| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
O Município de Espinho veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do saneador/sentença proferido em 14.05.2010, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, a fls. 239 e seguintes, pelo qual foi condenado a pagar ao Estado Português a quantia de 3.170.760,37 euros, acrescida de juros, pedida a título de importância devida por força do “Acordo de Colaboração” celebrado entre ambos.
Invocou para tanto, em síntese, que a decisão recorrida incorreu em erro ao julgar improcedentes as excepções invocadas pelo Réu, de ilegitimidade e falta de poderes de representação do Autor por parte do Ministério Público que intentou a acção; acrescenta que a decisão deveria ter sido precedida de produção de prova sobre factos relevantes para além de ter omitido factos que estão assentes e que, por isso, padece de deficiente fundamentação de facto; sobre o mérito da acção, considera que a decisão recorrida errou também ao julgar improcedente a excepção de inexigibilidade de cumprimento da obrigação por parte do Réu; assim como errou ao considerar irrelevante a denúncia do “Acordo de Colaboração” levada a cabo pelo Réu, por decisão que, no seu entender, constitui acto administrativo consolidado na ordem jurídica por não ter sido impugnado em tempo e ter sido, ao invés, implícita e expressamente aceite; defende, por fim, que o dito “Acordo de Colaboração” é ilegal e inconstitucional, não sendo, assim, possível tirar dele as consequências pretendidas pelo Autor e determinadas na decisão recorrida.
O Recorrido contra-alegou, a fls. 335 e seguintes, defendendo a manutenção da decisão recorrida.
Foi proferido despacho, a fls. 342 e seguintes, a considerar não se verificar qualquer nulidade na decisão recorrida.
* Foram colhidos os vistos legais.*
* Cumpre decidir já que nada a tal obsta.*
São estas as conclusões das alegações do presente recurso jurisdicional e que definem respectivo objecto:
DO DESPACHO SANEADOR:
1. Deve ser atendida a invocada excepção de falta de capacidade judiciária e de legitimidade do “invocado autor”, e da ilegitimidade do MINISTÉRIO PÚBLICO para estar em juízo neste processo, nos termos apresentados.
2. A questão foi decidida sumariamente no despacho saneador no sentido de que o Autor na presente acção é o ESTADO PORTUGUÊS” atento o pedido formulado, e a respectiva causa de pedir, tal como é configurada na petição inicial, parte legítima à luz do disposto nos artigos 9º,11º nº 2 e 40º do CPTA, mas tal decisão não é correcta.
3. Porém, a comunicação da DREN foi ultrapassada pelas posteriores posições assumidas e decididas pelo Secretário de Estado da Administração Educativa, em que a posição do Réu foi pelo Secretário de Estado aceite e tornou-se definitiva e inimpugnável, pelo que à data da interposição da acção o Ministério Público não se podia valer da comunicação feita pela DREN em Junho de 1997.
4. A representação de uma entidade do Estado-Administração, um Ministério ou Pessoa Colectiva de Direito Público, num processo em que seja Autor, só poderá ser cometida ao Ministério Público através de expressa solicitação do titular da responsabilidade e direcção dessa mesma entidade.
5. Na presente acção o Estado-Administração, para estar representado conforme pretende o Ministério Público, teria de o ser por intermédio do Ministério da Educação, o que não sucedeu.
6. A Direcção Regional de Educação do Norte, estrutura de base da hierarquia do Ministério, não tem autonomia administrativa e encontra-se subordinada aos poderes hierárquicos do Ministério, não podendo ser Autor numa acção administrativa comum, nem tendo competência para formular judicialmente este tipo de acção, nem se pode substituir ao seu superior hierárquico na incumbência da representação do Ministério da Educação pelo Ministério Público.
7. Não se mostra que a representação tenha sido solicitada ao Ministério Público pelo Ministro da Educação, pelo seu Auditor Jurídico ou pelo responsável máximo dos serviços jurídicos do Ministério da Educação, e à data da interposição da presente acção, teria de ser uma comunicação expressa oriunda nos termos indicados do Ministério da Educação ou de Secretário de Estado com delegação de poderes a pedir e justificar a promoção do presente processo pelo Ministério Público, só então podendo eventualmente ser invocado o Estado Português como Autor.
8. Pelo exposto, o despacho saneador, ao indeferir a excepção suscitada, fez errada interpretação e aplicação dos art.ºs 9º, 11º, nº 2 e 40º do CPTA.
9. A factualidade tida como assente não incluiu nem descriminou todos os factos essenciais para a compreensão e decisão da causa, nem foi de seguida descriminada em base instrutória a matéria controversa também essencial para a decisão da causa, segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito, que deva considerar-se controvertida.
10. Dado que não foram objecto de impugnação pelo Autor, deviam ser tidos em conta os factos alegados nos seus articulados, nomeadamente na contestação, pelo Réu, que têm indubitável interesse para a decisão da causa, pelo que sendo factos importantes e essenciais, para a decisão da causa, deviam ter sido considerados na decisão (e incluídos na factualidade assente) os descritos nos art.ºs 25º, 37º e 38º, 40º e 41º e 42º, 47º, 57º, 59º, 60º, 61º, 62º da contestação, porque estão comprovados documentalmente e/ou não foram impugnados.
11. A sua não inclusão na factualidade assente teve, assim, como resultado, por um lado, uma omissão relevante que justifica a reclamação, por deficiência, nos termos do art.º 511º, nº 2, do CPC,
12. Também os demais factos descritos nos art.ºs 20º, 21º, 22º, 34º e 35º, 55º, 56º, 57º e 68º da contestação são essenciais para as várias hipóteses de decisão da causa a considerar e sendo controvertidos, deviam ter sido elencados em base instrutória a fixar.
13. Foi, assim, violado o disposto nos art.ºs 510º, nº1, 511º, nº 1, do CPC.
DA SENTENÇA
14. Tendo a acção obtido decisão de mérito, devia ter sido descriminada toda a factualidade considerada provada e assente (de acordo com o art.º 659º, nº 2 do CPC), o que como aludido não sucedeu, acarretando a nulidade da sentença de que aqui se recorre, com fundamento no art.º 668º, nº 1, alínea b) do CPC, que aqui se invoca.
15. Tem de se concluir ser legítima a invocação da inexigibilidade de cumprimento por parte do réu atento o teor do “Acordo de Colaboração” celebrado entre Autor e Réu ao abrigo do disposto nos art.ºs 17º e 20º do Dec-Lei nº 384/87 para a construção da Escola EB 2,3/24T de Silvalde, porque não se podiam considerar realizadas as circunstâncias em que seria, segundo tal acordo, exigível pela DREN/Ministério da Educação ao Município de Espinho suportar o custo das expropriações de acordo com a referida alínea 4.2. da cláusula 4ª.
16. Não pode ser acolhido o entendimento da sentença de que a vinculação contratual do Réu, por si só, o obrigava a efectuar o pagamento dos custos das expropriações peticionado pelo Autor, pois estando perante um contrato administrativo a actuação dos contratantes vincula-se ao Princípio da Legalidade, devendo apenas actuar segundo a lei, dentro das suas atribuições e competências, e usando de meios, nomeadamente contratuais, que a lei lhe permita.
17. Nem o espírito do “Acordo de Colaboração” nem os termos do contrato, designadamente o seu elemento sistemático e o seu elemento literal, permitem ou justificam a leitura que do mesmo fez a douta sentença recorrida pois a aquisição de terrenos para os efeitos de concretização do “Acordo de Colaboração” em causa tinha para o Município de Espinho, limitações, designadamente as decorrentes das suas capacidades orçamentais.
18. Na sistematização do referido acordo a alínea 4.2 não ficou colocada na cláusula 3ª, mas numa cláusula autónoma, a 4ª com a epígrafe “disposições gerais” e consistia numa ressalva específica à obrigação inserida na alínea 3.4. da cláusula 3ª
19. A DREN de sua exclusiva iniciativa iniciou o processo concursal destinado à construção da escola, e tomou a iniciativa de promover os processos expropriativos, sem cuidar de saber se o Município de Espinho estava em condições legais e financeiras, nomeadamente através de dotação específica para o efeito, de assumir o encargo de custeio das expropriações, não cumprindo a obrigação prévia de acautelar se estava cumprida a condição de estarem previamente disponibilizadas no orçamento municipal as verbas necessárias a financiar as expropriações.
