| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
O Instituto da Segurança Social, I.P., veio interpor RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, de 18.07.2023, pela qual foi julgada procedente a acção intentada por «AA» para declaração de nulidade dó acto administrativo que suspendeu o pagamento da pensão de velhice à Autora, ou para anulação deste acto, por violação do disposto no artigo 86.º, do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10.05, bem como do princípio da legalidade previsto no artigo 3.º, número 1., do Código de Procedimento Administrativo, ou pela preterição de formalidade essencial, consubstanciado na falta de audiência prévia, pedidos estes cumulados com o pedido de condenação do Réu a retomar imediatamente o pagamento da pensão de velhice à Autora.
A Recorrida contra-alegou, defendendo a manutenção da decisão recorrida.
O Ministério Púbico neste Tribunal não emitiu parecer.
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Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.
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I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
1. A beneficiária peticionou que fosse decretada a nulidade do ato administrativo que suspendeu o pagamento da pensão de velhice, por ofender o conteúdo de um direito fundamental, in casu, da dignidade da pessoa humana, nos termos do art.º 161º, n.º 1, al. d), do CPA.
2. De todo o modo, deveria o mesmo ser anulado, nos termos do disposto no art.º 163º, n.º 1, por violar o disposto no art.º 86º, do DL 187/2007, de 10 de maio, bem como o princípio da legalidade previsto no art.º 3º, n.º 1, do CPA.
3. E também, caso assim não o entendesse, deve o ato administrativo, praticado com preterição de formalidade essencial, consubstanciado na suspensão do pagamento da pensão de velhice à recorrente, ser anulado, nos termos do disposto no art.º 163º, n.º 1 do CPA, por falta de Audiência Prévia.
4. O Tribunal “A quo” julgou a ação procedente e, em consequência anulou o ato impugnado.
5. Quanto à invocada violação de Lei, acompanhou o douto Tribunal recorrido o entendimento da Autora, quando considerou que a situação não se subsume a nenhuma das previsões do art.º 86º, n.º 1, do DL n.º 187/2007, de 10 de maio.
6. Alegando que não existia fundamento jurídico e norma fundamentadora da suspensão em causa, considerando, assim, o ato administrativo como anulável, de acordo com o previsto no art.º 163º, n.º 1 do CPA. Entendemos, salvo o devido respeito, que procedeu erradamente.
7. tal como resulta dos factos provados, após reanálise de todo o processo, os serviços do recorrente constataram que a pensão já se encontrava em pagamento e que havia informações divergentes, sendo a mesma suspensa, de forma a notificar novamente a recorrente para confirmar a aceitação da pensão.
8. Aliás, mediante a providência cautelar requerida, foi proferida decisão de “suspensão da eficácia da decisão administrativa que tenha determinado a suspensão do pagamento, à Autora, da sua pensão de velhice antecipada, e independentemente de a mesma não lhe ser notificada e pagamento provisório, à Autora, da quantia mensal de € 265,11 (duzentos e sessenta e cinco Euros e onze cêntimos), a título de pensão de velhice antecipada, atendendo-se à data de vencimento e à periodicidade previstas em lei para a referida prestação social”. Daí que a recorrida tenha referido expressamente que não aceitava o pagamento dessa mesma pensão, como alias resulta do Processo Administrativo Junto, (fls 12 e 13).
9. Sendo certo que no ofício de 27/06/2019 (Fls 12 do PA), a recorrente informou a requerente que caso pretendesse desistir da sua pensão antecipada de velhice, tinha 30 dias para informar os serviços.
10. Com a presente ação o que a A./Recorrida pretendia atacar era o ato administrativo que a notificava para responder se aceitava ou não o valor da pensão antecipada! Daí fazer sentido a suscitada questão da Causa Prejudicial com a citada 1620/20...., que o Tribunal “A quo” julgou improcedente,
11. Por isso não se alcança o sentido prático da anulação deste acto administrativo, Como vai proceder o ISS,IP/CNP? Notificar novamente? É que o valor da pensão está já fixado, estando, porém, a sua quantificação a ser discutida no âmbito dos autos 1620/20...., do mesmo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga e o processamento estaria suspenso por vontade da própria recorrida, que não aceita o valor, estando, porém, a receber o valor, tendo em consideração os autos de Providência Cautelar!
12. Não se alcança assim como se pode expurgar o vício do ato impugnado, o qual não poderá ser outro que não a de suspender o pagamento até que seja proferida decisão final, Ou então, não liquidar qualquer pensão, porque a mesma não aceita o valor!
13. Sendo certo que a beneficiária é pensionista do ISS,IP/CNP. Só que não aufere o valor que entende ter direito.
14. Ao anular o ato administrativo, violou o Tribunal “A quo” os artigos 38º, 109º e 163º do CPA e 86º, n.º 1, al. b) do DL 187/2007, de 10 de maio.
15. Quanto à matéria relativa à falta de Audiência Prévia, a beneficiária teve a oportunidade de se pronunciar ao longo de todo o procedimento administrativo, nomeadamente, quando diz que não concordava com o valor da pensão e que não aceitava a mesma.
16. Mais uma vez se questiona... como se expurgará o vício deste ato? Concede-se novamente à A. a informação relativamente à taxa de formação e valor da sua pensão, para depois a mesma informar que não aceita o valor? Qual é o sentido prático?
