I – RELATÓRIO

RCF vem interpor recurso da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro que julgou improcedente a providência cautelar intentada contra o INSTITUTO DA MOBILIDADE E DOS TRANSPORTES, I.P., de suspensão da eficácia de acto administrativo, emitido pela Directora de Serviços de Formação e Certificação do IMT, em 7/7/2016, que procedeu ao agendamento do exame de condução a prestar pela ora Recorrente nas suas vertentes de prova teórica e prova prática, cuja falta de comparência ou reprovação implicaria a caducidade do actual título de condução.

A. O Tribunal a quo não procedeu à produção de prova testemunhal, nem solicitou à Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária o envio do Registo Individual de Condutor (RIC) da A., aqui recorrente, cerceando o seu direito de produzir prova em relação à matéria de facto constante dos artigos 25.º a 30.º e 39.º e 40.º da providência cautelar.

B. A produção de tal prova, no caso sub judice, se revela indispensável para o apuramento de matéria facto controvertida e para uma decisão justa, pelo que a sua preterição traduz uma violação do direito à tutela jurisdicional efectiva, consagrado nos artigos 20.º, n.ºs 1 e 4 e 268.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa, no artigo 6.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e concomitantemente reconhecida no quadro legal do processo nos tribunais administrativos, particularmente nos artigos 2.º, 7.º, 7.º-A, 8.º e 118.º, n.º 1 do CPTA.

C. Ademais, no que concerne à produção de prova, dispõe o artigo 118.º, n.º 5 do CPTA que “Mediante despacho fundamentado, o juiz pode recusar a utilização de meios de prova quando considere assentes ou irrelevantes os factos sobre os quais eles recaem ou quando entenda que os mesmos são manifestamente dilatórios.”.

D. Sucede que, ao contrário do estatuído na citada norma, o Tribunal a quo não proferiu qualquer despacho a indeferir a prova testemunhal e documental que lhe fora requerida, sendo certo que, a existir um despacho de recusa da utilização dos meios de prova requeridos, o mesmo sempre teria que ser devidamente fundamentado, de modo a esclarecer os motivos da recusa.

E. Assim, constatando-se que no processo inexiste um despacho (e fundamentado) que indefira ou que se pronuncie pela inadmissibilidade da prova testemunhal e outros meios de prova requeridos, tal falta consubstancia uma omissão de um acto e formalidade que a lei prescreve, com influência no exame e decisão da causa, que gera nulidade, e que aqui expressamente se invoca nos termos do artigo 195.º do Código de Processo Civil [CPC].

F. Mais, inexistindo nos autos o despacho a que alude o artigo 118.º, n.º 5 do CPTA, o Tribunal a quo incorreu ainda em omissão de pronúncia, o que gera a nulidade da sentença, prevista no artigo 615.º n.º 1, alínea b) do CPC.

G. Com efeito, a decisão do Tribunal a quo deve ser revogada e substituída por outra que ordene a produção de prova e se dê lugar à apreciação e admissão dos respectivos requerimentos probatórios, sob pena de violação dos artigos 2.º, 7.º, 7.º-A, 8.º, 87.º e 118.º, n.º 1 do CPTA.

H. No que concerne à fundamentação fáctico-jurídica da decisão judicial aqui escrutinada, entendemos também que o Tribunal a quo não efectuou um correcto ajuizamento dos requisitos de que depende o decretamento da providência cautelar requerida, nem efectuou uma correcta interpretação do disposto no artigo 129.º do CE e do conceito de “fundada dúvida”. Porquanto,

I. Não se concorda com o Tribunal a quo quando defende que inexiste o periculum in mora porque os prejuízos que são alegados pela A., aqui recorrente, e que advêm da caducidade do título de condução, não resultam directamente do acto cuja execução se requereu, pois, a medida imposta pela Ré não determinou a caducidade do título de condução, antes a submeteu a uma condição, pelo que os prejuízos são meramente eventuais e mediatos. Nem se concorda com o Tribunal a quo que, quando refere que o mero efeito constitutivo do julgado anulatório tem a virtualidade de assegurar a utilidade do pedido formulado no processo principal.

J. Não se pode aceitar o entendimento perfilhado pelo Tribunal a quo, pois, se admitíssemos que o único meio que a recorrente tem ao seu dispor para obstar a caducidade do título de condução, até obter a decisão final na acção principal, é a submissão à condição imposta pelo acto administrativo, então nenhum efeito útil teria a decisão proferida em sede de acção principal.

K. Ora, se na acção principal a recorrente peticiona a anulação da decisão que lhe impõe uma obrigação/condição para manter o seu título de condução, se se submetesse aos exames teóricos e práticos de condução, a decisão final que viesse a ser proferida na acção principal nenhum efeito útil teria, uma vez que, tendo sido cumprida a obrigação/condição que foi imposta pelo acto administrativo – a realização de exames teóricos e práticos de condução – tal obrigação/condição já não poderia ser restituída.