20. Assim, a sentença recorrida decidiu mal ao entender que a condição referida na alínea 4.2. não era invocável pelo Réu, pois interpretou mal o teor do espírito e da letra, e a sistematização do “Acordo de Colaboração”, sendo certo que então não se concretizava, nem estava garantida a concretização dos pressupostos previstos na mesma alínea da cláusula 4ª do acordo;
21. A sentença decidiu mal que a iniciativa de promoção das expropriações se devia ao Município e que era exigível ao Município, segundo o mesmo acordo, o pagamento do preço das expropriações que a DREN veio a promover autonomamente;
22. A sentença decidiu mal ao não ter em conta que a totalidade da área considerada necessária para a escola, acessos e infra-estruturas foi decidida e proposta pela DREN na sua modificação de projecto já posterior à assinatura do “Acordo de Colaboração”, e não pela Câmara Municipal de Espinho, o que levou a que tivesse de ser de novo indicada a necessidade de recorrer a expropriações;
23.A sentença decidiu mal ao entender que os terrenos que extravasavam os equipamentos e arranjos dentro do perímetro da escola, destinados a acessos e estacionamento exterior, eram um encargo autónomo decidido pela Câmara Municipal de Espinho e que beneficiariam exclusivamente o Município, e eram custeados “naturalmente” pelo Réu;
24. A sentença decidiu mal ao não considerar que no “Acordo de Colaboração” estabelecido estavam atribuídos ao Réu encargos desproporcionados, custos muito para além das suas obrigações (decorrentes de atribuições e competências genéricas próprias).
25. A sentença recorrida devia ter decidido que, por não se verificarem os pressupostos previstos na alínea 4.2. da cláusula 4ª do “Acordo de Colaboração”, não era exigível ao Réu, segundo o mesmo acordo, que custeasse os valores das indemnizações pagas em sede das expropriações litigiosas promovidas pela DREN.
26. A denúncia/rescisão unilateral do acordo de colaboração foi atempadamente invocada e notificada à D.R.E.N. e ao Secretário de Estado da Administração Educativa e foi aceite e mantida como definitiva pelo Ministério da Educação e pela Secretaria de Estado da Administração Educativa, não podendo agora ser discutidos os seus efeitos.
27.Tal acto consistiu num acto administrativo com efectivos efeitos no âmbito do contrato, o “Acordo de Colaboração”, e com efeitos definitivos na sua concretização e conclusão, e nos resultados financeiros que daí decorreram para as partes.
28. Praticado como acto administrativo, e com efeitos de acto administrativo, tal acto de denúncia/rescisão unilateral formou-se na esfera dos intervenientes e tornou-se definitivo não tendo, como tal, sido impugnado, pelo que se tornou definitivo e inimpugnável
29. Também, tal acto de denúncia/rescisão unilateral do acordo de colaboração foi fundamentado em motivos de imperativo interesse público, pois a arguição da ilegalidade e inconstitucionalidade do acordo, e a arguição de que o seu cumprimento se tornou incomportável e impossível, de facto e legalmente, para o orçamento municipal, constitui expresso imperativo de interesse público, e tal fundamento foi justificado.
30. Por outro lado a denúncia/rescisão unilateral do “Acordo de Colaboração” foi aceite pelo Ministério de Educação e pelo Secretário de Estado da Administração Educativa, à data, o que foi evidenciado nos últimos despachos, e poderá ser provado em diligências complementares de prova, se entendidas necessárias.
31. Deste modo, também mal decidiu a sentença recorrida ao não ter em conta que a denúncia/rescisão unilateral do acordo de colaboração se tornou definitiva e inimpugnável ou, pelo menos, ao não avançar na indagação de tal situação.
32. O Acordo de Colaboração para Construção Escolar, assinado entre o Director Regional de Educação do Norte e o Presidente da Câmara Municipal de Espinho em 30-10-94, não visava uma prestação de cooperação técnica e financeira da Administração Central a um Município, para prossecução de uma atribuição deste, mas precisamente o contrário.
33. A habilitação legal para a celebração do “Acordo de Colaboração” em causa foi referenciada no documento e nos actos praticados como tendo base nos art.ºs 17º e 20º do Decreto-Lei nº 384/87, de 24 de Dezembro, diploma que por seu turno se alicerça no art.º14º da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro (Lei das Finanças Locais).
34.Como resulta do art.º14º da Lei nº 1/87 esta previa a cooperação técnica e financeira entre o Governo e as autarquias locais, através de programas anuais de financiamento cujas verbas deveriam ser inscritas de forma discriminada no Orçamento do Estado, para financiamento de projectos das autarquias locais, sendo proibido nos demais casos, pelo que o acordo em causa estava fora da previsão do art.º 14º da Lei nº 1/87, e por maioria de razão do Decreto-Lei nº 384/87, de 24-XII.
35.Da competência dos Municípios, para além de uma participação no planeamento e na gestão dos equipamentos educativos, resultava apenas a realização de investimentos nos estabelecimentos do ensino pré-escolar ou básico, mas não no secundário, cuja competência/obrigação de planificação, construção e manutenção é exclusivamente do Ministério da Educação.
36.O objecto e objectivo do acordo de colaboração em causa nos autos era a ESCOLA BÁSICA E SECUNDÁRIA DE DOMINGOS CAPELA, em Silvalde, que era designada em projecto Escola EB 2,3/24T de Silvalde, ou seja uma ESCOLA SECUNDÁRIA cuja construção se situava fora das competências próprias dos municípios.
37.Donde resulta que a mesma Lei não continha, como actualmente não contém, qualquer autorização expressa ou implícita para que um Município, como o Réu, financiasse um Ministério ou um departamento da administração central do Estado, mesmo que desconcentrado, nomeadamente para prossecução de obras ou investimentos em áreas e equipamentos da competência exclusiva do Ministério e/ou de tal departamento da administração central do Estado.
38.Por falência de lei habilitante, ou porque assim contrariaria o disposto na Lei das Finanças Locais, tampouco poderia o invocado Decreto-Lei nº 384/87, de 24-XII, conferir autorização legal à celebração de contratos-programa ou “Acordo de Colaboração” pelos quais um Município financiasse um departamento da Administração Central do Estado, mesmo que desconcentrada, para a prossecução das atribuições desse departamento.
39.O entendimento no sentido do que foi dado ao acordo pelo Autor e pela douta sentença recorrida, implica a inconstitucionalidade formal das aludidas normas deste diploma (violando o art.º112º da Constituição da República) por carecer de lei habilitante e ser contrária a diploma (Lei) hierarquicamente superior.
40.Atenta a única leitura possível do disposto e regulamentado no invocado Decreto-Lei nº 384/87, de 24-XII, que era a de que a autorização da Lei nº 1/87 visava apenas o financiamento extraordinário das autarquias locais, nos casos limitados expressamente previstos, tinha e tem de se considerar que o “Acordo de Colaboração” em apreço caiu nos demais casos proibidos, sendo ilegal e inconstitucional.
41.Nestes termos, a sentença recorrida devia ter constatado a ilegalidade e inconstitucionalidade do “Acordo de Colaboração” que justificou a denúncia/rescisão unilateral do referido acordo, pelo que decidiu erradamente.
*
I - A matéria de facto; a nulidade da decisão.
O Recorrente imputa à decisão recorrida deficiência na fixação da matéria de facto considerada como suficiente para decidir de mérito, e conclui pela respectiva nulidade.
Antes de mais importa afirmar que a sentença recorrida não padece da apontada nulidade.
Uma decisão judicial apenas é nula por falta de fundamentação quando lhe falta em absoluto qualquer fundamentação; a simples deficiência, mediocridade ou erro de fundamentação afecta o valor doutrinal da decisão que, por isso, poderá ser revogada ou alterada, mas não produz nulidade (art.ºs 666º, n.º 3, e 668º, n.º 1, al. b), do Código de Processo Civil; Alberto Reis, Código de Processo Civil anotado, volume V, Coimbra 1984 (reimpressão), p.140; acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 11.9.2007, recurso 059/07).
No caso concreto o Tribunal a quo fixou matéria de facto, a que entendeu pertinente, e procedeu ao respectivo enquadramento jurídico, tendo em conta as questões a resolver.
Pode existir – e existe, como veremos – erro, por insuficiência, quanto ao julgamento da matéria de facto, mas não nulidade por falta de fundamentos.
Não se verifica, pois, a apontada nulidade da decisão recorrida.
Dito isto vejamos.
Sustenta o Recorrente que deveriam ter sido considerados os seguintes factos,por referência aos artigos da sua contestação, alguns dos quais não foram considerados por deficiência instrutória:
20º Ora, o Réu nunca foi contactado ou notificado para efectuar o pagamento de qualquer “débito”, sendo certo que em 1997 ficou bem assente junto do Sr. Secretário de Estado da Administração Educativa que ao Município não seria reclamado qualquer pagamento.
