser remetido ao Município ..., um relatório técnico sobre o resultado da avaliação efetuada - cfr. fls. 329 a 331, do PA;
7. Em 05 de fevereiro de 2024, o mandatário da Requerente invocou a nulidade da notificação comunicada em 25 de janeiro de 2024, por a mesma não ser acompanhada da cópia integral do despacho e da queixa a que se reporta, reiterando o teor da resposta apresentada em 03 de novembro de 2023 - cfr. fls. 332, do PA;
8. Em 06 de junho de 2024, o Requerido remeteu ao mandatário da Requerente a decisão a que se reportava a notificação de 05 de fevereiro de 2024, concedendo novo prazo para se pronunciar quanto à avaliação acústica a realizar, e alertando para a eventual aplicação de medida cautelar, de entre as quais, o encerramento do estabelecimento, bem como concedendo o prazo de 45 dias para apresentar avaliação técnica à conduta de exaustão do restaurante - cfr. fls. 238, do PA;
9. Em 21 de junho de 2024, o mandatário da Requerente exerceu o direito de audiência prévia desta, reiterando o já comunicado em 03 de novembro de 2023, e comprometendo-se a juntar o eventual relatório pericial a ser elaborado em sede judicial - cfr. fls. 263/264, do PA;
10. Em 26 de janeiro de 2025, a [SCom02...] realizou relatório de ruído ambiental, a pedido do Requerido, no seguimento de visitas realizadas nos dias 8 de novembro e 20 de dezembro, de 2024, ao estabelecimento comercial da Requerente, no período do entardecer, e que conclui que os resultados obtidos, para o local amostrado, encontram-se acima dos valores limite para todos os períodos de referência, e logo, violam o critério de incomodidade - cfr. fls. 275 e seguintes, do PA;
11. Em 04 de fevereiro de 2025, foi o mandatário da Requerente notificado do relatório de ruído ambiental elaborado pela Ambitest, tendo sido concedido o prazo de 15 dias para se pronunciar sobre a proposta de encerramento do estabelecimento - cfr. fls. 191, do PA;
12. Em 19 de fevereiro de 2025, o mandatário da Requerente exerceu o direito de audiência desta pronunciando-se no sentido do desconhecimento da realização daquele relatório, e logo da legalidade do mesmo, bem como peticionando a concessão de prazo alargado para pronúncia - cfr. fls. 205 e seguintes, do PA;

13. Em 25 de fevereiro de 2025, foi o mandatário da Requerente notificado do indeferimento do pedido de prorrogação de prazo para o exercício de audiência prévia, e esclarecido sobre a forma de realização das medições - cfr. fls. 212/213, do PA;
14. Em 29 de abril de 2025, foi o mandatário da Requerente notificado da decisão de encerramento do estabelecimento desta tomada pelo Requerido - cfr. fls. 144/145, do PA;
15. Em 27 de maio de 2025, foi expedida notificação à Requerente, por parte do Requerido, a comunicar-lhe a decisão de encerramento do estabelecimento comercial, resultando do seu teor o envio, em anexo, nomeadamente, do despacho de 23 de maio de 2025, da Vereadora com o Pelouro do Urbanismo - cfr. fls. 117 e seguintes, do PA;
16. Em 29 de maio de 2025, «AA», com email da Requerente, solicita à empresa [SCom03...] a realização de outro relatório de ruído ambiental, declarando que aquando da realização do primeiro, existia uma avaria no motor - cfr. fls. 75, do PA;
17. Pelo menos, no dia 04 de junho de 2025, o estabelecimento da Requerente encontrava-se fechado - cfr. fls. 110, do PA;
18. Em 12 de junho de 2025, foi apresentado o requerimento cautelar que instruiu os presentes autos - cfr. Petição Inicial (271729) Petição Inicial (Comprovativo Entrega) (005071088) de 12/06/2025 18:51:02;
19. Em 13 de junho de 2025, a empresa [SCom04...], laboratório de acústica, elaborou relatório de ruído ambiental, no seguimento de medições realizadas nos dias 06 de 11 de junho de 2025, durante o período de entardecer, ao estabelecimento comercial da Requerente, e que conclui pelo cumprimento do critério de incomodidade - cfr. fls. 82 e seguintes, do PA.
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Factos Não Provados
Nada mais se provou, com relevo para o mérito dos presentes autos.
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Motivação
O Tribunal fundou a sua convicção com base na análise da prova documental apresentada pelas partes, constante dos autos, concretamente o Processo Administrativo.»
O Direito
Considerada a factualidade fixada, importa, analisar os fundamentos do recurso jurisdicional.
A requerente/recorrente intentou a presente Providência Cautelar de suspensão de eficácia do ato administrativo que ordenou o encerramento de estabelecimento comercial, da sua propriedade.
O tribunal a quo julgou improcedente o presente processo cautelar, por não verificado o requisito do fumus boni iuris, absolvendo-se o Requerido do pedido.
O processo cautelar é um processo que tem uma finalidade própria que é assegurar a utilidade da lide, de um processo, principal, que normalmente é mais longo porque implica uma cognição plena. São características das providências cautelares: a instrumentalidade, que é a dependência, na função e não apenas na estrutura de uma ação principal; a provisoriedade, pois que não está em causa a resolução definitiva de um litígio e a sumariedade, que se manifesta numa cognição sumária da situação de facto e de direito, própria de um processo urgente.
Os critérios de que depende a concessão de todas as providências cautelares encontram- se plasmados no art. 120.° do CPTA, com exceção das situações previstas nos arts. 132.° n.° 4 e 133.°, n.° 2) do mesmo diploma.
Dispõe o artigo 120.° do CPTA, que tem por epígrafe "Critérios de decisão”, o seguinte:
1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2 - Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
3 - As providências cautelares a adotar devem limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente, devendo o tribunal, ouvidas as partes, adotar outra ou outras providências, em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar a lesão desses interesses e seja menos gravoso para os demais interesses públicos ou privados, em presença.
4 - Se os potenciais prejuízos para os interesses, públicos ou privados, em conflito com os do requerente forem integralmente reparáveis mediante indemnização pecuniária, o tribunal pode, para efeitos do disposto no número anterior, impor ao requerente a prestação de garantia por uma das formas previstas na lei tributária.