17. A audiência de interessados, prevista no artigo 121º do Código de Procedimento de Administrativo (CPA), trata-se, de facto, do mecanismo de participação dos particulares, ou, para muitos autores, dos “administrados”, na tomada de decisões administrativas.
18. O princípio da participação, consagrado no art.o 267º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, (CRP) em articulação com o art.o 12º do CPA, refere expressamente que, durante o procedimento administrativo e antes de tomada a decisão final, os cidadãos têm o direito de participar e de serem ouvidos na formação das decisões em que sejam interessados.
19. Existem, contudo, circunstâncias que o legislador veio dispensar a audiência de interessados, conforme vem previsto no art.º 124º do CPA. O referido normativo vem prever os casos taxativos de dispensa de audiência dos interessados, ou seja, todos aqueles casos em que o responsável pela direção do procedimento pode não proceder à audiência de interessados e que são: a) Urgência da decisão; b) Impossibilidade de fixação de nova data, por facto imputável ao interessado, no caso de adiamento da audiência oral, solicitada por aquele; c) seja razoavelmente de prever que a diligência possa comprometer a execução ou a utilidade da decisão; d) o número de interessados a ouvir seja de tal forma elevado que a audiência se torne impraticável, sendo que, neste caso, se deverá proceder a consulta pública, quando possível, pela forma mais adequada; e) os interessados já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões que importem à decisão sobre as provas produzidas; f) os elementos constantes do procedimento conduzirem a uma decisão inteiramente favorável dos interessados. (nosso bold)
20. Verifica-se que, no caso concreto não havia qualquer utilidade e a interessada já se tinha pronunciado ao longo do procedimento sobre as questões inerentes à decisão que veio a ser tomada, verificando-se as circunstâncias previstas no art.º 124º, n.º 1, al. c) e e) do CPA.
21. Entendemos também que se verifica a circunstância de
aproveitamento do Ato Administrativo. Como também já tivemos oportunidade de referenciar “supra”, teremos de trazer à colação o citado Acórdão do STA de 25/06/2015, Proc. n.º 01391/14 que nos diz:
I - Destinando-se a audiência dos interessados a permitir a sua participação nas decisões que lhes digam respeito, contribuindo para um cabal esclarecimento dos factos e uma mais adequada e justa decisão, a omissão dessa audição constitui preterição de uma formalidade legal conducente à anulabilidade da decisão, a menos que seja inequívoco que esta só podia, em abstracto, ter o conteúdo que teve em concreto e que, por isso, se impunha aproveitá-la pela aplicação do princípio geral do aproveitamento do acto administrativo.
II - A possibilidade de aplicação do princípio do aproveitamento do acto exige um exame casuístico, de análise das circunstâncias particulares e concretas de cada caso, com vista a aferir se se está ou não perante uma situação de absoluta impossibilidade de a decisão do procedimento ser influenciada pela participação da requerente.
22. Trazendo também à colação o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul de 24/02/2016, P.º n.º 12747/15, podemos constatar o que tem vindo a ser colhido pela jurisprudência que: “A preterição da formalidade que constitui o facto de não ter sido assegurado o exercício do direito de audiência só pode degradar-se em formalidade não essencial, e assim destituída de efeito invalidante, se se demonstrar que, mesmo sem ela ter sido cumprida, a decisão final do procedimento não poderia ser diferente. Ónus esse de alegação e de prova que recai sobre a Administração” O que é o caso.
23. Ora, verifica-se que a jurisprudência tem formado uma sólida orientação no sentido de que os vícios de forma não impõem, necessariamente, a anulação do ato a que respeitam, e que as formalidades procedimentais essenciais se podem degradar em não essenciais se, apesar delas, foi dada satisfação aos interesses que a lei tinha em vista ao prevê-las.
24. Consequentemente, e tendo em conta que a audiência prévia dos interessados não é um mero rito procedimental, a formalidade em causa (essencial) só se podia degradar em não essencial (não invalidante da decisão) se essa audiência não tivesse a mínima probabilidade de influenciar a decisão tomada, e se se impusesse, por isso, o aproveitamento do acto – utile per inutile non viciatur. O que exige um exame casuístico, de análise das circunstâncias particulares e concretas de cada caso (Cfr. o Acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo de 22 de Janeiro de 2014, proferido no processo n.o 441/13, publicado no Apêndice ao Diário da República de 7 de Outubro de 2014.
25. Entendemos, por isso, que o Tribunal “A quo”, deveria ter verificado que esta falta/omissão do dever de audiência prévia não seria, pois, invalidante da decisão final, já que, mesmo que o ato seja anulado, a decisão não podia ser outra que não fosse a atribuição do valor fixado da pensão à A., cumprindo com a decisão da Providência Cautelar.
26. Aliás, tal como refere o art.º 165º do CPA, “não se produz efeito anulatório quando o conteúdo do ato anulável não possa ser outro, por o ato ser de conteúdo vinculado ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível. Diz ainda a l. c) do mesmo artigo que também não se verifica, sempre que se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo, o que se verifica em todas as situações.
27. Desta forma, devia a ação improceder. Não o fazendo violou os art.º
124º e 163º, n.º 5 do CPA.
