Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	2350/11.1BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	06/28/2018

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	RECURSO. QUESTÕES NOVAS.

Sumário:	I) – Os recursos : (i) devem conter crítica ao que foram fundamentos das soluções alcançadas, e não o reafirmar de posição já julgada improcedente por tais fundamentos; e (ii) não admitem, em princípio, suscitação de questões que não tenham sido apreciadas pela decisão impugnada, salvo questões novas de conhecimento oficioso e não decididas com trânsito em julgado. * *Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	LP – SIGRGP
Recorrido 1:	Autoridade de Gestão do POVT
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

LP – SIGRGP (R. M…, 4435-996 Baguim do Monte), interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF do Porto, que julgou totalmente improcedente acção administrativa especial intentada contra a Autoridade de Gestão do POVT (Programa Operacional Temático Valorização do Território) (R. de S. Julião, 63, 1149-030 Lisboa), indicando como contra-interessados o Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional, I. P. (R. D. João II, Lote 1.07.2.1, 2º Piso, 1998-014 Lisboa) e a Comissão Ministerial de Coordenação do PO Valorização do Território, de que é coordenador o Ministro das Obras Públicas dos Transportes e das Comunicações (R. de São Mamede (ao Caldas), nº 21, 1149-050 Lisboa – art.º 40º, nº 2, c), do DL nº 312/2007, de 17/09, com a redacção do DL nº 74/2008, de 22/04).
O acto impugnado determinou correcção financeira sobre montante de despesas apresentadas pela autora para co-financiamento, tendo sido peticionada na acção a declaração de nulidade ou anulação de tal acto, bem como a condenação da ré “à prática de acto devido, isto é, considerar como totalmente elegíveis as despesas que viram o seu montante corrigido em 25%”.

As conclusões do recurso:
1.° - Em sede de uma auditoria técnico-financeira promovida pela entidade recorrida, concluída a Instrução, foi produzido o relatório preliminar, remetido à recorrente, capeado por ofício de 5 de julho de 2010,
2.° - que deu entrada nos serviços da recorrente em 8 do mesmo mês;
3.° - Como do teor do relatório se vê, ou se lê, o objetivo da ação de controlo teve como objetivo específico (ponto 2.1),
(i) verificar a fiabilidade dos procedimentos das estruturas da Autoridade de Gestão;
(ii) validar a despesa apresentada a cofinanciamento certificada pelo Gestor;
4.° - O trabalho de auditoria, ainda segundo o relatório, consistiu, como refere o seu ponto 2.2, na verificação dos circuitos e procedimentos instituídos ao nível da gestão, de acordo com os normativos legais aplicáveis;
5.° - Incluiu, também, a realização de verificações substantivas, junto do Beneficiário Final, com o objetivo de validar as despesas apresentadas pelo beneficiário e validadas pelo Gestor, para o que foi utilizada a seguinte metodologia, no que, aqui, interessa:
(i) verificação do cumprimento da legislação comunitária e normas nacionais em vigor e das disposições legais especiais, nomeadamente a legislação aplicável em matéria de concorrência; e
(ii) o cumprimento do plano financeiro, as situações de contratos adicionais e a sua conformidade com os normativos de mercados públicos.
6.° - Concluía tal relatório que não foram apuradas, na auditoria, quaisquer correções financeiras;
7.° - A recorrente concordou e aceitou tal conclusão e, por isso, nem se pronunciou em sede de audiência prévia,
8.° - confiante que, a posição anunciada pela autoridade recorrida, concluída que estava a instrução, não sofreria alteração em sede de decisão final;
9.° - Mais de 4 meses depois, porém, em 8 de novembro, recebeu a recorrente da autoridade recorrida, contrariando aquela Inicial posição, bem como a confiança por ela criada, um outro relatório que propunha já uma correção financeira de € 812.490,63,
10.° - sem que, entretanto, tivessem surgido factos novos ou clrcunstõncias novas ou não analisadas antes, após o supra citado encerramento da Instrução;
11.° - Respondeu, à cautela a recorrente não sem protestar por tal entorse ao procedimento seguido pela entidade recorrida;
12.° - Seguidamente, foi a recorrente notificada da decisão dita final, que se impugna nesta ação, através da qual a entidade recorrida, mudando, de novo de opinião, e sem explicações adequadas, reduziu a correção financeira aplicada, agora para € 583.816,66;
13.° - Esta correção financeira corresponde a 25% das despesas cofinanciadas destinadas a custear trabalhos a mais, com o pretexto de que a recorrente não terá comprovado "de forma inequívoca a relação causa/efeito entre as justificações apresentadas e a realização das diferentes naturezas de trabalhos a mais (...)”.
14.° - Ora, a autoridade recorrida, no primeiro relatório depois de finda a instrução, relata que analisou os trabalhos a mais, que identifica no relatório e descreve as justificações, então, apresentadas pela recorrente e que não mereceram qualquer reparo,
15.° - antes conduziram, como se viu, à declaração de inexistência de qualquer correção financeira;
16.° - Aliás, nem se justificariam quaisquer dúvidas acerca da legalidade e regularidade dos identificados trabalhos como “trabalhos a mais” já que a sua contratuallzaçdo foi visada pelo Tribunal de Contas que, como se sabe, não só fiscaliza a legalidade da despesa como a legalidade dc procedimento,
17.° - sendo, dos Tribunais superiores, aquele que tem produzido mai abundante jurisprudência sobre tais matérias:
18.° - Ao contrário do que se defende no douto Acórdão recorrido em que se desvaloriza a posição do Tribunal de Contas a favor de uma equipa de técnicos administrativos
19.° - que, relativamente àquele Alto Tribunal, para além de não possuir a competência técnica, não tem, sequer, o distanciamento que resulta da independência que caracteriza os Magistrados;
20.°- Como também se viu, a autoridade demandada aplicou a correção financeira de € 583.816,66, sem emitir qualquer juízo ou ponderação que o justifique, a não ser a remessa para umas "Orientações para Determinação das Correções Financeiras a Aplicar às Despesas Co-Financiadas pelos Fundos Estruturais e pelo Fundo de Coesão em Caso de lncumprimento das Regras em Matéria de Contratos Públicos (COCOF) 07/0037/03-Pr”.
21.° - Tais orientações integram uma tabela que contém meras orientações sem qualquer formulação ou força jurídica;
22.° - E a definição das irregularidades bem como as sanções que propõe são vagas e imprecisas, deixando os destinatários das decisões tomadas com base nelas, sem proteção contra as mais básicas arbitrariedades;
23.° - De todo o modo, impunha-se, pelo menos, que a autoridade recorrida formulasse uma ponderação de todas as circunstâncias de modo a determinar a justa medida da correção financeira e a sua proporcionalidade face à pretensa irregularidade cometida, o que não fez, limitando-se, vagamente, a remeter para a tal tabela COCOF;
24.° - E tal ponderação impunha-se mesmo que não se tratasse de um ato punitivo. Era obrigação da autoridade demandada subsumir o vício de procedimento que Imputou à recorrente por referência às “Irregularidades” insertas em tal Tabela e com a ponderação da percentagem de correção que, como da tabela se vê, vai 100% a 2%;
25.° - A decisão Impugnada padece, pois, apesar de não ter sido assim entendido pelo Tribunal recorrido de vício de procedimento, de vício de falta de fundamentação e de vício de Julgamento, o que, salvo melhor opinião deve conduzir à sua anulação;
26.° - Decidindo diversamente, o douto Acórdão recorrido, dados aquelas Ilegalidades, salvo o devido respeito, violou o disposto, pelo menos, nos artigos 100°, 1, e 135.°, do Código do Procedimento Administrativo.

A recorrida Autoridade de Gestão contra-alegou, terminando assim:
1) O réu POVT cumpriu integralmente todas as regras legais estabelecidas no CPA e as regras estabelecidas ao nível do “Sistema Nacional de Controlo”, de acordo com o artigo 9º do Regulamento (CE) nº 1386/2002 da Comissão, de 29 de Julho.
2) O POVT permitiu sempre à recorrente pronunciar-se sobre todas as questões acerca das quais se suscitavam dúvidas sobre a legalidade quer do contrato de empreitada, quer do contrato adicional e, fê-lo para que a decisão que viesse a tomar fosse a mais adequada às regras e normas da contratação pública.
3) O procedimento administrativo “sub iudice” não padece de qualquer vício procedimental que possa conduzir à sua invalidade, nem sequer a decisão final notificada à requerente padece de qualquer falta de fundamentação legal
4) Resulta do aditamento ao relatório final de auditoria, que as justificações técnicas dadas, não se afiguram suficientes para se concluir pela imprevisibilidade dos trabalhos a mais, nem a recorrente, em sede de recurso, pôs em causa o entendimento do Douto Acórdão recorrido quanto à relação causa/efeito entre a imprevisibilidade e os citados trabalhos.
5) O facto do Tribunal de Contas ter avaliado de forma positiva os procedimentos, não equivale a dizer que o POVT deveria ter secundado tal entendimento legitimando-se a adjudicação através dos referidos contratos
6) O Tribunal de Contas não declara a nulidade de um contrato, nem a sua anulação, limitando-se a recusar o visto a um contrato com base no pressuposto de que o mesmo enferma de nulidade e como tal não deve produzir efeitos.
7) A fiscalização pelo Tribunal de Contas consubstancia um controlo administrativo da legalidade jurídico-financeira da decisão de contratar tomada pela Administração.
8) A Autoridade de Gestão do POVT tem competências próprias para a análise das operações submetidas pelos beneficiários e deve fazê-lo, d eacordo as regras e procedimentos contidos na legislação nacional e comunitárias
9) A decisão impugnada não padece de qualquer vício do procedimento, nem do vício da falta de fundamentação, nem os trabalhos mais devem se rentendidas como reunindo o requisito da imprevisibilidade.