(MATÉRIA A PROVAR – a incluir na base instrutória).
21º
O Ministério da Educação deu o assunto como resolvido, e aceitou as razões da denúncia do acordo de colaboração invocado, bem como os respectivos efeitos.
(MATÉRIA A PROVAR – a incluir na base instrutória).
22º …[não ocorreu impugnação] do acto administrativo que constituiu a denúncia pelo Presidente da Câmara Municipal de Espinho, em representação desta…
(MATÉRIA A PROVAR – a incluir na base instrutória).
25º A entidade expropriante foi o Ministério da Educação, em cuja posse e domínio as parcelas expropriadas entraram, e único beneficiário por aí construir um equipamento que lhe pertence em exclusivo.
(MATÉRIA DE FACTO ASSENTE).
34º e 35º No que respeitava à responsabilidade de executar os acessos e infra-estruturas urbanísticas de suporte, as quais seriam (foram) executadas em domínio público municipal e serviriam para a ligação das infra-estruturas internas, que eram da responsabilidade da D.R.E.N., a referência a expensas suas queria dizer que o Município não cobraria o custo dessas infra-estruturas e não exigiria a correspondente taxa municipal.
(MATÉRIA A PROVAR – a incluir na base instrutória).
37º e 38º
Quem escolheu e determinou os terrenos necessários foi a D.R.E.N., e a Câmara foi apenas uma entidade colaboradora no processo, pelo que a remessa pelo Sr. Presidente da Câmara de Espinho à D.R.E.N. da planta cadastral e da relação dos proprietários, ocorrida em 20-10-1994, decorria daquela escolha e da colaboração da Câmara no levantamento cadastral, e não de uma iniciativa ou vontade da mesma Câmara.
(MATÉRIA DE FACTO ASSENTE).
40º e 41º
Foi da decisão da D.R.E.N. a escolha primeira dos terrenos, e foi da exclusiva responsabilidade da D.R.E.N. a decisão de aumentar a área a expropriar, resultado de alterações no calendário dos trabalhos e dos interesses exclusivos da D.R.E.N. (como resulta dos documentos juntos com a p.i.), pelo que ao indicar a necessidade de ser promovida a declaração de utilidade pública para efeitos de expropriação dos terrenos, a Câmara estava apenas a dar conta de impossibilidade, então ocorrida, de negociar extrajudicialmente os mesmos com os proprietários, e não resultava de um pedido ou interesse autónomos da Câmara.
(MATÉRIA DE FACTO ASSENTE).
42º
[O que quer dizer que] … a aprovação dos novos limites dos terrenos a adquirir e a determinação das expropriações foram de exclusiva responsabilidade e interesse da D.R.E.N., neste último caso para criar acessos alternativos à Escola, dado o atraso na conclusão dos acessos principais inicialmente delineados.
(MATÉRIA DE FACTO ASSENTE).
47º Foi sempre a D.R.E.N. que, em exercício de atribuição própria do seu Ministério, liderou o processo, decidiu localizações e áreas dos terrenos necessários, procedeu às alterações aos projectos que elaborou e, principalmente, quem estabeleceu “a necessidade da entrada em funcionamento da 1ª fase da escola em 14-08-95” (vide informação da D.S.R.M. da D.R.E.N., aprovada em 95-06-20), calendário que era determinado pelos interesses da Administração Central e do Governo, ocorrendo então as vésperas de muito importantes actos eleitorais.
(MATÉRIA DE FACTO ASSENTE).
55º Embora estivesse consignado que a Câmara adquiriria a expensas próprias o terreno destinado à implantação da Escola, este destinava-se a ser registado pela D.R.E.N. a favor do Estado ficando estabelecido que eventuais expropriações necessárias seriam desenvolvidas (apenas, subentende-se) “desde que a Câmara Municipal tenha inscrito no seu orçamento verbas necessárias a tal finalidade”.
(MATÉRIA A PROVAR – a incluir na base instrutória).
56º
… a Câmara Municipal de Espinho só se responsabilizava (e só o podia fazer) por montante de verbas inscritas no seu orçamento para tal finalidade, sendo da responsabilidade do Estado (como entidade expropriante por definição) a garantia de existência das dotações orçamentais necessárias.
(MATÉRIA A PROVAR – a incluir na base instrutória).
57º
Verificou-se que o Município de Espinho não tinha, nem podia, ter dotações orçamentais para prover às aquisições entretanto fomentadas pela D.R.E.N., nomeadamente após o aumento significativo e não previsto das áreas a adquirir unilateralmente decidido, e após os exorbitantes valores das arbitragens promovidas pela Direcção Regional.
(MATÉRIA DE FACTO ASSENTE).
59º
… todo o processo de escolha de terrenos e definição de projectos foi conduzido e alterado pela D.R.E.N., que aumentou de 27.275m2 para 34.494m2 (mais 7.219ms) a área prevista, por decisão unilateral e exclusiva.
(MATÉRIA DE FACTO ASSENTE).
60º A Câmara, … encetou negociações com donos de terrenos com vista à sua obtenção amigável, e para tal estudou contrapartidas e preparou um Plano de Pormenor para o local que - não sendo definitivo e não estando aprovado nem eficaz - se destinava a enquadrar urbanisticamente e em termos de infra-estruturas a Escola a construir, sendo-lhe, pois, posterior e não pré-existente.
(MATÉRIA DE FACTO ASSENTE).
61º
Pretendia-se conseguir a aquisição dos terrenos a preços justos e suportáveis, dando outras contrapartidas aos proprietários para as parcelas sobrantes…
(MATÉRIA DE FACTO ASSENTE).
62º
Com o súbito acelerar do processo de construção da Escola, e tendo aqueles proprietários recebido informação de que os processos expropriativos iriam ser iniciados de pronto, recusaram-se a continuar as negociações e apontaram para uma estratégia de aproveitamento da situação em que ganhariam de duas formas: pediriam elevadas indemnizações pelas parcelas expropriadas, invocando um direito de construção que já consideravam adquirido, e tentariam manter as contrapartidas construtivas que entretanto estavam a negociar.
(MATÉRIA DE FACTO ASSENTE).
68º
A posição da Câmara Municipal de Espinho foi expressamente aceite pelo Secretário de Estado da Administração Educativa, Dr. Guilherme de Oliveira Martins, que o transmitiu à D.R.E.N..
(MATÉRIA A PROVAR – a incluir na base instrutória).
Vejamos.
A primeira parte do artigo 20º da contestação, não tem interesse para o mérito da acção. Poderia relevar no domínio do pressuposto processual do interesse em agir.
Mas o interesse em demandar, por parte do Autor (adianta-se, o Estado), é manifesto: o Réu não reconhece a dívida e não quer pagar.
A segunda parte deste artigo 20º, bem como a matéria dos artigos 21º e 68º, apenas por documento poderia ser provada.
A tomada de posição, institucional, de um Secretário de Estado relativamente à validade de um contrato celebrado com o Estado ou sobre os seus efeitos, ou qualquer solução acordada de um litígio decorrente do contrato, deve necessariamente ser reduzida a escrito, conforme resulta do disposto no n.º1 do artigo 122º do Código de Procedimento Administrativo:
“Os actos administrativos devem ser praticados por escrito, desde que outra forma não seja prevista por lei ou imposta pela natureza e circunstâncias do acto.”
Mas resulta também do disposto no artigo 184º do mesmo diploma (aplicável ao presente contrato):
“Os contratos administrativos são sempre celebrados por escrito, salvo se a lei estabelecer outra forma.”
Não se trata apenas de uma formalidade ad probationem, mas também.
Acto ou contrato administrativo não reduzido a escrito é nulo e não produz quaisquer efeitos, nem sequer probatórios, salvo as excepções previstas na lei que aqui não se verificam – artigos 133º, n.º2, alínea f) 134º e 185º, n.º 3º, alínea a), ambos do Código de Procedimento Administrativo.
São razões de interesse público, de certeza e segurança na celebração de contratos de natureza pública, que impõe a redução a escrito e a solução jurídica radical de ferir de nulidade o acto ou contrato que não observe, na generalidade dos casos, a forma escrita.
Como referia Marcello Caetano no seu “Manual de Direito Administrativo”, 10.ª edição, Vol. I, pág. 473),é"… preciso … não confundir a redução a escrito por funcionário competente, mediante acta ou auto, de decisões ou deliberações tomadas oralmente, com a forma escrita do acto administrativo. ... A diferença entre a acta ou auto e o acto escrito está em que aqueles são narrativos, isto é, limitam-se a descrever o que se passou..., ao passo que o acto escrito é a própria decisão expressa pelo seu autor... é a manifestação da vontade do órgão administrativo …", concluindo que "… a acta é uma formalidade ad probationem da decisão ou deliberação oral, ao passo que a escrita é a forma substancial do acto quando a lei o exija, e faltando ela o acto carece absolutamente de forma legal …" (cfr. igualmente Freitas do Amaral na obra“Curso de Direito Administrativo”, 3.ª edição, vol. I, págs. 771 e 775).
