| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
NMSMCB instaurou acção administrativa contra a Câmara Municipal P…, ambos melhor identificados nos autos, pedindo que se declare nulo o acto administrativo praticado por esta e que se reconheça o seu direito a habitar o imóvel sito na Rua A…, Bloco 1x, entrada xx5, casa 4x, Bairro do R..., 4250-069 P….
O TAF do Porto proferiu saneador sentença julgando procedente a excepção de caducidade do direito de acção e absolvendo o Réu da instância.
Deste vem interposto recurso.
Alegando, o Autor concluiu:
A) A sentença ora em recurso entendeu que os vícios imputados pelo autor ao ato impugnado são geradores de mera anulabilidade, estando, portanto, a sua impugnação sujeita ao prazo de três meses.
B) No entanto, os vícios expressamente imputados na P.I. ao ato administrativo são geradores de nulidade, e não apenas anulabilidade, o que determina que o direito de ação do autor, aqui recorrente, possa ser exercido a todo o tempo.
C) E, assim, beneficia do prazo para as ações fundadas em nulidade.
D) O direito à habitação constitui um direito fundamental constitucionalmente consagrado.
E) Em abstrato, e sendo o direito à habitação um direito fundamental, a verdade é que a sua violação comporta a nulidade do ato administrativo que o ofende, conforme estabelece o art. 161.° do Código do Procedimento Administrativo.
F) Tendo a P.I. da ação interposta pelo autor invocado expressamente a violação do conteúdo essencial de um direito fundamental, cuja sanção é a nulidade do ato, e tendo fundamentado de forma adequada o referido vicio, o direito de interposição da ação não está sujeito a prazo.
G) Quando o autor invoque vícios a que a lei impute a nulidade, beneficiará do prazo para as ações fundadas em nulidade, desde que essa invocação esteja devidamente fundamentada, o que aconteceu.
H) Nestes termos, como o autor invocou e fundamentou devidamente a nulidade do ato praticado - nulidade essa que pode ser invocada a todo o tempo, nos termos do art.° 162.°, n.° 2 do Código de Procedimento Administrativo e art.° 58.° CPTA - não caducou o respetivo direito de ação.
Temos em que deve ser revogada a sentença de que se recorre, e em sua substituição ser proferida nova decisão noz termos supra referidos.
Conforme é de justiça* A Ré juntou contra-alegações sem conclusões, finalizando assim:
NESTES TERMOS E NOS MELHORES DE DIREITO DEVE O PRESENTE RECURSO SER JULGADO IMPROCEDENTE E, CONSEQUENTEMENTE, SER MANTIDA A DECISÃO RECORRIDA. * O MP, notificado nos termos e para os efeitos do artº 146º/1 do CPTA, emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.* Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
1. Pelo Município P…, foi atribuída ao Autor a casa 4x, da entrada xx5, do Bloco 1x da Rua de A…, Bairro do R... (vide “Notificação – Decisão de resolução do arrendamento apoiado”, a fls. 14 a 17 vº do suporte físico dos autos)
2. Por despacho de 6 de setembro de 2017, do Presidente do Conselho de Administração da «DomusSocial, EM», foi determinada a “resolução do arrendamento apoiado correspondente à casa 4x, da entrada xx5, do bloco 1x da Rua A…, R...”. (vide “Notificação – Decisão de resolução do arrendamento apoiado”, a fls. 14 a 17 vº do suporte físico dos autos; idem a fls. 261 a 257 do PA)
3. No dia 19 de outubro de 2017 o Autor assinou declaração em como havia tomado conhecimento da decisão de resolução do arrendamento apoiado. (fls. 257 vº do PA)
4. No dia 5 de dezembro de 2017, o Autor requereu à «DomusSocial, EM», a concessão da prorrogação do prazo de entrega da habitação, até ao fevereiro de 2018. (vide fls. 265 do PA)
5. No dia 14 de março de 2018, foi intentada via correio eletrónico a presente Ação Administrativa. (fls. 3 do suporte físico dos autos)X DE DIREITO
Está posta em causa a decisão que julgou procedente a arguida excepção de caducidade do direito de acção.