O IFDR veio dizer que aderia à contra-alegação da Autoridade de Gestão.

A Exmª Procuradora-Geral Adjunta junto deste tribunal não emitiu parecer.

Dispensando vistos, vêm os autos a conferência, cumprindo decidir.

Os factos, tidos com provados na decisão recorrida:
1) A Autora (LP) apresentou ao POVT, no âmbito do Fundo de Coesão, uma candidatura a co-financiamento para o designado "Projecto de Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos da LP - Central de Valorização Orgânica", Projecto - FC/2002/PT/16/C/002, candidatura que mereceu aprovação (cfr. doc. n.° 3 junto com a petição inicial, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
2) No dia 04/06/2002 foi celebrado entre a A., a SME, S.A., a AMM & Filhos, S.A. e HGR, S.A. um "Contrato de Concepção, Construção, Fornecimento e Exploração de uma Central de Compostagem" (cfr. doc. de fls. 370 a 410 do p.a).
3) Em sequência, no dia 29/12/2004, as partes acordaram na celebração de "Contraio Adicional de Concepção, (Construção, Fornecimento e Exploração de Uma Central de Compostagem", que ascendia a € 2.553.221.00, o qual mereceu visto do Tribunal de Contas, concedido em sessão diária de visto de 17/03/2005 (cfr. doe. de fis. 411 e ss do p.a, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, fis. 170 do p.a.).
4) O R. remeteu à A., na pessoa do seu Administrador Delegado. o Ofício Refª S 000708 de 05/04/2010 através do qual lhe deu a conhecer, ao abrigo do artigo 9.° do Regulamento (CE) n.° 1386/2002, da Comissão Europeia de 29 de Julho e do Plano Anual de Controlo para 2009/2010, que iria ser realizada uma acção de verificação no âmbito da Decisão n.° 2002/PT/16/C/PE/002 (cfr. doc. de fls. 363 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
5) No âmbito de uma auditoria técnico-financeira realizada pela BDOBDC & Associados, foi realizado relatório de auditoria ao projecto da A., do qual consta, designadamente, o seguinte:
(...)
4. CORRECÇÕES FINANCEIRAS
Não foram apuradas correcções financeiras
5. RECOMENDAÇÕES
(...)
5.2 Ao Executor
5.2.1. O Executor deverá seguir iodos os procedimentos previstos na legislação aplicável aos procedimentos de contratação pública.
(cfr. doc. n.° 2 junto com a petição inicial e fls. 322 a 362 do p.a. cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
6) Em 08/07/2010 deu entrada nos serviços da A., o Ofício Ref, S 001393 06-07*10, do POVT, a notificar a A. da versão preliminar do relatório de tal auditoria, em anexo, concedendo-lhe um prazo de 10 dias úteis para se pronunciar sobre o seu conteúdo e dando conhecimento de que, após o exercício do contraditório e com as alterações que se justificassem, tal relatório iria ser enviado ao Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional (IFDR) e à Inspecção Geral de Finanças (IGF), de acordo com a Portaria n.° 684/2001 de 5 de Julho (cfr. doc. 4 junto com a petição inicial e doc. de fls. 317 do p.a.,cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
7) A A. não se pronunciou sobre o conteúdo do relatório referido no n.° anterior, conformando-se com as conclusões do mesmo (facto constante do artigo 5.º da petição inicial, não contestado).
8) Em 20/10/2010 a empresa auditora enviou e-mail à A., designadamente com o seguinte conteúdo:
"Relativamente aos trabalhos adicionais efectuados no âmbito da empreitada de "Concepção, construção, fornecimento e exploração da Central de Compostagem", agradecíamos que nos fossem facultadas as seguintes informações:
- Enquadramento, à luz do Decreto-Lei n.° 129/2002, de 11 de Maio (Lei do Ruído), das alterações efectuadas à construção, nomeadamente quais as obrigações impostas por esta legislação que resultaram na alteração ao projecto inicial;
- Quanto à proposta de directiva "Working Document Biological Treatment of Biowaste 2nd Draft", qual a Norma/Directiva que resultou desta proposta e que impacto teve esta legislação nesta empreitada;
- Inicialmente estava previsto que seria o Município que teria a competência do tratamento das águas fluviais e de triagem dos resíduos verdes, no entanto, de acordo com informações recolhidas, tal não se verificou. Necessitamos de evidência quanto à decisão inicial de atribuir essas competências ao Município (…)-"
(cfr. doc. n.^°6 junto com a petição inicial, a fis. 72 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido e facto admitido por acordo, pois que não foi impugnado pela entidade demandada).
9) O prazo concedido à A. para resposta ao e-mail anterior foi estipulado em um dia (facto admitido por acordo, porque não impugnado).
10) A A. não respondeu às questões colocadas pelo R. elencadas em 8). (facto admitido por acordo).
11) Em 08/11/2010, a A. recebeu ofício do POVT com Ref. S 0002273, datado de 04/11/2010 e dirigido ao "Administrador Delegado da LP" no qual se dava conhecimento de documento elaborado pela BDOBDC & Associados, SROC, em "aditamento ao Relatório de auditoria" previamente elaborado, oficio do qual consta, designadamente, o seguinte:
"Na sequência da auditoria técnico-financeira realizada pela BDOBDC & Associados, SROC à Decisão identificada em epígrafe, foi efectuado um controlo de qualidade no âmbito das conclusões finais da auditoria, depois de integradas as observações e esclarecimentos apresentados no âmbito do exercício do contraditório, de forma a assegurar que as mesmas preenchem os requisitos exigíveis nos diferentes níveis de controlo, quer nacional quer comunitário.
Tendo sido suscitadas questões relativamente à fundamentação da imprevisibilidade dos trabalhos a mais imputados ao projecto nos adicionais aos contratos de "Concepção, construção, fornecimento e exploração de uma Central de Compostagem" e "Encerramento, Selagem e Recuperação Paisagística do Aterro de Ermesinde" foi solicitada à empresa responsável pela auditoria a realização de uma análise complementar neste contexto.
Face aos resultados desta análise junto se remete o documento preparado pela BDOBDC & Associados. SROC em aditamento ao relatório previamente enviado, para que, num prazo de 10 dias úteis, se pronuncie por escrito sobre o respectivo conteúdo e junte os documentos que considere pertinentes.
Mais se informa que os contributos prestados, serão enviados, após o exercício do contraditório e com as alterações que se justificarem, ao instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional (IFDR) e à Inspecção Geral de Finanças (IGF), de acordo com a Portaria n.° 684/2001 de 5 de Julho.
(cfr. doc. n.° 7 junto com a petição inicial e doc. de fis. 298 do p.a., cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
12) Em anexo ao ofício a que alude o n.° anterior, foi anexado "Aditamento ao Relatório Final de Auditoria ao Projecto de Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos Urbanos (Decisão 2002/PT/M/C/PE/002) da Entidade Executora LP - SIGRGP " do qual consta, designadamente o seguinte:
“1. SÍNTESE CONCLUSIVA
No presente Aditamento ao Relatório apresentamos a análise das principais conclusões da auditoria complementar realizada quanto à imprevisibilidade dos trabalhos a mais imputados ao projecto.
O quadro seguinte sintetiza as correcções financeiras da presente acção de controlo:

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

2. INTRODUÇÃO
2.1 Objectivo do Trabalho
Na sequência do controlo de qualidade do Relatório Final da Decisão n° 2002/PT/16/C/PE/002 - Projecto de Gestão integrada dos Resíduos Sólidos Urbanos da LP efectuado pela Unidade de Auditoria Interna do POVT, ao abrigo do n.° 2 da Cláusula 7ª do Contraio de Aquisição de Serviços para a realização de auditorias de controlo de 1º nível às decisões do Fundo de Coesão II celebrado entre o POVT e a BDOBDC & Associados. SROC, Lda., afigurou-se necessária uma análise complementar quanto à fundamentação da imprevisibilidade dos trabalhos a mais imputados ao projecto referentes às empreitadas "Concepção, construção, fornecimento e exploração de uma Central de Compostagem" (processo A) e “Encerramento, Selagem e Recuperação Paisagística do Aterro de Erinesinde" (processo 8).
2.2 Metodologia Adoptada
Com base nos elementos disponibilizados pelo Executor aquando da elaboração do Relatório Final e atendendo aos esclarecimentos adicionais solicitados ao Executor pretendeu-se:
> Apresentar de forma mais sistemática as justificações fornecidas pelo Executor para a realização dos trabalhos a mais;
> Explicar que as justificações fornecidas pelo Executor consubstanciaram-se efectivamente em circunstâncias imprevistas, não passíveis de ser previsíveis no momento da elaboração do projecto;
> Explicar a relação causa / efeito entre as justificações anteriormente referidas e a realização das diferentes naturezas de trabalhos a mais, bem como obter as evidências necessárias.
3. SÍNTESE DAS VERIFICAÇÕES EFECTUADAS
3.1 Ao Nível do Executor
As justificações técnicas facultadas pelo Executor, que servem de suporte à fundamentação da imprevisibilidade dos trabalhos a mais, consistem nas informações constantes dos respectivos contratos adicionais,
Para o processo A, as justificações técnicas facultadas pelo Executor que servem de suporte ao respectivo contrato adicional, poderão ser sistematizadas da seguinte forma:

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

Deste modo, atendendo às justficações do Executor, pode-se concluir que:
as parcelas acima apresentadas com os números de ordem de 1 a 5 deveram-se a alterações legislativas;
> as parcelas com os números de ordem de 6 a 11 referem-se a trabalhos que se tornaram necessários devido a decisões dos diversos Municípios abrangidos pelo presente projecto, passando as competências do tratamento das águas pluviais recolhidas do CVO e da triagem de resíduos verdes dos Municípios para a LP;
> quanto às parcelas com os números de ordem de 12 a 21, tratam-se de alterações diversas ao projecto para as quais não foi possível, com os elementos disponíveis, enquadrar, de uma forma inequívoca, nas justificações apresentadas nos pontos anteriores.
Solicitámos esclarecimentos adicionais ao Executor com o intuito de concluir se as justificações técnicas apresentadas resultaram efectivamente de circunstâncias Imprevistas (não passíveis de ser previsíveis à data da elaboração do projecto), bem com solicitámos a explicação da relação causa / efeito entre essas justificações e a realização das diferentes naturezas de trabalhos a mais e as respectivas evidências. No entanto, até à data da elaboração deste aditamento, o Executor não prestou esses esclarecimentos, pelo que consideramos que não nos foram apresentadas justficações técnicas suficientes que nos permitam concluir quanto à imprevisibilidade dos trabalhos a mais, pelo que considerámos os 25% do total do contrato adicional imputado (2 335 266,64 euros) ascendendo a 583 816,66 euros, como sendo de elegibilidade duvidosa condicionada à apresentação da fundamentação de inequívoca imprevisibilidade dos mesmos, conforme Orientações para Determinação das Correcções Financeiras a Aplicar às Despesas Co-Financiadas pelos Fundos Estruturais e pelo Fundo de Coesão em Caso de incumprimento das Regras em Matéria de Contratos Públicos (COCOF) 07/0037/03-PT.
Para o Processo B verificámos que _.foi celebrado um contrato adicional pelo valo, de 1 201 634 euros, excluindo IVA, dos quais 2 575 896 euros são trabalhos a mais e 1374 261 euros referem-se a trabalhos a menos. De acordo com a informação técnica que serve de suporte a este contrato, o projecto de execução integrante do caderno de encargos previa que a impermeabilização e selagem do aterro sanitário se iriam executar baseadas numa morfologia inicial, com um determinado volume de resíduos e umas pendentes de taludes definidas que determinavam uma técnica de impermeabilização adequada para estes parâmetros (volumes, pendentes de taludes, áreas). No entanto, o mesmo aterro apresentou à data de execução um volume de resíduos superior ao previsto e que não era previsível no momento de elaboração do contrato, numa área mais reduzida, traduzindo-se em pendentes dos taludes bastante mais inclinadas, pelo que não era realizável a solução técnica inicialmente prevista para a sua impermeabilização e selagem. Assim, a melhor solução técnica para as novas condições do aterro consistia na substituição dos elementos naturais de Impermeabilização que compõe a solução técnica de selagem inicial, por materiais de Impermeabilização geosintéticos (geocomposto bentonitico, geocomposto drenante e geogrelhas) da mesma espécie.
Solicitámos esclarecimentos adicionais ao Executor com o intuito de concluir se as justificações técnicas apresentadas resultaram efectivamente de circunstâncias imprevistas (não passíveis de ser previsíveis à data da elaboração do projecto), bem como solicitámos a explicação da relação causa / efeito entre essas justificações e a realização das diferentes naturezas de trabalhos a mais e as respectivas evidências. No entanto, até à data da elaboração deste aditamento, o Executor não prestou esses esclarecimentos, pelo que consideramos que não nos foram apresentadas justificações técnicas suficientes que nos permitam concluir quanto à imprevisibilidade dos trabalhos a mais, pelo que considerámos os 25% do total dos trabalhos adicionais imputados (914 695,86 euros) ascendendo a 228 673,97 euros, como sendo de elegibilidade duvidosa condicionada à apresentação da fundamentação de inequívoca imprevisibilidade dos mesmos, conforme Orientações para Determinação das Correcções Financeiras a Aplicar às Despesas Co-Financiadas pelos Fundos Estruturais e pelo Fundo de Coesão em Caso de Incumprimento das Regras em Matéria de Contratos Públicos (COCOF) 07/003 7/03-PT
4. CORRECÇÕES FINANCEIRAS
As correcções financeiras a aplicar serão:

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

5. RECOMENDAÇÕES
5.1. Ao Executor
5.1.1. O Executor deve prestar os esclarecimentos adicionais necessários à conclusão pela iniprevisibiidode dos trabalhos a mais imputados ao projecto, sob pena de serem considerados não elegíveis.
(...)”
(cfr. doc, n.° 7 junto com a petição inicial, e doc. de fis. 300 a 309 do p.a., cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
13) A A. remeteu a sua pronúncia escrita quanto ao aditamento ao relatório referido no n.° anterior em 15/11/2010, nos termos constantes de fis. 114 a 131 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, nomeadamente, seguinte:
(...) Dos trabalhos adicionais:
35. Após adequado processo concursal, que se iniciou em Agosto de 1999, a LP e o Consórcio formado pelas empresas SME, S.A., AMM & Filhos, S.A. e HGR, S.A., celebraram, no dia 4 de Junho de 2002, um "Contrato de Concepção, Construção, Fornecimento c Exploração de uma Central de Compostagem ".
36. O referido Contrato foi visado pelo Tribunal de Contas, em sessão diária de visto do dia 16 de Setembro de 2002.
37. As partes acordaram, a 29 de Dezembro de 2004, na celebração de um Contraio Adicional, O QUAL TAMBÉM MERECEU, EM SEDE DE FISCALIZAÇÃO PRÉVIA, VISTO DO TRIBUNAL DE CONTAS, concedido EM sessão diária de visto 17 de Março de 2005.
(Doc. n°2, que se anexa para os devidos efeitos).
38. Como resulta quer do Contrato inicial, quer do Contrato Adicional, bem assim como dos documentos do Concurso, designadamente do Anúncio e do Programa do Procedimento, a entidade adjudicante concursou a Concepcão, construção, Fornecimento e Exploração de uma Central de Compostagem.
39. A LP deliberou adjudicar com base numa proposta de projecto de concepção/construção, com um determinado valor, apresentada, ainda, em sede de concurso pelo Empreiteiro.
40.Recorde-se que entre a abertura do procedimento coneursal e a assinatura do Contrato mediaram praticamente 3 (três) anos, sendo que só posteriormente se verificou que seria necessário dar resposta a necessidades, de varia ordem, que não foram, porque o não poderiam ter sido, tomadas em conta em momento anterior, nomeadamente alterações legislativas (nova legislação sobre o ruído publicada em 2002, bem como a proposta de nova Directiva designada "Working Documnent Biological Treatment ofBiowaste 2nd Draft”, modificação da solução tecnológica contratada, designadamente no que concerne ao sistema de tratamento mecânico (decorrente das alterações legislativas entretanto publicadas, bem como das anunciadas), assim como das modifcações funcionais, que passaram pela optimização do complexo da LP, buscando reduções do custo de exploração.
41. A proposta objecto de adjudicação é datada do ano de 2001, pelo que a mesma é anterior a publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 129/2002, de 11 de Maio))
42. Este diploma legal veio impor a necessidade de executar um conjunto de modificações ao nível do revestimento da fachada e da cobertura do Edifício Industrial da Central. Há, pois, a entrada em vigor superveniente de uma nova legislação face à data da proposta apresentada a concurso e sobre a qual recaiu a adjudicação.
43. Essas alterações estão elencadas no Mapa de Trabalhos de Quantidades, que faz parte integrante do Contrato Adicional, e que visaram dar cumprimento, como já referido, à nova legislação sobre o Ruído.
44. Por outro lado, a solução tecnológica contratada, designadamente no que concerne ao sistema de tratamento mecânico, corresponde àquela que foi proposta em sede de Projecto de Concurso referenciada a 1999. Ora, a evolução tecnológica na área de valorização da fracção orgânica tem sido evidente no sentido da melhoria da qualidade do produto final. Ao que se supunha, à data dos factos, a Proposta de Directiva designada por "Working Document Biological Treatment of Biowaste 2nd Drqft" viria, a curto prazo impor condições mais exigentes no que concerne à qualidade do composto final a colocar no mercado, designadamente no que diz respeito percentagem de impurezas admissíveis (plásticos, metais vidro pedras, etc). Face a estes condicionalismos de exigência de qualidade do composto a produzir, havia que providenciar no sentido de que o equipamento a instalar seria o adequado à produção de composto de acordo com os parâmetros mínimos referenciados na Proposta de Directiva (Doc. n.° 3, que se anexa para os devidos efeitos).
45. Face ao exposto, o Adjudicante procedeu à reanálise do Sistema de Tratamento Mecânico dos resíduos admissíveis na Central de Compostagem tendo por objectivo adaptar às novas condições recorrendo às tecnologias e técnicas mais recentes que veio garantir à instalação mais modernidade e eficiência.
46. Mantendo-se o número e sequência das fases de tratamento (primário, secundário e de afinação) correspondentes às fases de permanência nos túneis de composlagem ('pré-composlagemn e pos-compostagem), alterou-se o lay-out processual das linhas e a composição das mesmas a nível dos equipamentos, por alteração e adição.
47. No tratamento primário, houve lugar ao aumento do número de transportadores para melhor gestão do circuito de rejeitados e dos fluxos de resíduos e aumentou-se a capacidade do destroçador em 2.5 vezes. Nos tratamento secundário e de afinação introduziram-se crivos vibratórias (Circular Waste Scrcen e Spanwelle Screen) para a crivagem e desagregação do produto em substituição dos crivos rotativos propostos e instalou-se um Separador Balístico do tipo Windshifter para a separação múltipla de inertes (pedras, vidros, etc.) e de leves (plásticos, etc.), associado a um contentor-compactador equipado com um ciclone,
48. Complementarmente, para o conjunto do sistema de tratamento mecânico, alterou-se o processo de gestão, comando e controlo através de uma ampliação ao sistema SCADA previsto e que integra, também, o sistema de carga e descarga dos túneis e introduziu-se também, um sistema de controlo de pesagem, em contínuo, do produto que passa em certos transportadores.
49. Sucede que, por motivos que a LP é total e naturalmente alheia, a Directiva sobre Resíduos Orgânicos que seria expectável ser publicada e entrar em vigor em decurso da Proposta de Directiva "Working Document Biological Trealmeni ofBiowaste 2nd Draft" ainda não se encontra em vigor.
50. No entanto, e neste espaço de tempo, foram produzidos pela Comissão dois documentos, muito recentes, denominados "Green Paper on the managemeni ot bio-waste in lhe European meeting" (Junho de 2009) e um Draft Report of the “Comission Green Paper on the management of bio-waste in the European Union" (Abril de 2010), que preconizam regras ao nível da qualidade do composto que estão perfeitamente dentro dos parâmetros de qualidade do produto produzido pela Central de Compostagem, o que demonstra a justeza tecnológica, operacional e económica das opcões tomadas (Doc. n.° 4 e 5, que se anexam para os devidos efeitos).
51. Concomitantemente, a nível nacional, encontra-se em discussão um Normativo Técnico denominado “Especificações Técnicas Sobre a Qualidade e Utilização do Composto”, que a ser aprovado, como será expectável permite assegurar que a Central de Valorização Orgânica e o composto produzido se encontram perfeitamente dentro dos parâmetros determinados. Sendo, pois desnecessária qualquer intervenção adicional pata adaptação da Central (Doc. n. 6, que se anexa para os devidos efeitos).
52. Outro conjunto de trabalhos contratados adicionalmente estavam relacionadas com o tratamento das águas pluviais da Central devido à não instalação pelo Município de Gondomar de um colector.
53. Remete-se, em anexo, oficio da empresa Águas de Gondomar, datado de 17 de Outubro de 2008, que demonstra que só a partir daquela data o Município, através da sua empresa Municipal para a gestão das águas, teria condições para receber as águas pluviais provenientes das nossas instalações. Fica, pois, e salvo melhor entendimento, demonstrada a necessidade de desde o início da laboração da CVO ter tido a LP a necessidade de criar condições internas para o tratamento dessas águas. (Doc. n.º 7, que se anexa para os devidos efeitos).
54. A necessidade de coniratualizar os restantes trabalhos (itens 12 a 21) resultou da imnprescindibilidade de adaptar a Central e a sua envolvente ao novo lay-out e ao novo processo produtivo decorrente das alterações que foram introduzidas quer decorrentes da nova legislação sobre o ruído quer a proposta de Directiva, e já abundantemente supra expostas.
55. Trabalhos estes, como também decorre dos pontos anteriores, não eram conhecidos ou reconhecíveis antes da abertura do procedimento concursal (Ano de 1999). (...)"
(cfr. doc. n.° 8 junto com a petição inicial, a fls. 114 e ss dos autos e doc. de fls. 177 a 194 do p.a., cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
14) Em 29/11/2010, o POVT remeteu à empresa BDOBDC & Associados, SROC, através do oficio Refª S 002396 de 29/11/2010, as alegações da A. vertidas no documento de resposta à audiência prévia. (cfr. doc. de fis. 175 do p.a., cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
15) Em 18/04/2011 foi elaborada a Informação n.° 277/2011 /POVT, em que, com referência à "Concepção, Construção de Encerramento, Selagem e Recuperação Paisagística do Aterro de Ermesinde - Contrato Adicional" se apreciou as alegações apresentadas pela A. em sede de audiência prévia (cfr. doc, de fls. 164 a 174 do p.a., cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
16) Em 18/04/2011, em concordância com a Informação nº 277/2011/POVT, a Gestora do POVT aprovou o relatório final da acção de controlo de 1° nível realizada pela BDOBDC & Associados, SROC à decisão 2002/PT/16/C/PE/002, anexo à referida informação (cfr. doc. de fis. 119 e 120 do p.a., cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
17) Em 26/04/2011, o R. remeteu ao Presidente do Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional (IFDR), o Ofício Refª S 000832 26-4-11, com o seguinte conteúdo:
"No seguimento da nossa carta com referência 8 000803, de 20 de Abril de 2011, enviada à IGF e da qual vos foi dado conhecimento, cujo anexo 2 era o Relatório Final da Auditoria de Controlo de 1.º nível, realizada à Decisão mencionada em epígrafe, o qual identifica despesa considerada não elegível no contexto das conclusões da auditoria, pelo que se procedeu à respectiva correcção financeira.
Assim, foi registado o montante total de -583.816,66€ (Menos quinhentos e oitenta e três mil oitocentos e dezasseis euras e sessenta e seis cêntimos), correspondente ao Pedido de Pagamento -6, seguindo em anexo os quadros E e F e o Anexo II.
(cfr. doc. de fls. 1 a 4 do p.a., cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
18) Em 26/04/2011, o R. remeteu à A., na pessoa do seu Administrador Delegado, o Oficio Refª S 000825 26-4-11, através do qual era dado conhecimento à A. do relatório final de auditoria do controlo de 1º Nível da Decisão 2002/PT/16/C/PE/002, junto em anexo, em CD (cfr. doc. de fls. 6 e 7 do p.a., cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
19) A A. recebeu o ofício referido em 18) no dia 28/04/2011, o qual vinha acompanhado de cópia do Oficio Ref S 000832 26-4-11, referido em 17) e ainda do Oficio 8000803 de 20.04.11, dirigido pelo R. ao Inspector de Finanças, do Relatório Final da Auditoria e do Aditamento ao Relatório Final da Auditoria (facto constante do intróito da petição inicial, a fls. 276 e 277 dos autos, a fls. 6 e 7 do p.a., admitido por acordo).
20) Do "Relatório Final de Auditoria ao Projecto de Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos Urbanos (Decisão 2002/PT/16/C/PE/002)", de fis. 9 a 118 do p.a., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido consta, designadamente, o seguinte:
"( ... ) Na sequência do controlo de qualidade do Relatório Final da Decisão n.° 2002/PT/16/C/PE/002 - Projecto de Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos Urbanos da L1POR efectuado pela Unidade de Auditoria Interna do POVT, afigurou-se necessária uma análise complementar quanto à fundamentação da imprevisibilidade dos trabalhos a mais imputados ao projecto referentes às empreitadas "Concepção, construção, fornecimento e exploração de uma Central de Compostagem" (Processo A) e “Encerramento, Selagem e Recuperação Paisagística do Aterro de Ermesinde" (Processo B), cujas conclusões se encontram no Aditamento em anexo ao presente Relatório.
4. CORRECÇÕES FINANCEIRAS
4.1 Na sequência do referido Aditamento foi apurado um montante de correcções financeiras de 583 816,66 euros (ver Aditamento em anexo)."
(cfr. doc. de fls. 11a 19 e 20 a 32 do p.a. cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido).
21) Anexo ao Relatório Final referido no n.° anterior consta o "Aditamento ao Relatório Final de Auditoria ao Projecto de Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos Urbanos", a fls 20 a 32 do p.a., cujo teor se dá por integralmente reproduzido, do qual consta, nomeadamente, que relativamente ao processo A: "(...) continuamos a considerar que não nos foram apresentadas justificações técnicas suficientes que nos permitam concluir quanto à imprevisibilidade dos trabalhos a mais, pelo que consideramos os 25% do total do contrato adicional imputado (2 335266.64 euros) ascendendo a 583 816,66 euros, como sendo não elegíveis, conforme Orientações para Determinação das Correcções Financeiras a Aplicar às Despesas Co-Financiadas pelos Fundos Estruturais e pelo Fundo de Coesão em caso de Incumprimenio das Regras em Matéria de Contratos Públicos (COCOF) 0710037103-PT”.
22) Dá-se por reproduzido o documento constante de fls. 411 a 426 do p.a. denominado "Contrato Adicional de Concepção, Construção, Fornecimento e Exploração de uma central de compostagem" do qual consta o "Anexo 1", contendo "Listagem de trabalhos adicionais" e um "Anexo 2", contendo a "Descrição das alterações".
23) A petição inicial da presente acção deu entrada neste Tribunal 22/07/201. [cfr. carimbo aposto a fls. 2 dos autos].