L. Por outro lado, se a recorrente não se submete aos exames teóricos e práticos, sem a concessão da providência cautelar de suspensão de eficácia do acto, igualmente nenhum efeito útil terá posteriormente a decisão final da acção principal, na medida em que o seu título de condução terá já caducado e terá já suportado os danos e prejuízos daí decorrentes, conforme alegado nos artigos 25.º a 30.º da providência cautelar, e os quais serão dificilmente reparáveis, tendo em conta que se trata de danos resultantes da privação do exercício da condução.

M. Apraz ainda salientar que, o Tribunal a quo não pode olvidar que a aqui recorrente tem o direito de sindicar judicialmente o acto administrativo que lhe impõe uma obrigação/condição, bem como o direito de obter uma decisão que tenha um efeito útil, pelo que não é, de todo, legítimo que a mesma seja “compelida” a se submeter aos exames teóricos e práticos de condução para obstar a caducidade da carta condução, circunstância essa que, aliás, colide e coarcta os direitos de defesa da recorrente.

N. Pelo que, ao contrário do defendido pelo Tribunal a quo, os prejuízos da aqui recorrente não são meramente eventuais e mediatos, pois, os mesmos derivam do incumprimento do acto administrativo que lhe impôs uma obrigação/condição, sendo certo que, esse incumprimento não lhe pode ser “negado”, pois, caso contrário, não se vislumbraria qualquer interesse prático em pedir a anulação do acto administrativo que determinou a submissão aos exames teóricos e práticos de condução.

O. Em relação ao requisito fumus boni iuris, entendeu o Tribunal a quo que não se vislumbra êxito nos vícios apontados em sede cautelar – vício formal e ilegalidade do acto administrativo.

P. Ora, antes de mais, atentemos à redacção do artigo 129.º do CE, e concretamente no seu n.º 1, que prescreve que “Surgindo fundadas dúvidas sobre a aptidão física, mental ou psicológica ou sobre a capacidade de um condutor ou candidato a condutor para conduzir com segurança, a autoridade competente determina que aquele seja submetido, singular ou cumulativamente, a avaliação médica, a avaliação psicológica, a novo exame de condução ou a qualquer das suas provas.

Q. E, de igual modo, atente-se ao elenco exemplificativo de situações que podem configurar motivo para dúvidas sobre a aptidão ou capacidade de um condutor para o exercício de uma condução segura: circulação em sentido oposto ao legalmente estabelecido em autoestradas ou vias equiparadas, dependência ou tendência para abusar em bebidas alcoólicas ou de substâncias psicotrópicas, ou quando o tribunal conheça de infracção que tenha posto em causa a segurança de pessoas e bens a que corresponda pena acessória de inibição de conduzir e haja fundadas razões para presumir que a mesma resultou de inaptidão ou incapacidade do condutor.

R. Da leitura de tal normativo depreende-se que, para se subsumir ao conceito de “fundada dúvida” terá, pelo menos, que existir um comportamento em concreto e de perigo por parte do condutor, que esse comportamento se tenha verificado no exercício da condução, e o que o mesmo evidencie que esse condutor não tem aptidão ou capacidade para conduzir com segurança.

S. Se outra interpretação se tiver do artigo 129.º do CE e, se para justificar a “fundada dúvida” bastar um mero acontecimento hipotético e conjucturas sobre factos não provados, como é o caso dos presentes autos, então estar-se-á a criar um regime persecutório, sem qualquer respeito pelos direitos e garantias do cidadão.

T. No caso sub judice, a fundamentação da decisão do acto administrativo não se firma em nenhum facto que tenha sido dado como provado, mas tão-somente do que “parece resultar” do teor da acusação pública e dos factos hipotéticos que aí constam, que carecem, ainda, de comprovação através da produção de prova por parte da entidade acusadora no tribunal judicial competente.

U. Para além disso, nenhum outro motivo foi alegado pela Ré, aqui recorrida, para justificar a aplicação do disposto no artigo 129.º do CE, isto é, algum comportamento que indiciasse a incapacidade da A. para exercer uma condução segura, nomeadamente ter registada alguma contra-ordenação grave, muito grave ou a qualquer outro facto que evidenciasse inaptidão para o exercício de uma condução segura.

V. Mais, no processo administrativo não constam quaisquer elementos probatórios de onde se possa extrair as alegadas “fundadas dúvidas”, uma vez que do processo administrativo não consta qualquer prova documental e testemunhal que tenha sido recolhida em sede de inquérito no processo n.º 1420/11.0T3AVR.