Na óptica do Recorrente não é sustentável, antes é ofensivo do princípio da tutela jurisdicional efectiva, de consagração constitucional e de legislação infraconstitucional, que uma decisão punitiva afectada de nulidade, não possa ser submetida ao escrutínio do órgão de soberania tribunal.
Cremos que carece de razão.
Antes, atente-se no discurso fundamentador da decisão:
Cumpre começar por analisar a invocada caducidade do direito de ação, por estarem ultrapassados mais de três meses após a data da notificação da decisão.
No seguimento do que acima se deu por assente, verifica-se que o Autor foi notificado no dia 19 de outubro de 2017 da decisão de resolução do contrato de arrendamento; e que intentou a presente ação no dia 14 de março de 2018.
Ora, entre estas datas medeiam quase cinco meses, pelo que se mostra ultrapassado o prazo de três meses previsto no artigo 58.º, n.º 1, alínea b) do Código de processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). Prazo, esse que é o disponível para impugnação de atos anuláveis.
Não obstante, o Autor alega que se está diante de um ato nulo, por isso a ação está em tempo.
Conforme é sabido, o prazo de impugnação judicial de um ato administrativo anulável é de três meses – vide artigo 58.º, n.º 1, alínea b) do CPTA – Código de Processo nos Tribunais Administrativos. O prazo de três meses é o aplicável mesmo nas situações de resolução de contrato de arrendamento de habitação social, ainda que invocada a nulidade da resolução (ato impugnado).
Veja-se sobre o assunto o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 06 de Março de 2015, proc. 01064/13.2BEPRT, que a dado passo refere:
“Como se salienta, entre outros, no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 374/2002, o direito à habitação, enquanto direito a ter uma morada decente ou condigna (65.º da CRP), assume essencialmente uma dimensão social de “um direito a prestações, de conteúdo não determinável ao nível das opções constitucionais, a pressupor, antes, uma tarefa de concretização e de mediação do legislador ordinário, cuja efetividade está dependente da reserva do possível, em termos políticos, económicos e sociais”. Ou seja, o direito à habitação, enquanto direito fundamental de natureza social, “pressupõe a mediação do legislador ordinário destinada a concretizar o respetivo conteúdo” (Acórdão do TC n.º 829/96), dele não se retirando um “direito imediato a uma prestação efetiva” (Acórdão do TC n.º 280/93.”
A partir do momento em que não existe um direito imediato à atribuição de uma habitação, o ato impugnado não pode ser passível de nulidade, pelo facto de se ter resolvido o contrato de arrendamento social. Isto porque, o direito à habitação social carece de preencher determinados pressupostos de facto e de direito, os quais não se encontrando satisfeitos, não importam qualquer direito para o interessado.
Ora, o direito à habitação consagrado no artigo 65.º da Constituição corresponde a uma norma programática e não à concessão de um direito absoluto aos cidadãos. Ou seja, não existe o direito fundamental a uma habitação concedida pelo Estado, mas antes o dever imposto ao Estado em assegurar o direito à habitação, conforme decorre do n.º 2 do artigo 65.º da Constituição. Assim, o direito em apreço não corresponde a um direito, liberdade ou garantia, mas a um direito análogo; no caso a um direito social. Daí que esteja enquadrado na sistematização do Título III (relativo aos Direitos e deveres económicos, sociais e culturais), Capítulo II (referente aos Direitos e deveres sociais).
Assim, para que o cidadão beneficie de uma habitação condigna foi elaborada legislação, na qual se deve enquadrar o direito à habitação. Ou seja, é no plano legislativo que o Estado concretiza o seu dever social à habitação.