E a prova, documental, a existir, deveria ter sido junta com a contestação, face ao disposto no n.º1 do artigo 83.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, com evidenciado nosso:
“Na contestação, deve a entidade demandada deduzir, de forma articulada, toda a matéria relativa à defesa e juntar os documentos destinados a demonstrar os factos cuja prova se propõe fazer”.
Ora o Réu em parte alguma da sua contestação faz referência à necessidade de o Autor ou o Ministério da Educação juntarem quaisquer documentos. Pelo que precludiu o seu direito a produzir prova nesta matéria.
E oficiosamente não havia quaisquer dados que apontassem pela necessidade de produzir qualquer prova. Pelo contrário.
O próprio Réu juntou dois documentos com a contestação para prova destes alegados factos, os documentos de fls. 165 e 166.
Só que nenhum destes documentos atesta ou sequer indicia o alegado: apenas prova que o Secretário de Estado da Administração Educativa mandou averiguar as acusações feitas pelo Presidente da Câmara Municipal de Espinho no âmbito do procedimento aqui em causa. Facto este dado por provado sob a alínea Q) da decisão recorrida.
Em parte nenhuma dos documentos (os únicos) juntos pela Réu se refere, ainda que de forma implícita ou remota, a aceitação, por parte do Ministério da Educação, da denúncia do contrato por parte do Município de Espinho, ou o “perdão da dívida”, independentemente da validade substantiva que uma declaração desse teor poderia ter, no contexto de um contrato público.
Foi portanto esta matéria devidamente excluída do elenco de factos provados, a considerar para a decisão, assim como a necessidade de produzir prova sobre os mesmos.
Já quanto ao artigo 22º contém alguma matéria de facto que não tendo, como veremos adiante, as consequências jurídicas pretendidas pelo Réu, mostra-se relevante segundo uma das soluções plausíveis do pleito (artigo 511º do Código de Processo Civil) e não foi posta em causa pelo Autor. Deverá assim ser alinhada nos factos assentes expurgada de conceitos jurídicos, conclusivos, como “acto administrativo”.
O que consta dos artigos 25º, 34º, 35º, 37º e 38º ou resulta do teor do “Acordo de Colaboração” dado por reproduzido nas alíneas A), B) e C) dos factos provados (ver adiante), em particular das cláusulas 2º e 3º, ou trata-se de matéria conclusiva, a interpretação do Réu dada a esse acordo e ao que ocorreu na sua sequência.
A matéria dos artigos 40º, 41º, 42º e 47º traduz também a interpretação que o Réu dá ao Acordo e a ocorrências subsequentes, comprovadas documentalmente e levadas na decisão recorrida ao acervo de factos provados, em particular nas alíneas E) e F) (ver adiante).
Também o que consta dos artigos 55º e 56º ou resulta do teor do “Acordo de Colaboração” ou trata-se de matéria conclusiva, a interpretação do Réu dada a esse acordo.
Do artigo 57º resulta apenas um facto admitido por acordo e que importa aditar aos fixados na decisão recorrida: o Município de Espinho não tinha dotação orçamental para promover às aquisições entretanto levadas a cabo; tudo o mais é conclusivo, mera interpretação ou especulação do Réu sobre factos dados por provados.
A matéria dos artigos 59º, 60º e 61ºou resulta do teor do “Acordo de Colaboração” ou trata-se de matéria conclusiva, a interpretação do Réu dada a esse acordo e a ocorrências posteriores, dadas como provadas.
Finalmente, o que consta do artigo 62º ou é conclusivo, como “o súbito acelerar do processo de construção” ou mera especulação, como seja a descrita atitude dos proprietários dos terrenos e o seu propósito perante o anúncio de expropriação dos terrenos; isto quando tais afirmações aparecem desacompanhadas de factos concretos, como, designadamente, a referência a prazos estipulados para a concretização do “Acordo” e ao valor de mercado dos terrenos adquiridos por expropriação.
*
Deverá assim considerar-se como provada a seguinte matéria de facto:
A) Entre a Direcção Regional de Educação do Norte (DREN), representada pelo seu director, e a Câmara Municipal de Espinho, representada pelo seu presidente, foi celebrado o “Acordo de Colaboração para Construção Escolar”, tendo por objecto a construção da Escola EB 2,3/24T de Silvalde, cujo teor é o vertido no Doc. nº 1 junto com a Petição Inicial (fls. 96 dos autos), e que após homologação do Secretário de Estado da Educação e do Desporto foi publicado no Diário da República, IIª Série, de 30-01-1995.
B)A cláusula 2ª daquele Acordo estatuía que competia à Direcção Regional de Educação do Norte o seguinte, nos termos ali expressos:
«2.1 – Indicar a melhor localização para a Escola, ouvida a Câmara Municipal;
2.2 – Escolher e aprovar, em colaboração com a Câmara Municipal, o terreno mais apropriado para a sua localização, obedecendo aos normativos do Ministério da Educação;
2.3 – Assegurar o fornecimento dos projectos dos edifícios e dos arranjos exteriores, incluindo no perímetro da Escola;
2.4 – Lançar o concurso, adjudicar e garantir a fiscalização e coordenação das empreitadas;
2.5 – Garantir o financiamento do empreendimento através de dotações orçamentais inscritas, aprovadas e visadas nos termos legais;
2.6 – Assegurar a realização do empreendimento nos seguintes termos:
2.6.1 – Construção dos edifícios, englobando construção civil, instalação eléctrica, redes de água, esgotos e telefones, aquecimento e equipamentos fixos de cozinha e bufete;
2.6.2 – Execução dos arranjos exteriores dentro do perímetro da Escola, incluindo movimento de terras, pavimentações, ajardinamento, redes exteriores de abastecimento de água, incluindo furo (quando manifestamente necessário), drenagem de esgotos e águas pluviais, rede de cabos e iluminação exterior, incluindo posto de transformação (quando necessário);
2.6.3 – Construção dos passeios e parqueamento privativo da Escola.»
C)Nos termos da cláusula 3ª daquele Acordo competia à Câmara Municipal de Espinho o seguinte:
«3.1 – Colaborar com os serviços da DREN na definição da melhor localização da Escola, tendo em conta o Plano Director Municipal e os estudos existentes no âmbito da carta escolar, e indicar os terrenos que satisfaçam as exigências técnicas em vigor para a construção escolar;
3.2 – Colaborar na escolha do terreno e fornecer à DREN o levantamento topográfico, a planta cadastral e todos os elementos solicitados para o seu registo a favor do Estado;
3.3 – Obter os pareceres de todas as entidades responsáveis pelo planeamento urbanístico e área de reserva e protecção, sempre que necessário;
3.4 – Adquirir, a expensas próprias, o terreno referido em 2.2 assegurando a sua disponibilidade atempada, para efeitos do descrito n nº 4.1;
3.5 – Executar, a expensas próprias, os acessos e infra-estruturas urbanísticas de suporte ao funcionamento da Escola (redes de saneamento, de águas pluviais, de abastecimento de água e de electricidade);
3.6 – Prestar o apoio técnico que lhe seja solicitado pela DREN.»
D)Por sua vez a cláusula 4ª daquele Acordo estatuía o seguinte:
«4.1 – O empreendimento não será concursado sem que a Câmara Municipal disponibilize o respectivo terreno.
4.2 – Os processos conducentes a eventuais expropriações, necessárias à posse administrativa e aquisição do terreno, poderão, a pedido expresso da Câmara Municipal, serem desenvolvidos pela DREN, desde que a Câmara Municipal tenha inscrito no seu orçamento verbas necessárias a tal finalidade e se responsabiliza pelo depósito, no momento próprio, dos montantes ordenados pelo Tribunal.
4.3 – O presente acordo de colaboração anula e substitui o publicado no DR, 2ª Série, 141, de 22-6-91.»
E)Por ofício de 20-10-1994 subscrito pelo Presidente da Câmara Municipal de Espinho (junto sob Doc. nº 2 com a Petição Inicial, junto a fls. 11 dos autos) foi remetido ao Director Regional de Educação do Norte o “Acordo de Colaboração” devidamente assinado após deliberação de 18-10-1994 da respectiva Câmara Municipal, e enviada a planta cadastral dos terrenos envolvidos e a relação dos seus proprietários, com vista à preparação do processo expropriativo.