5 - Na falta de contestação da autoridade requerida ou da alegação de que a adoção das providências cautelares pedidas prejudica o interesse público, o tribunal julga verificada a inexistência de tal lesão, salvo quando esta seja manifesta ou ostensiva.
6 - Quando no processo principal esteja apenas em causa o pagamento da quantia certa, sem natureza sancionatória, as providências cautelares são adotadas, independentemente da verificação dos requisitos previstos no n.° 1, se tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributária.
Assim, o artigo 120.° do CPTA estabelece o requisito do periculum in mora ao exigir, para a adoção da providência cautelar que "haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal”.
O Tribunal deve, pois, fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica.
Neste juízo, o fundado receio há-de corresponder a uma prova, em princípio a cargo do requerente, de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar" compreensível ou justificado ” a cautela que é solicitada - cfr. Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa (Lições), 5.^a Edição, Almedina, pág. 308.
O critério do periculum in mora manteve-se com o mesmo sentido, na revisão operada pelo DL. n.° 214-G/2015, de 2 de outubro, devendo dar-se por verificado nos casos em que a não concessão da providência cautelar possa conduzir a impossível ou difícil restabelecimento da situação, no plano dos factos, que deveria existir antes da atuação ilegal (ou seja, respetivamente, a uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação).
Por outro lado, a providência só será concedida quando seja de admitir "que seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente” pela qual se atribui relevo ao critério do fumus boni iuris que, neste domínio, intervém na sua formulação positiva, sobre o requerente impende o encargo de fazer prova perfunctória do bem fundado da pretensão deduzida no processo principal, sendo aqui naturalmente aplicáveis os critérios edificados pela doutrina do processo civil sobre a apreciação perfunctória da aparência de bom direito a que o juiz deve proceder no âmbito dos processos cautelares.

O requisito da probabilidade de êxito da procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal - antes exigidos, apenas para as designadas providências antecipatórias - constitui uma novidade, introduzida no nosso ordenamento jurídico, pela revisão de 2015 - enquanto critério comum a todas as providências.
Como refere Mário Aroso de Almeida, o legislador da revisão de 2015 “...veio introduzir uma novidade sem precedentes no nosso ordenamento jurídico (...): a de submeter ao critério do fumus boni iuris, com a configuração que, em processo civil, lhe atribui o n° 1 do artigo 368° do CPC, a adoção das providências cautelares conservatórias e, em particular, da providência da suspensão da eficácia de atos administrativos - providência cuja atribuição, importa recordá-lo, nunca, até à entrada em vigor do CPTA, tinha estado dependente da formulação de qualquer juízo sobre o bem fundado da pretensão impugnatória do requerente.” - in Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016, p. 452.
O que significa que, em todas as providências, mesmo nas designadas de conservatórias, o fumus boni iuris releva-se como critério essencial ou decisivo, cabendo ao julgador, ainda que em termos instrumentais, sumários e provisórios “avaliar a probabilidade da procedência da ação principal, isto é, em regra, (...) a existência do direito invocado pelo particular ou da ilegalidade que ele diz existir (...).”. - cfr. Vieira de Andrade in “A Justiça Administrativa (Lições)”, 2014, 13.° ed., p. 314.
Passando a impender sobre o requerente da tutela cautelar, em qualquer situação, o ónus de fazer prova sobre o bem fundado da pretensão deduzida no processo principal.
Neste contexto, o Tribunal deve, nos limites próprios da tutela cautelar e suas características intrínsecas, formular um juízo positivo de probabilidade de êxito da ação principal, maior ou menor, quanto à procedência dos argumentos aduzidos, ou seja, quanto à existência do direito.
Para o que, sempre numa análise perfunctória, relevará, desde logo, os argumentos aduzidos pelo requerente cautelar, bem como os da contraparte e a maior ou menor complexidade da questão decidenda.
Resulta ainda do n.° 2 do artigo 120.° do CPTA que nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
Assim, a concessão de uma providência cautelar depende ainda dum juízo de ponderação dos interesses em jogo na situação concreta, de forma que a providência deve ser recusada se os danos que se pretendem evitar com a mesma se mostrarem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, isto é, quando o prejuízo resultante para o requerido se mostre superior ao prejuízo que se quer afastar com a providência.
Sendo que, os requisitos plasmados no art. 120.° do CPTA são cumulativos, pelo que a não verificação de um desses requisitos, determina a improcedência do pedido sem necessidade de analisar os outros.
A recorrente não se conformando com tal decisão veio interpor o presente recurso, invocando os seguintes fundamentos:
a) a decisão é nula, por ter sido proferida sem previamente o Tribunal recorrido ter produzido prova acerca dos factos alegados por aquela, com relevância para a boa decisão da causa (artigo 615.°, n.°1, al. d) do C.P.C.);
b) a decisão recorrida é ilegal:
i) por violação do disposto na a. b) do n.° 1 e no n.°5 do artigo 13.° do Regulamento Geral de Ruído;
ii) por violação do disposto no artigo 121.° do C.P.A.;
iii) por violação dos princípios da necessidade e da proporcionalidade previstos mos artigos 5.° e 6.° do C.P.A.; e com isso ter feito uma incorreta interpretação e aplicação do disposto artigos 112.°, n.°1 e 2, al. a); 114.°, n.°s 1, al. a) e n.°4,e 128.°, n.°s 1 e 2, todos do Código de Processo dos Tribunais Administrativos.
Vejamos:
a) Da nulidade suscitada por não ter produzido prova
Alega a recorrente que a propósito das consequências, em termos de correção dos valores obtidos, resultantes do facto de o processo de medição ter decorrido sem a colaboração da requerente, esta teve o cuidado de as expor nos artigos 31.° a 41.° do requerimento inicial; E preparava-se para fazer prova dessa relevância em sede de audiência de julgamento, o que lhe foi vedado pelo Tribunal recorrido, ao entender que poderia ser proferida decisão apenas com a "base de facto” que elencou na decisão agora impugnada;
Conclui a recorrente que ao proferir decisão sem previamente produzir prova acerca dos factos alegados nos pontos 23 a 28 e 31 a 41 do requerimento inicial, a decisão recorrida violou o disposto no artigo 615.°, n.° 1, a d) do C.P.C., sendo por isso nula.
Ora, o tribunal a quo entendeu que não obstante ter sido requerida a produção de prova testemunhal, o processo reunia todos os elementos necessários à prolação da decisão final, pois que o mesmo iria ser decidido com base na apreciação do requisito fumus boni iuris, para o qual, atendendo à alegação da Requerente, seria suficiente a prova junta aos autos e o respetivo Processo Administrativo, pelo que dispensou a produção de prova testemunhal, ao abrigo do disposto nos n.°s 1 e 3, in fine, do artigo 118.°, do CPTA.
O tribunal a quo apreciou a prova junta aos autos e o respetivo processo administrativo e entendeu como prova suficiente.
Como é consabido, no requerimento inicial deve o requerente especificar, de forma articulada, os fundamentos do pedido, oferecendo prova sumária da respetiva existência.
É certo que a requerente indicou prova testemunhal e juntou 22 documentos.
O tribunal apenas não procedeu à inquirição de testemunhas.
Porém, a falta de inquirição de testemunhas não consta do rol de nulidades previsto nos normativos legais. Sendo que, a falta de inquirição de testemunhas não constitui nulidade porque não surge como diligência cuja realização se imponha inelutavelmente ao juiz, antes cabendo a este avaliar se a questão a dirimir no processo é meramente de direito ou, sendo também de facto, constam do processo todos os elementos pertinentes para a decisão e, nesse caso, decidir-se pelo imediato conhecimento do pedido. Compete ao juiz aferir da necessidade ou não de produzir prova, decidindo «se deve ou não realizar diligências que forem requeridas, podendo oficiosamente realizar as diligências que entender úteis para a descoberta da verdade, em relação aos factos alegados ou de que oficiosamente possa conhecer.
A lei não prescreve que deve haver sempre lugar a produção de prova, antes conferindo ao juiz o poder de ajuizar da necessidade da sua produção; pelo que, não havendo essa imposição legal, se o juiz dispensa a produção de prova não se pode dizer que foi preterida uma formalidade legal geradora de nulidade processual. O que não obsta a que a omissão de diligências de prova, quando existam factos controvertidos que possam relevar para a decisão da causa, possa afectar o julgamento da matéria de facto, acarretando a anulação da sentença por défice instrutório com vista a obter o devido apuramento dos factos.
Nestes termos, a dispensa da inquirição de testemunhas não consubstancia nulidade, acarretando, quando muito, erro de julgamento.
No caso vertente, pretendia a requerente produzir prova acerca dos factos alegados nos pontos 23 a 28 e 31 a 41 do requerimento inicial.
Ora, quanto aos factos alegados nos pontos 23 a 28, os mesmos reportam-se ao requisito do periculum in mora, que não foi apreciado pelo tribunal a quo e considerando que o pedido foi julgado improcedente por não verificação do fumus boni iuris, não teria de ser conhecido. Já em

