Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00984/16.7BEBRG-A

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	03/24/2017

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	COMPETÊNCIA. EXECUÇÃO DE PENA DE PRISÃO. ACTO QUE INDEFERE CONCESSÃO DE REGIME ABERTO NO INTERIOR

Sumário:	I) – «Os tribunais de execução de penas são os tribunais “naturalmente” (em função da matéria em causa) competentes para apreciar a impugnação de atos que, não obstante a sua natureza administrativa, estejam estreitamente conexionados com o modo como está a ser executada a pena, como é o caso de um ato que “indefere a concessão do regime aberto no interior” (artigo 14.º do CEPMPL).» (Ac. TCAN, de 15-07-2016, proc. nº 984/16.7BEBRG).* * Sumário elaborado pelo Relator.


Recorrente:	JMFRC
Recorrido 1:	Direcção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais e Outro(s)...
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não foi emitido parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:
JMFRC (…), interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Braga, em acção intentada contra Estabelecimento prisional de Braga (Avª …), Direcção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais (Travessa …), e Ministério da Justiça (Praça …), acção na qual se declarou incompetência em razão da matéria, estando em causa, na pendência de execução de prisão, acto que indeferiu concessão de regime aberto no interior.

O recorrente formula as seguintes conclusões:
1. Se analisarmos correctamente a situação táctica e jurídica em causa, estamos indubitavelmente, perante uma decisão que padece de erro de direito e erro na fundamentação jurídica.
2. Pelo que, através do presente recurso se pretende a sua reponderação.
3. A decisão sub ludice, incorreu em erro de direito por violação frontal Art. 4º, n.º 3 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e do Art. 138º, n.^°s 1 e 4, al. g) do Código da Execução das Penas e Medidas Privativas da Liberdade.
4. Com o devido respeito, o juiz a quo, descurou que, no caso concreto, estava perante um ato jurídico-administrativo definitivo, executório - dotado de eficácia externa e lesivo, logo, suscetível de ser impugnado e do âmbito de jurisdição administrativa nos termos do n.° 1, al. c), n.° 4, do ETAF.
S. Portanto objeto do presente litígio é um ato praticado por um órgão da Administração, ao abrigo de normas de direito público e que visou produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. (Art. 148º do Código do Procedimento Administrativo (CPA).
6. Deste modo, o meio processual que o lesado tem ao seu dispor para reagir contra tais atos, e, no caso em apreço, é através da ação administrativa, prevista nos Arts. 37º e ss do CPTA, que nos termos do n.° 1, al. c), n.° 4, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), compete aos tribunais de jurisdição administrativa a apreciação de litígios que respeitam, in casu, à referida norma do Art. 4º, n.° 1 do ETAF.
7. E não junto do Tribunal de Execução de Penas.
8. Dado o exposto, urge uma reponderação sobre o caso sub iudice, já que da forma como a sentença a quo aplicou o direito, não acautelou ou assegurou uma justa e completa solução do litígio e bem assim assegurou direitos, interesses e expectativas legalmente protegidos do Requerente postos em causa, como melhor vertido no ri..

O recorrido contra-alegou, já fora de prazo (o que mereceu despacho).

O Exmº Procurador-Geral Adjunto não emitiu parecer.

Dispensando vistos, vêm os autos a conferência, cumprindo decidir.