Nestes termos e nos mais de
Direito, que V. Exas, Venerandos Desembargadores suprirão, deverá o presente recurso proceder, de acordo com as conclusões anteriores, revogando-se a sentença recorrida, com todas as consequências legais, assim se fazendo a acostumada
JUSTIÇA!
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II –Matéria de facto.
A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:
1) Em 11-02-2019, a Autora apresentou, junto do Réu, requerimento referente a pensão de velhice onde consta, entre o mais, o seguinte:
"(...) Pensão de Velhice antecipada com início em 2019 02 11 ao abrigo de DEC-LEI (...)".
- Cf. fls. 4 a 6 do processo administrativo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
2) Em 27-06-2019, os serviços do Réu emitiram ofício dirigido à Autora, entre o mais, com o teor seguinte:
"(...) Informa-se que o requerimento de pensão antecipada por velhice está em condições de ser deferida, com o valor mensal de 266,89 EUR.
A pensão é devida a partir da data em que cessar a atividade profissional. Se continuou a exercer atividade após a apresentação do seu pedido deve, no prazo de 30 dias, indicar a data em que a cessou ou a vai cessar.
Caso pretenda desistir da sua decisão de aceder à pensão antecipada de velhice tem 30 dias para informar os serviços da segurança social.
Para os referidos efeitos poderá utilizar um dos seguintes canais:
E-mail: ..........@.....
Correio:
Centro Nacional de Pensões Instituto de Segurança Social, I.P.
Av. ..., ... ... ...
Não poderá exercer qualquer tipo de trabalho ou atividade na empresa em que exerceu a última atividade, ou em empresa do mesmo grupo empresarial, nos três anos seguintes à data de início da pensão antecipada de velhice. Caso o faça, perderá o direito à pensão durante o período em que exerceu a atividade e terá de restituir as pensões já recebidas. (...)" .
- Cf. fls. 12 do processo administrativo e cfr. documento n.° 1 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
3) Em 17-07-2019, a Autora endereçou e-mail para "..........@....." com o seguinte conteúdo:
"(...) Acabo de receber a vossa notificação e venho informar que NÃO ACEITO A PENSÃO. Queiram anular tudo.
Ver em anexo a minha informação. (...)".
- Cf. fls. 13 do processo administrativo e documento n.° 2 junto com a petição inicial.
4) Em 02-03-2020, os serviços do Réu emitiram ofício dirigido à Autora, entre o mais, com o teor seguinte:
"(...) Informo V. Exa. que, no uso da competência delegada pelo Director deste Centro, o requerimento de pensão oportunamente apresentado foi DEFERIDO ao abrigo da legislação acima indicada.
A pensão por VELHICE tem início em 2019-02-11, sendo o seu valor actual 265,51 Euros.
O pagamento dos valores a que tem direito será efectuado no mês de 2020-04, através de Banco 1..., a partir de 2020-04-08.
Nas páginas seguintes do presente ofício, encontra -se discriminada a carreira contributiva que foi considerada para o cálculo da pensão. No seu interesse, deverá conferir todos os elementos, nomeadamente as remunerações e os períodos contributivos, comunicando a este Centro, no prazo de 15 dias, por escrito e de forma fundamentada, qualquer divergência encontrada. (...)".
- Cf. fls. 22 do processo administrativo e cfr. documento n.° 3 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
5) Em 15-03-2020, os serviços do Réu emitiram ofício dirigido à Autora, entre o mais, com o teor seguinte:
"(...) Em referência ao requerimento de pensão antecipada por velhice apresentado por V. Exa. em 2019/02/15 informamos que foi deferida a pensão antecipada do regime de flexibilização da idade de velhice, nos termos do artigo 21.º do diploma em referência, com início em 2019/02/11 e no valor de € 585,23 mensais.
No entanto, a pensão apenas é devida após a cessação da atividade profissional que vem exercendo, conforme dispõe os n.º 3 do artigo 62.º do diploma em referência: "É proibida a acumulação de pensão de antecipada de velhice, atribuída no âmbito da flexibilização, com rendimentos provenientes de exercido de trabalho ou atividade, a qualquer título, na mesma empresa ou grupo empresarial, por um período de três anos a contar da data de acesso à pensão antecipada". O exercício de atividade em violação desta disposição, determina a perda do direito à pensão durante o correspondente período.
Esclarecemos também quê não pode acumular a pensão antecipada do regime de flexibilização com rendimentos, de trabalho independente para a empresa; ou outra empresa do mesmo grupo, donde se reformou.
Assim, solicitamos, que no prazo de 10 dias úteis, nos informe da data em que cessou ou vai cessar a actividade profissional, conforme o disposto no artigo 62° do Decreto-lei n.º 187/2007, de 10 de maio.
A ausência de qualquer informação, por parte de V. Exa. determina que continue suspenso o pagamento da pensão, não obstante ter adquirido a qualidade de pensionista desde a data referida.
Informamos, ainda, que deverá ser dado sem efeito o nosso ofício datado de 2020/03/02, que foi enviado por lapso, uma vez que V. Exa. ainda não cessou a atividade profissional, só terá direito à referida pensão após responder ao presente ofício. (...)".