Temos assim, que por estar em causa um direito análogo a um direito fundamental, é necessário invocar tal direito com base na legislação ordinária. Apenas no caso de ausência de legislação ordinária que concretize o direito, ou defina como é que o Estado vai cumprir o dever social à habitação, é que a invocação poderá eventualmente reconduzir-se diretamente ao preceito Constitucional.
Veja-se sobre o assunto, o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 374/2002, de 13 de dezembro (processo n.º 321/2001) – o qual refere que o direito à habitação assume uma dimensão social e não um direito absoluto; o qual a dado passo refere:
3.1 - Convoca também o recorrente o disposto no artigo 65.º da Constituição. O "direito à habitação" aí previsto foi já objecto de ponderação pelo Tribunal Constitucional, que o tem entendido na sua caracterização de direito fundamental de natureza social como um direito a prestações, de conteúdo não determinável ao nível das opções constitucionais, a pressupor, antes, uma tarefa de concretização e de mediação do legislador ordinário, cuja efectividade está dependente da "reserva do possível", em termos políticos, económicos e sociais (assim, por exemplo, os Acórdãos n.ºs 130/92, 381/93, 60/99, 508/99, 649/99 e 29/2000, publicados no Diário da República, 2.ª série, de 24 de Julho de 1992, 6 de Outubro de 1993, 30 de Março de 1999, 17 de Março, 24 de Fevereiro e 8 de Março de 2000, respectivamente). O cidadão não é, por conseguinte, titular de um direito imediato e uma prestação efectiva, já que este direito não é directamente aplicável nem exequível por si mesmo. O preceito constitucional, escreveu um autor, não consubstancia uma regra de imediata consecução, já que se limita a consagrar um princípio orientador de legislação ordinária e a meta para que deverá tender a acção do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais (cf. Pinto Furtado, Manual do Arrendamento Urbano, 3.ª ed., Coimbra, 2001, p. 177). Assim, não só o direito à habitação não é susceptível de conferir, por si mesmo, um direito judicialmente exercitável, implicando a interpositio do legislador, destinada a concretizar o seu conteúdo - o que significa que o cidadão só poderá exigir o seu cumprimento nas condições e nos termos definidos pela lei, como se ponderou no citado Acórdão 130/92 - como não é defensável alegar violação da norma do n.º 1 do artigo 65.º da Constituição, na medida em que se pretende convocar o disposto no artigo 17.º do mesmo texto. Como no mesmo aresto se sublinhou, o direito à habitação, como direito social que é, quer seja entendido como um direito a uma prestação não vinculada, recondutível a uma mera pretensão jurídica, quer, antes, como um autêntico direito subjectivo inerente ao espaço existencial do cidadão, "não confere a este um direito imediato a uma prestação efectiva, já que não é directamente aplicável, nem exequível por si mesmo"
Veja-se, ainda, sobre o assunto, o Acórdão do TCA Sul de 21/03/2013, proferido no processo n.º 09712/13 (em www.dgsi.pt), cujo sumário contém o seguinte teor:
1. O direito social à habitação, ex vi artº 65º nº 1 CRP, não confere um direito imediato a uma prestação efectiva dos poderes públicos mediante a disponibilização de uma habitação antes rege na garantia de critérios objectivos e imparciais no acesso dos interessados às habitações oferecidas pelo sector público.
Saliente-se a seguinte passagem do mencionado Acórdão: Não se verifica a assacada inconstitucionalidade na medida em que, conforme salienta a doutrina especializada, o direito à habitação consagrada no artº 65º nº 1 CRP configura duas vertentes, por um lado “(..) um direito de não ser arbitrariamente privado da habitação ou de não ser impedido de conseguir uma (..)” revestindo a forma de “(..) direito negativo, ou seja, de direito de defesa, determinando um dever se abstenção do Estado e de terceiros, apresentando-se nessa medida como um direito análogo aos direitos liberdades e garantias – (cfr. artº 17º)”; por outro lado na veste de direito social “(..) não confere um direito imediato a uma prestação efectiva dos poderes públicos mediante a disponibilização de uma habitação … o direito à habitação garante critérios objectivos e imparciais no acesso dos interessados às habitações oferecidas pelo sector público. (..)”
