| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
J…, Presidente da Junta de Freguesia de Crespos, Município de Braga, veio interpor o presente recurso jurisdicional por se mostrar inconformado com a decisão do TAF de Braga, datada de 23/08/2006, que julgou procedente a acção de perda de mandato que havida sido deduzida contra o mesmo pelo “DIGNO MAGISTRADO DO MINISTÉRIO PÚBLICO” e que, em consequência, declarou a perda do seu mandato.
Formula, nas respectivas alegações (cfr. fls. 286 e segs. - paginação processo SITAF tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem:
“(...)
I. Como se deixou demonstrado nos itens 4 a 14, inclusive, das presentes alegações, a factualidade dada como provada na douta sentença recorrida, demonstra claramente a falta de fundamento da presente acção;
II. Resulta da factualidade apurada que a declaração referida no item 3 da matéria de facto assente foi subscrita pelo Recorrente em 3 de Junho de 2002 e foi trazida à praça pública, quer através de artigos escritos na comunicação social, quer pela discussão em órgãos autárquicos, quer ainda através da exposição que determinados cidadãos enviaram à Procuradoria-Geral da República, no decurso do mandato autárquico decorrente das eleições do dia 16 de Dezembro de 2001;
III. O comportamento do Recorrente passível de provocar a respectiva perda de mandato, de acordo com o disposto no art. 8.º, n.º 3 da Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto, verificou-se (no sentido de que ocorreu e foi detectado) no decurso do quadriénio iniciado em 16 de Dezembro de 2001 e terminado em 8 de Outubro de 2005, bem antes das eleições que decorreram em 09.10.2005;
IV. Não obstante o prazo de 5 anos previsto no art. 11.º, n.º 4 da Lei n.º 27/96, uma eventual acção com vista à perda de mandato do Recorrente poderia e deveria, na óptica do Recorrente, ter sido intentada no decurso do mandato em que o acto foi praticado e para produzir efeitos nesse próprio mandato, pelo que é manifesta a falta de fundamento legal da presente acção;
V. Entendimento diverso redundará numa interpretação manifestamente contrária à lei ordinária e à Constituição da República Portuguesa do disposto no n.º 4 do referido art. 11.º da Lei n.º 27/96, segundo a qual é considerada tempestiva uma acção para perda de mandato interposta dentro do prazo de cinco anos a contar da prática do facto que a fundamenta, quando esse facto ocorreu e foi detectado no decurso do mandato anterior àquele cuja perda se reclama;
VI. A norma interpretativa assim extraída do art. 11.º, n.º 4 da Lei n.º 27/96 viola de forma gritante os direitos, liberdades e garantias de participação política consagrados na Lei Fundamental, maxime o direito de acesso a cargos públicos a que alude o art. 50.º da CRP, bem como o princípio da proporcionalidade e da proibição do excesso, de que o n.º 3 do referido normativo é mera concretização;
VII. A admitir-se o pedido de perda do actual mandato do Recorrente, estaria a ser flagrante e totalmente desrespeitada a “garantia de liberdade de escolha dos eleitores e a independência e isenção no exercício de cargos electivos”, excedendo-se as normais e legais limitações que devem ser impostas à generalidade dos cidadãos no acesso a cargos electivos e assim se frustrando a essência da democracia e do acto eleitoral que lhe está subjacente;
VIII. Pelo exposto nas conclusões precedentes, expressamente se invoca semelhante inconstitucionalidade, de que devem extrair-se as legais consequências;
IX. Decidindo de forma diferente, o Tribunal a quo fez errada interpretação e aplicação do direito à factualidade provada, violando os arts. 8.º, n.º 3 e 11.º, n.º 4 da Lei 27/96, de 1 de Agosto, quando interpretados no sentido de considerar tempestiva uma acção para perda de mandato interposta dentro do prazo de cinco anos a contar da prática do facto que a fundamenta, quando esse facto ocorreu e foi detectado no decurso do mandato anterior àquele cuja perda se reclama, por violação grave dos direitos, liberdades e garantias de participação política consagrados na Lei Fundamental, maxime o direito de acesso a cargos públicos a que alude o art. 50.º da CRP, bem como o princípio da proporcionalidade e da proibição do excesso, de que o n.º 3 do referido normativo é mera concretização;
SEM PRESCINDIR
X. Não desconhecendo o Recorrente as restrições impostas ao recurso sobre a matéria de facto, ainda que transcrita – sobretudo atento o princípio da livre apreciação da prova, consagrado no art. 655.º do CPCiv., e a imediação e oralidade características do julgamento na 1.ª instância –, afigura-se-lhe haver concretos pontos da matéria de facto que foram incorrectamente julgados pelo Tribunal a quo, a saber:
a. O Tribunal a quo não deu como provado que o ora Recorrente desconhecesse que estava a cometer uma ilegalidade quando assinou a declaração referida no item 3 da matéria de facto assente;