Dos factos:
1º) – O recorrente intentou a presente acção, nos termos da sua p. i. que aqui se têm presentes (cfr. p. i.).
2º) – A decisão recorrida tem o seguinte teor (cfr. sentença):
(…)
Veio JMFRC, NIF 20…., actualmente detido no Estabelecimento Prisional de Braga, sito à Avenida…, intentar contra (i) Estabelecimento Prisional de Braga, sito à Avenida …(ii) Direcção-Geral da Reinserção e Serviços Prisionais, com sede à Travessa …, e (iii) Ministério da Justiça, com sede à Praça …, acção administrativa, formulando o pedido que se transcreve:
“a) Se determine a anulação da decisão da Diretora do Estabelecimento Prisional de Braga que indefere a concessão do regime aberto no interior nos termos do Art. 14.º do CEP e Arts. 179.º e 180.º do RGEP, consequentemente:
b) Seja emanada decisão nos termos e para os efeitos das normas supra referidas, que coloque o Autor em regime aberto no interior”.
Neste contexto, alega:
O Autor, actualmente detido no Estabelecimento Prisional de Braga desde 28/03/2014, dirigiu um pedido à Senhora Directora desse mesmo Estabelecimento para colocação em regime aberto no interior, que veio a ser indeferido, após pronúncia desfavorável do Conselho Técnico, com fundamento na falta de preenchimento dos pressupostos de que depende o regime aberto no interior – cf. artigo 14.º, n.º 1, alínea a), do CEP.
Porém, entende o Autor que reúne todos os pressupostos legais de que depende a concessão do regime aberto no interior, tanto mais que não foi invocado e provado qualquer perigo de subtracção à execução da pena ou qualquer aproveitamento desse regime para delinquir. Do mesmo passo, não existem razões para crer que iria ser posta em causa a ordem, a segurança e a paz social.
Vejamos.
O âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies (absoluta ou relativa), é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria – cf. artigo 13.º do CPTA.
O Tribunal dos Conflitos tem reiteradamente afirmado:
«O poder jurisdicional, é sabido, encontra-se repartido por diversas categorias de tribunais, segundo a natureza das matérias das causas que perante eles se suscitam - cfr. arts. 209º e segs da Constituição da República Portuguesa (CRP).
Nos termos do disposto no artº 211º, nº 1 da CRP, os Tribunais Judiciais são os tribunais comuns em matéria civil e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens jurídicas.
Estabelecendo o artº 40º, nº 1 da Lei nº 62/2013, de 26/8 – Lei da Organização do Sistema Judiciário (LOSJ) -, que “os tribunais judiciais têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional” (também o artº 64º do CPC).
Por sua vez, artº 212º, nº 3 da CRP estabelece que, “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Também o artº 1º, nº 1 do ETAF estatui que, “os tribunais administrativos e fiscais são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações administrativas e fiscais”.
A existência de várias categorias de tribunais supõe, naturalmente, um critério de repartição de competência entre eles, necessariamente de natureza objectiva, de acordo com a natureza das questões em razão da matéria, podendo, como tal, dar origem a conflitos de jurisdição.
A determinação do tribunal competente em razão de matéria, é aferida em função dos termos em que é formulada a pretensão do autor, incluindo os respectivos fundamentos, ou seja, afere-se por referência à relação jurídica controvertida, tal como exposta na petição inicial, atendendo-se ainda à identidade das partes, pretensão formulada e respectivos fundamentos, sendo, no entanto, nesta fase, indiferente o juízo de prognose acerca da viabilidade ou não da acção, face à sua configuração» - cfr. entre muitos outros, os acórdãos do Tribunal dos Conflitos de 21-04-2016, processo 06/15, 28-09-2010, processo nº 2/10 de 29-03-2011, processo nº 2510, de 02-03-2011, processo 9/10 e de 09-09-2010, proc. 011/10.»
O Autor pretende que o Tribunal anule um acto praticado, à luz do artigo 14.º do Código da Execução das Penas, pela Directora do Estabelecimento Prisional de Braga e, bem assim, que emita decisão que permita ao recluso condenado – ora Autor – beneficiar do regime aberto no interior.
Ponto é que esta questão cai fora do âmbito da jurisdição administrativa, conforme resulta da alínea c) do n.º 3 do artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, que dispõe: “Está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de: (…) c) Atos relativos ao inquérito e instrução criminais, ao exercício da acção penal e à execução das respectivas decisões.”
Com efeito, a apreciação da legalidade do aludido despacho insere-se no âmbito de execução de penas, cuja sindicância está cometida aos Tribunais de Execução de Penas, integrados na jurisdição comum, nos termos do artigo 138.º, n.º 1 e 4, alínea g), do Código da Execução de Penas e Medidas Privativas da Liberdade, aprovado pela Lei nº 115/2009 de 12/10.
Em razão da matéria, este Tribunal não pode, assim, conhecer do mérito desta causa, pelo que vão absolvidas as Entidades Demandadas da instância - cf. artigos 96.º e ss., 576.º, n.º 2, 577.º, al. a), e 578.º do CPC ex vi art.º 1.º do CPTA, podendo, no entanto, o Autor usar da faculdade prevista no artigo 14.º, n.º 2, do CPTA.
Decisão.
Pelas razões expostas, declara-se a incompetência dos tribunais administrativos, em razão da matéria, para conhecer da presente acção administrativa, absolvendo-se, em consequência, as Entidades Demandadas da instância.
(…)