W. De todo o modo, sempre se dirá que, o facto de alegadamente a A., aqui recorrente, não ter frequentado as aulas teóricas e práticas obrigatórias, conforme é referido na acusação pública deduzida pelo Ministério Público, não se traduz inelutavelmente na falta de capacidade de conduzir com segurança, porquanto, o motivo para as “fundadas dúvidas” sobre a capacidade de conduzir, conforme flui do artigo 129.º, n.º 2 do CE, terá necessariamente que se reportar a uma situação concreta de perigo e que se tenha efectivamente verificado no exercício da condução.

X. Concluindo, o Tribunal a quo fez uma errónea interpretação do disposto no artigo 129.º do CE e do conceito de “fundada dúvida”, bem como uma errada valoração dos requisitos de que depende o decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia do acto administrativo, quer no que concerne ao periculum in mora, quer no que toca ao fumus boni iuris, pelo que se impõe a revogação da sentença recorrida.”.

“I. O presente recurso jurisdicional tem por objeto duas questões: a) saber se os elementos de prova solicitados pela Requerida no processo (Registo Individual do Condutor e prova testemunhal) são indispensáveis para “o apuramento da matéria de facto controvertida” e, em consequência, para a justa decisão do pleito; b) e saber se foram adequadamente ponderados e aplicados os requisitos para o decretamento da providência (cfr. art.º 120.º do CPTA), tendo em conta a solução adotada pelo tribunal.

II. O facto do Ministério Público ter considerado, na conclusão do inquérito-crime, existirem indícios suficientes da verificação de crime e da condutora ter sido a (um dos seu(s) agente(s) e de, em consequência, ter deduzido acusação contra ela (vide, n.º 2 do art.º 283.º do CPP), é factualidade bastante idónea a gerar na autoridade administrativa “fundadas dúvidas” sobre a aptidão e capacidade da mesma para realizar em segurança a condução de veículos motorizados.

III. O legislador português nos artigos 129.º e 130.º do CE visou acautelar a reavaliação célere dos condutores ou candidatos a condutores, sobre os quais incidam “fundadas dúvidas” (não confundir com “fundadas certezas” ou “fundadas provas”), sobre as suas capacidades para realizarem uma condução segura, facto que constitui um perigo para a segurança rodoviária.

IV. A decisão administrativa colocada em crise tem por isso um caráter preventivo, não possuindo qualquer carácter sancionatório, muito menos carecendo para ser aplicada de condenação prévia do condutor visado, ou candidato a condutor, em processo-crime ou processo contraordenacional.

V. Não se vislumbra, portanto, que os factos que geraram “fundadas dúvidas”, os quais levaram à submissão da condutora a prova teórica de exame de condução ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 129.º do CE (a acusação do M.ºP.º), possam ser elididos através de prova testemunhal ou de mera junção do RIC.

VI. Nem se vislumbra tão pouco que o Tribunal “a quo” não tenha ponderado adequadamente os requisitos para o decretamento da providência (cfr. art.º 120.º do CPTA), designadamente no que concerne ao “periculum in mora” e ao “fumus boni iuris”, como ficou demonstrado.

VII. Especificamente quanto ao “periculum in mora”: face à caducidade do título de condução (cfr. art.º 130.º, n.º 1, alínea b)), a Recorrente sempre poderá optar, ou por efetuar nova marcação de exame nos termos do disposto no art.º 41.º, n.º 1 do RHLC; ou no caso de absolvição no processo-crime, requerer à autoridade administrativa demandada a revogação do ato em causa, nos termos dos art.ºs 165.º e segs. do CPA; podendo ainda aguardar pela decisão da ação principal, por forma a obter a anulação/nulidade do respetivo ato administrativo.

Cumpre apreciar e decidir, nos termos delimitados pelas conclusões expressas nas alegações de recurso – cfr. artigos 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.º 3 e 4, do CPC ex vi artigo 1.º do CPTA – as questões suscitadas que se resumem a saber se a sentença recorrida padece de nulidade e de erro de julgamento por violação dos artigos 118.º e 120.º do CPTA.

1. DE FACTO

Com interesse para a decisão do processo cautelar, consideram-se indiciariamente provados os factos que seguem:

“A) A ora Requerente foi acusada no âmbito do processo de inquérito n.º 1420/11.0 T3AVR – cf. documento 10-17 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

B) Na sequência da Informação n.º 039300096538763/DSC/DHC, datada de 21/08/2015, de acordo com a qual: “No âmbito do processo supra identificado foi este instituto oficiado do despacho de acusação deduzida contra vários arguidos pela prática de crimes relacionados com o ensino da condução e exames de condução e com a obtenção de cartas de condução por meios alegadamente ilegais.

(…)

No que respeita aos condutores que terão alegadamente obtido a respectiva carta de condução nos moldes supra descritos e contra os quais foi deduzida acusação, (…) torna-se necessário, s.m.o. tomar as medidas necessárias no sentido de realização de novos exames, nos termos do art. 120.º do Código da Estrada (CE), uma vez que existem fundadas dúvidas sobre a aptidão daqueles candidatos para efectuarem uma condução segura.