Desta forma, o direito social à habitação concretiza-se no dever normativo do Estado, que especificará o modo e condições do regime de acesso à habitação; bem assim como pela tramitação de um procedimento administrativo que conclua pela existência do direito à atribuição de uma habitação social ao requerente.
Estando em apreço o arrendamento social, o Estado concretizou o seu dever e o direito do cidadão através da Lei n.º 81/2014, de 19 de Dezembro (alterada pela Lei n.º 32/2016, de 24 de Agosto). Assim, cumpriu o seu dever ao estabelecer um regime de arrendamento social para habitação. Bem assim, como o Estado concretizou o deu dever à habitação realizando e apoiando a construção de habitação social. Sendo que, como qualquer relação social, a mesma deve ter uma regulação jurídica a ser cumprida pelas partes intervenientes.
Ora, tal regime jurídico permite através do artigo 25.º da Lei n.º 81/2014, a resolução do contrato de arrendamento social pelo senhorio. Se o regime que concretiza o dever social do Estado à habitação, prevê a possibilidade de o senhorio proceder à resolução do contrato de arrendamento, em determinadas e concretas situações; então tal regime não viola o direito fundamental à habitação. Isto porque, conforme já acima referido, não se está diante de um direito absoluto, mas antes de um direito regulado, nos termos do qual impendem para ambas as partes, direitos e obrigações. O não cumprimento de alguma obrigação, para qualquer das partes, implica a adoção da “sanção” legal que ao caso couber.
Atendendo, a que ao caso concreto cabe a “sanção” de resolução contratual, significa que o ato de resolução contratual não está ferido de nulidade, por eventual violação de direito à habitação, uma vez que se limita a aplicar o regime legal vigente; o qual está conforme a Constituição, não violando qualquer direito fundamental.
Em face do exposto, verificando-se que foi ultrapassado o prazo de três meses previsto na alínea b) do número 1 do artigo 58.º do CPTA, está confirmada uma circunstância que impede o conhecimento do mérito da ação, que é o da caducidade do direito de ação. Ou por outras palavras, a Petição Inicial é extemporânea e não pode ser conhecida, pelo que o ocorre uma exceção dilatória que impede a apreciação do mérito da causa.
Isto, pelo menos, em relação ao primeiro pedido, que é apenas impugnatório.
No que concerne ao segundo pedido – reconhecimento do direito do Autor em habitar o imóvel – o mesmo está dependente da apreciação do primeiro. Isto porque, não se pode deixar incólume na ordem jurídica um ato administrativo contrário à pretensão do reconhecimento. Ou seja, é incompatível, que numa mesma ação, não se possa apreciar o mérito do ato impugnado e ao mesmo tempo poder-se apreciar os mesmos pressupostos de facto e de direito, para eventualmente se reconhecer o direito que o ato sindicado nega. Seria uma contradição insanável.
Desta forma, também não é possível aproveitar a ação para eventual conhecimento do segundo pedido, por implicar a análise, ainda que incidental, dos pressupostos do ato impugnado, e pretender os mesmos efeitos que a impugnação direta do ato administrativo aqui em causa – vide artigo 38.º, n.º 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Considerando que não é possível conhecer a ação, automaticamente fica prejudicado o conhecimento da invocada exceção de aceitação do ato.X Na óptica do Recorrente os vícios que imputou ao acto impugnado são geradores de nulidade e não de mera anulabilidade como entendeu a decisão recorrida, razão pela qual não operou a caducidade; é que a nulidade pode ser invocada a todo o tempo, nos termos dos art°s 162°/2 do CPA e 58° do CPTA.
Não secundamos esta leitura.