Do direito:
A decisão recorrida concluiu pela incompetência material.
Pelo que não apreciou as pretensões deduzidas pelo autor/recorrente, assim formuladas:
a) Se determine a anulação da decisão da Diretora do Estabelecimento Prisional de Braga que indefere a concessão do regime aberto no interior nos termos do Art. 14.º do CEP e Arts. 179.º e 180.º do RGEP, consequentemente:
b) Seja emanada decisão nos termos e para os efeitos das normas supra referidas, que coloque o Requerente em regime aberto no interior.
Recorda-se o que, sobre a mesma matéria, em sede cautelar da presente acção, e negando provimento ao recurso, foi decidido por este TCAN, em Ac. de 15-07-2016, proc. nº 00984/16.7BEBRG [não se desconhecendo, documentada que está nos autos, subsequente decisão do TEP] :
«(…)
O Recorrente, atualmente detido no Estabelecimento Prisional de Braga, veio requerer providência cautelar contra os Recorridos, onde formula os seguintes pedidos
“a) A adopção da providência cautelar ora requerida e, em consequência,
b) Se determine a suspensão da decisão da Diretora do Estabelecimento Prisional de Braga que indefere a concessão do regime aberto no interior nos termos do Art. 14.º do CEP e Arts. 179.º e 180.º do RGEP, consequentemente:
c) Seja emanada decisão nos termos e para os efeitos das normas supra referidas, que coloque o Requerente em regime aberto no interior.”
A sentença recorrida julgou os tribunais administrativos incompetentes, em razão da matéria, para julgar esta providência cautelar, com a seguinte fundamentação:
“(...) esta questão cai fora do âmbito da jurisdição administrativa, conforme resulta da alínea c) do n.º 3 do artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, que dispõe: “Está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de: (…) c) Atos relativos ao inquérito e instrução criminais, ao exercício da ação penal e à execução das respectivas decisões.”
Com efeito, a apreciação da legalidade do aludido despacho insere-se no âmbito de execução de penas, cuja sindicância está cometida aos Tribunais de Execução de Penas, integrados na jurisdição comum, nos termos do artigo 138.º, n.º 1 e 4, alínea g), do Código da Execução de Penas e Medidas Privativas da Liberdade, aprovado pela Lei nº 115/2009 de 12/10.
Por conseguinte, se os tribunais administrativos não são competentes para a apreciação da legalidade da decisão da Diretora do Estabelecimento Prisional de Braga, também não são competentes para apreciar o pedido cautelar ora formulado.
Em razão da matéria, este Tribunal não pode, assim, conhecer do mérito desta causa cautelar, pelo que vão absolvidas as Entidades Requeridas da instância - cf. artigos 96.º e ss., 576.º, n.º 2, 577.º, al. a), e 578.º do CPC ex vi art.º 1.º do CPTA, podendo, no entanto, o Requerente usar da faculdade prevista no artigo 14.º, n.º 2, do CPTA.”
O Recorrente recorre do assim decidido, em síntese, por considerar que está em causa a suspensão (e posterior impugnação) de um ato administrativo, para a qual são competentes os tribunais administrativos (e não o tribunal de execução de penas), nos termos do disposto no artigo 4.º/1-c) e 4 do ETAF.