relação aos pontos 31 a 41 do requerimento inicial, não poderiam ser passíveis de prova testemunhal, por serem na sua maioria conclusivos ou genéricos.
Pelo que, não se verifica cometida qualquer nulidade.
b) Da ilegalidade da decisão recorrida:
i) Da alegada violação do disposto na a. b) do n.° 1 e no n.° 5 do artigo 13.° do Regulamento Geral de Ruído.
A este propósito alega a recorrente que ao considerar o ato administrativo impugnado válido apesar de assentar nos resultados mencionados num relatório de medição acústica assente num procedimento de medição que não respeita as diretrizes para o efeito previstos pela Agência Portuguesa do Ambiente, a decisão recorrida viola aquelas diretrizes e com isso o disposto no Regulamento Geral do Ruído, designadamente na a. b) do n.° 1 e no n.° 5 e 6 do artigo 13.° do Regulamento Geral de Ruído.
Desde já diremos que não lhe assiste razão.
Da sentença recorrida, a este propósito consta o seguinte:”Perscrutado o Regulamento Geral do Ruído, não se retira do mesmo a definição de qualquer procedimento quanto à realização da avaliação acústica para aferição do critério de incomodidade, previsto no artigo 13°, do referido Regulamento, e respetivo anexo I.
Conforme resulta do artigo 13.°, n.° 6, do RGR, compete à Agência Portuguesa do Ambiente (artigos 1° e 3.°, n.° 2, alínea a), do Decreto-Lei n.° 56/2012, de 12 de março, que aprova a Lei Orgânica da Agência Portuguesa do Ambiente, I.P.), a definição das diretrizes para a avaliação do ruído residual, disponibilizando- se esta, online, o Guia prático para medições de ruído ambiente, no contexto do Regulamento Geral do Ruído (chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://apambiente.pt/sites/default/files/_SNIAM B_Ar_Ruido/Ruido/Notas%20t%C3%A9cnicas%20e%20guias%20de%20Ru%C3%ADdo/GUIApratico paramedicoesderuidoambiente_2020_2.pdf[consultado em 12.09.2025]).
No que respeita aos ensaios acústicos associados ao critério de incomodidade, estabelece aquele Guia, o seguinte:
“3.3 Ensaios acústicos associados ao critério de incomodidade Avaliação do ruído ambiente e do ruído residual O ensaio acústico para caracterização do ruído ambiente deve:
- realizar-se apenas durante a ocorrência do(s) ruído(s) particular(es) da(s) atividade(s) em avaliação e integrar as variações mais significativas da sua emissão;
- em caso de reclamação prévia, realizar-se apenas nas condições de funcionamento da atividade referidas pelo reclamante como estando na origem da incomodidade;
- determinar a eventual presença de características tonais e/ou impulsivas do(s) ruído(s)particular(es).