(…)

Retomando a acusação, da descrição dos factos constantes da mesma, referentes aos condutores, resultam fortes indícios de que as carta de condução obtidas não o foram em obediência ao procedimento supra descrito, designadamente no que respeita à frequência, presencial, em escola de condução das lições obrigatórias de teoria e prática de condução obrigatórias por lei.

Resulta igualmente que a realização das provas de exame não foi efectuada de forma transparente, sem a “ajuda” de terceiros (examinadores), pelo que e como já dito ficou, existem fundadas dúvidas relativamente à aptidão daqueles condutores arguidos no processo para exercerem uma condução segura.

Ora estabelece o artigo 129.º do CE no seu n.º 1 que “Surgindo fundadas dúvidas sobre a aptidão física, mental ou psicológica ou sobre a capacidade de um condutor ou candidato a condutor para conduzir com segurança, a autoridade competente determina que aquele seja submetido, singular ou cumulativamente, a avaliação médica, a avaliação psicológica, a novo exame de condução ou a qualquer uma das suas provas (…)”.

Atentos os factos constantes da acusação relativamente a estes arguidos, a submissão a novo exame de condução é, s.m.o., indispensável.

Em conclusão e pelos fundamentos supra expostos propõe-se que os arguidos constantes da listagem anexa, bem como todos os que venham a ser identificados nos processos autónomos que foram separados, sejam submetidos a novos exames de condução, conforme determinado no n.º 1 do artigo 129.º do CE (…)”, bem como da Informação n.º 039300101604858-DSC/DHC, datada de 24/03/2016, que insistiu: “na proposta de submissão a novos exames de condução dos arguidos no âmbito do processo supra referenciado, cuja lista foi já disponibilizada e que se encontra anexa à informação do GJC, bem como dos arguidos referenciados no processo de inquérito supra descrito, conforme determinado no n.º 1 do art.º 129.º da CE (…)”, foi proferido despacho pelo Presidente do IMT, I.P., em 28/03/2016, conforme segue: “Concordo. À DSFC para proceder conforme o proposto, com caracter de urgência, em coordenação com a DSF” – cf. documentos de fls. 18 a 20 e 38 a 39 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

C) A Requerente pronunciou-se sobre o projecto de decisão que determinava, no contexto acima descrito, a sua submissão às provas de exame de condução – por acordo.

D) Na sequência da Informação n.º 039200103760162 – DSC/DHC, segundo a qual:

[imagem omissa]

(…), a Directora de Serviços de Formação e Certificação proferiu despacho, em 7/7/2016, que segue: “Concordo com a proposta” - cf. de fls. 11 a 13 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

E) Por ofício de 30/9/2016, a Requerente tomou conhecimento do seguinte:

[imagem omissa]

- cf. de fls. 10 e ss. dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

2.1. Da alegada nulidade processual – artigo 195.º do CPC.

Sustenta a Recorrente que a juíza a quo indeferiu a prova testemunhal que apresentou, bem como o pedido de requisição à Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária do seu Registo Individual de Condutor, sem previamente ter proferido o despacho, a que alude o artigo 118.º, n.º 5 do CPTA, que, fundamentadamente, recusasse a utilização de produção de prova testemunhal e documental que requereu.

O que consubstancia nulidade (processual) por falta de um acto e formalidade que a lei prescreve, com influência no exame e decisão da causa, gerador de nulidade da sentença nos termos do artigo 195.º do CPC.

Ora, consta dos autos que o julgador a quo proferiu despacho inserto na sentença recorrida, a fls. 2, com o seguinte teor “Considerando a posição que as partes assumiram nos respectivos articulados, a prova documental produzida nos autos cautelares e o teor dos documentos que constituem o processo administrativo remetido pela Entidade Requerida, entende este Tribunal que a boa decisão cautelar dispensa o Tribunal de realizar qualquer outra diligência de prova”.

Despacho que assim, diversamente do que sustenta o Recorrente, foi proferido e de forma fundamentada, dele ressaltando que a dispensa de produção de prova se ancorou em razões de suficiência e pertinência dos elementos constantes dos autos para a decisão da providência cautelar e, em consequência, na irrelevância ou inutilidade da realização das diligências instrutórias em causa.

Assim, improcede, sem mais considerandos, a alegada nulidade processual.

Nesta sede, vem a Recorrente invocar que a juíza a quo, ao não ter inquirido as testemunhas apresentadas (mediante as quais pretendia provar a matéria de facto constante dos artigos 25.º a 30.º e 39.º a 40.º do R.i.) nem solicitado à Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária o envio do seu Registo Individual de Condutor, cerceou seu direito de produzir prova que reputa indispensável para o apuramento de matéria facto controvertida e para uma decisão justa, em violação do direito à tutela jurisdicional efectiva, e dos artigos 2.º, 7.º, 7.º-A, 8.º e 118.º, n.º 1 do CPTA.