Como é sabido, o regime de nulidade tem carácter excepcional e a anulabilidade tem carácter de regra. A regra do Direito Administrativo português é de que todo o acto administrativo é anulável. Os vícios do acto impugnado constituem, em princípio, fundamento da sua anulabilidade, só implicando a sua nulidade nos casos expressamente enunciados no artigo 161°/2 do CPA.
(Na verdade, o dever de fundamentação, por regra, como preterição de um direito instrumental, gera a mera anulabilidade; só gera a nulidade, nos termos do disposto no nº 1 e alínea f) do nº 2 do artigo 133º do Código de Procedimento Administrativo [de 1991; alíneas d) e g) do nº 2 do artigo 161º do Código de Procedimento Administrativo de 2015] se a fundamentação assumir, ou uma natureza própria de elemento essencial do ato, acabando por cair debaixo do critério legislativo constante do nº 1 do artigo 133º do CPA, ou uma natureza paralela à de ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental [artigo 133º nº 2 alínea d) do CPA] - neste sentido, cfr., entre outros, os seguintes Acórdãos:
-do Tribunal Constitucional, de 10/12/2008, no Proc. nº 1111/07, “[…] Ora, o direito de ação ou de recurso contencioso tem por conteúdo a garantia da possibilidade do acesso aos tribunais para a defesa desses direitos e interesses legalmente protegidos, afetados ou violados por atos administrativos.
A fundamentação, apenas, propicia, na perspetiva de um eventual exercício desse direito ou garantia fundamental e da sua efetividade, a obtenção do material de facto e de direito cujo conhecimento poderá facilitar ao administrado, de modo mais ou menos determinante e decisivo, a interposição da concreta ação e o seu êxito, através da qual se pretende obter a tutela dos concretos direitos ou interesses legalmente protegidos cuja ofensa é imputada ao concreto ato e deliberação. Por mor da sujeição da administração ao princípio da legalidade administrativa e através desse instituto, o cidadão terá à mão, porventura, mais facilmente do que acontece nas relações privadas, onde lhe caberá desenvolver a atividade investigatória que tenha por pertinente, os elementos de facto e de direito com bases nos quais se pode determinar, pelo recurso aos tribunais, configurar os concretos termos da causa e apetrechar-se dos meios de prova, para a defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos. O dever de fundamentação não tem, pois, uma relação de necessidade com o direito de acesso aos tribunais, existindo este sem aquele. Nesta perspetiva, pode concluir-se que o dever de fundamentação não constitui uma condição indispensável da realização ou garantia do direito fundamental de recurso contencioso contra atos administrativos lesivos dos direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados. […] Estabelecendo, embora, o dever da fundamentação, a referida norma constitucional não fixa, todavia, as consequências do seu incumprimento. Como ensina o Prof. Vieira de Andrade, caberá, por isso, à lei ordinária esclarecer, por exemplo, se o vício é [ou é sempre] causa de invalidade do ato administrativo, que tipo de invalidade lhe corresponderá, bem como em que condições serão admissíveis a sanação do vício ou o aproveitamento do ato. Assim sendo, bem poderá, em princípio, o legislador ordinário, na sua discricionariedade constitutiva, sancionar a falta de fundamentação, apenas, com a anulabilidade, erigida a sanção-regra [artigo 135º do CPA], e não com a nulidade, assumida, legislativamente, como sanção específica [artigo 133º do CPA], bem como subordiná-las a diferentes prazos de arguição. E, dizemos em princípio, porque a violação da ordem jurídica pode ser de tal gravidade que, para se manter o essencial da força jurídica da garantia institucional constitucional do dever de fundamentação, tenha a sanção para a sua falta de constituir na nulidade. Serão situações especiais em que a falta de fundamentação assume, ou uma natureza própria de elemento essencial do ato, acabando por cair debaixo do critério legislativo constante do