Nota 6: A ocorrência do ruído particular pode não se associar exclusivamente ao horário de laboração da atividade num dado período de referência, como por exemplo, o caso de uma atividade em que, para além do seu período de funcionamento, permaneçam ligados determinados equipamentos com emissão sonora.
O ensaio acústico para caracterização do ruído residual (ausência dos ruídos particulares) deve:
- realizar-se nos mesmos pontos de medição em que se realizou o ensaio para caracterização do ruído ambiente (ver Nota 8 para situações excecionais);
- assegurar que a contribuição das fontes que compõem o ruído residual seja idêntica à verificada no ensaio relativo ao ruído ambiente, sem prejuízo de caracterizar, se necessário, outros patamares do ruído residual no período de referência;
- assegurar que todos os equipamentos associados à fonte sonora, como compressores, se encontram desativados e que não ocorre qualquer outra influência imputável à mesma, tal como a existência de clientes quer no interior quer no exterior, no caso de estabelecimentos comerciais, aquando da realização do ensaio;
- realizar-se em dias da semana e em horários que sejam, do ponto de vista acústico, comparáveis com os dias da semana e horários nos quais tenha sido realizado o ensaio referente ao ruído ambiente. Deste modo, com exceção de zonas que evidenciem estabilidade do ponto de vista acústico ao longo de todos os dias semanais (o que deverá ser justificado em relatório), não devem ser comparados, e dando o exemplo de uma situação comum, dados acústicos respeitantes ao ruído ambiente recolhidos em dias de fim-de-semana ou feriados com dados do ruído residual que tenham sido recolhidos em dias úteis da semana, e vice-versa;
- no caso de deteção de características tonais e/ou impulsivas no ensaio relativo ao ruído ambiente, verificar se as mesmas são devidas ao ruído residual.
Nota 7: De forma a garantir a caracterização cor-reta do ruído residual, deve ser previamente assegurado que a fonte em avaliação cesse por inteiro o seu funcionamento nos períodos selecionados para a avaliação, preferencialmente encerrando a atividade.
Nota 8: Se for tecnicamente impossível cessar a atividade, a metodologia de determinação do ruído residual deve ser aprovada pela CCDR territorialmente competente (n°6 do art^s13^s do RGR). Regra geral, pode ser adotado um dos seguintes procedimentos:
Procedimento 1
1° Medir ruído ambiente (RA) e simular ruído particular (RP), em termos do indicador LAeq,T, por adoção de método de cálculo adequado e de opções de cálculo o mais rigorosas possível, nunca menos exigentes do que as recomendadas para mapas de ruído de PU/PP, tal como constantes do documento “Diretrizes para elaboração de mapas de ruído" (dezembro 2011, APA);
2.° Calcular a diferença logarítmica entre RA e RP, para estimativa do ruído residual (RR), em termos do indicador LAeq,T(mensal) LAeq,T(RA)9LAeq,T(RP) = LAeq,T(RR), se LAeq,T(RA) -LAeq,T(RP)>3dB Procedimento 2
Escolher pontos de medição de ruído residual, distintos dos pontos de medição do ruído ambiente, nos quais a influência sonora da fonte em avaliação seja nula e as demais fontes sonoras e sua influência sejam idênticas às verificadas nas medições de ruído ambiente.
Os ensaios acústicos para caracterização do ruído ambiente e do ruído residual :
- devem ter em conta o referido no secção 3.2 do presente Guia, no que respeita ao número de amostras e duração das medições, tendo em vista a representatividade de um mês;
- não devem integrar ocorrências fortuitas relativamente às quais não haja segurança quanto à sua repetição (com duração e intensidade similares) nas diversas medições a realizar no âmbito da mesma avaliação;
- quando realizados no interior de edifícios habitacionais, escolares, hospitalares ou similares, com ocupação humana, devem decorrer na presença dos técnicos, mesmo que sejam utilizados sistemas de medição em contínuo. ”
Ora, também da leitura das diretrizes gerais estabelecidas pela APA, não se retira a obrigatoriedade de ser dado conhecimento ao infrator da realização do estudo acústico, ainda que para efeitos de determinação do ruído residual seja desejável que a fonte em avaliação cesse por inteiro o seu funcionamento nos períodos selecionados para a avaliação, preferencialmente encerrando a atividade.
Pelo que, e ainda que de forma perfuntória, não nos parece que em sede da ação principal seja de proceder as alegadas irregularidades resultantes da falta de intervenção da Requerente no processo de medição, bem como não se encontra demonstrado, pela Requerente, a falta de cumprimento das diretrizes da APA na realização do estudo. ”
Importa, fazer uma incursão pelas normas do Regulamento Reral do Ruído, como de resto
0 faz o tribunal a quo.
O Decreto-Lei n.° 9/2007, de 17 de fevereiro, estabelece o regime de prevenção e controlo da poluição sonora, designado por Regulamento Geral do Ruído (RGR).
O artigo 1.° do RGR que tem por epígrafe “Objecto” dispõe que o presente Regulamento estabelece o regime de prevenção e controlo da poluição sonora, visando a salvaguarda da saúde humana e o bem-estar das populações.
O artigo 2.°, do mesmo diploma, que tem por epígrafe “Âmbito” estabelece o seguinte:
1 - O presente Regulamento aplica-se às actividades ruidosas permanentes e temporárias e a outras fontes de ruído susceptíveis de causar incomodidade, designadamente:
... c) Laboração de estabelecimentos industriais, comerciais e de serviços;
O artigo 3.°, com a epigrafe “Definições”, estipula o seguinte:
Para efeitos do presente Regulamento, entende-se por:
a) «Actividade ruidosa permanente» a actividade desenvolvida com carácter permanente, ainda que sazonal, que produza ruído nocivo ou incomodativo para quem habite ou permaneça em locais onde se fazem sentir os efeitos dessa fonte de ruído, designadamente laboração de estabelecimentos industriais, comerciais e de serviços;
b) «Actividade ruidosa temporária» a actividade que, não constituindo um acto isolado, tenha carácter não permanente e que produza ruído nocivo ou incomodativo para quem habite ou permaneça em locais onde se fazem sentir os efeitos dessa fonte de ruído tais como obras de

construção civil, competições desportivas, espectáculos, festas ou outros divertimentos, feiras e mercados;
c) «Avaliação acústica» a verificação da conformidade de situações específicas de ruído com os limites fixados;
d) «Fonte de ruído» a acção, actividade permanente ou temporária, equipamento, estrutura ou infra-estrutura que produza ruído nocivo ou incomodativo para quem habite ou permaneça em locais onde se faça sentir o seu efeito;
e) «Grande infra-estrutura de transporte aéreo» o aeroporto civil identificado como tal pelo Instituto Nacional de Aviação Civil cujo tráfego seja superior a 50000 movimentos por ano de aviões civis subsónicos de propulsão por reacção, tendo em conta a média dos três últimos anos que tenham precedido a aplicação das disposições deste diploma ao aeroporto em questão, considerando-se um movimento uma aterragem ou uma descolagem;
f) «Grande infra-estrutura de transporte ferroviário» o troço ou conjunto de troços de uma via férrea regional, nacional ou internacional identificada como tal pelo Instituto Nacional do Transporte Ferroviário, onde se verifique mais de 30000 passagens de comboios por ano;
g) «Grande infra-estrutura de transporte rodoviário» o troço ou conjunto de troços de uma estrada municipal, regional, nacional ou internacional identificada como tal pela Estradas de Portugal, E. P. E., onde se verifique mais de três milhões de passagens de veículos por ano;
h) «Infra-estrutura de transporte» a instalação e meios destinados ao funcionamento de transporte aéreo, ferroviário ou rodoviário;
i) «Indicador de ruído» o parâmetro físico-matemático para a descrição do ruído ambiente que tenha uma relação com um efeito prejudicial na saúde ou no bem-estar humano;
j) «Indicador de ruído diurno-entardecer-nocturno (L(índice den))» o indicador de ruído, expresso em dB(A), associado ao incómodo global, dado pela expressão:
L(índice den) = 10 x log (1/24) [13 x 10(elevado a (L(índice d)/10)) + 3 x 10(elevado a (L(índice e) + 5)/10) + 8 x 10(elevado a ((L(índice n) + 10)/10)]
l) «Indicador de ruído diurno (L(índice d)) ou (L(índice day))» o nível sonoro médio de longa duração, conforme definido na Norma NP 1730-1:1996, ou na versão actualizada correspondente, determinado durante uma série de períodos diurnos representativos de um ano;
m) «Indicador de ruído do entardecer (L(índice e)) ou (L(índice evening))» o nível sonoro médio de longa duração, conforme definido na Norma NP 1730-1:1996, ou na versão actualizada correspondente, determinado durante uma série de períodos do entardecer representativos de um ano;