Vejamos.

De acordo com o disposto no artigo 118.º do CPTA, juntas as oposições ou decorrido o respectivo prazo, o processo é concluso ao juiz, podendo haver lugar à produção de prova, quando este a considere necessária (n.º 1), ordenar as diligências de prova que considere necessárias e recusar a utilização de meios de prova “quando considere assentes ou irrelevantes os factos sobre os quais eles recaem…” ou “manifestamente dilatórios” (n.º 5).

Normação que tem de ser lida e interpretada, considerando a natureza, tramitação e fins visados pelas providências cautelares, enquanto medidas de natureza provisória e instrumental das acções principais a propor, tramitadas em processo simplificado e sumário, tendo em vista a resolução célere das pretensões em confronto, de molde a efectivar a protecção jurisdicional em causa, em tempo útil.

Pelo que, a apreciação das questões de facto e de direito em litígio deve ser feita em moldes de sumária cognitio e instrumentais das acções principais a propor, estas sim adequadas à maturação dos factos e do direito envolvidos na pretensão substantiva do Autor, no tempo adequado.

Em suma, cumpre, ao juiz cautelar, face ao disposto no artigo 118.º do CPTA, aferir, perante cada caso concreto e perante a solução que perspectiva proferir, da necessidade ou não de produzir prova, mormente testemunhal, para o apuramento da matéria de facto pertinente respeitantes aos critérios decisórios insertos no artigo 120º do CPTA e de acordo com os mesmos.

E assim, pode o julgador, em prol do princípio da inquisitoriedade na busca da verdade material, ordenar diligências de prova que não lhe foram requeridas, desde que as considere necessárias, e bem como recusar diligências de prova que lhe foram requeridas quando as considere dispensáveis – cfr., entre outros, os Acórdãos do TCAN, de 12/06/2008, P.º n.º 01507/07.4BEBRG e de 14/02/2014, P.º n.º 02035/11.9BEBRG.

A faculdade de recusa pelo julgador cautelar de diligências de prova requeridas quando as considere dispensáveis expressa no novo nº 5 do artigo 118.º “torna, hoje, claro que o juiz não tem o dever estrito de ordenar a produção de meios de prova requeridos pelas partes” – cfr. Mário Aroso de Almeida, in Manual de Processo Administrativo, 2017, 3º edição, p. 454.

Em síntese, apenas cumpre ao julgador cautelar levar a cabo as diligências de prova requeridas relativamente a factos concretos que se mostrem controvertidos, mormente por terem si impugnados, e importarem para a decisão da causa em conformidade com os critérios decisórios insertos no artigo 120º do CPTA.

No caso em recurso, o Recorrente insurge-se contra o indeferimento da realização de meios de prova que arrolou no Requerimento inicial, sustentando serem os mesmos necessários para lograr provar factos que identifica nos artigos 25.º a 30.º (respeitantes ao periculum in mora) e 39.º e 40.º (relativos à não inscrição no registo individual da condutora Recorrente de qualquer contra-ordenação ou facto sancionado com a proibição ou inibição de conduzir) da providência cautelar.

Como vimos, o Tribunal a quo justificou a desnecessidade de abertura da fase de produção de prova, a fls. 2 da sentença recorrida nos seguintes termos: “Considerando a posição que as partes assumiram nos respectivos articulados, a prova documental produzida nos autos cautelares e o teor dos documentos que constituem o processo administrativo remetido pela Entidade Requerida, entende este Tribunal que a boa decisão cautelar dispensa o Tribunal de realizar qualquer outra diligência de prova”.

Ora, analisando autos, os elementos factuais constantes dos artigos 25.º a 30.º e 39.º e 40.º da providência cautelar, os factos tidos por assentes, a motivação da convicção do julgador a quo – fundada no acordo das partes, atenta a posição que as mesmas assumiram nos respectivos articulados, bem na convicção advinda do teor dos documentos juntos aos autos, que não foram impugnados – e sua subsunção ao direito, com reporte para a improcedência da presente providência por não verificação dos pressupostos cumulativos de adopção das providências cautelares (periculum in mora e fumus boni iuris), a não produção de prova pretendida pela Recorrente não configura erro de julgamento por violação do artigo 118.º, n.º 1, do CPTA.

A eventual inclusão dos factos em causa no probatório, mostra-se inócua face aos critérios decisórios insertos no artigo 120.º do CPTA, não detendo capacidade de ditar a improcedência da tutela cautelar requerida: é que, mesmo a provar-se o periculum in mora com base nos elementos constantes dos artigos 25.º a 30.º do r.i (inerentes à privação do uso de veículo por caducidade da carta de condução), sempre improcederia a providência por falta de fumus boni iuris, cuja análise não convoca, por irrelevante, o disposto nos artigos 39.º e 40.º do R.i, como melhor se verá – juízos e convicção que se pressupõem terem estado presentes aquando da dispensa da prova em causa pelo julgador a quo.