- Cf. fls. 23 do processo administrativo e cfr. documento n.° 4 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
6) Em 19-03-2020, a Autora, através de representante, endereçou e-mail aos serviços do Réu com o seguinte conteúdo:
"(...) Relativamente a v/notificação da D. «AA» niss n.º ...60, que junto anexo, venho pela presente informar v. exas que ela aceita a sua pensão de velhice antecipada a partir do dia 01/04/2020 no valor de 585,23 euros mensais. Será nessa data que ela ira deixar a sua actividade profissional. (...)".
- Cf. fls. 25 do processo administrativo e documento n.° 5 junto com a petição inicial.
7) Em 05-05-2020, os serviços do Réu emitiram ofício dirigido à Autora, entre o mais, com o teor seguinte:
"(...) Informo V. Ex.ª que, para efeitos de acréscimo à sua pensão, lhe foram consideradas as remunerações registadas no ano de 2019 a seguir discriminadas (valores em euros):
(...)
A sua pensão será acrescida mensalmente do valor do acréscimo calculado, passando o seu valor atual para 276,14 euros, ficando o pagamento da pensão condicionado pelas regras de acumulação de pensão de velhice antecipada com os rendimentos de trabalho. O valor atual de pensão não inclui montantes de atualização extraordinária que também possam estar a ser recebidos pelo pensionista. (...)".
- Cf. fls. 32-A do processo administrativo e documento n.° 7 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
8) Em 20-05-2020, a Autora, através de representante, endereçou e-mail aos serviços do Réu com o seguinte conteúdo:
"(...) Relativamente a v/notificação de 05/05/2020, com referência n.º 500.167, da n/cliente «AA», que junto anexo, venho pela presente expor que o valor da pensão mencionado na carta não é de 276,14, mas sim de 585,23 conforme v/notificação do dia 16-03/2020 com referência n.º 00024534.
Agradecíamos por favor a devida informação correta. (...)".
- Cf. fls. 33 e 34 do processo administrativo e documento n.° 8 junto com a petição inicial.
9) Em 08-06-2020, a Autora recebeu transferência bancária do Réu no montante de 286,14€ - cfr. talão comprovativo a fls. 35-F do processo administrativo.
10) Em 09-06-2020, a Autora, através de representante, endereçou e-mail aos serviços do Réu com o seguinte conteúdo:
"(...) Agradecia por favor a actualização do pagamento da pensão da n/cliente «AA», niss n.º ...60, uma vez que lhe foi atribuído uma reforma mensal no valor de 585,23 mensais, no entanto só lhe foi transferido o valor de 286,14 euros, conforme comprovativo do extrato que anexo. (...)".
- Cf. fls. 35-B e 35-C do processo administrativo e cfr. documento n.° 11 junto com a petição inicial.
11) Em dia não concretamente apurado do mês de junho de 2020, os serviços do Réu emitiram ofício dirigido à Autora, entre o mais, com o teor seguinte:
"(...)
Na sequência do correio eletrónico recebido por este Centro em 20 de maio de 2020, e após se analisar o seu processo verificou-se que por lapso o valor que lhe foi informado é o correspondente ao da remuneração de referência para cálculo do valor da pensão estatutária.
Assim, confirmamos que o valor da sua pensão se fixou em € 265,51.
Nesta conformidade, apresentamos o nosso pedido de desculpa pelos incómodos causados.
(...)".
- Cf. fls. 36 do processo administrativo e cfr. documento n.° 13 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
12) Em 13-11-2020, os serviços do Réu emitiram ofício dirigido à Autora, entre o mais, com o teor seguinte:
"(...) Em referência ao requerimento apresentado para efeito de atribuição da pensão de velhice antecipada, e de acordo com as exposições efetuadas, informamos V. Exa. que para o cálculo da pensão foram considerados os anos com registo de remunerações, de 1978/09 a 2019/02, num total de 41 anos civis.
À data de início da pensão, 2019/02/11, V. Exa. completou, 60 anos e 5 meses de idade (nasceu em 1958/08/17).
Informamos que o valor da remuneração de referência atribuída à sua pensão fixou-se em 585,23€, a mais favorável para o seu cálculo.
Consequentemente, o número de meses de antecipação, desde a data em que requereu a pensão (2019/02/11), com 60 anos e 5 meses e a data em que perfez 66 anos é 1 mês de idade (a idade normal de velhice de V. Exa. em vigor) corresponde a 64 meses, pelo que lhe foi aplicada urna penalização correspondente a 32% (64 x 0,5%), a que correspondeu um fator multiplicativo de 0,6800, aplicado ao valor da pensão estatutária (€ 459,96), fixando-se a pensão, assim, em € 312,57.
Informamos que pelo facto de requerer uma pensão de velhice antecipada, a este valor foi também aplicado o fator de sustentabilidade (0,8533) pelo que a pensão final, se fixa em €266,89.
Dos elementos relevantes do cálculo da sua pensão, foi V. Exa. notificada em 2019/06/15, solicitando a confirmação da aceitação da sua pensão.
Ao valor comunicado nesta data, e por força das alterações referentes ao registo de remunerações do ano 1978 na sua carreira contributiva, na base de dados da Segurança Social, o valor da sua pensão fixou-se em 265,11€, conforme nosso ofício enviado em 2020/03/02.
No entanto e devido à receção da informação prestada por V. Exa, e após análise do seu processo, constatando-se que a sua pensão já se encontrava em pagamento e que havia informações divergentes, a sua pensão foi suspensa e foi novamente V. Exa. notificada para confirmação da aceitação da pensão.