n) «Indicador de ruído nocturno (L(índice n)) ou (L(índice night))» o nível sonoro médio de longa duração, conforme definido na Norma NP 1730-1:1996, ou na versão actualizada correspondente, determinado durante uma série de períodos nocturnos representativos de um ano;
o) «Mapa de ruído» o descritor do ruído ambiente exterior, expresso pelos indicadores L(índice den) e L(índice n), traçado em documento onde se representam as isófonas e as áreas por elas delimitadas às quais corresponde uma determinada classe de valores expressos em dB(A);
p) «Período de referência» o intervalo de tempo a que se refere um indicador de ruído, de modo a abranger as actividades humanas típicas, delimitado nos seguintes termos:
i) Período diurno - das 7 às 20 horas;
ii) Período do entardecer - das 20 às 23 horas;
iii) Período nocturno - das 23 às 7 horas;
q) «Receptor sensível» o edifício habitacional, escolar, hospitalar ou similar ou espaço de lazer, com utilização humana;
r) «Ruído de vizinhança» o ruído associado ao uso habitacional e às actividades que lhe são inerentes, produzido directamente por alguém ou por intermédio de outrem, por coisa à sua guarda ou animal colocado sob a sua responsabilidade, que, pela sua duração, repetição ou intensidade, seja susceptível de afectar a saúde pública ou a tranquilidade da vizinhança;
s) «Ruído ambiente» o ruído global observado numa dada circunstância num determinado instante, devido ao conjunto das fontes sonoras que fazem parte da vizinhança próxima ou longínqua do local considerado;
t) «Ruído particular» o componente do ruído ambiente que pode ser especificamente identificada por meios acústicos e atribuída a uma determinada fonte sonora;
u) «Ruído residual» o ruído ambiente a que se suprimem um ou mais ruídos particulares, para uma situação determinada;
v) «Zona mista» a área definida em plano municipal de ordenamento do território, cuja ocupação seja afecta a outros usos, existentes ou previstos, para além dos referidos na definição de zona sensível;
x) «Zona sensível» a área definida em plano municipal de ordenamento do território como vocacionada para uso habitacional, ou para escolas, hospitais ou similares, ou espaços de lazer, existentes ou previstos, podendo conter pequenas unidades de comércio e de serviços destinadas a servir a população local, tais como cafés e outros estabelecimentos de restauração, papelarias e outros estabelecimentos de comércio tradicional, sem funcionamento no período nocturno; z) «Zona urbana consolidada» a zona sensível ou mista com ocupação estável em termos de edificação.

Assim, por atividade ruidosa permanente entende-se a atividade desenvolvida com carácter permanente, ainda que sazonal, que produza ruído nocivo ou incomodativo para quem habite ou permaneça em locais onde se fazem sentir os efeitos dessa fonte de ruído, designadamente laboração de estabelecimentos industriais, comerciais e de serviços (artigo 3.°, alínea a)), destinando-se a avaliação acústica a verificar da conformidade de situações específicas de ruído com os limite fixados (artigo 3.°. alínea c)), sendo fonte de ruído, nomeadamente, a atividade permanente (artigo 3.°, alínea d)).
Já o período de referência é o intervalo de tempo a que se refere um indicador de ruído, de modo a abranger as atividades humanas típicas, onde se inclui o (i) Período diurno - das 7 às 20 horas; o (ii) Período do entardecer - das 20 às 23 horas; e o (iii) Período noturno - das 23 às 7 horas (artigo 3.°, alínea p)).
O recetor sensível é, nomeadamente, o edifício habitacional com utilização humana; o ruído de vizinhança é o ruído associado ao uso habitacional e às atividades que lhe são inerentes, produzido diretamente por alguém ou por intermédio de outrem, por coisa à sua guarda ou animal colocado sob a sua responsabilidade, que, pela sua duração, repetição ou intensidade, seja suscetível de afetar a saúde pública ou a tranquilidade da vizinhança; o ruído ambiente é o ruído global observado numa dada circunstância num determinado instante, devido ao conjunto das fontes sonoras que fazem parte da vizinhança próxima ou longínqua do local considerado; o ruído particular é o componente do ruído ambiente que pode ser especificamente identificada por meios acústicos e atribuída a uma determinada fonte sonora; e o ruído residual é o ruído ambiente a que se suprimem um ou mais ruídos particulares, para uma situação determinada (cfr. artigo 3.°, alíneas q) a u)).
Por sua vez, o artigo 4.° que tem como epigrafe “Princípios fundamentais”, dispõe o seguinte:
1 - Compete ao Estado, às Regiões Autónomas, às autarquias locais e às demais entidades públicas, no quadro das suas atribuições e das competências dos respectivos órgãos, promover as medidas de carácter administrativo e técnico adequadas à prevenção e controlo da poluição sonora, nos limites da lei e no respeito do interesse público e dos direitos dos cidadãos.
2 - Compete ao Estado definir uma estratégia nacional de redução da poluição sonora e definir um modelo de integração da política de controlo de ruído nas políticas de desenvolvimento económico e social e nas demais políticas sectoriais com incidência ambiental, no ordenamento do território e na saúde.

3 - Compete ao Estado e às demais entidades públicas, em especial às autarquias locais, tomar todas as medidas adequadas para o controlo e minimização dos incómodos causados pelo ruído resultante de quaisquer actividades, incluindo as que ocorram sob a sua responsabilidade ou orientação.
4 - As fontes de ruído susceptíveis de causar incomodidade podem ser submetidas:
a) Ao regime de avaliação de impacte ambiental ou a um regime de parecer prévio, como formalidades essenciais dos respectivos procedimentos de licenciamento, autorização ou aprovação;
b) A licença especial de ruído;
c) A caução;
d) A medidas cautelares.
Assim, é da competência, nomeadamente, das autarquias locais, a promoção de medidas de caráter administrativo e técnico adequadas à prevenção e controlo da poluição sonora, nos limites da lei e no respeito do interesse público e dos direitos dos cidadãos (artigo 4.°, n.° 1), competindo-lhes, em especial, tomar todas as medidas adequadas para o controlo e minimização dos incómodos causados pelo ruído resultante de quaisquer atividades, incluindo as que ocorram sob a sua responsabilidade ou orientação (artigo 4.°, n.° 3), sendo certo que as fontes de ruído suscetíveis de causar incomodidade podem ser submetidas a medidas cautelares (artigo 4.°, n.° 4, alínea d)).
O artigo 11.°, com a epigrafe "Valores limite de exposição”, estatui o seguinte:
1 - Em função da classificação de uma zona como mista ou sensível, devem ser respeitados os seguintes valores limite de exposição:
a) As zonas mistas não devem ficar expostas a ruído ambiente exterior superior a 65 dB(A), expresso pelo indicador L(índice den), e superior a 55 dB(A), expresso pelo indicador L(índice n);
b) As zonas sensíveis não devem ficar expostas a ruído ambiente exterior superior a 55 dB(A), expresso pelo indicador L(índice den), e superior a 45 dB(A), expresso pelo indicador L(índice n);
c) As zonas sensíveis em cuja proximidade exista em exploração, à data da entrada em vigor do presente Regulamento, uma grande infra-estrutura de transporte não devem ficar expostas a ruído ambiente exterior superior a 65 dB(A), expresso pelo indicador L(índice den), e superior a 55 dB(A), expresso pelo indicador L(índice n);
d) As zonas sensíveis em cuja proximidade esteja projectada, à data de elaboração ou revisão do plano municipal de ordenamento do território, uma grande infra-estrutura de transporte aéreo não devem ficar expostas a ruído ambiente exterior superior a 65 dB(A), expresso pelo indicador L(índice den), e superior a 55 dB(A), expresso pelo indicador L(índice n);