F)Naquele mesmo ofício foi ainda referido o seguinte, nos seguintes termos:
«Informo que esta Câmara assume o compromisso do pagamento dos terrenos necessários à implantação da já referida obra.
Atendendo a que de momento os referidos terrenos não se encontram totalmente disponíveis, solicito que essa Direcção Regional desencadeie de imediato o respectivo processo de expropriação.»
G)Por despacho de 09-02-1993 do Director dos Serviços dos Recursos Materiais da Direcção Regional de Educação do Norte havia já sido aprovada a localização do terreno destinado à implantação daquela escola.
H)No Diário da República, IIª Série, de 28-11-2004 foi publicada, por aviso (junto sob Doc. nº 3 com a Petição Inicial, a fls. 12 dos autos), a declaração de utilidade pública da expropriação do terreno para a construção da escola bem como a autorização da Direcção Regional de Educação do Norte a tomar posse administrativa imediata.
I)Na sequência do ofício nº 16797 da Direcção Regional de Educação do Norte de 16-05-1995, pelo qual se solicitava à Câmara Municipal de Espinho que se pronunciasse sobre os novos limites do empreendimento, face à constatação da necessidade de disponibilizar mais terrenos a eles destinados, a Câmara Municipal deliberou na sua reunião de 23-05-1995 (nos termos de certidão da respectiva acta, junta sob Doc. nº 4 com a Petição Inicial, a fls. 13 dos autos), por unanimidade, concordar com os limites propostos. Deliberou ainda solicitar à Direcção Regional de Educação do Norte a declaração de utilidade pública para as novas parcelas de terreno a adquirir.
J)Na sequência do que, por despacho de 20-06-1995 do Director Regional de Educação do Norte, foram aprovados os novos limites do terreno para implantação da escola, tendo sido publicada no Diário da República IIª Série, de 02-08-1995 (cuja cópia foi junta sob Doc. nº 6 com a Petição Inicial, a fls. 16 dos autos) a declaração de utilidade pública da expropriação do terreno bem como a autorização da Direcção Regional de Educação do Norte a tomar a sua posse administrativa imediata.
L)O terreno em causa passou assim a ser constituído por oito parcelas, com a área total de 34.494 m2, sendo os mesmos 20.876 m2, destinados ao edifício escolar e os restantes 13.618 m2, destinados a acessos e estacionamento, com os contornos definidos na planta junta sob Doc. nº 7 com a Petição Inicial, a fls. 19 dos autos.
M)A Câmara Municipal de Espinho chegou a acordo com os proprietários das parcelas nºs 1, 4 e 5, que desta forma as adquiriu, o que comunicou no ano de 1995 à Direcção Regional de Educação do Norte pelos ofícios juntos sob Doc. nº 8 com a Petição Inicial (fls. 20 ss. dos autos) .
N)Relativamente às restantes parcelas, nºs 2, 3, 6, 7 e 8 iniciaram-se no Tribunal Judicial de Espinho os respectivos processos de expropriação tendo como entidade expropriante a Direcção Regional de Educação do Norte, que correram termos sob os nº 224/96, do 2º Juízo; nº 26/97, do 1º Juízo; nº 140/96, do 1º Juízo; nº 278/98, do 1º Juízo e nº 490/2001, do 2º Juízo.
O)Entretanto, e por ofício de 04-10-1996 junto sob Doc. nº 14 com a Petição Inicial, a fls. 71 ss. dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, dirigido ao Director Regional de Educação do Norte, o Presidente da Câmara Municipal de Espinho declarou denunciar o “Acordo de Colaboração para Construção Escolar” referido em A) supra.
P)Recebido aquele ofício foi emitida em 30-09-1996 a Informação nº 257/DSRM/AJ da Direcção Regional de Educação do Norte, junta sob Doc. nº 15 com a Petição Inicial (a fls. 115 ss. dos autos), cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, sobre a qual foi aposto despacho de concordância de 31-10-1996 do Secretário de Estado da Administração Educativa, do qual foi dado conhecimento ao Presidente da Câmara Municipal de Espinho.
Q)O Secretário de Estado da Administração Educativa determinou ainda ao Director Regional de Educação do Norte, por despacho de 27-05-1997 (junto sob Doc. nº 1 com a contestação – a fls. 165 dos autos), a elaboração de informação detalhada sobre as diligências realizadas na sequência de orientações pessoais por si dadas em Dezembro de 1996 no sentido de verificar a veracidade e alcance das acusações formuladas pelo Presidente da Câmara Municipal de Espinho quanto à actuação de funcionários da D.R.E.N. no âmbito dos processos expropriativos.
R)No âmbito dos processos de expropriação que correram termos no Tribunal Judicial de Espinho, identificados em L) supra, foram fixadas pelas sentenças constantes das certidões juntas sob Docs. 9 a 13 com a Petição Inicial (a fls. 31 a 110 dos autos) as respectivas indemnizações expropriativas nos seguintes termos:
- quanto à Parcela nº 2 foi fixada, no âmbito do Processo de Expropriação nº 224/96, do 2º Juízo, uma indemnização de 271.832.94$00 aos proprietários e uma indemnização de 3.172.500$00 aos arrendatários;
- quanto à Parcela nº 3 foi fixada, no âmbito do Processo de Expropriação nº 26/97, do 1º Juízo, uma indemnização de 10.580.900$00 aos proprietários;
- quanto à Parcela nº 6 foi fixada, no âmbito do Processo de Expropriação nº 140/96, do 1º Juízo, uma indemnização de 231.110.000$00 aos proprietários e uma indemnização de 770.130$00 à arrendatária;
- quanto à Parcela nº 7 foi fixada, no âmbito do Processo de Expropriação nº 278/98, do 1º Juízo, uma indemnização de 11.532.895$00 aos proprietários;
- quanto à Parcela nº 8 foi fixada, no âmbito do Processo de Expropriação nº 490/2001, do 2º Juízo, uma indemnização de 7.400.160$00 aos proprietários.
S)A Direcção Regional de Educação do Norte depositou à ordem de cada um daqueles processos, através das guias de depósito juntas sob Doc. nº 16 com a Petição Inicial (a fls. 123 ss. dos autos) as respectivas quantias, despendendo com a expropriação daquelas parcelas de terreno a quantia total de 635.680.381$70 (€ 3.170.760,37).
T)A Câmara Municipal de Espinho não interveio naqueles processos judiciais de expropriação, nem foi chamada a colaborar com a Direcção Regional de Educação do Norte no que respeita às arbitragens levadas a cabo com vista ao cálculo das indemnizações.
U)A Câmara Municipal de Espinho não pagou até ao momento as quantias despendidas pela Direcção Regional de Educação do Norte com a expropriação das identificadas parcelas nºs 2, 3, 6, 7 e 8 cujos processos de expropriação correram termos no Tribunal Judicial de Espinho.
V)O Município de Espinho executou os acessos e infra-estruturas urbanísticas de suporte.
X) Não foi judicialmente atacada a denúncia do “Acordo de Colaboração para Construção Escolar”apresentada pelo Presidente da Câmara Municipal de Espinho, em representação desta (facto admitido por acordo).
Z) O Município de Espinho não tinha dotação orçamental para promover às aquisições entretanto levadas a cabo (facto admitido por acordo).
*
II – O enquadramento jurídico.
1ª Questão: a ilegitimidade/falta de mandato do Ministério Publico.
Segundo Chiovenda, citado por Alberto dos Reis, in Código de Processo Civil Anotado, vol. III, p. 125,«A acção identifica-se e individualiza-se, não pela norma abstracta da lei, mas pelos elementos de facto que converteram em concreta a vontade legal. Daí vem que a simples alteração do ponto de vista jurídico não implica alteração da causa de pedir».
Ora, no caso presente, o Ministério Público, ao defender-se da excepção, agora em análise, suscitada pelo Réu na sua contestação, não invocou qualquer facto novo, ao contrário do que este invoca nas suas alegações de recurso: limitou-se a defender que o objecto da presente acção é um contrato administrativo e o Réu na acção é o Estado que foi parte nesse contrato. Analisou de um ponto de vista jurídico todos os factos invocados na petição inicial, e em concreto o “Acordo de Colaboração” em que baseia o pedido.
Defende também o Recorrente, no ponto 4 das suas alegações, que “De acordo com o Código de Processo nos Tribunais Administrativos o Estado-Administração é representado pelo Ministério tutelar, o que sendo bem claro para efeitos de legitimidade passiva terá de o ser, por maioria de razão, em termos de legitimidade activa.”
O ponto de partida deste argumento não é correcto pelo que também o não é a conclusão.