O Direito:
A decisão recorrida julgou totalmente improcedente a acção, mantendo o acto impugnado, nos seguintes termos:
«(…)
Do alegado vício de procedimento e falta de fundamentação
Alegou a A. que apresentou ao POVT, no âmbito do Fundo de Coesão, uma candidatura a co-financiamento para o designado "Projecto de Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos da LP - Central de Valorização Orgânica", Projecto - FC 2002/PT/16/C/002, candidatura que mereceu aprovação.
Tendo sido realizada uma auditoria, a empresa auditora, em relatório preliminar notificado à A. em 08/07/2010, entendeu, face aos contratos auditados, não propor qualquer correcção financeira, recomendando ao Executor que seguisse todos os procedimentos previstos na legislação aplicável aos processos de contratação pública.
A A. não se pronunciou quanto a esse relatório, conformando-se com as conclusões do mesmo.
Posteriormente a A. foi contactada pela empresa auditora, tendo-lhe sido colocadas quatro questões sobre o Contrato Adicional da Central de Compostagem e sobre o Contrato Adicional de Encerramento do Aterro de Matosinhos, sem que tenha tido oportunidade de responder, no prazo de um dia concedido.
Em 08/11/10, a A. recebeu um ofício do POVT que fazia menção a um "Aditamento" ao aludido relatório preliminar, do qual constam conclusões diversas no que se refere às correcções financeiras (no sentido de uma correcção financeira de 812.490,63€, por terem "sido suscitadas questões relativamente à fundamentação da imprevisibilidade dos trabalhos mais") e nas recomendações ao Executor, sem que se tenham verificado quaisquer alterações de circunstâncias face à posição inicial assumida pelo POVT.
Mais alegou a A. que o POVT nem sequer fundamentou a alteração do relatório, o que acarreta falta de fundamentação e "vício de procedimento", porque foi remetido um novo relatório "radicalmente diferente do primeiro sem que nada, legalmente, o justificasse", comportamento que colide com o princípio da boa fé e da tutela da confiança.
Discorda deste entendimento a Entidade Demandada, que alegou não se verificarem quaisquer vícios de procedimento e falta de fundamentação, pois que cumpriu todas as regras estabelecidas no CPA, quer no que respeita ao direito da A. se pronunciar sobre os vários documentos elaborados, quer as regras estabelecidas ao nível do "Sistema Nacional de Controlo" e e acordo com o artigo 9.° do Regulamento (CE) n.º 1386/2002 da Comissão, de 29 de Julho.
Alegou ainda que, para verificação do cumprimento das regras de contratação pública, o POVT contratou empresa para proceder a auditorias externas às Decisões do Fundo de Coesão II, auditorias estas que se consubstanciam em acções de controlo através da elaboração de relatórios que verificam a fiabilidade dos procedimentos das estruturas da Autoridade de Gestão e a validação da despesa apresentada a co-financiamento e certificada pelo gestor. Os relatórios das auditorias feitas por empresa contratada poderão ser sujeitos a acções de controlo de qualidade.
Após o envio pela Entidade Demandada da versão preliminar do relatório elaborado pela empresa contratada, concedeu-se ao A. um prazo de 10 dias úteis para o mesmo se pronunciar.
Em seguida, foi dado conhecimento à A. de documento elaborado pela empresa contratada em aditamento ao relatório previamente elaborado, tendo tal documento resultado das questões suscitadas na sequência de um controlo de qualidade no âmbito das conclusões finais da auditoria, depois de integradas as observações e esc1arecimento apresentados após o exercício do contraditório, concedendo-se novo prazo de 10 dias para A. se pronunciar, o que efectivamente fez.
Em 18/04/2010, foi aprovado pelo POVT o relatório final de auditoria, corr correcções financeiras no montante de € 583.816,66.
Vejamos:
Resulta da matéria de facto assente que, após comunicação ao A. de que iria ocorrer uma acção de verificação no âmbito da decisão n.^° 200 1/PT/16/C/PE/002 [cfr. ponto 4) da matéria de facto assente], foi realizada uma auditoria técnico-financeira pela empresa BDOBDC & Associados, com o objectivo, nomeadamente, de "validar a despesa apresentada a cofinanciamento e certificada pelo Gestor" [conforme consta do relatório a que se refere e que se deu como reproduzido no ponto 5) da matéria de facto assente], do qual resultou um relatório preliminar.
Tal relatório preliminar foi enviado à A. para que esta se pronunciasse sobre o mesmo [cfr. ponto 6) da matéria de facto assente], não tendo esta emitido qualquer pronúncia, pois que se conformou com as conclusões do mesmo, dado não ter referido qualquer correcção financeira a fazer (cfr. ponto 4 do relatório).
Posteriormente, após a A. ter sido contactada por via electrónica para prestar esclarecimentos quanto aos trabalhos adicionais efectuados no âmbito da empreitada de "Concepção, construção, fornecimento e exploração da Central de Compostagem", ao qual não respondeu [cfr. pontos 8) e 9) da matéria de facto assente], recebeu ofício anexo ao qual constava um "Aditamento ao Relatório Final de Auditoria" [cfr. pontos 11 e 12) da matéria de facto assente], o qual apurou uma correcção financeira no valor de 812 490,63€, com referência a dois contratos adicionais celebrados, o denominado Processo A. correspondente ao adicional ao contrato de "concepção, construção, fornecimento e exploração da Central de Composragem", e o denominado Processo B, correspondente ao ao adicional ao contrato de "Encerramento, Selagem e Recuperação Paisagística do Aterro de Ermesinde ".
Foi dado novo prazo de 10 dias para a A. emitir pronúncia quanto a este Aditamento, tendo a A. remetido a sua pronúncia escrita [cfr. pontos 12) e 13) da matéria de facto assente].
Posteriormente, com base em Informação elaborada onde se apreciaram as alegações apresentadas pela A. em sede de audiência prévia, a Gestora do POVT aprovou o Relatório Final elaborado pela empresa auditora, o qual foi remetido à A. juntamente com o "Aditamento ao Relatório Final" [cfr. pontos 18), 20) e 21) da matéria de facto assente], e do qual consta que "Na sequência do referido Aditamento foi apurado um montante de correcções financeiras de 583 816,66 euros ", resultado das correcções efectuadas ao Processo Á: Concepção, construção, fbrnecimento e exploração da Central de Compostagem".
Posto isto, cumpre conhecer dos vícios invocados pelo A. ao acto impugnado, sendo que, em primeiro lugar veio este alegar a invalidade da notificação do mesmo.
Alegou o A. no intróito da sua petição inicial que o acto impugnado lhe foi dado a conhecer "através da remessa de cópia do Oficio Ref S 000832 26-14 *11, dirigido ao Senhor Presidente do 1º contra interessado (...) e recebido pela Autora em 28 de Abril último, e do Oficio Ref. S 000825 dirigido à Autora, que anexava cópias do Oficio S 000803 de 20.04.11, dirigido pelo Réu ao Senhor inspector de Finanças, do Relatório Final de Auditoria e do Aditamento ao Relatório Final da Auditoria, da Autoria do Réu, sendo que o sentido da decisão impugnada constava de tais anexos^".
Considera, no entanto, o A. que "o acto impugnado não foi devida e legalmente notificado à Autora, uma vez que esta dele só leve conhecimento através de cópia de oficio dirigido ao Senhor Presidente do ]^'contra interessado, em flagrante violação do disposto nos artigos 66.º e 68° e seguintes do Código de Procedimento Administrativo, o que conduz à sua invalidade" (cfr. inclusivamente as alegações finais apresentadas).
Antes de mais, atente-se às normas aplicáveis à notificação dos actos:
O artigo 66.° do CPA estabelece o "dever de notificar ", nos seguintes termos:
"Devem ser notificados aos interessados os actos administrativos que:
a) Decidam sobre quaisquer pretensões por eles Jrmuladas;
b Imponham deveres, sujeições ou sanções, ou causem prejuízos;
c) Criem, extingam, aumentem ou diminuam direitos ou interesses lega/mente protegidos, ou afectem as condições do seu exercício."
Já o artigo n.° 68.° do CPA, sob a epígrafe "Conteúdo da notificação", dispõe o seguinte:
"1 - Da notificação devem constar:
a) O texto integral do acto administrativo;
b) A identificação do procedimento administrativo, incluindo a indicação do autor do acto e a data deste;
c) O órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso.
2 - O texto integral do acto pode ser substituído pela indicação resumida do seu conteúdo e objecto, quando o acto tiver deferido inteiramente a pretensão formulada pelo interessado ou respeite à prática de diligências processuais
A propósito da alínea a) do n.° 1 importa referir que a notificação do acto envolve "a notificação das injormações e pareceres de que o autor se apropriou e das "propostas" que aprovou, autorizou ou confirmou". Sem que seja necessária a sua reprodução integral no ofício da notificação. "O dever de notificação basta-se com o envio do relatório ou informação final do procedimento, elaborado pelo instrutor, onde se resume o que consta do processo e sobre que é lançado ou praticado o acto administrativo". [cfr., por todos, Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2 edição, pág. 355].
Ora, no caso dos autos, o acto impugnado - acto da Autoridade de Gestão do POVT (Programa Operacional de Valorização do Território), nos termos do qual aplicou à A. uma correcção financeira de 25% sobre o montante das despesas apresentadas pela A. para co-financiamento, tendo por objecto a "Decisão n.° 2002/PT/16/C/PE/002" relativa ao Projecto de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos urbanos da LP, no montante de € 583.816,66 - resultou da aprovação pelo Réu POVT do Relatório Final de Auditoria na qual se previa a aludida correcção. [cfr. ponto 16 da matéria de facto assente].
Em consequência de tal aprovação, procedeu-se à correcção financeira.