Improcede assim a alegada violação o artigo 118.º do CPTA.

A sentença a quo julgou improcedente a providência cautelar intentada contra o Recorrido, de suspensão da eficácia de acto administrativo, emitido pela Directora de Serviços de Formação e Certificação do IMT, que procedeu ao agendamento do exame de condução, a prestar pela Recorrente, nas suas vertentes de prova teórica e prova prática, cuja falta de comparência da mesma ou reprovação implicaria a caducidade do actual título de condução.

Justificando a não adopção pela inverificação dos pressupostos legais de adopção das providências cautelares expressos no artigo 120.º do CPTA, do que discorda a Recorrente, dado, na sua perspectiva, a sentença recorrida, ao assim decidir, padecer de erro de julgamento.

Em relação ao fumus boni iurius por, em síntese, não ter interpretado correctamente o disposto no artigo 129.º do Código da Estrada que baseou o acto suspendendo, mormente o conceito de “fundadas dúvidas” ínsito naquele artigo.

E, no que concerne ao periculum in mora, por os danos alegados como consequência do acto suspendendo não serem, diversamente do decidido, eventuais e mediatos.

Vejamos.

Face à nova redacção dada pelo DL n.º 214-G/2015, de 2/10, ao artigo 120.º do CPTA, deixou de existir o critério da evidente procedência da pretensão formulada no processo principal – fumus boni iuris ou fumus malus – que permitia decretar, só por si, a providência requerida, bem como a gradação do fumus boni iuris, de menos exigente a mais, consoante se pudesse qualificar a providência em causa como, respectivamente, conservatória ou antecipatória.

Dependendo a adopção das providências cautelares da verificação cumulativa dos seguintes requisitos: do periculum in mora – que se manteve com a mesma formulação – e da provável procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, bem como da proporcionalidade e adequação da providência.

O pressuposto da probabilidade de êxito da procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal – antes exigido apenas para as providências antecipatórias – constitui uma novidade no nosso ordenamento jurídico, enquanto critério comum a todas as providências. O que significa que, em todas as providências, mesmo nas designadas de conservatórias, cabe ao julgador, ainda que em termos instrumentais, sumários e provisórios avaliar a probabilidade da procedência da acção principal, isto é avaliar, em regra, a “existência do direito invocado pelo particular ou da ilegalidade que ele diz existir ainda que esteja em causa um «verdadeiro» acto administrativo.”. – cfr. Vieira de Andrade in A Justiça Administrativa, Lições, 2016, 15ª edição, pág. 318.

Neste contexto, o Tribunal deve, nos limites próprios da tutela cautelar e suas características intrínsecas, formular um juízo positivo de probabilidade de êxito da acção principal, maior ou menor, quanto à existência do direito ou ilegalidade invocados.

Para o que, sempre numa análise perfunctória, relevará, desde logo, os argumentos aduzidos pelo requerente cautelar – sobre quem impende o ónus de fazer prova sumária sobre o bem fundado da pretensão deduzida no processo principal – bem como os da contraparte.

A verificação do periculum in mora depende de um juízo de prognose e de grande probabilidade de, a ser provida a pretensão do requerente formulada na acção principal, a recusa da providência cautelar conduzir, entretanto, à impossibilidade ou dificuldade de restabelecimento da situação no plano dos factos que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse ocorrido – vide Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, p 602 e ss.

A prova de que tais consequências são fundadas e não meramente prováveis constitui um ónus do requerente cautelar, não podendo o Tribunal substituir-se-lhe nesse encargo, cabendo-lhe enunciar e densificar factos concretos donde se infira, em termos de causalidade adequada, a verificação na sua esfera jurídica de danos difíceis de reparar ou irreparáveis (danos reais, directos e imediatos, e não abstractos, eventuais ou hipotéticos), e prová-los ainda que indiciariamente, oferecendo prova sumária dos fundamentos em que sustenta a existência desse requisito – cfr. artigos 342.º, n.º 1, do Código Civil, 114.º, n.º 3, al. g) e 118.º do CPTA, 5.º, n.º 1, 365.º, n.º 1 do CPC; Acórdãos do STA de 14.03.2014, P. 1334/12.7BEPRT e do TCAN, de 14.03.2014, P. n.º 1334/12.7BEPRT in www.dgsi.pt. Só dessa forma, podendo o julgador ponderar e valorar todas as circunstâncias do caso em função da utilidade da sentença que relevem em sede do receio (fundado e objectivo) do requerente de lesão iminente, médio tempore, dos interesses a assegurar com o processo principal, convencendo-se que existe um fundado e actual periculum in mora se não decretar a providência. Assim se considerando “justificada” a cautela que é solicitada – cfr. Vieira de Andrade, in Justiça Administrativa (Lições), 5.º ed, p. 298.