Tendo sido por lapso comunicado incorretamente o valor final da sua pensão, dado que foi indicado o valor da Remuneração de referência atribuída, foi efetuado ofício retificativo posteriormente à informação prestada.
Assim, para que possamos proceder à conclusão do seu processo, informamos que o valor da sua pensão e de acordo com a informação indicada acima, á data de início, 2019/02/11, se fixou em 265,11€.
Solicitamos que nos informe se pretende dar continuidade ao seu pedido com a data de início em 2020/04/01, tendo como consequência a alteração do n° meses de antecipação, fixando-se assim o valor final da sua pensão no montante de 297,11€, conforme anexo os elementos relevantes do cálculo.
Mais uma vez, pedimos desculpa pelos incómodos causados, relativamente à troca de informação prestada, aguardando, a sua resposta, a fim de proceder à regularização do pagamento da sua pensão com a máxima brevidade. (...)".
- Cf. fls. 43 e 44 do processo administrativo e documento n.º 18 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
13) Em 05-05-2021, os serviços do Réu emitiram ofício dirigido à Autora, entre o mais, com o teor seguinte:
"(...) Informo V. Ex.ª que, para efeitos de acréscimo à sua pensão, lhe foram consideradas as remunerações registadas no ano de 2020 a seguir discriminadas (valores em euros): (...)
Com base nas remunerações indicadas foi calculado o montante mensal de 4,95 euros. com efeitos desde Janeiro do corrente ano, que será refletido no montante da sua pensão a partir do próximo mês de 2021/06 (...)
A sua pensão será acrescida mensalmente do valor do acréscimo calculado, passando o seu valor atual para 281,09 euros.
Os atrasados a que tem direito no montante total de 24,75 euros serão pagos juntamente com a pensão atualizada. (...)".
- cfr. fls. 32 do processo administrativo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
III - Enquadramento jurídico.
Este é o teor da decisão recorrida, na parte aqui relevante:
“(…)
Peticiona a Autora a declaração de invalidade do ato impugnado em virtude de padecer de:
(i) violação de lei;
(ii) ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental; e
(iii) preterição do direito de audiência prévia.
Importa então aferir se procedem estas causas de invalidade invocadas.
DA VIOLAÇÃO DE LEI
Invoca a Autora a violação dos artigos 86.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio e do artigo 3.º do CPA, uma vez que a suspensão do pagamento da sua pensão não tem qualquer suporte legal.
A Entidade Demandada alega a existência de uma causa prejudicial. Vejamos.
O Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, define e regulamenta o regime jurídico de proteção nas eventualidades invalidez e velhice do regime geral de segurança social.
Nos termos do seu artigo 86.º, n.º 1, determinam a suspensão do pagamento das prestações em curso tanto a falta de apresentação das declarações a que se referem a alínea c) do artigo 78.º e a alínea c) do artigo 81.º - alínea a), como a adoção pelos pensionistas de procedimentos que impeçam ou retardem a avaliação da subsistência da incapacidade, designadamente a ausência injustificada ao exame médico e a não atuação para a obtenção de elementos clínicos – alínea b).
Descendo ao caso concreto, temos que a invocada existência de causa prejudicial já foi apreciada em momento processual anterior, tendo sido determinada a sua improcedência, pelo que o Tribunal não se debruçará novamente sobre a mesma e para lá se remete.
No demais, extrai-se do probatório que, após ter sido atribuído à Autora o pagamento da pensão de velhice antecipada, o Réu procedeu à suspensão do seu pagamento, pela existência de informações divergentes e para nova confirmação da aceitação da pensão - cfr. ponto 12) do probatório.
Acompanhamos o entendimento da Autora, no sentido que a situação não se subsume a nenhuma das previsões do artigo 86.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio.
E, tendo sido considerada improcedente a existência de causa prejudicial, não existia, de facto, fundamento jurídico e norma fundamentadora da suspensão em causa.
Pelo que o ato administrativo se computa como anulável, em conformidade com o artigo 163.º, n.º 1 do CPA.
Termos em que procede o invocado pela Autora.
DA OFENSA DO CONTEÚDO ESSENCIAL DE UM DIREITO FUNDAMENTAL
Sustenta a Autora que o ato impugnado é nulo, nos termos do artigo 161.º, n.º 1, alínea d) do CPA, por se tratar de um ato que ofende o conteúdo essencial de um direito fundamental, concretamente o preceituado no artigo 63.º da CRP.
O Réu contrapõe que o direito à segurança social constitui um direito social (integrado no capítulo II do Título III da CRP), mais concretamente materializa um direito a prestações sociais que depende de determinadas condições de facto para ser concretizado, correspondendo a fins políticos de realização gradual ou que são direitos sob «reserva do possível».
Analise-se.
O artigo 63.º da Lei Fundamental consagra o direito à segurança social.
Tal normativo encontra-se integrado Título III da Parte I da CRP, que se refere a Direitos e deveres económicos, sociais e culturais.
Por seu turno, o artigo 161.º, n.º 2, alínea d) do CPA institui que são, designadamente, nulos os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental.
Adiante-se, desde já, que seguimos o entendimento dominante que, por regra, esta cominação se aplica apenas aos direitos, liberdades e garantias – DLG e direitos análogos.