Do Relatório Final de Auditoria que justificou essa correcção financeira, foi o A. notificado, tendo-lhe sido remetida cópia de oficio donde consta que se procedeu à referida correcção.
Como foi referido, resulta dos factos provados que foram enviados à A. e por esta recebidos, o ofício Refª S 001393 de 06-07-10 relativo à versão preliminar do relatório elaborado pela empresa BDOBDC & Associados, SROC; o oficio Ref S 002273 de 04-11-10 relativo ao documento elaborado por esta entidade, em aditamento ao relatório previamente elaborado e o ofício Ref S 000825 de 26-04-11, no qual se dá à A. conhecimento do relatório final de controlo de 1 Nível da Decisão/PT/16/C/PE/002 onde se encontra integrado o referido aditamento ao relatório final.
Certo é que apenas consta do oficio Ref S 000832 26-4-11 que o POVT procedeu "correcção financeira no montante total de -583.816, 66€", de acordo com o "Relatório Final da Auditoria de Controlo de 1.º nível ", que identificou "despesa considerada não elegível”. E que não foi remetido um ofício directamente à A. com este exacto conteúdo.
Porém, com ofício remetido à A., dando-lhe conhecimento do relatório final de auditoria foi-lhe remetido, em anexo ao ofício Ref S 000825, [conforme consta ponto 19 da matéria de facto assente], e, portanto, o A. ficou a saber que, na sequência da aprovação do Relatório Final, tal correcção financeira havia sido feita [o que lhe permitiu, de resto, impugnar o acto].
Assim, ficou o A. na posse dos elementos úteis à compreensão do conteúdo do acto.
Todavia, mesmo admitindo que tal notificação não tivesse sido feita ao A. e/ou que esta não contenha os requisitos do art. 68.° do CPA, sempre a consequência da mesma não seria a nulidade ou mesmo a anulabilidade do acto. Por se tratar de "um elemento exterior ao acto" a consequência seria a “inoponibilidade do acto ao seu destinatário (e não a sua invalidade)”, ou seja, trata-se de um mero requisito de eficácia do acto que não tem a virtualidade de alterar a natureza ou as características do mesmo.
Neste mesmo sentido, pode ler-se no sumário do Acórdão do STA, proc. 087/03: «1 - A notificação do acto administrativo deve conter obrigatoriamente os elementos essenciais apontados no ar!. 68° do CPA, sob pena de se ter por inverificado o requisito de eficácia subjectiva relativamente ao acto em causa que, deste modo, não será oponível ao interessado, não operando a caducidade do efeito impugnatório enquanto tais elementos não forem levados ao seu conhecimento.).
Isto é, a notificação do acto, imposta nos termos do artigo 66°. do Código de Procedimento Administrativo, destina-se a levar o acto ao conhecimento do seu destinatário. É, portanto, uma formalidade que constitui um requisito de eficácia do acto [artigo 268°, n.° 3, ^•a parte, da Constituição da República Portuguesa, e artigos 132⁰ e 66° a 70º do Código do Procedimento Administrativo], pelo que a sua falta tem apenas como consequência a inoponibilidade do acto, em particular para efeitos de impugnação contenciosa [como se disse, no caso concreto, os elementos recebidos pelo A. permitiram-lhe identificar cabalmente o acto e reagir contra o mesmo].
Daí que a omissão de notificação do acto não integre vício desse acto, por lhe ser algo externo e posterior [neste sentido, por todos, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 02/03/2005, processo n.° 0716/04].
Pelo que improcede a pretensão da A. nesta parte.
Alegou igualmente o A. que após a recepção do relatório preliminar e audiência prévia, na qual não se pronunciou por concordar com as conclusões do mesmo, recebeu um aditamento àquele relatório, que qualifica como "novo relatório que traduz uma alteração radical da posição inicial assumida pelo POVT e rqflectida no Relatório de Julho ".
Com efeito, do primeiro relatório não constavam quaisquer correcções a efectuar, o mesmo já não sucedendo com o segundo, que estimou uma correcção financeira de 812.490,63€, sem que se tenham verificado, na óptica da A., quaisquer factos ou circunstâncias "legitimadoras de tal alteração radical ". Na sequência, foi convidada a pronunciar-se, novamente, em sede de audiência prévia.
Invoca a A. que "o P0 VT nem sequer fundamentou, de todo esta alteração do relatório, pelo que sempre ocorre manifesta falta de fundamentação neste segundo ato de audiência prévia o que inquina o procedimento e a decisão final do mesmo, acarretando a sua nulidade ou, quando menos, a sua anulação ".
E acrescenta: "Como se sabe, a audiência dos interessados só ocorre depois de concluída a instrução (art. 100.º, 1 do CPA). Ora, a LP já fora notificada do relatório para efeitos de audiência prévia, como se disse, em 8 de ,Julho de 2010 (...) ".
"(...) a actuação do POVT, ao remeter novo relatório, radicalmente diferente do primeiro sem que nada, legalmente, o justificasse configura, também, manifesto vício de procedimento que inquina todo o procedimento, daí derivando, também, a invalidade do acto final impugnado".
Vejamos:
A fase de instrução destina-se a carrear para o processo todos os elementos que serão pertinentes para a prolação da decisão final. E pode comportar, nomeadamente, a análise de documentos, inspecções, convocações para prestar esclarecimentos, investigações, auditorias, relatórios.
Como se dispõe no artigo 100.º do CPA, sob a epígrafe "Audiência dos interessados^", concluída a instrução os interessados têm direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.
A audiência é, pois, facultada aos interessados depois de o órgão instrutor considerar que estão reunidos todos os elementos que interessam à sua decisão, sendo que a Administração dispõe do mais amplo poder de iniciativa na ordenação, determinação e direcção da actividade instrutória, necessária para a aquisição e integração dos dados relevantes da decisão a tomar [Cfr. Esteves de Oliveira e outros, Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2ª edição, pag. 414].
Rege esta fase o princípio do inquisitório, podendo os órgãos administrativos proceder às diligências que considerem convenientes para a instrução [Cfr. artigo 56.° do CPA], com vista à máxima aquisição de factos. Pelo que, neste âmbito, goza de discricionariedade na sua condução, apenas devendo afastar do procedimento administrativo tudo o que for impertinente e dilatório e antes promovendo tudo o que for necessário ao prosseguimento do procedimento, mesmo que isso demore o seu desenvolvimento (embora acautelando o dever de celeridade), sempre tendo em vista o apuramento dos factos relevantes [Cfr. Esteves de Oliveira e outros. op. Cit. pag. 308 a 311].
Resulta dos factos provados que após o prazo concedido para pronúncia relativamente ao relatório preliminar, a A. foi contactada no sentido de prestar esclarecimentos quanto aos trabalhos adicionais efectuados no âmbito da empreitada de "Concepção, construção, fornecimento e exploração da Central de Compostagem ".
Tendo sido posteriormente notificada de "Aditamento" ao relatório preliminar, para que de novo se pronunciasse.
E diga-se que não se vislumbra nesta conduta da administração qualquer ilegalidade pois, que, para além do já exposto quanto à faculdade e ao dever que a Administração tem de investigação e ponderação de todos os factos relevantes, o relatório preliminar, contendo informação sobre o sentido da decisão (neste caso favorável ao A), não vinculou a Administração, nem quanto ao sentido da decisão final nem quanto à confiança que eventualmente tenha criado nos seus destinatários, não existindo, por consequência, qualquer violação do princípio da boa fé. [Neste sentido, Esteves de Oliveira e outros, op. Cit. pág. 455].
De resto, a R., no ofício que enviou à A. contendo o aditamento ao relatório [cfr. ponto 11 da matéria de facto assente], referiu, como fundamento, que no âmbito de controlo de qualidade foram "suscitadas questões relativamente à fundamentação da imprevisibilidade dos trabalhos a mais", tendo sido pedida à empresa de auditoria uma "análise complementar", que foi submetida a nova pronúncia da A. [ainda que não lhe tivesse sido concedido prazo para resposta ao email enviado, a A. poderia nesta sede - tal como fez - esclarecer todas as questões suscitadas e obstar às conclusões]. E nada impedia a Administração de reanalisar todo o seu procedimento, desde que não coartasse o direito de defesa da A., face às novas conclusões, o que não fez, pois que remeteu à A. o aditamento ao relatório, antes de proferir a decisão final, para que esta fundamentasse a imprevisibilidade dos trabalhos a mais.
E mais se note que ainda não estamos aqui em fase de decisão. Só quanto a esta existe o dever legal de fundamentação, que deve responder às necessidades de esclarecimento do destinatário, informando-o do itinerário cognoscitivo e valorativo do respectivo acto e permitindo-lhe conhecer as razões, de facto e de direito que determinaram a sua prática. [vd. Ac. deste STA de 11.12.2007, no recurso n.° 615/041].
A pronúncia da A. em audiência prévia foi alvo de apreciação por parte do POVT que igualmente entendeu que tal a A. não logrou demonstrar tal imprevisibilidade dos trabalhos na obra em apreço e, assim, aprovou o relatório final e procedeu às correcções tidas como acertadas. [cfr. pontos 13), 15) e 16) da matéria de facto assente]. Pelo que em momento algum atentou contra legítimas expectativas da A., antes lhe deu oportunidade de participar no procedimento e esclarecer devidamente as dúvidas colocadas. Pelo que improcedem os vícios alegados pela A.
Da alegada imprevisibilidade dos trabalhos a mais objecto do contrato adicional ao contrato de concencão, construção, fornecimento e exploração da central de compostagem
Alega a A. que o R. não tem razão para efectuar correcção financeira de € 583.816,66, por pretensa inelegibilidade de despesas com o Contrato de concepção, construção, fornecimento e exploração de uma central de compostagem - contrato adicional, pois que:
(i) O Tribunal de Contas avaliou deforma positiva os procedimentos seguidos pela LP nos contratos em causa neste processo, ou seja, considerou que os princípios basilares da contratação pública e da concorrência não foram colocados em risco pela opção legal tomada pela LP. O facto de o Tribunal de Contas ter sindicado de forma positiva os Contratos Adicionais celebrados, equivale por dizer que aquele Tribunal considerou que, face à Lei, os trabalhos contratados prefiguravam, pela sua imprevisibilidade, verdadeiros trabalhos a mais, legitimando assim a adjudicação dos trabalhos através dos referidos contratos;
(ii) Por outro lado, entre a abertura do procedimento concursal e a assinatura do Contrato mediaram praticamente 3 anos, sendo que só posteriormente se verificou que seria necessário dar resposta a necessidades que não poderiam ter sido tomadas em conta em momento anterior, nomeadamente:
a) alterações legislativas (nova legislação sobre o ruído publicada em 2002, bem como a proposta de nova Directiva designada Working Document Biological Treatment of Biowaste 2nd Draft").
b) alteração da solução tecnológica contratada relacionada com o processo de produção de composto, devido a evolução tecnológica e de acordo com a Proposta de Directiva.
c) alteração da competência/responsabilidade pelo tratamento das águas pluviais;
d) a necessidade de contratualizar os restantes trabalhos (itens 12 a 21 ponto 3.1 do relatório) resultou da imprescindibilidade de adaptar a Central e a sua envolvente ao novo lay-out e ao novo processo produtivo resultante das alterações que foram introduzidas quer decorrentes da nova legislação sobre o ruído quer a proposta de Directiva, modificações funcionais que passaram pela optimização do complexo da LP, buscando reduções do custo de exploração.
Discorda deste entendimento a Entidade Demandada, alegando:
i) a fiscalização efectuada pelo Tribunal de Contas consubstancia um controlo administrativo da legalidade jurídico-financeira da decisão de contratar tomada pela Administração, isto é, incide sobre a legalidade da despesa realizada e não sobre a legalidade dos actos praticados pelas mesmas, distinguindo-se das competências do POVT, que vela pelo cumprimento das regras e normas nacionais e comunitárias da contratação pública.
ii) As justificações dadas pelo A. em sede de pronúncia ao direito de audição não se afiguraram suficientes para se concluir pela imprevisibilidade dos trabalhos a mais, pois a A. não logrou provar a causa/efeito entre as justificações dadas e a realização dos diferentes tipos de trabalhos a mais.
Vejamos:
O POVT - Programa Operacional Temático Valorização do Território, tal como a designação o explicita, é um programa que concede apoios para os fins nele previstos.
O modelo de governação do POVT compreende, entre o mais, a Autoridade de Gestão (autoridade pública ou organismo público nacional, regional ou local designada pelo Estado-Membro para gerir o Programa Operacional, sendo, neste âmbito, responsável pela eficácia e regularidade da gestão e da execução), bem como IFDR, como Autoridade de Certificação (autoridade pública ou organismo público nacional. regional ou local, designado pelo Estado-Membro para certificar as declarações de despesas e os pedidos de pagamento antes de os mesmos serem enviados à Comissão), no âmbito do FEDER e do Fundo de Coesão. O controlo é exercido, a nível nacional, pela Autoridade de Auditoria (autoridade pública ou organismo público nacional, regional ou local, funcionalmente independente da Autoridade de Gestão e da Autoridade de Certificação, designado pelo Estado-Membro para cada Programa Operacional, responsável pela verificação do bom funcionamento do sistema de gestão e controlo) - a Inspecção-Geral de Finanças, IGF - e, a nível externo, pelo Tribunal de Contas Europeu e pela Comissão Europeia.
Do artigo 60.° do Regulamento (CE) n.° 1083/2006 retira-se que tal Programa deverá compreender, como se referiu, uma Autoridade de Gestão, entidade que aprecia as candidaturas que lhe são apresentadas e assegura que as operações que são seleccionadas para financiamento em conformidade com os critérios aplicáveis ao programa operacional e cumprem as regras nacionais e comunitárias durante todo o período da sua execução, assegurando que as despesas declaradas pelos beneficiários para as operações foram realmente efectuadas e analisando a elegibilidade das mesmas.
Retira-se também da aludida norma que as verificações a realizar pela autoridade de gestão incidem sobre os aspectos administrativos, financeiros, técnicos e físicos das operações, consoante o caso.
As verificações certificam a veracidade das despesas declaradas, bem como a exactidão dos pedidos de reembolso pelo beneficiário e a conformidade das operações e das despesas com as regras nacionais e comunitárias. A exigibilidade da despesa é assim verificada quanto ao critério temporal, material (tipologia da despesa) e formal (procedimentos de contratação pública), devendo os beneficiários apresentar documentos justificativos dos critérios de imputação das despesas.
Nos procedimentos de contratação pública, o órgão de gestão procede à análise de vários documentos, entre eles o programa de concurso, o caderno de encargos, o despacho ou decisão de adjudicação, o contrato (nos casos aplicáveis), o visto do Tribunal de Contas ao contrato, se aplicável.
Com isto visa-se assegurar, nomeadamente, a conformidade dos procedimentos de contratação com as normas legais nacionais e comunitárias e a conformidade administrativa e contabilística da despesa.
Diferente é a competência do Tribunal de contas nacional, que é um Tribunal de competência especializada em matéria financeira [cfr. arts. 202.º 214.º da CRP].
No que se refere à contratação pública, o TC exerce controlo financeiro, a vários níveis: controlo prévio, controlo concomitante e controlo sucessivo.
O controlo prévio [exercido quanto ao contrato em causa nos presentes autos], consiste no exame da legalidade e do cabimento orçamental dos actos, contratos ou outros instrumentos geradores de despesa ou representativos de responsabilidades financeiras directas ou indirectas para as entidades da Administração Pública central, regional e local.
O controlo prévio exerce-se mediante a concessão de recusa ou visto, constituindo fundamento para a recusa de visto a ilegalidade dos actos que implique nulidade, encargos sem cabimento em verba orçamental própria ou violação directa de normas financeiras e a ilegalidade que altere o resultado financeiro, implicando que os pagamentos relativos a actos e contratos sujeitos a fiscalização prévia não possam ser feitos antes da concessão do visto [cfr. artigos 46.° e ss da Lei de organização e processo do Tribunal de Contas].
Está assim demonstrado o diferente âmbito de actuação das entidades, sendo que a concessão de visto pelo Tribunal de Contas é tida em conta pela Autoridade de Gestão do POVT, como um elemento de instrução no processo, sem que resulte de qualquer normativo a obrigatoriedade de secundar o seu entendimento, como refere a Entidade Demandada [de resto, no cabe aqui apreciar as causas que levaram â concessão desse visto, pois que nem sequer vêm invocadas].
Ora, no caso concreto, para assegurar a realização dos seus fins, a Autoridade de Gestão do POVT requereu uma auditoria aos contratos celebrados a uma entidade externa, cabendo-lhe, no final, exercer um controlo de qualidade sobre o trabalho efectuado, avaliando objectivamente e previamente à emissão e aprovação de relatório final os juízos feitos pelo grupo de trabalho que realizou a auditoria e as conclusões a que chegou, nomeadamente pela verificação da prova obtida e se esta foi apropriada e suficiente para suportar as conclusões atingidas.
Tendo verificado pela insuficiência da fundamentação quanto aos trabalhos a mais constantes do contrato adicional, para efeitos de elegibilidade da despesa, procurou-se junto da A. os esclarecimentos que julgados necessários, tendo inclusivamente no Aditamento ao relatório sido feita a recomendação à A. para "prestar os esclarecimentos adicionais necessários à conclusão pela imprevisibilidade dos trabalhos a mais imputados ao projecto, sob pena de serem considerados não elegíveis".
Sobre esta questão veio a A. pronunciar-se, tendo a Entidade Demandada concluído que "as justificações dadas pelo executor, em sede de pronúncia ao direito de audição, não se afiguraram suficientes para se concluir pela imprevisibilidade dos trabalhos a mais^", sendo que era essencial que provasse a relação causa/efeito entre as justificações dadas e a realização dos diferentes tipos de trabalhos a mais, isto é, a inexistência de correcção estava condicionada a apresentação da fundamentação inequívoca da imprevisibilidade dos mesmos.
Vejamos se lhe assiste razão:
Nos termos do artigo 26.º n.° 1 do Decreto-Lei n.° 59/99 de 2 de Março, aplicável à data daqueles contratos:
1 - Consideram-se trabalhos a mais aqueles cuja espécie ou quantidade não hajam sido previstos ou incluídos no contrato, nomeadamente no respectivo projecto, se destinem à realização da mesma empreitada, se tenham tornado necessários na sequência de uma circunstância imprevista, desde que se verifique qualquer das seguintes circunstâncias:
a) Quando esses trabalhos não possam ser técnica ou economicamente separados do contrato sem inconveniente grave para o dono da obra;
b) Quando esses trabalhos, ainda que separáveis da execução do contrato, sejam estritamente necessários ao seu acabamento ".
O que está em causa nos presentes autos é a imprevisibilidade das obras.