nº 1 do artigo 133º do CPA, ou uma natureza paralela à de ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental [artigo 133º nº 2 alínea d) do CPA]. Tal acontecerá sempre que, para além da imposição genérica da fundamentação, a lei prescrever, em casos determinados, uma declaração dos fundamentos da decisão em termos tais que se possa concluir que ela representa a garantia única ou essencial da salvaguarda de um valor fundamental da juricidade, ou então da realização do interesse público específico servido pelo ato fundamentando ou quando se trate de atos administrativos que toquem o núcleo da esfera normativa protegida [pelos direitos, liberdades e garantias fundamentais] e apenas quando a fundamentação possa ser considerada um meio insubstituível para assegurar uma proteção efetiva do direito liberdade e garantia. […]”;
-do Supremo Tribunal Administrativo de 26/09/2002, no Proc. 0360/02: “(…) a falta de fundamentação, consiste num vício de forma que não é gerador de nulidade mas de mera anulabilidade. Vejam-se neste sentido e a título meramente indicativo os Acórdãos da Secção, de 30/11/1995, no recurso n° 35.872, de 21/3/2002, no recurso n° 221/02 e do Pleno de 8/10/1998, no recurso 34.722, que veio reforçar aquela linha jurisprudencial de que não se vislumbram agora razões para divergir. Como se pode ler no primeiro daqueles Acórdãos, “Com efeito, nem todos os elementos do ato administrativo enumerados no n° 2 do artigo 123° do Código do Procedimento Administrativo constituem elementos essenciais do ato para efeitos do disposto no n° 1 do artº 133° do mesmo diploma, sendo entendimento dominante que a falta de fundamentação é geradora de mera anulabilidade. A história dos preceitos confirma este entendimento: na 2ª versão (1982) do Projeto do então chamado Código do Processo Administrativo Gracioso, após se estabelecer a regra de que eram nulos os atos a que faltasse qualquer dos seus elementos essenciais (n° 1 do artigo 174º), também se cominava a nulidade para os atos que carecessem em absoluto da fundamentação legalmente exigida (alínea f) do n° 2 do mesmo artigo), o que implicava que a fundamentação não era considerada elemento essencial do ato; na versão definitiva do Código, retirou-se do elenco do n° 2 do correspondente artº 133° a menção aos atos que carecessem em absoluto da fundamentação legalmente exigível, “pois a sanção adequada para eles não é a nulidade, mas a anulabilidade” (Freitas do Amaral e outros, Código do Procedimento Administrativo Anotado, 2ª edição, Coimbra, 1995, págs. 197 e 212; porém, admitindo a existência de casos em que a falta de fundamentação, por ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental, gera nulidade, nos termos da alínea d) do n° 2 do citado artigo 133º, cfr. Mário Esteves de Oliveira e outros, Código do Procedimento Administrativo Comentado, Volume II, Coimbra, 1995, págs. 96-98 e 151”. Sendo a fundamentação dos atos administrativos em si mesma um direito instrumental ou formal, com vista à defesa de outros de conteúdo material, não é de considerar como direito fundamental, salvo se em concreto serve a defesa de um direito desta natureza, o que não está adquirido nos autos.”).
Voltando ao caso concreto, a questão a decidir consiste em determinar se o despacho administrativo da Câmara Municipal P… que determinou a resolução contrato de arrendamento apoiado e o despejo da casa de habitação identificada nos autos deve ser considerado nulo, nos termos da alínea d) do nº 2 do artº 161º do CPA, por ofender o núcleo essencial de um direito fundamental - mais propriamente o artº 65º da CRP - direito à habitação, como pretende o Recorrente, caso em que se manterá o direito à acção nos termos do artº 58º/1 do CPTA ou, se se trata de um acto meramente anulável e, como tal, a P.I. deve ser considerada extemporânea por ter dado entrada já depois de decorrido o prazo de 3 meses fixado no nº 1, al. b) do mesmo artigo.
Ora, é fácil concluir que o acto em apreço não ofende o núcleo essencial de qualquer direito fundamental.