Nesse sentido, a título exemplificativo, vide o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 03-12-2020 (Processo n.º 2631/12.7BELSB, in: www.dgsi.pt), escrevendo-se no seu Sumário:
“1. Os vícios dos actos administrativos (tributários) só são sancionados com a nulidade quando se verifique a falta de qualquer dos elementos essenciais do acto, quando houver lei que expressamente preveja esta forma de invalidade ou ainda quando se verifiquem as circunstâncias previstas no art.º 161.º, n.º 2, do CPA (anterior 133/2)), nomeadamente quando ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental.
2. Quando no art.º 161º, nº 2, alínea d), do CPA, conjugado com o nº 1 do mesmo preceito, se refere que são nulos os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental, por direitos fundamentais, para estes efeitos, devem considerar-se apenas os direitos, liberdades e garantias (quer os do Título II da Parte I da CRP, quer os direitos análogos a estes, nos termos do art.17º CRP) e não os direitos económicos, sociais e culturais na sua dimensão de direitos a prestações. (...)”.
Todavia, aceita-se que tal regra possa ser excecionada em determinadas circunstâncias.
Em conformidade, escreveu-se no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 09-01-2020 (Processo n.º 01846/17.6BEPRT, in: www.dgsi.pt), entendimento que se sufraga, que:
“I - Ainda que se admita que um ato administrativo possa ser nulo, nos termos do art. 161º nº 2 d) do CPA, por ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental social, como o direito à habitação, a indeterminabilidade constitucional e a inerente liberdade político-legislativa do legislador ordinário na conformação da sua regulamentação, ocasionam que - diferentemente do que se passa relativamente à ofensa a um direito, liberdade e garantia, ou a direito de natureza análoga - só através de uma desconformidade flagrante entre a lei produzida (e aplicável ao caso) e a imposição programática constitucional - ou seja, só através de uma patente inconstitucionalidade – poderá conceber-se que um ato administrativo, de estrita aplicação dessa lei, ofenda o conteúdo essencial desse direito social.
II - Afastada eventual inconstitucionalidade das normas legais aplicáveis – intermediadoras do direito fundamental social em questão (direito à habitação, tal como previsto e garantido programaticamente no art. 65º da CRP) -, inconstitucionalidade que nem sequer vem sugerida - , afastada está, inerentemente, por imposição lógica, qualquer ofensa ao conteúdo essencial desse direito social através de um ato administrativo aplicador de tais normas legais. Em causa permanece, tão só, eventual vício de violação destas normas legais, pelo(s) alegado(s) erro(s) nos pressupostos de facto, o que poderá acarretar, sendo o caso, a anulabilidade do ato impugnado.”.
Debruçando-nos sobre o caso concreto, temos para nós que a situação que se apresenta não é enquadrável na referida exceção, mas tão só na regra que o artigo 161.º, n.º 2, alínea d) do CPA se aplica apenas aos direitos, liberdades e garantias – DLG e direitos análogos.
Conforme já foi ante exposto, o direito invocado pela Autora encontra-se sistematicamente integrado nos Direitos e deveres económicos, sociais e culturais.
Pelo que, em conclusão da argumentação expendida, improcede a causa de invalidade invocada pela Autora.
DA PRETERIÇÃO DO DIREITO DE AUDIÊNCIA PRÉVIA
Esgrime a Autora que apenas foi notificada da suspensão do pagamento da sua pensão de velhice meses após a efetiva suspensão, sem ter tido, previamente, oportunidade para se pronunciar.
A Entidade Demandada propugna pela validade do ato, já que a Autora teve oportunidade de se pronunciar.
Cumpre apreciar e decidir.
O direito de audiência prévia é expressão do princípio constitucional da participação dos interessados nas decisões que lhes dizem respeito e encontra previsão constitucional no artigo 267.º, n.º 5 da CRP e legal nos artigos 12.º e 121.º e seguintes do CPA.
Consagra-se o princípio de que os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta – artigo 121.º, n.º 1 do CPA.
Sobre o momento de realização desta diligência procedimental, o artigo em análise é claro e determina imperativamente que deve ocorrer antes de ser tomada a decisão final. E tal porque, na sua decisão, a Administração tem que proceder à ponderação dos argumentos e razões apresentadas pelos interessados em sua defesa.
O artigo 124.º do CPA consagra os casos em que pode existir dispensa desta formalidade.
O não cumprimento desta imposição legal redunda na preterição de uma formalidade essencial, suscetível de, em regra, gerar a anulabilidade do ato administrativo – artigo 163.º do CPA. Excecionalmente, poderá gerar a nulidade do ato quando a sua preterição ofender o conteúdo essencial de um direito fundamental, como sucede em processos de natureza sancionatória – artigo 161.º, n.º 2, alínea d) do CPA.