e) As zonas sensíveis em cuja proximidade esteja projectada, à data de elaboração ou revisão do plano municipal de ordenamento do território, uma grande infra-estrutura de transporte que não aéreo não devem ficar expostas a ruído ambiente exterior superior a 60 dB(A), expresso pelo indicador L(índice den), e superior a 50 dB(A), expresso pelo indicador L(índice n).
2 - Os receptores sensíveis isolados não integrados em zonas classificadas, por estarem localizados fora dos perímetros urbanos, são equiparados, em função dos usos existentes na sua proximidade, a zonas sensíveis ou mistas, para efeitos de aplicação dos correspondentes valores limite fixados no presente artigo.
3 - Até à classificação das zonas sensíveis e mistas a que se referem os n.os 2 e 3 do artigo 6.°, para efeitos de verificação do valor limite de exposição, aplicam-se aos receptores sensíveis os valores limite de L(índice den) igual ou inferior a 63 dB(A) e L(índice n) igual ou inferior a 53 dB(A).
4 - Para efeitos de verificação de conformidade dos valores fixados no presente artigo, a avaliação deve ser efectuada junto do ou no receptor sensível, por uma das seguintes formas:
a) Realização de medições acústicas, sendo que os pontos de medição devem, sempre que tecnicamente possível, estar afastados, pelo menos, 3,5 m de qualquer estrutura reflectora, à excepção do solo, e situar-se a uma altura de 3,8 m a 4,2 m acima do solo, quando aplicável, ou de 1,2 m a 1,5 m de altura acima do solo ou do nível de cada piso de interesse, nos restantes casos;
b) Consulta dos mapas de ruído, desde que a situação em verificação seja passível de caracterização através dos valores neles representados.
5 - Os municípios podem estabelecer, em espaços delimitados de zonas sensíveis ou mistas, designadamente em centros históricos, valores inferiores em 5 dB(A) aos fixados nas alíneas a) e b) do n.° 1.
O artigo 13.°, com a epigrafe “Actividades ruidosas permanentes”, dispõe o seguinte:
1 - A instalação e o exercício de actividades ruidosas permanentes em zonas mistas, nas envolventes das zonas sensíveis ou mistas ou na proximidade dos receptores sensíveis isolados estão sujeitos:
a) Ao cumprimento dos valores limite fixados no artigo 11.°; e
b) Ao cumprimento do critério de incomodidade, considerado como a diferença entre o valor do indicador L(índice Aeq) do ruído ambiente determinado durante a ocorrência do ruído particular da actividade ou actividades em avaliação e o valor do indicador L(índice Aeq) do ruído residual, diferença que não pode exceder 5 dB(A) no período diurno, 4 dB(A) no período do entardecer e 3 dB(A) no período nocturno, nos termos do anexo I ao presente Regulamento, do qual faz parte integrante.

2 - Para efeitos do disposto no número anterior, devem ser adoptadas as medidas necessárias, de acordo com a seguinte ordem decrescente:
a) Medidas de redução na fonte de ruído;
b) Medidas de redução no meio de propagação de ruído;
c) Medidas de redução no receptor sensível.
3 - Compete à entidade responsável pela actividade ou ao receptor sensível, conforme quem seja titular da autorização ou licença mais recente, adoptar as medidas referidas na alínea c) do número anterior relativas ao reforço de isolamento sonoro.
4 - São interditos a instalação e o exercício de actividades ruidosas permanentes nas zonas sensíveis, excepto as actividades permitidas nas zonas sensíveis e que cumpram o disposto nas alíneas a) e b) do n.° 1.
5 - O disposto na alínea b) do n.° 1 não se aplica, em qualquer dos períodos de referência, para um valor do indicador L(índice Aeq) do ruído ambiente no exterior igual ou inferior a 45 dB(A) ou para um valor do indicador L(índice Aeq) do ruído ambiente no interior dos locais de recepção igual ou inferior a 27 dB(A), considerando o estabelecido nos n.os 1 e 4 do anexo I.
6 - Em caso de manifesta impossibilidade técnica de cessar a actividade em avaliação, a metodologia de determinação do ruído residual é apreciada caso a caso pela respectiva comissão de coordenação e desenvolvimento regional, tendo em conta directrizes emitidas pelo Instituto do Ambiente.
7 - O cumprimento do disposto no n.° 1 é verificado no âmbito do procedimento de avaliação de impacte ambiental, sempre que a actividade ruidosa permanente esteja sujeita ao respectivo regime jurídico.
8 - Quando a actividade não esteja sujeita a avaliação de impacte ambiental, a verificação do cumprimento do disposto no n.° 1 é da competência da entidade coordenadora do licenciamento e é efectuada no âmbito do respectivo procedimento de licenciamento, autorização de instalação ou de alteração de actividades ruidosas permanentes.
9 - Para efeitos do disposto no número anterior, o interessado deve apresentar à entidade coordenadora do licenciamento uma avaliação acústica.
Assim, no que às atividades ruidosas permanentes concerne, temos que a instalação destas, assim como o seu exercício, estão sujeitas ao cumprimento dos valores limite fixados no artigo 11.° e, ou seja, em cumulação, ao cumprimento do critério de incomodidade, considerado como a diferença entre o valor do indicador L(índice Aeq) do ruído ambiente determinado durante a ocorrência do ruído particular da atividade ou atividades em avaliação e o valor do indicador L(índice Aeq) do ruído residual, diferença que não pode exceder 5 dB(A) no período diurno, 4 dB(A) no período do entardecer e 3 dB(A) no período noturno, nos termos do anexo I ao presente Regulamento, do qual faz parte integrante (artigo 13.°, n.° 1).
Compete à entidade responsável pela atividade ou recetor sensível, adotar medidas de redução do recetor sensível, ou seja, relativas ao reforço de isolamento sonoro (cfr. artigo 13.°, n.° 2, alínea c) e n.° 3).
Caso não seja possível, por questões técnicas, cessar a atividade em avaliação, a determinação do resíduo residual é apreciada caso a caso pela respetiva comissão de coordenação e desenvolvimento regional, tendo em conta as diretrizes emitidas pelo Instituto do Ambiente (artigo 13.°, n.° 6).
A fiscalização das normas contidas no RGR compete, nomeadamente, às câmaras municipais, no âmbito das respetivas atribuições e competências, podendo ordenar a adoção de medidas imprescindíveis para evitar a produção de danos graves para a saúde humana e para o bem estar das populações, em resultado de atividades que violem o disposto no Regulamento, as quais podem consistir na suspensão da atividade, no encerramento preventivo do estabelecimento ou na apreensão de equipamento por determinado período de tempo (artigo 26.°, alínea d), e artigo 27.°, n.°s 1 e 2). Estas medidas cautelares presumem-se decisões urgentes, devendo, sempre que possível, assegurar-se a audiência do interessado concedendo-lhe prazo não inferior a três dias para pronúncia (artigo 27.°, n.° 3).
E feita a incursão pelas diretrizes gerais estabelecidas pela Agência Portuguesa do Ambiente, também, não se retira a obrigatoriedade de ser dado conhecimento ao infrator da realização do estudo acústico, nem se vislumbra qualquer falta de cumprimento dessas diretrizes na realização do estudo.
Ora, o alegado pela recorrente não põe minimamente em causa o decidido.
Pelo que, no âmbito do processo cautelar, em que a análise é perfuntória, não resulta que em sede da ação principal vão proceder as alegadas irregularidades resultantes da falta de intervenção da Requerente no processo de medição, bem como não se encontra demonstrado, pela Requerente, a falta de cumprimento das diretrizes da APA na realização do estudo.
ii) Da alegada violação do disposto no artigo 121.° do C.P.A.
Alega a recorrente que o exercício efectivo do direito de audição por parte da requerente, nos termos do disposto no artigo 121.° do C.P.A., sempre implicaria que lhe fosse concedido um prazo razoável para recorrer a entidade técnica habilitada que proceda àquela análise do relatório,