Adiante-se desde já que a sentença recorrida decidiu corretamente e deve ser mantida.
Com efeito, o Código da Execução das Penas e Medidas Privativas da Liberdade (aprovado pela Lei n.º 115/2009, com as alterações posteriores, adiante CEPMPL) enuncia um princípio de “jurisdicionalização da execução” (artigo 133.º do CEPMPL) e atribui aos tribunais de execução das penas a competência para “garantir os direitos dos reclusos, pronunciando-se sobre a legalidade das decisões dos serviços prisionais nos casos e termos previstos na lei” (artigo 138.º/1). Essa competência é enumerada, de forma não exaustiva, nos n.ºs 2 a 4 deste artigo 138.º, onde figura expressamente a competência para decidir “processos de impugnação de decisões dos serviços prisionais” (artigo 138.º/ 4-f) do CEPMPL).
Isto significa que os tribunais de execução de penas, incluídos na hierarquia dos tribunais judiciais, são os tribunais especializados em matéria de execução de penas, assim se configurado como o “foro próprio e natural para a proteção dos direitos do recluso”, como já foi salientado pelo Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 20/2012.
Os tribunais de execução de penas são, assim, os tribunais “naturalmente” (em função da matéria em causa) competentes para apreciar a impugnação de atos que, não obstante a sua natureza administrativa, estejam estreitamente conexionados com o modo como está a ser executada a pena, como é o caso evidente do ato aqui em causa, que “indefere a concessão do regime aberto no interior” (cfr. artigo 14.º do CEPMPL).
E sendo o tribunal de execução de penas o competente para apreciar a legalidade de um tal ato, é também a esse tribunal que compete a apreciação de quaisquer medidas cautelares destinadas a acautelar a utilidade da ação que vise a sua impugnação.
(…)»
Também por Ac. deste TCAN de 16-12-2016, proc. nº 00203/16.6BEPRT - na mesma estirpe de caso e por reporte à mesma questão de fundo, ponderando específica consideração dos termos do art. 4º, nº 1, al. c), do ETAF, também agora chamado à colação -, se verteu:
«(…)
Dispõe o artigo 4º, nº 1, alínea c), do ETAF: Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto questões relativas a fiscalização da legalidade de atos administrativos praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas não integrados na Administração Pública.
Ora a Direcção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais — que tem as atribuições constantes do artigo 3º do Decreto-Lei nº 215/2012, de 28 de Setembro, com a Rectificação nº 63/2012, de 06 de Novembro(4) — é um serviço central da administração directa do Estado, dotado de autonomia administrativa, como se pode ler no seu artigo 1º.
Integra, portanto, a Administração Pública(5). A situação não é subsumível à previsão normativa invocada, logo, não lhe é aplicável a respectiva estatuição.
No entanto, o nº 3 do artigo 4º do ETAF exclui do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto actos relativos ao inquérito e instrução criminais, ao exercício da acção penal e à execução das respectivas decisões, o que se compagina com o regime decorrente do Código de Execução das Penas e Medidas Privativas da Liberdade, cujo âmbito de aplicação do seu Livro I (artigo 1º) abrange a execução das penas e medidas privativas da liberdade nos estabelecimentos prisionais dependentes do Ministério da Justiça e nos estabelecimentos destinados ao internamento de inimputáveis, cometendo, pelo artigo 138º, ao tribunal de execução das penas a competência de garantir os direitos dos reclusos, pronunciando-se sobre a legalidade das decisões dos serviços prisionais nos casos e termos previstos na lei.
De resto, actos administrativos praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas não integrados na Administração Pública, aludido na alínea c) do nº 1 do referido artigo 4º do ETAF, refere-se a actos praticados por órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas no exercício de funções administrativas, pois não estão excluídos da tutela jurisdicional efectiva quaisquer actos administrativos que lesem direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados, os quais podem ser contenciosamente impugnáveis, tal como garante o nº 4 do artigo 268ºda CRP — veja-se, a este propósito, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra, 3ª ed., pág. 940 —, o que inclui os actos praticados, designadamente e para efeitos da competência jurisdicional que ora nos ocupa, pelos órgãos, quando no exercício de funções administrativas, que a alínea a) do nº 1 do artigo 24º do ETAF identifica.
(…)»
Na mesma linha, e não oferecendo o presente recurso melhor argumento, será de manter o decidido em 1ª instância, que concluiu pela incompetência, sendo a escolha do foro tido como mais adequado veículo para a “justa e completa solução do litígio”, forma como a lei “assegurou direitos, interesses e expectativas legalmente protegidos”.
Numa última nota, realce de que se não trata aqui de uma medida de segurança de carácter administrativo.

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pelo recorrente (que não demonstra dispensa por apoio judiciário para a presente acção), sem prejuízo de, oportunamente, se observar o disposto no art.º 4º, nº 1, j), do RCP.

Porto, 24 de Março de 2017.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Alexandra Alendouro
Ass.: João Beato Sousa