Sobre esta temática, escreve, na sua anotação ao artigo 121.º do CPA, o Professor Luiz S. Cabral de Moncada - «NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO - ANOTADO», Coimbra Editora, 2015, p. 427 e ss., “(...) O direito à audiência prévia é um direito geral do procedimento administrativo que apenas pode ser restringido por norma especial, como se verá. É uma exigência constitucional, como se disse, e contacta imediatamente com valores os quais, por seu intermédio, passam a fazer parte do património axiológico do procedimento administrativo. O novo código reforçou muito em termos qualitativos o direito de audiência prévia que o anterior código reduzia ao seu mínimo expoente. De modo inovador, a audiência prévia não se segue agora à instrução. Foi eliminada a expressão concluída a instrução que constava do antigo código. A audiência prévia não encerra agora a fase da instrução do procedimento. Esta inovação reforça em muito o papel constitutivo da audiência prévia na formação da decisão final. Ela não dá início a uma nova fase na qual o responsável pela direcção do procedimento, já com este instruído, ia simplesmente ouvir os interessados de modo a averiguar o que eles têm a dizer sobre um projecto de decisão final que já estava concluído. Pelo contrário, os interessados são agora ouvidos numa altura em que tal projecto ainda não existe o que reforça o seu alcance constitutivo da decisão final. Ficou muito reforçado o contraditório. Claro está que a audiência continua a ocorrer antes de ser tomada a decisão final, como consta do n.º 1, mas esta norma tem alcance apenas sequencial e cronológico, pois que fica agora claro que até à decisão final tudo está em aberto. Nada é definitivo. É assim que se compreende que os interessados possam durante a audiência prévia pronunciar-se sobre todas as questões de facto e de direito com interesse para a decisão final e requerer diligências complementares e juntar documentos., como reza o n.º 2. (...) Os interessados podem, portanto, trazer na audiência factos novos ao conhecimento daquele responsável de modo a influenciar a sua decisão. Se o podem agora fazer é porque nada está ainda decidido. Mais do que nunca, a posição dos interessados na audiência é activa e não passiva. Estes não se limitam ao ritual de ir à audiência ouvir o que já está decidido como que numa leitura de sentença. Nada disso. Vão lá para intervir porque precisamente tudo está em aberto. O direito de audiência prévia vale para todos os procedimentos mesmo que a lei especial a não preveja. Se for o caso, aplica-se subsidiariamente a norma em análise por força do n.º 5 do art. 2.º do código.”.
Descendo ao caso concreto, uma vez mais extrai-se do probatório que, após ter sido atribuído à Autora o pagamento da pensão de velhice antecipada, o Réu procedeu à suspensão do seu pagamento, pela existência de informações divergentes e para nova confirmação da aceitação da pensão - cfr. ponto 12) do probatório.
Da análise dos factos provados conclui-se que, relativamente ao ato administrativo de suspensão do pagamento da pensão da Autora, não lhe foi dada qualquer oportunidade de se pronunciar, inexistindo qualquer notificação nesse sentido.
Não se confundindo este com o ato administrativo de atribuição da referida pensão.
E nem se diga ser aplicável, no caso concreto, o princípio de aproveitamento do ato administrativo – artigo 163.º, n.º 5 do CPA, pois somos do entendimento não ser a situação subsumível a nenhuma das previsões aí elencadas.
Em consequência, procede a invocada preterição do direito de audiência prévia.
*
Peticiona a Autora que seja o Réu condenado a retomar o pagamento da sua pensão de velhice.
Nesse sentido, estipula o artigo 163.º, n.º 2 do CPA que o ato anulável produz efeitos jurídicos, que podem ser destruídos com eficácia retroativa se o ato vier a ser anulado por decisão proferida pelos tribunais administrativos ou pela própria Administração.
No mesmo sentido, o artigo 173.º do CPTA densifica o conceito de dever de executar das sentenças de anulação de atos administrativos.
Pelo que este pedido é uma decorrência natural da sentença que determine a anulação dos atos administrativos.
*
DAS CUSTAS
Nos termos do artigo 527.º, n.º 1 e n.º 2 do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1.º do CPTA a decisão que julgue a ação condena em custas a parte que a elas houver dado causa, entendendo-se que dá causa às custas do processo a parte vencida na proporção em que o for.
Tendo procedido na totalidade a pretensão anulatória, as custas da ação ficarão a cargo do Réu, por ter dado causa à ação.
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DECISÃO
Face ao exposto, tudo ponderado de facto e de Direito, decide-se julgar procedente a presente ação intentada pela Autora «AA» e, em consequência, anular-se o ato impugnado.
As custas da ação ficarão a cargo do Réu.
(…)”
Decisão que é de manter com os esclarecimentos que se seguem.
1. O vício de violação de lei.
O acto que está aqui em causa é o acto administrativo que suspendeu o pagamento da pensão de velhice à Autora.
Ora este acto, como bem decidiu a sentença recorrida, viola o disposto no artigo 86º, n.º1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10.05, uma vez que aqui apenas se prevê como causas para a suspensão do pagamento das prestações em curso a falta de apresentação das declarações a que se referem a alínea c) do artigo 78.º e a alínea c) do artigo 81.º - alínea a), bem como a adopção pelos pensionistas de procedimentos que impeçam ou retardem a avaliação da subsistência da incapacidade, designadamente a ausência injustificada ao exame médico e a não actuação para a obtenção de elementos clínicos – alínea b) -, e no caso nenhuma destas situações se verificou.
Pelo que o acto administrativo impugnado deve ser anulado, como se decidiu - artigo 163.º, n.º 1, do Código de Procedimento Administrativo.