quer tendo em vista avaliar da fidedignidade dos resultados, quer em ordem a permitir aquela perceber o que pode fazer em ordem a remediar a situação, caso se conclua que efetivamente foram violados os critérios do n.° 1 do artigo 13.° do Regulamento Geral do Ruído.
Da sentença recorrida resulta o seguinte: ”... contrariamente ao alegado pela Requerente, foi-lhe dado conhecimento do resultado do ensaio acústico, e da violação do critério de incomodidade, bem como da proposta de encerramento da atividade.
Com efeito, também não resulta do enquadramento legal transposto que o Requerido tenha de conceder um prazo mais alargado para o exercício do direito de audiência prévia da Requerente.
Mais, do enquadramento legal exposto resulta, antes que, verificado o incumprimento do critério da incomodidade, deve a entidade com competência para o efeito, nomeadamente, o Requerido, ordenar a suspensão da atividade, ou o encerramento preventivo do estabelecimento ou a apreensão de equipamento por determinado período de tempo (artigo 26. °, alínea d), e artigo 27.°, n.^ss 1 e 2), tratando-se de uma medida cautelar que se presume de urgente, e que deve, sempre possível, assegurar o exercício do direito de audiência prévio, pelo menos com a concessão de prazo não inferior a três dias para pronúncia (artigo 27.°, n° 3).
E não, como pretende a Requerente, conceder prazo para a realização de ensaio acústico à Requerente para que esta possa, com tal ensaio, colocar em causa o ensaio realizado pelo Requerido, ou indagar das medidas de atenuação que deva adotar.
Pelo que, julgamos que, num juízo perfuntório, será de improceder a alegada violação do seu direito de audiência prévia, pois que foi efetivamente concedido um prazo para pronúncia da Requerente, tendo esta exercido tal direito, ainda que, em tal sede, tenha peticionado uma prorrogação de prazo para o efeito, pedido este indeferido pelo Requerido.”
Também, quanto a este fundamento, não assiste razão à recorrente.
Como resulta da matéria provada, à Requerente/Recorrente, foi comunicado o resultado do ensaio acústico, a violação do critério de incomodidade, bem como a proposta de encerramento da atividade, não resultando da lei que tenha de ser concedido um prazo mais alargado para o exercício do direito de audiência prévia.
Não há dúvidas em como foi comunicado à recorrente que as medições foram realizadas por empresa acreditada pelo IPAC, que o dia em que estas ocorrem não é comunicado ao Município, nem ao denunciado, precisamente com o propósito de preservação da integridade do processo e para evitar que o denunciado tome medidas para contestar ou influenciar as medições, que era justamente o que o requerente pretendia fazer. Deste modo, os técnicos conseguem assegurar que a análise é feita de acordo com informações reais e objetivas, sem manipulação ou alteração, garantindo-se a imparcialidade, o rigor e a coerência do processo (ver PA a fls. 82).

Sendo que, que os resultados são notificados unicamente depois de todas as verificações e análises serem concluídas, o que garante que o requerente não altera ou interfere no ambiente antes da apuração completa dos dados.
Como resulta dos autos teve lugar a audiência prévia do requerente no que concerne à determinação da medição acústica e porque não resulta do enquadramento legal invocado, designadamente, do RGR ou da Lei-Quadro das Contraordenações Ambientais, que devesse ser concedido ao Requerente/Recorrente prazo para a realização de ensaio acústico, de forma a poder colocar em causa o ensaio realizado pelo Município ou indagar das medidas de atenuação a tomar.
Bem como improcede a alegada falta de notificação do despacho de encerramento do estabelecimento comercial, por resultar claramente da matéria provada que o ato administrativo foi notificado ao Requerente/Recorrente acompanhado do despacho a que se reporta, em data muito anterior à propositura do procedimento cautelar.
iii) Da alegada violação dos princípios da necessidade e da proporcionalidade previstos nos artigos 5.° e 6.° do C.P.A.
Alega a recorrente que aplicando estas considerações ao caso concreto, entende que, mesmo que se viesse a concluir à luz do Relatório de Ruido Ambiental produzido de acordo com os procedimentos técnicos adequados, que o funcionamento do seu estabelecimento excede os limites impostos pela al. b) do n.° 1 do artigo 13.° do Regulamento Geral de Ruido, a atuação da administração - norteada pelo princípio da necessidade e da proporcionalidade - nunca poderá ser no sentido de ordenar o seu encerramento sem conceder ao particular a possibilidade de, em prazo razoável, corrigir a legalidade urbanística. Entende, assim, a recorrente que a ordem de encerramento imediato do estabelecimento da requerente, é ilegal, porque violadora dos princípios da necessidade e da proporcionalidade, consignados nos artigos 5.° e 6.° do C.P.A., pelos quais se deve orientar a atuação da administração pública.
Da sentença recorrida resulta a este propósito o seguinte:” Também a alegada violação do princípio da proporcionalidade cairá, num juízo perfuntório, em sede do processo principal.
O princípio da proporcionalidade tem consagração constitucional (266.°, n° 2, da CRP), e é concretizado pelo legislador ordinário no artigo 7°, do CPA, onde é estabelecido que "Na prossecução do interesse público, a Administração Pública deve adotar os comportamentos adequados aos fins prosseguidos” (n° 1), e que quando “As decisões da Administração (...) colidam com direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afetar essas posições na medida do necessário e em termos proporcionais aos objetivos a realiza” (n.°2).