Conforme decorre dos múltiplos acórdãos e doutrina citados na contestação da CMP, e acolhidos na sentença recorrida, o direito à habitação previsto, entre outros, no artº 65º da CRP, integra-se na categoria dos chamados direitos sociais e económicos que, por natureza, não conferem direito a uma prestação imediata e efectiva, necessitando de prévia actuação do legislador e poder executivo por forma a concretizar o direito abstractamente conferido aos cidadãos.
Como ensinam Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos A formulação legal é excessivamente ampla: por direitos fundamentais, para estes efeitos, devem entender-se apenas os direitos, liberdades e garantias (quer os direitos do Título II da Parte I CRP, quer os direitos análogos a estes, nos termos do art.17º CRP) e não os direitos económicos, sociais e culturais na sua dimensão de direitos de prestações (…).
E acrescentam: a utilização da expressão conteúdo essencial está deslocada, na medida em que é utilizada pelo art. 18º, 3 da CRP para delimitar um âmbito dos direitos fundamentais intocável pela actividade legislativa, não se afigurando como operativa para a protecção dos direitos fundamentais perante a administração” - em Direito Administrativo Geral, Actividade Administrativa, Tomo III, 1ª edição.
Assim, constituindo o direito constitucional à habitação, não um direito, liberdade e garantia, mas um direito com dimensão social, os vícios assacados nunca gerariam nulidade, apenas mera anulabilidade.
Como tal, devem apenas considerar-se como fundamentais, para efeitos do disposto no artº161º/2/d) do CPA, os direitos, liberdades e garantias consagrados no Título II da Parte I da CRP e os análogos, nos termos do artº 17º, considerando-se os demais como direitos sociais, económicos e sociais.
Logo, os actos de resolução de arrendamento e despejo têm de ser considerados actos anuláveis e não nulos, uma vez que não violam o núcleo essencial de um direito fundamental.
Assim sendo, e porque a acção foi instaurada já depois do prazo de 3 meses fixado no artº 58º/2/d) do CPTA, a mesma tinha de ser considerada intempestiva.
Em suma:
-a decisão recorrida apreciou correctamente a excepção invocada;
-como decorre do probatório (não posto em causa), no dia 19 de outubro de 2017, o Autor assinou declaração em como havia tomado conhecimento da decisão de resolução do arrendamento apoiado e no dia 14 de março de 2018 propôs a presente acção administrativa;
-o prazo de impugnação é de três meses, nos termos da alínea b) do n° 2 do artigo 58° do CPTA, e conta-se nos termos do artigo 279° do Código Civil de modo contínuo, sem suspensão durante as férias judiciais;
-o regime aplicável é o da anulabilidade e não o da nulidade;
-a invalidade de um acto administrativo consiste na sua inaptidão intrínseca para a produção de efeitos, decorrente de uma ofensa à ordem jurídica;
-a nulidade constitui a forma mais grave de invalidade, torna o acto totalmente ineficaz, é insusceptível de sanação, é impugnável a todo o tempo perante os tribunais, sendo que este conhecimento judicial concorre com o conhecimento administrativo;
-a anulabilidade traduz um desvalor menos grave, sendo o acto eficaz até ser anulado (ou suspenso), é passível de sanação, é obrigatório enquanto não for anulado, e esta anulação, que tem prazo, apenas pode ser judicial;
-caso a violação do direito fundamental não atinja o seu “conteúdo essencial” ou o seu “núcleo duro”, a sanção adequada será a anulabilidade;
-o caso em apreço, repete-se, não assume a excepcionalidade inerente à natureza paralela à de ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental (artigo 133º/2/d) do CPA), determinante da nulidade do acto impugnado;
-como decidiu e sintetizou o STA, no Acórdão de 10/04/2007, proferido no âmbito do processo nº 0523/07: (…) I-A sanção que geralmente recai sobre um acto administrativo inválido é a sua anulabilidade (artº 135º do CPA), (….);