Demonstrados os requisitos do fumus e do periculum e pressupondo o preenchimento da “proporcionalidade na adopção da providência”, deve a providência ser concedida.

Neste contexto, a sentença recorrida, julgou inverificado o periculum in mora por interpretar a condição de caducidade do título de condução detido pela Recorrente, constante do acto impugnado, traduzida na “não comparência ou reprovação em qualquer das provas – teórica/prática – (…)”, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 130.º do Código da Estrada, como demonstrativa da não ocorrência de danos directos e actuais na esfera da Recorrente, mas antes eventuais e mediatos, uma vez que, se a Recorrente comparecer a tais provas ou não reprovar, evita a alegada caducidade, sendo que, caso reprove, pode solicitar a repetição de novas provas.

E, no que concerne ao fumus boni iuris, a sentença recorrida fundamentou a sua falta, nos seguintes moldes:

“(…)
A título de vício formal, invoca a Requerente insuficiente fundamentação do acto.
Porém, de uma análise sumária, considera o Tribunal que a fundamentação vertida no acto cumpre, à luz de uma concepção formalista ou instrumentalista, o fim a que se destina, que é o de exteriorizar as razões de facto e de direito que sustentaram a decisão administrativa, bem como dar a conhecer o próprio iter cognitivo e valorativo da administração, por forma a que o administrado possa exercer o seu direito de defesa contra o acto que aponta como lesivo dos seus direitos ou interesses legalmente estabelecidos.
Com efeito, o acto começa por transcrever um trecho da acusação do qual resultam, para a Administração, indícios suficientes para criar dúvidas sobre a capacidade e a aptidão da Autora para a condução, a saber: falta de frequência das aulas de código e de condução, bem como auxílio na realização das provas teórica/prática pelos examinadores que fiscalizaram as provas.
Mais resulta inequívoco da fundamentação do acto que essas mesmas dúvidas foram criadas pela factualidade retirada de uma acusação elaborada pelo Ministério Público no âmbito de um processo-crime, ulteriormente levada ao conhecimento da Entidade Demandada. E bem assim que a decisão foi adoptada à luz do artigo 129.º, n.º 1, do Código da Estrada.
Não se vislumbra, assim, seguro que proceda o vício formal invocado.

Quanto à validade substancial, a questão decidenda na acção principal será a de saber se a Entidade Requerida cometeu ilegalidade quando se baseou na acusação deduzida pelo Ministério Público no processo n.º 1429/11.0T3AVR para considerar existirem fundadas dúvidas sobre a capacidade e aptidão da Requerente para uma condução segura.

Com efeito, tendo tomado conhecimento da acusação deduzida em processo crime, a Entidade Requerida decidiu submeter a interessada a novas provas – teórica e prática – sob pena de caducidade do título de condução, nos termos do disposto nos artigos 129.º e 130.º do CE.

O normativo em causa dispõe: surgindo fundadas dúvidas sobre a aptidão física, mental ou psicológica ou sobre a capacidade de um condutor ou candidato a condutor para conduzir com segurança, a autoridade competente determina que aquele seja submetido, singular ou cumulativamente, a avaliação médica, a avaliação psicológica, a novo exame de condução ou a qualquer das suas provas – cf. Artigo 129.º, n.º, do CE.

O legislador deu à Entidade Administrativa competente ferramentas para afastar dúvidas sobre a aptidão ou capacidade de um condutor ou candidato a condutor para conduzir com segurança, criando inclusivamente um poder-dever de, sempre que surgir fundadas dúvidas, os submeter a exames.

O contexto é de prevenção e não de punição. Por conseguinte, para determinar a realização dos exames, a Entidade Requerida não tem que previamente fazer prova da falta de aptidão ou capacidade do condutor, basta a existência de “fundadas dúvidas sobre a aptidão física, mental ou psicológica ou sobre a capacidade de um condutor ou candidato a condutor para conduzir com segurança”.

A aplicação subsuntiva deste conceito indeterminado apenas se encontra subordinado à realização do interesse público da segurança nas estradas. Pese embora o caracter indeterminado do conceito, a actuação da Administração é susceptível de ser fiscalizada pelo Tribunal, mas haverá sempre que respeitar o espaço de valoração próprio da Administração.

Ora, em sede cautelar não foi invocado qualquer erro evidente, imediato, essencial ou “palmar” que evidencie desrazoabilidade do acto, em clara desobediência com o bloco de legalidade aplicável e torne segura a procedência da acção principal. Alega a Requerente a violação do princípio da presunção de inocência. Porém, a medida aplicada pela Administração, tal como já ficou referido nesta sentença, não visa a punição nem dita a aplicação de qualquer sanção. Do mesmo passo, não reclama certezas quanto a falta de aptidão ou capacidade do condutor para conduzir com segurança, basta que a existência de “fundadas dúvidas”.