Apenas nas acções que no antigo contencioso administrativo correspondiam aos processos de impugnação a legitimidade passiva cabe agora aos Ministérios.
As clássicas acções sobre contratos que sigam hoje a forma de acção administrativa comum (ou seja em que não se cumule um pedido impugnatório) continuam, como antes, a ser intentadas contra o Estado que se faz representar pelo Ministério Público.
Esta é a correcta interpretação do disposto no artigo 10º, n.ºs 1 e 2, e 11º, n.º2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, como defende Mário Aroso de Almeida, na sua obra O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, 4ª edição revista e actualizada, Almedina, páginas 53 e 54.
Se assim é do lado passivo da relação jurídica por identidade de razão deverá ser do lado activo. São razões de coerência e unidade do sistema jurídico que impõe idêntica solução.
No caso concreto estamos perante um litígio emergente de um contrato, designado acordo de colaboração, celebrado, entre, por um lado, um departamento da Administração Central, a Direcção Regional de Educação do Norte, e, por outro lado, o Município de Espinho, contrato este regulado pelo Decreto-Lei 384/87, de 24.12, de onde emergem normas claramente de direito público.
Um contrato administrativo, portanto, o qual não atribui prerrogativas de autoridade a nenhuma das partes, pois a tal se põe a própria natureza do contrato, celebrado entre duas entidades públicas autónomas, sem qualquer relação hierárquica a ligá-las – artigos 178º, n.º1, e 180º, primeira parte, do Código de Procedimento Administrativo.
E como se diz na mui bem elaborada sentença recorrida, é em tal contrato (no seu incumprimento) que o Autor Estado Português funda o pedido condenatório que formula contra o Réu Município de Espinho, que assim constitui a causa de pedir na presente acção, estabelecendo pois o correspondente limite à cognição e pronúncia do Tribunal (cfr. artigos 264º, 268º, 498º nº 4, 660º nº 2 e 664º do Código de Processo Civil, aqui aplicáveis ex vi dos artigos 1º e 35º nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Partes no processo judicial onde se resolve um litígio emergente deste contrato é – só pode ser – o Estado Português, por um lado, e o Município de Espinho, por outro, face ao disposto nos artigos 9º, n.º1, e 40º, n.º2, alínea a), ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
O Estado foi identificado como parte no articulado inicial; no contexto em apreço a referência ao Ministério e à Direcção Regional de Educação do Norte apenas pode ter o sentido de esclarecer quem, em concreto, interveio no contrato.
Sendo o Estado Português o autor, é o Ministério Público que o representa organicamente, sem necessidade de qualquer pedido ou autorização nesse sentido, face ao disposto no artigo 219º nº 1, 1ª parte da Constituição da República Portuguesa, no artigo 20º nº 1 do Código de Processo Civil, no artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e nos artigos 1º e 3º alínea a) do Estatuto do Ministério Público.
Poder de representação que resulta também, no caso concreto, da própria lei, a saber, do disposto no artigo 11º, nº 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
O disposto no artigo 40º, n.º2, alínea c), não se aplica ao caso concreto, pois se trata aí de situações em que o Ministério Público não age em representação do Estado Administração mas em nome próprio, quando estiver em causa o incumprimento de cláusulas contratuais e esse “incumprimento possa afectar um interesse público especialmente relevante”. Exige-se neste preceito um requisito de legitimidade mais apertado, adquirindo o preceito o sentido útil de se aplicar a contratos em que o Estado não é parte mas estão em jogo especiais interesses públicos, justificando-se aí uma extensão da legitimidade a quem não é parte no contrato.
Tendo no caso concreto o contrato sido celebrado por um departamento da Administração Central, o Estado é parte legítima no processo e o Ministério Público o único e seu legal representante.
Decidiu bem a sentença recorrida ao julgar, também nesta parte, válida e regular a lide.
2ª Questão:a excepção de inexigibilidade de cumprimento da obrigação por parte do Réu.
O ora Recorrente ataca o “Acordo de Colaboração” celebrado com a Direcção Regional de Educação do Norte, no qual se baseou o pedido e a condenação a pagar a importância peticionada nos presentes autos, por se tratar de um acordo ilegal (e inconstitucional segundo alega) dado que as obrigações dele decorrentes ultrapassam as atribuições legais do município e a Lei das Finanças Locais.
Sustenta, além do mais, que não lhe pode ser exigido o pagamento das quantias aqui peticionadas ao abrigo desse instrumento sob pena de tal conduzir a uma enriquecimento sem causa do Ministério da Educação, já que o mesmo se locupletaria de um valor pertencente ao Município de Espinho como contrapartida da aquisição de terrenos que ao Ministério ficaram a pertencer e não ao Município e que assim não há qualquer motivo ou fundamento atendível para aceitar que o Município seja responsabilizado pelo custeio de expropriações que tiverem como único beneficiário o Ministério da Educação e o seu património sendo indevido o pagamento das expropriações.
Sustenta ainda, neste capítulo, que mesmo nos termos do dito “Acordo” o Município demandado apenas era responsável pelo pagamento das indemnizações devidas pelas expropriações de terrenos destinados à construção da falada Escola se e quando tivesse as necessárias verbas inscritas no orçamento do município para esse efeito, o que nunca sucedeu.
Vejamos antes de mais o teor do “Acordo de Colaboração”, a qui em causa, na parte que agora releva.
Nos termos do seu artigo 2º, incumbia à Direcção Regional de Educação do Norte o seguinte:
«2.1 – Indicar a melhor localização para a Escola, ouvida a Câmara Municipal;
2.2 – Escolher e aprovar, em colaboração com a Câmara Municipal, o terreno mais apropriado para a sua localização, obedecendo aos normativos do Ministério da Educação;
2.3 – Assegurar o fornecimento dos projectos dos edifícios e dos arranjos exteriores, incluindo no perímetro da Escola;
2.4 – Lançar o concurso, adjudicar e garantir a fiscalização e coordenação das empreitadas;
2.5 – Garantir o financiamento do empreendimento através de dotações orçamentais inscritas, aprovadas e visadas nos termos legais;
2.6 – Assegurar a realização do empreendimento nos seguintes termos:
2.6.1 – Construção dos edifícios, englobando construção civil, instalação eléctrica, redes de água, esgotos e telefones, aquecimento e equipamentos fixos de cozinha e bufete;
2.6.2 – Execução dos arranjos exteriores dentro do perímetro da Escola, incluindo movimento de terras, pavimentações, ajardinamento, redes exteriores de abastecimento de água, incluindo furo (quando manifestamente necessário), drenagem de esgotos e águas pluviais, rede de cabos e iluminação exterior, incluindo posto de transformação (quando necessário);
2.6.3 – Construção dos passeios e parqueamento privativo da Escola.»
Face ao estipulado no artigo 3º daquele Acordo incumbia à Câmara Municipal de Espinho:
«3.1 – Colaborar com os serviços da DREN na definição da melhor localização da Escola, tendo em conta o Plano Director Municipal e os estudos existentes no âmbito da carta escolar, e indicar os terrenos que satisfaçam as exigências técnicas em vigor para a construção escolar;
3.2 – Colaborar na escolha do terreno e fornecer à DREN o levantamento topográfico, a planta cadastral e todos os elementos solicitados para o seu registo a favor do Estado;
3.3 – Obter os pareceres de todas as entidades responsáveis pelo planeamento urbanístico e área de reserva e protecção, sempre que necessário;
3.4 – Adquirir, a expensas próprias, o terreno referido em 2.2 assegurando a sua disponibilidade atempada, para efeitos do descrito no nº 4.1;
3.5 – Executar, a expensas próprias, os acessos e infra-estruturas urbanísticas de suporte ao funcionamento da Escola (redes de saneamento, de águas pluviais, de abastecimento de água e de electricidade);
3.6 – Prestar o apoio técnico que lhe seja solicitado pela DREN.»
Trata-se de um acordo equilibrado e conforme à lei, não ilegal ou injusto como pretende o ora Recorrente.
A Administração Central comprometia-se, no essencial, a custear a construção e o Município a adquirir e ceder, atempadamente, o terreno necessário ao empreendimento.
Isto sendo certo que, também ao contrário do defendido pelo ora Recorrente se tratava – e trata – de um empreendimento que beneficia não só o Estado mas também o Município.
Trata-se de uma escola que, pela sua própria natureza, terá principalmente como utentes as famílias do município.
E trata-se - facto que o Recorrente não releva - não apenas de uma escola secundária mas também uma escola básica pelo que a sua construção também se compreenderia, independentemente do “Acordo de Colaboração”, no âmbito das suas atribuições e competências.