Das normas transcritas resulta que, para averiguar se um determinado comportamento da Administração, como seja a prática de um ato administrativo, é proporcional, é preciso realizar os três testes da adequação (a medida tomada tem de ser ajustada ao fim que se pretende atingir), da necessidade (dentro do universo de medidas possíveis adotar, a medida adotada deve ser aquele que, em concreto, lese em menor medida os direitos e interesses dos particulares) e da proporcionalidade em sentido estrito (ou seja, os benefícios a alcançar com a medida têm de suplantar os custos que a mesma acarreta).
Com efeito, o RGR determina que detetada uma situação de ilegalidade, pode o Requerido ordenar a adoção de medidas imprescindíveis para evitar a produção de danos graves para a saúde humana e para o bem estar das populações, medidas estas que podem consistir na suspensão da atividade, no encerramento preventivo do estabelecimento ou na apreensão de equipamento por determinado período de tempo (artigo 27°, do RGR), ou seja, medidas destinadas a evitar que a fonte de ruído permaneça, produzindo danos para a saúde humana e para o bem-estar das populações.
De facto, não se encontra previsto no RGR, nem tão pouco na Lei Quadro das Contraordenações Ambientais, a possibilidade de conceder um prazo para o particular “corrigir a legalidade urbanística”, como pretende o Requerente. Com efeito, não se trata de uma “ilegalidade urbanística”, vulgo, do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, mas antes de uma violação do Regulamento Geral do Ruído, o qual prevê medidas cautelares diversas das medidas de tutela da legalidade urbanística previstas naquele Regime Jurídico (artigo 102.°, n.° 2, do Decreto-Lei n° 555/99, de 16 de dezembro, na sua atual redação), não incluindo o tal convite à reposição da legalidade urbanística violada.
Acresce que, as medidas cautelares previstas no RGR passam, efetivamente, pelo encerramento do estabelecimento, pelo que, realizando os três testes do princípio da proporcionalidade, temos que a medida é ajustada a cessar a violação do RGR, que resulta da violação do critério de incomodidade (adequação), que dentro do universo das medidas possíveis a adotar (encerramento do estabelecimento, suspensão da atividade ou apreensão do equipamento), no caso concreto, se verifica que todas provocariam o mesmo efeito na esfera jurídica do particular, uma vez que se trata de estabelecimento de restauração e bebidas, e que careceria do equipamento (sistema de exaustão de fumos) ruidoso para laborar (necessidade), e que os benefícios que se alcançam com o encerramento do estabelecimento são, efetivamente, superiores, aos custos que acarreta, pois que permite salvaguardar o direito à saúde humana e ao bem estar das pessoas afetadas pelo funcionamento de tal estabelecimento, ainda que tal implique o encerramento de uma atividade económica, com todas as consequências que daí decorrem para o estabelecimento em questão (proporcionalidade em sentido estrito).”
Ora, não se vislumbra que os princípios da necessidade e proporcionalidade tenham sido violados.
Dispõe o artigo 7.° do CPA, que tem por epigrafe "Princípio da proporcionalidade” que:
1 - Na prossecução do interesse público, a Administração Pública deve adotar os comportamentos adequados aos fins prosseguidos.

2 - As decisões da Administração que colidam com direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afetar essas posições na medida do necessário e em termos proporcionais aos objetivos a realizar.
Sendo que, a Administração só pode adotar medidas quando realmente for necessário para atingir os fins que justificam a sua atuação, ou seja, quando a intervenção for imprescindível. Caso existam várias formas de intervenção, a Administração deverá optar pela menos gravosa para os cidadãos.
Este princípio busca evitar ações administrativas desproporcionais ou arbitrárias, assegurando que a Administração não atue de forma excessiva ou desnecessária em situações que não exigem sua intervenção.
O princípio da proporcionalidade exige que as medidas adotadas pela Administração Pública sejam proporcionais ao objetivo que se pretende atingir, ou seja, que a intervenção pública não seja mais gravosa do que o necessário para alcançar o fim visado. Este princípio envolve três sub-princípios: Adequação: A medida adotada deve ser adequada para atingir o fim desejado. A ação administrativa deve ser compatível com o objetivo público a ser alcançado; Necessidade: a medida adotada não deve ser excessiva. Caso existam outras formas menos invasivas de atingir o objetivo, a Administração deve optar por essas; Proporcionalidade em sentido estrito: A gravidade da medida aplicada deve ser equilibrada com os benefícios que se pretendem obter.
Ou seja, a intensidade da medida deve ser proporcional à importância do objetivo público.
O princípio da proporcionalidade significa que, até onde seja compatível com a prossecução do interesse público, a Administração deve procurar, na sua atuação, ser o menos hostil possível aos interesses dos administrados (art. 7.° do CPA). Para isso terá que usar como critérios de decisão a adequação (a solução adotada deve ser a idónea ou apropriada à finalidade de interesse público tida em vista), a necessidade (proibição do excesso) e o equilíbrio (deve haver uma ponderação sobre os benefícios ou vantagens para o interesse público e os custos ou prejuízos impostos pela medida a adotar) - cfr. Ac. do TCA Norte de 11.11.2022, proferido no âmbito do proc. n.° 1158/17.5BEAVR.
Ora, no caso vertente, o decidido foi o correto.
Em primeiro lugar, não se trata de uma “ilegalidade urbanística”, prevista no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, mas antes de uma violação do Regulamento Geral do Ruído, o qual prevê medidas cautelares distintas das medidas de tutela da legalidade urbanística previstas no artigo 102.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 555/99, de 16 de dezembro, na sua atual redação), “não incluindo o tal convite à reposição da legalidade urbanística violada”.
Como bem refere o tribunal a quo, as medidas cautelares previstas no RGR, designadamente, o encerramento do estabelecimento, consubstancia a medida ajustada a cessar a violação do RGR, que resulta da violação do critério de incomodidade (adequação), no âmbito das medidas possíveis a adotar (encerramento do estabelecimento, suspensão da atividade ou apreensão do equipamento), no caso concreto, se verifica que todas provocariam o mesmo efeito na esfera jurídica do particular, uma vez que se trata de estabelecimento de restauração e bebidas, e que careceria do equipamento (sistema de exaustão de fumos) ruidoso para laborar (necessidade), e que os benefícios que se alcançam com o encerramento do estabelecimento são, efetivamente, superiores, aos custos que acarreta, pois que permite salvaguardar o direito à saúde humana e ao bem estar das pessoas afetadas pelo funcionamento de tal estabelecimento, ainda que tal implique o encerramento de uma atividade económica, com todas as consequências que daí decorrem para o estabelecimento em questão (proporcionalidade em sentido estrito).
Em face do que a sentença recorrida não enferma dos erros de julgamento que a Recorrente lhe imputa.
Nestes termos, temos de concluir pela não verificação do requisito do fumus boni iuris, essencial ao decretamento da providência cautelar, como resulta da sentença recorrida.
Pelo que, considerando que os pressupostos de concessão das providências cautelares são de verificação cumulativa, não há que prosseguir para análise dos demais pressupostos - cfr. Acórdão do STA, de 27/02/2025, proferido no âmbito do proc. n.° 291/24.1BEALM.
Decisão
Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Subsecção Administrativa Comum da Seção de Contencioso Administrativo do TCA Norte, em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas a cargo da recorrente.
Registe e notifique.
Porto, 6 de março de 2026
Celestina Caeiro Castanheira
(Relatora)
Ana Paula Martins
(1.^a Adjunta)
Catarina Vasconcelos

(2.^a Adjunta)