-a anulabilidade só pode ser invocada durante determinado prazo, findo o qual o acto (anulável) se consolida na ordem jurídica;
-a caducidade do direito de acção (intempestividade da prática do acto processual) é uma excepção dilatória que obsta ao prosseguimento do processo e importa a absolvição do Réu da instância, nos termos da al. h), do nº 1 e nº 2 do artigo 89º (actual artigo 89º, nºs 1, 2 e 4, al. k)) do CPTA), conjugado com os artigos 278º, nº 1, al. e), 576º, nº 2 e 577º do CPC, aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA, mostrando-se por esse facto prejudicado o conhecimento do mérito do pedido apresentado;
-a interpretação avançada pelo Recorrente não encontra um mínimo de apoio na letra da lei - constitucional ou ordinária -;
-ora, onde o legislador não legisla, não deve o intérprete legislar, não podendo ser tomado em conta o pensamento legislativo que não recolha na letra da lei um mínimo de correspondência textual (artº 9º/2 do Código Civil);
-segundo este preceito, relativo à interpretação da lei, “não pode....ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso”; assim, mesmo quando o intérprete “...se socorre de elementos externos, o sentido só poderá valer se for possível estabelecer alguma relação entre ele e o texto que se pretende interpretar”- cfr. o Professor João Baptista Machado, em “Introdução ao Direito Legitimador”, 1983-189.
E refere José Lebre de Freitas, in BMJ 333º-18 “A “mens legislatoris” só deverá ser tida em conta como elemento determinante da interpretação da lei quando tenha o mínimo de correspondência no seu texto e no seu espírito”.
É que, como é sabido, na interpretação de uma norma jurídica, isto é, na tarefa de fixar o sentido e o alcance com que ela deve valer, intervêm, para além do elemento gramatical (o texto, a letra da lei), elementos lógicos, que a doutrina subdivide em elementos de ordem histórica, racional ou teleológica e sistemática.
O elemento teleológico consiste na razão de ser da lei (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao elaborar a norma, “o conhecimento deste fim sobretudo quando acompanhado do conhecimento das circunstâncias (políticas, sociais, económicas, morais, etc.) em que a norma foi elaborada ou da conjuntura político-económico-social que motivou a “decisão” legislativa (occasio legis) constitui um subsídio da maior importância para determinar o sentido da norma. Basta lembrar que o esclarecimento da ratio legis nos revela a “valoração” ou ponderação dos diversos interesses que a norma regula e, portanto, o peso relativo desses interesses, a opção entre eles traduzida pela solução que a norma exprime. Sem esquecer ainda que, pela descoberta daquela “racionalidade” que (por vezes inconscientemente) inspirou o legislador na fixação de certo regime jurídico particular, o intérprete se apodera de um ponto de referência que ao mesmo tempo o habilita a definir o exato alcance da norma e a discriminar outras situações típicas com o mesmo ou com diferente recorte”, como escreveu o Prof. Baptista Machado, em ob. cit. págs. 182/183. A ratio legis revela, portanto, a valoração ou ponderação dos diversos interesses que a norma jurídica disciplina;
-assim, a caducidade do direito de acção é consagrada a benefício do interesse público da segurança jurídica, que reclama que a situação das partes fique definida de uma vez para sempre com o transcurso do respectivo prazo - (vide Manuel de Andrade em ”Teoria Geral da Relação Jurídica”, II, 3ª reimpressão, pág. 464;
-a certeza jurídica é, seguramente, o fim da norma do artº 59º do CPTA;
-a interpretação proposta pelo Apelante não é ajustada à letra da lei e compromete a segurança jurídica perseguida pelo preceito visado.
Sucumbem as conclusões da alegação.*** DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente, sem prejuízo do benefício de apoio judiciário.
Notifique e DN.
Porto, 12/06/2019
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico Branco
Ass. Nuno Coutinho |