A Escola EB 2,3 de Silvalde não integra o primeiro ciclo mas integra o segundo e o terceiro ciclos do ensino básico – cfr. artigo 8º, n.º1, alíneas b) e c), da Lei 46/86, de 14.10 (Lei de Bases do Sistema Educativo), antes da alteração operada pela Lei 29/2005, de 30.08, aplicável ao caso.
Resulta por isso a competência e atribuições neste âmbito, genericamente,do disposto no artigo 2º, n.º1, alínea f), do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29.03, então em vigor:
“É atribuição das autarquias locais o que diz respeito aos interesses próprios, comuns e específicos das populações respectivas e, designadamente:
(…)
f) à educação e ensino;
(…)”
Especificamente a responsabilidade de construir este tipo de equipamentos resulta para o Município do artigo 8º do Decreto-Lei n.º 77/1984, de 8 de Março, também então em vigor, onde expressamente se refere que é “da competência dos municípios a realização de investimentos públicos”, entre outros, no domínio das “Escolas dos níveis de ensino que constituem o ensino básico”.
Diploma este que alude também o Decreto-Lei n.º 384/87, de 24.12, e promulgado a coberto de leis habilitantes, as Leis 1/79, de 2.1, e 10/83, de 6.9.
O compromisso assumido no dito “Acordo de Colaboração” de providenciar (apenas) pela aquisição dos terrenos necessários à construção de uma escola.
Escola que, para além do ensino secundário, também ministra o ensino básico é, portanto, plenamente válido e legal.
Legal porque celebrado ao abrigo de decreto-lei produzido a coberto de lei habilitante.
Legislação ordinária que não padece de nenhuma inconstitucionalidade, em particular por violação do disposto no artigo 112º da Constituição da República Portuguesa, por alegada falta de lei habilitante ou por contradição com leis hierárquicas de valor hierárquico superior.
O Decreto-Lei n.º 384/87, de 24.12, ao abrigo do qual foi celebrado o “Acordo de Colaboração” aqui em causa, foi promulgado a coberto de leis habilitantes, as Leis 1/79, de 2.1, e 10/83, de 6.9, e é perfeitamente consentâneo com os seus ditames.
Assim como não há aqui qualquer enriquecimento ilegítimo do Estado à custa do Município, uma vez que as suas populações também aproveitam – e são as que principalmente aproveitam – deste investimento.
Vejamos agora a questão suscitada pelo Réu da inexistência de dotação necessária para aquisição de todos os terrenos e do processo de expropriação.
Determina o ponto 4.2, da cláusula 4ª do “Acordo de Colaboração”:
«Os processos conducentes a eventuais expropriações, necessárias à posse administrativa e aquisição do terreno, poderão, a pedido expresso da Câmara Municipal, serem desenvolvidos pela DREN, desde que a Câmara Municipal tenha inscrito no seu orçamento verbas necessárias a tal finalidade e se responsabiliza pelo depósito, no momento próprio, dos montantes ordenados pelo Tribunal.»
Diz o Recorrente que não fez nenhum pedido neste sentido.
Ao solicitar à DREN que promovesse o processo expropriativo das parcelas em falta, a Câmara Municipal de Espinho, segundo argumenta, mais não fazia do que comunicar que tais terrenos necessários, de acordo com as implantações que sucessivamente a DREN decidiu, não estavam disponíveis nem tinha sido possível proceder à sua aquisição por via negocial, a única pela qual o Município de Espinho estava vinculado a adquirir e custear a aquisição de tais terrenos.
Mas a matéria de facto – que nesta parte não foi atacada – não permite tão hábil interpretação. Não permite aliás outra que não seja a que resulta inequivocamente do seu teor literal (facto provado sob a alínea F, com evidenciado nosso):
“Naquele mesmo ofício (de 20-10-1994) foi ainda referido o seguinte, nos seguintes termos:
«Informo que esta Câmara assume o compromisso do pagamento dos terrenos necessários à implantação da já referida obra.
Atendendo a que de momento os referidos terrenos não se encontram totalmente disponíveis, solicito que essa Direcção Regional desencadeie de imediato o respectivo processo de expropriação.»
Inequivocamente o Município de Espinho desencadeou, com este pedido, o mecanismo previsto no ponto 4.2, da cláusula 4ª do “Acordo de Colaboração”, deixando a cargo da DREN o processo expropriativo.
O mesmo resulta da alínea I) dos factos provados, também nesta parte sem reacção do Recorrente (com evidenciado nosso):
“Na sequência do ofício nº 16797 da Direcção Regional de Educação do Norte de 16-05-1995, pelo qual se solicitava à Câmara Municipal de Espinho que se pronunciasse sobre os novos limites do empreendimento, face à constatação da necessidade de disponibilizar mais terrenos a eles destinados, a Câmara Municipal deliberou na sua reunião de 23-05-1995 (nos termos de certidão da respectiva acta, junta sob Doc. nº 4 com a Petição Inicial, a fls. 13 dos autos), por unanimidade, concordar com os limites propostos. Deliberou ainda solicitar à Direcção Regional de Educação do Norte a declaração de utilidade pública para as novas parcelas de terreno a adquirir.”
Ou seja pediu que a DREN providenciasse pelos terrenos necessários á construção da escola, quer os inicialmente previstos quer os posteriormente considerados necessários.
Mostra-se aqui irrelevante que as alterações feitas ao projecto inicial e que impuseram a aquisição de mais terrenos tenham resultado de imposição de normas legais e regulamentares aplicáveis, designadamente pelo Regulamento do PDM de Espinho.
O certo é que o Município de Espinho aceitou expressamente essa alteração contratual, sem ressalvar a obrigação de pagar o valor dos terrenos a mais, e pediu que a DREN impulsionasse o respectivo processo expropriativo, como resultou provado.
Só não aceita, agora, pagar o valor global que resultou das expropriações.
Basicamente por o considerar exorbitante.
Mas não aponta qualquer facto concreto, a saber, o valor de mercado de cada um dos terrenos expropriados, com ou sem capacidade construtiva, do qual se possa concluir que os valores pagos nos processos expropriativos são excessivos e resultaram, todos ou apenas alguns, de uma qualquer manobra especulativa dos proprietários.
Também não vale o seu argumento de que a DREN tomou de sua exclusiva e livre vontade a iniciativa de impulsionar o processo concursal destinado à construção da escola, que lhe interessava por motivos eleitorais sobejamente conhecidos, e tomou a iniciativa de promover os processos expropriativos, a que a Câmara Municipal de Espinho ficou totalmente alheia, sem cuidar de saber se o Município de Espinho estava em condições legais e financeiras, nomeadamente através de dotação específica para o efeito, de assumir o encargo de custeio das expropriações.
Mais uma vez o Município faz afirmações genéricas que depois não concretiza.
Não referiu, em concreto, os prazos que foram estipulados para a execução da obra (ou a falta deles) e outros factos dos quais e possa concluir que houve um aceleramento imprevisto do processo de construção da Escola de Silvalde, designadamente por motivos eleitorais.
Pelo contrário, ficou demonstrado que o processo expropriativo – contra o qual agora se insurge – foi desencadeado a seu pedido e, portanto, necessariamente quando o Município achou oportuno.
E vejamos mais uma vez o que determina o ponto 4.2, da cláusula 4ª do “Acordo de Colaboração”, accionado pelo Município ora Recorrente (com evidenciado nosso)
«Os processos conducentes a eventuais expropriações … poderão…serem desenvolvidos pela DREN, desde que a Câmara Municipal tenha inscrito no seu orçamento verbas necessárias a tal finalidade e se responsabilize pelo depósito, no momento próprio, dos montantes ordenados pelo Tribunal.»
Naturalmente quem deve fixar e controlar as dotações orçamentais do Município só pode ser … o próprio Município, elaborando o orçamento anual e, se for caso disso, perante qualquer alteração das previsões iniciais, mediante revisão do orçamento, conforme resulta neste caso do diploma então em vigor, o Decreto-Lei n.º 100/84, de 29.03, na alínea b) do n.º 2 do seu artigo 39º.
Tendo pedido o desencadeamento do processo expropriativo à DREN e sabendo, pelo teor do acordo que subscreveu, que teria de pagar os terrenos expropriados, tinha a obrigação de inscrever as verbas necessárias no seu orçamento, procedendo depois a eventuais – e prováveis - revisões para mais.
A inscrição no orçamento das verbas necessárias não foi estabelecido, neste âmbito, como “válvula de escape” para o Município, tese que este defende.