"Circunstância imprevista" será aquela circunstância que "um decisor normal, colocado na posição do real decisor, não podia nem devia ler previsto", donde decorre que apenas poderão ser considerados trabalhos a mais aqueles cuja necessidade fosse impossível de prever aquando do lançamento do concurso [cfr. Acórdão TCAN de 06/05/2010, processo n.° 00070/05.5BEMDL].
Nos artigos 41.º a 56.° da petição inicial, a A. vem expor as justificações para os trabalhos constantes do contrato adicional referido, que se reconduzem à argumentação esgrimida em sede de audiência prévia ao Aditamento ao contrato e que foi analisado no Relatório Final [cfr. fls 28 e 29 do processo administrativo].
Alegou o A. alterações legislativas, nomeadamente a Lei do Ruído (decreto-lei n.° 129/2002, de 11 de Maio), que veio "impor a necessidade de executar um conjunto de modificações ao nível do revestimento da fachada e da cobertura ", e a Proposta de Directiva designada por "Working Documeni Biological Treatment of Biowaste 2nd Draft"que viria a "impor condições mais exigentes no que concerne à qualidade do composto final a colocar no mercado ", tendo que se instalar equipamento (algum do qual elenca, como os "crivos vibratórios", "ampliação do sistema SCADA), de acordo com as "tecnologias e técnicas mais recentes que vieram garantir à instalação mais modernidade e eficiência^", embora tal Directiva não se encontre ainda em vigor. Não obstante a "justeza tecnológica, operacional e económica das opções tomadas" encontra-se justificada por outros dois documentos da Comissão que preconizam regras ao nível da qualidade do composto e também por normativo técnico nacional que se encontra em discussão.
Mais referiu a A. que "outro conjunto de trabalhos contratados adicionalmente estava relacionado com o tratamento das águas pluviais da Central, devido à não instalação pelo Município de Gondomar de um colector ", sendo que só a partir de 17 de Outubro de 2008 é que o Município, através da sua empresa Municipal para a gestão de águas, teria condições para receber as águas pluviais provenientes das instalações da LP.
Não se questiona aqui que a necessidade de executar os trabalhos só tenha sido constatada no decurso da empreitada. O que se questiona é se aqueles trabalhos se mostraram necessários na sequência de uma circunstância imprevista ou se, pelo contrário, se advieram de circunstâncias que, podendo e devendo ter sido previstas, não o foram efectivamente.
Da análise do adicional ao contrato e seus Anexo 1", contendo "Listagem de trabalhos adicionais" e "Anexo 2", contendo a "Descrição das alterações", vertida no ponto 3.1 do relatório efectuado, não resulta inequívoco que tais trabalhos se tenham devido a circunstâncias imprevistas, que ali nem vêm referidas por contraposição ao contrato inicial.
Para comprovar a imprevisibilidade dos trabalhos contratados, teria a A. de vir identificar especificamente os trabalhos que tiveram que ser alterados em função da legislação invocada e indicar a despesa associada a cada alteração, concretizando exactamente o que a nova lei veio impor. Isto é, teria a A. que indicar quais os trabalhos que constavam do projecto inicial e que por força da imposição legal posterior ao projecto inicial tiveram que ser alterados, indicando também que tipo de alterações ocorreram e os respectivos custos, tal como de resto defendeu a Entidade Demandada.
Já no que se refere às alegadas alterações advenientes da "impossibilidade de as Águas de Gondomar receberem as águas pluviais provenientes da LP", limita-se a referir que tal é devido à não instalação de um colector por parte do Município e a remeter para oficio datado de 17 de Outubro de 2008 (do qual a A. extrai que só a partir daquela data teria a dita empresa capacidade de receber as águas pluviais provenientes das instalações da LP), concluindo pela necessidade de "criar condições internas para o tratamento dessas águas ".
Conforme consta do relatório, não apresentou a A. evidência quanto à decisão inicial de atribuir essas competências ao Município, nem concretiza cabalmente a A. quais as alterações que tiveram de ser efectuadas.
Esta é, pois, uma alegação claramente insuficiente, para que o Tribunal possa concluir que se tratou de "circunstância imprevisível", tendo em conta, ademais, a data da contratualização dos trabalhos - 29 de Dezembro de 2004 - sendo que nesta data já seria conhecida essa impossibilidade de as águas de Gondomar receberem as águas pluviais provenientes da LP.
Por fim, no que se refere à "necessidade de contratualizar os restantes trabalhos itens 12 a 21 do ponto 3.1 do relatório), resultou da imprescindibilidade de adaptar a Central e a sua envolvente ao novo lay-oul e ao novo processo produtivo resultante das alterações que foram introduzidas quer da nova legislação sobre o ruído quer a proposta de Directiva", mais uma vez se trata de alegação conclusiva, não referindo a A. que concretas normas dessa nova legislação impuseram alterações e quais as alterações concretas efectuadas impostas por essas normas.
De resto, atendendo aos itens 12. a 21. do ponto 3.1 do relatório, aquilo que se retira é que se tratam de realização ou alteração das características de infra-estruturas, nomeadamente pavimento, electricidade e arruamentos e melhoria de soluções técnicas e tecnológicas em virtude do avanço da tecnologia. Ora, quanto às primeiras, tratam-se de trabalhos em que se pretendeu garantir uma melhor funcionalidade e operacionalidade, não estando demonstrado que tais alterações se devam a qualquer circunstância imprevista. O mesmo se dirá também quanto às melhorias introduzidas no sistema e equipamentos audiovisuais, em virtude de se considerarem desadequados pelo avanço tecnológico, tão-somente sobressaindo quanto a estes pontos que se trataram de soluções ou melhorias introduzidas por vontade do dono da obra.
Daí que, não tendo a A. feito prova da subsunção dos trabalhos ao disposto no artigo 26.° do Decreto-Lei n.° 59/99 de 2 de Março, improcede a sua pretensão também nesta parte.
(…)».
Esta integral transcrição do que foi levado a «FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA» coloca à evidência o que foram questões decididas.
Tendo presente, vejamos o impacto do recurso.
Num primeiro desenvolvimento do recurso a recorrente lembra os passos do procedimento, mas sem que verdadeiramente impute um qualquer erro de julgamento, ainda que não deixe de perpassar a discordância.
Mas isso não basta.
«Efectivamente, como vem sendo entendido pela jurisprudência, desde há muito, os recursos jurisdicionais visam decisões judiciais, e devem, assim, consubstanciar pedidos de revisão da sua legalidade, com base em erros ou vícios das mesmas, erros ou vícios estes que devem afrontar, dizendo do que discordam e porque discordam [artigos 676º nº1 e 684º nº3 CPC; a propósito, AC STA/Pleno de 03.04.2001, Rº39531; AC STA de 09.05.2001, Rº47228; AC STA de 14.12.2005, Rº0550/05; AC STA/Pleno de 16.02.2012, Rº0304/09].» - Ac. deste TCAN, de 08-06-2012, proc. nº 00599/11.6BECBR. [realce nosso]
Cfr. Ac. do STA, de 07-01-2009, proc. nº 0812/08 :
I - Os recursos jurisdicionais visam modificar as decisões recorridas e daí que o seu objecto sejam os vícios e os erros de julgamento que o recorrente lhes atribua.
II - Daí que se torne imprescindível que o recorrente na sua alegação de recurso desenvolva um ataque pertinente e eficaz aos elementos do silogismo judiciário em que se apoiou a decisão recorrida.
Se o tribunal “a quo” assumiu que não se “atentou contra legítimas expectativas da A., antes lhe deu oportunidade de participar no procedimento e esclarecer devidamente as dúvidas colocadas”, e se bem assim não divisou o benefício que a autora/recorrente quis tirar da actuação do Tribunal de Contas, se assim é, como é, pese a discordância da recorrente necessário seria para qualquer êxito impugnatório que dirigisse quanto a estes pontos correspondente crítica ao que foram fundamentos das soluções alcançadas, e não o reafirmar de posição já julgada improcedente por tais fundamentos; não que a recorrente simplesmente se limite à reafirmação dos vícios; o que faz é avançar razões de tese já julgadas e sobre as quais agora em recurso não mostra como possam estar erradas.
O recurso tem ainda um outro foco de atenção, pondo em causa que a correcção financeira pudesse ter base de acerto na apelidada tabela COCOF, trazendo à lide questões quanto à sua força jurídica e de proporcionalidade.
Todavia, os recursos são específicos meios de impugnação de decisões judiciais, que visam modificar as decisões recorridas, e não criar decisões sobre matéria nova. Por isso, e em princípio, não se pode neles tratar de questões que não tenham sido apreciadas pela decisão impugnada, salvo questões novas de conhecimento oficioso e não decididas com trânsito em julgado - cfr. Acs. do STA, de 26-09-2012, proc. nº 0708/12; de 13-11-2013, proc. nº 01460/13; de 05-11-2014, proc. nº 01508/12; de 03-11-2016, proc. nº 01407/15; Acs. deste TCAN, 08-01-2016, proc. nº 00902/13.4BECBR; de 06-03-2016, procs. nºs 794/09.8BEBERG, 480/10.6BEPRT, e 594/11.5BEPRT; de 15-07-2016, proc. nº 00087/12.3BEMDL; de 01-07-2016, proc. nº 00374/12.0BEVIS; de 04-11-2016, proc. nº 00678/11.0BEPRT.
Ora, e vista a transcrição supra, logo se constata que não foi abordada qualquer questão - maxime como causa de invalidade - por reporte à matéria com que agora a recorrente lança censura à sentença; se do ponto de vista da lógica formal poderíamos dizer que o imputado erro de julgamento não o é, porque nem sequer foi feito respectivo julgamento, o sistema processual antes até impõe que não seja objecto de apreciação por este tribunal superior, que não pode, nem deve, nestas circunstâncias, apreciar em primeira instância.

***

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pela recorrente.
Porto, 28 de Junho de 2018.
Ass. Luís Migueis Garcia
Ass. Alexandra Alendouro
Ass. Fernanda Brandão