2. A preterição de audiência prévia.
Como resulta dos factos provados, após ter sido atribuído à Recorrida o pagamento da pensão de velhice antecipada, o Recorrente procedeu à suspensão do seu pagamento, sem ter dado à Recorrida qualquer oportunidade de se pronunciar quanto a tal suspensão, inexistindo qualquer notificação nesse sentido.
Pelo que, tal com decidido, se verifica um vício conducente á anulação do acto - artigo 267.º, n.º 5 da Constituição da República Portuguesa, e artigos 12.º, 121.º e seguintes e 163º, n.º 1, estes do Código de Procedimento Administrativo.
E não se pode aqui falar de aproveitamento do acto administrativo.
Pela simples e evidente razão de que, tratando-se da prática de um acto estritamente vinculado, a lei aponta precisamente no sentido oposto ao do acto praticado.
O acto praticado suspendeu a pensão de velhice à Autora.
E lei não permite a suspensão - artigo 86º, n.º1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10.05 – pelo que se impõe a continuação do pagamento da pensão até à eventual ocorrência de facto que, face à lei, permita a suspensão.
3. A condenação do Réu a retomar de imediato o pagamento da pensão de velhice à Autora.
A Autora terminou a petição inicial com os seguintes pedidos:
“(…)
Termos em que deve a presente ação administrativa ser julgada procedente, por provada, e, em consequência,
a) Ser decretada a nulidade do ato administrativo que suspendeu o pagamento da pensão de velhice à AUTORA, por ofender o conteúdo de um direito fundamental, in casu, o da dignidade da pessoa humana, nos termos do artigo 161.º, número 1., alínea d), do CPA;
Caso assim não se entenda,
b) Deve o ato administrativo consubstanciado na suspensão do pagamento da pensão de velhice à AUTORA ser anulado, nos termos do disposto no artigo 163.º, número 1., do CPA, por violar o disposto no artigo 86.º, do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, bem como o princípio da legalidade previsto no artigo 3.º, número 1., do CPA;
Caso assim não se entenda,
c) Deve o ato administrativo, praticado com preterição de formalidade essencial, consubstanciado na suspensão do pagamento da pensão de velhice à AUTORA ser anulado, nos termos do disposto no artigo 163.º, número 1., do CPA, por falta de audiência prévia;
Nessa conformidade, deve o RÉU ser condenado a:
a) Retomar imediatamente o pagamento da pensão de velhice à AUTORA, no montante de € 265,11 (duzentos sessenta e cinco euros e onze cêntimos) mensais;
(…)”
Se os três primeiros pedidos são subsidiários entre si já o último pedido e, no contexto, cumulativo com os que, nas alíneas anteriores fossem considerados procedentes.
Ora foram considerados procedentes os pedidos subsidiários de anulação do acto quer por violação de lei quer por preterição da audiência prévia -alíneas b) e c).
O Tribunal a quo, em bom rigor, na procedência total da acção, deveria ter condenado o Réu, como pedido, a retomar imediatamente o pagamento da pensão de velhice à Autora.
Não o fez formalmente talvez induzido pela forma do processo dada pela Autor, de mera impugnação do acto administrativo e não, também de condenação à prática do acto devido.
Mas, por um lado, é a forma do processo que se deve adaptar ao pedido e não o pedido que deve ficar condicionado à forma do processo – artigo 193º do Código de Processo Civil, aplicável por força do disposto no artigo 1º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
E, por outro lado, o juiz deve pronunciar-se sobre todos os pedidos a não ser que o conhecimento de algum esteja prejudicado pela solução dada aos outros, sob pena de nulidade por omissão de pronúncia – artigos 608º, n.º2, e 615º, n.º1, alínea d), ambos do Código de Processo Civil.
Mas trata-se, em nosso entender, de uma deficiência meramente formal da decisão recorrida meramente formal.
O caso julgado que abrange os pressupostos imediatos, de facto e de direito, da decisão (neste sentido, pacífico, ver a título de exemplo os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 07-12-2011, no processo n.º 0419/11, e do Tribunal Central Administrativo Norte de 05.07.2012, processo 00437/11.6 AVR).
Ora o Tribunal recorrido para além de julgar procedente o vício formal de preterição da audiência prévia julgou também procedente o vício de violação de lei que tem como “decorrência natural”, no dizer da própria sentença, a condenação do Réu a retomar o pagamento da pensão da velhice da autora.
Ainda que esta condenação não estivesse contida na decisão recorrida – e entendemos estar – sempre a mesma padeceria de nulidade que ao Tribunal de recurso se impunha suprir, condenando o Réu nos termos do pedido deduzido pela Autora em último lugar – n.º1 do artigo 149º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Ou, a entender-se não se tratar de nulidade ou de nulidade de conhecimento oficioso, sempre seria de revogar a decisão recorrida na parte em que omitiu a pronúncia sobre este último pedido e condenar o Réu nos termos pedidos, a coberto do disposto no n.º 3 do artigo 149º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Termos em que se impõe manter a decisão recorrida com o esclarecimento agora prestado.
*
IV - Pelo exposto, os juízes da Subsecção Administrativa Social do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que mantêm a decisão recorrida com o esclarecimento agora prestado.
Custas pelo Recorrente.
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Porto, 06.12.2024
Rogério Martins
Isabel Costa
Paulo Ferreira de Magalhães |