O legislador pretendeu evitar, isso sim, que pessoas relativamente às quais surjam fundadas dúvidas sobre a aptidão/capacidade para uma condução segura se mantenham com título que lhes permite exercer uma actividade perigosa. Num contexto de prevenção, o princípio da presunção de inocência não pode operar sob pena de inviabilizar a concretização do propósito da norma.

Não se vislumbra, assim, êxito nos vícios apontados em sede cautelar para obtenção, na acção principal, da anulação do acto em crise.”.

Note-se que em sede recursiva, o Recorrente deixou cair o vício formal imputado ao acto administrativo suspendendo – cfr. conclusões das respectivas alegações.

Assim, neste segmento, importa aferir se a juíza a quo errou ao julgar, de modo sumário e perfunctório, correcta a interpretação efectuada pelo ora Recorrido do disposto no artigo 129.º do Código da Estrada acima transcrito, mormente do conceito de “fundadas dúvidas” ínsito no mesmo e, consequentemente, a respectiva aplicação ao caso vertente.

Diga-se já, que face à factualidade relevante tida como indiciariamente assente e ao disposto na normação convocada, os argumentos da Recorrente de ataque à sentença recorrida, têm de improceder.

Na verdade, a situação dos autos, distintamente do que entende a Recorrente, é passível de ser abrangida pelo âmbito de protecção do artigo 129.º do CE, uma vez que “surgindo fundadas dúvidas” sobre (…) a capacidade de um condutor (…) para conduzir com segurança, a autoridade competente determina que aquele seja submetido (…), a novo exame de condução ou a qualquer das suas provas.”.

A tal não obstando o disposto no n.º 2 do artigo 129.º, o qual atenta a sua natureza meramente exemplificativa, não impede a que a entidade decisora, no caso o IMT recorrido, exerça o seu poder/dever de aplicar a norma em causa, sempre que considere existirem fundadas dúvidas sobre situações não exemplificadas, mas passíveis de ser inseridas no n.º 1 do artigo 129.º.

Ora, a medida administrativa em causa reveste natureza preventiva (e não sancionatória) destinando-se a assegurar, em primeira linha, o interesse público a cargo da entidade decisora, em matéria de segurança nas estradas, e assim de prevenção e neutralização das situações que possam por em risco a integridade física e outros bens, seja do próprio condutor, seja de terceiros.

Cautela que, naturalmente, se pretende que seja celeremente prosseguida, mediante a reavaliação imediata dos condutores sobre os quais incidam ou surjam “fundadas dúvidas” (e não “fundadas certezas” ou “fundadas provas”) sobre as suas capacidades para realizarem uma condução segura, e mediante a avaliação médica, psicológica, de condutores ou candidatos a condutores sobre os quais surjam “fundadas dúvidas” sobre a respectiva aptidão física, mental ou psicológica.

Sendo que a densificação concreta do conceito indeterminado previsto no normativo legal em causa (“fundadas dúvidas”) cabe à administração decisora, dentro da margem de liberdade ou de valoração própria que o legislador lhe concedeu. Sem prejuízo de, naturalmente, a interpretação e aplicação do referido conceito indeterminado (que impõe a procura de uma única solução (a correcta) para o caso concreto), não escapar ao controlo judicial, designadamente por erro manifesto ou utilização de critérios claramente desadequados ao nível da integração de tal conceito.

Neste seguimento, e como já se disse, a sentença recorrida não padece do erro de julgamento que lhe foi imputado, ao julgar não ser provável a procedência da acção principal, dado, em suma, o Instituto Recorrido ter inserido correctamente a situação dos autos ao disposto no artigo 129.º do CPTA, não efectuando, de forma manifesta, uso desacertado da respectiva margem de valoração própria na integração do conceito indeterminado, quando configurou as circunstâncias em causa, retiradas da acusação ínsita no processo crime n.º 1429/11.POT3AVR, no qual a Recorrente é arguida (de falta de frequência das aulas de código e de condução, bem como auxílio na realização das provas teórica/prática pelos examinadores que fiscalizaram as provas) – cfr. probatório – como indícios suficientes e fortes para criar fundadas dúvidas quanto à falta de aptidão ou capacidade do Recorrente para conduzir com segurança.

Pelo exposto, acordam os Juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao presente recurso jurisdicional, e, em consequência, manter a decisão recorrida.

Custas pela Recorrente.

Notifique. DN.

Porto, 24 de Fevereiro de 2017

Ass.: Alexandra Alendouro

Ass.: João Beato

Ass.: Hélder Vieira