Pelo contrário, foi estabelecido no “Acordo de Colaboração” como garantia imposta a este, o que claramente resulta da parte final da citada cláusula: o processo expropriativo seria desencadeado, para além das demais exigências, na condição o Município se responsabilizar “pelo depósito, no momento próprio, dos montantes ordenados pelo Tribunal.»
Mostra-se naturalmente contrário aos princípios da boa-fé, por se traduzir em venire contra factum proprium, dizer agora o Município que não cumpriu a obrigação de inscrever no seu orçamento, inicial ou rectificativo, as verbas necessárias para cumprir a sua parte do acordo e usar esse incumprimento como argumento, ou pretexto, para não pagar o que deve em face desse acordo, livremente assumido (presume-se).
Quanto à circunstância de “ter perdido o controlo” dos processos expropriativos a mesma é decorrência natural da opção que fez de ter entregue à DREN, por pedido expresso, essa incumbência.
Não existe, em suma, qualquer causa de inexigibilidade do pagamento ao Estado dos valores pagos pela DREN em resultado dos processos de expropriação dos terrenos necessários à construção da Escola de Silvalde.
Pelo que, também aqui, a decisão recorrida se mostra imune à mínima censura.
3ª Questão: a denúncia do “Acordo de Colaboração” por parte do Município; a sua aceitação por parte do Ministério da Educação; a qualificação e a invocada consolidação deste acto na ordem jurídica.
Alega o Recorrente que denunciou o Acordo aqui em apreço e que não tendo sido atacado esse acto, um acto administrativo, o mesmo se consolidou na ordem jurídica.
Mas, como bem se decidiu na sentença recorrida, não estamos perante um contrato em que uma das partes possa emanar um acto com poderes de autoridade que se imponha à outra dada a posição de paridade entre ambas.
Bem como a inexistência de relação hierárquica.
Trata-se de um contrato em que, pela sua própria natureza, exclui o exercício de poderes de autoridade, os chamados poderes exorbitantes da Administração, o mesmo é dizer a prática de actos administrativos, como tradicionalmente são entendidos na definição dada pelo artigo 120º do Código de Procedimento Administrativo.
Possibilidade esta, de inexistência de poderes de autoridade em contratos administrativos, prevista no artigo180º do Código de Procedimento Administrativo, como já acima se referiu, e se sustenta na sentença recorrida, citando Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, no Código do Procedimento Administrativo, Comentado, Almedina, 2ª Edição, pág. 822, e Pedro Gonçalves, Cumprimento e Incumprimento do contrato administrativo, nos Estudos de Contratação Pública – volume I, Coimbra Editora, 2008, pág. 569, seguintes; e, na jurisprudência, entre outros, os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 29-06-2005, no processo 01954/02 e de 26-08-2009, no processo 0609/09.
Ao contrário do que sustenta o Recorrente, na sentença recorrida não se reconheceu que o Município praticou, com esta denúncia, um acto inserido no âmbito de poderes exorbitantes ou de autoridade.
O que se disse na sentença – e aqui se corrobora – foi precisamente o contrário: não foi praticado qualquer acto administrativo porque a isso se opunha a própria natureza do contrato.
E porque não se trata de um acto administrativo mas apenas de uma declaração negocial, não tem a virtualidade de se consolidar na ordem jurídica nos termos pretendidos pelo Recorrente.
Quanto ao Autor não tinha prazo para pedir as importâncias aqui em causa, face ao disposto no n.º1 do artigo 41º, n.º1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Já o Réu, querendo ver o contrato anulado, parcial ou totalmente, dispunha do curto prazo de seis meses, que deixou decorrer – n.º2 do mesmo diploma.
A questão do interesse público não releva aqui porque ambas as partes, por natureza, o defendem.
A questão que se coloca é apenas a de saber se o Município está ou não obrigado a suportar as despesas com as expropriações dos terrenos necessários à construção da Escola de Silvalde, face ao Acordo de Colaboração celebrado com a DREN e que, como vimos, é plenamente válido e legal.
Termos em que nesta parte também improcede o recurso.
4ª Questão: a aceitação do acto de denúncia.
Como vimos a propósito do julgamento da matéria de facto, não se provou a aceitação do acto de denúncia.
Em particular, nenhum dos documentos juntos pelo Réu com a sua contestação atesta ou sequer indicia a alegada aceitação da denúncia.
Apenas prova que o Secretário de Estado da Administração Educativa mandou averiguar as acusações feitas pelo Presidente da Câmara Municipal de Espinho no âmbito do procedimento aqui em causa.
Em parte nenhuma dos documentos (os únicos) juntos pela Réu se refere, ainda que de forma implícita ou remota, a aceitação, por parte do Ministério da Educação, da denúncia do contrato, feita pelo Município de Espinho.
Termos em que igualmente nesta parte improcede o recurso.
5ª Questão: a ilegalidade e inconstitucionalidade do “Acordo de Colaboração”.
O Recorrente omite nesta parte um facto fundamental, já acima referido: a Escola de Silvalde não é apenas uma escola secundária; também é uma escola básica, do segundo e terceiros ciclos.
A sua construção também se compreenderia, independentemente do “Acordo de Colaboração”, no âmbito das suas atribuições e competências, face ao disposto no artigo 2º, n.º1, alínea f), do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29.03, e no artigo 8º do Decreto-Lei n.º 77/1984, de 8 de Março, ambos então em vigor.
Diploma este, de 1984, a que alude também o Decreto-Lei n.º 384/87, de 24.12, e promulgado a coberto de leis habilitantes, as Leis 1/79, de 2.1, e 10/83, de 6.9.
O compromisso assumido no dito “Acordo de Colaboração” de providenciar (apenas) pela aquisição dos terrenos necessários à construção de uma escola que, para além do ensino secundário, também ministra o ensino básico é, portanto, plenamente válido e legal.
Legal porque celebrado ao abrigo de decreto-lei produzido a coberto de lei habilitante.
Legislação ordinária que não padece de nenhuma inconstitucionalidade, em particular por violação do disposto no artigo 112º da Constituição da República Portuguesa, por alegada falta de lei habilitante ou por contradição com leis hierárquicas de valor hierárquico superior.
O Decreto-Lei n.º 384/87, de 24.12, ao abrigo do qual foi celebrado o “Acordo de Colaboração” aqui em causa, foi, como acima se referiu, promulgado a coberto de leis habilitantes, as Leis 1/79, de 2.1, e 10/83, de 6.9, e é perfeitamente consentâneo com os seus ditames.
E no “Acordo de Colaboração” aqui em causa nenhuma das partes se comprometeu a financiar a outra: ambas assumiam um compromisso com implicações financeiras, a saber e essencialmente, a DREN assumia o compromisso de construir o edifício e o município o compromisso de adquirir a expensas próprias os terrenos necessários e construir as necessárias infra-estruturas.
Para a realização de um projecto que, nos termos da lei, é incumbência de ambas as partes: a escola secundária incumbência do Estado e a escola básica incumbência do Município de Espinho.
Possibilidade esta, de assunção de um compromisso conjunto, que está claramente prevista no n.º1 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 384/87, de 24.12, invocado no Acordo (com evidenciado nosso):
“Poderão ainda ser celebrados acordos de colaboração nos domínios técnico e financeiro entre municípios e departamentos da administração central para a realização de empreendimentos de natureza sectorial e que, relevando exclusivamente do âmbito da competência de um departamento e de um município, não se revistam de complexidade, custo e duração de execução justificativos da elaboração de um contrato-programa.”
E o n.º2 do artigo 20º do mesmo diploma definia, a título transitório, os limites de comparticipação da administração central em termos máximos e não mínimos:
“Até à data referida no número anterior, a participação financeira da administração central em projectos que se localizam em áreas abrangidas por plano director municipal plenamente eficaz objecto de contrato-programa pode atingir 80%.”
Legislação ordinária esta que, como já se referiu, não padece de nenhuma inconstitucionalidade, em particular por violação do disposto no artigo 112º da Constituição da República Portuguesa, por alegada falta de lei habilitante ou por contradição com leis hierárquicas de valor hierárquico superior.
O Decreto-Lei n.º 384/87, de 24.12, ao abrigo do qual foi celebrado o “Acordo de Colaboração” aqui em causa, foi promulgado a coberto de leis habilitantes, as Leis 1/79, de 2.1, e 10/83, de 6.9, e é perfeitamente consentâneo com os seus ditames, prevendo a participação conjunta de um departamento do Estado e de um município num projecto que seja, como é o caso, da responsabilidade de ambos.
Improcedendo também nesta parte o recurso jurisdicional, improcede na sua totalidade.
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Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo na íntegra, em consequência, a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente.
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Porto, 27 de Abril de 2012
Ass. Rogério Martins
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Antero Pires Salvador |