b. O Tribunal a quo considerou que consubstancia facto notório haver uma vantagem patrimonial para o ora Recorrente e para a sua esposa, decorrente da actuação do Recorrente ao assinar a declaração referida no item 3 da matéria de facto assente;
XI. Com efeito, todas as testemunhas arroladas a semelhante matéria pelo ora Recorrente, pessoas sem qualquer relação de parentesco com as partes, cujo conhecimento pessoal da matéria em questão, imparcialidade e isenção não podem ser questionados e cujos depoimentos foram, usando a terminologia do Tribunal a quo, livres e serenos, foram peremptórias ao afirmar que o Réu ignorava a gravidade do acto que praticou, que não estava consciente de fazer qualquer ilegalidade, que fez a declaração por ignorância, que o conteúdo da declaração é verdadeiro e que em momento algum o aqui Recorrente pretendeu tirar uma vantagem patrimonial para si ou para a sua esposa;
XII. Sendo neste sentido o depoimento de todas as testemunhas que referiram sem quaisquer dúvidas ou hesitações que o aqui Recorrente ao assinar a declaração referida no item 3 da matéria de facto assente “não sabia o que estava a fazer”, “ignorava a gravidade do seu acto e quando veio ao de cima o sucedido, foram informar-se se se podia ou não ter emitido tal declaração, não tendo as pessoas censurado a actuação”, que “se soubesse o que viria a acontecer, não a teria assinado, porque é uma pessoa séria que não faz lesões no sistema público (depoimento da testemunha E... A..., de fls. 154 a 156), e que “não estava consciente de fazer qualquer ilegalidade” (depoimento da testemunha J... B..., a fls. 157), “tendo feito a declaração por ignorância” (depoimento da testemunha D... DA S..., a fls. 160);
XIII. Significa isto que, nem o Recorrente actuou com dolo directo, uma vez que jamais quis e, mais do que isso, nem sequer equacionou, (estar a) praticar um acto ilícito e ilegal ao subscrever a declaração em causa, agindo por ignorância, nem a sua conduta assumiu tal gravidade e censura geral que o tivesse tornado suspeito e indigno do cargo que então ocupava e para o qual mais tarde foi reeleito;
XIV. Inexiste, portanto, um pressuposto essencial para o sucesso da acção julgada procedente pelo Tribunal a quo, uma vez que, a mais recente jurisprudência vem exigindo que a conduta do agente “além de ser antijurídica, terá de ser dolosa (dolo directo)” - v. Ac. do STA, de 22 de Abril de 2004, in http://www.dgsi.pt/jsta, e isto porque “só um grau de culpa relativamente elevado sustentará a suspeição ou a reprovabilidade social da conduta, de tal modo que tornem o visado indigno do cargo” - v. Ac. do STA, de 9 de Janeiro de 2002, in http://www.dgsi.pt/jsta (v. n.º 1 do art. 10.º da Lei 27/96);
XV. Por tudo quanto se deixou dito e ao abrigo dos poderes que lhe são conferidos pelo art. 712.º do CPCiv., ex vi o art. 1.º do CPTA, esse Venerando Tribunal pode – e deve – alterar as respostas dadas pelo Tribunal a quo e considerar provado que o ora Recorrente não tinha conhecimento que estaria a cometer uma legalidade quando assinou a declaração referida no item 3 da matéria de facto assente, julgando a acção totalmente improcedente;
XVI. A conjugação dos depoimentos prestados com os documentos juntos aos autos, em particular o pedido endereçado à CRRA de fls. 151 (onde consta, além do mais, que “pretende-se desafectar o terreno para efectuar uma construção de extrema necessidade em virtude de a família não possuir as condições mínimas de habitabilidade”) e a decisão de fls. 15 a 19, permite concluir que, à data de emissão da declaração de fls. 14 dos autos, o agregado familiar do casal formado pelo Réu e por sua esposa encontrava-se em situação de extrema necessidade e sem alternativa viável para a obtenção de habitação condigna, pelo que essa declaração não tem um conteúdo intrinsecamente falso, nem distorce a realidade de forma grosseira, apenas pecando por não esclarecer que a situação de carência abrange também, et pour cause, o agregado familiar da requerente (cfr. art. 9.º, n.º 2 – alínea c) do DL n.º 196/89, de 14 de Junho);
XVII. Ora, in casu, conforme resulta dos depoimentos das testemunhas, nomeadamente da testemunha J.. B... quando refere a fls. 158 que “não houve qualquer prejuízo público, particular, ou beneficiação de particulares, e o que está dito na declaração corresponde à verdade” e da testemunha D... DA S..., a fls. 160 dos autos quando afirma que o Recorrente “não quis enriquecer nem sequer usou ninguém e quando fez a declaração estava a dizer a verdade”, que o Recorrente não pretendeu com a sua actuação tirar qualquer vantagem patrimonial ilegítima, uma vez que, conforme acima se referiu, estava absolutamente convencido que estava a praticar um acto legal e que estava a afirmar a verdade, e, por isso, o seu comportamento não é subsumível à previsão do n.º 2, do art. 8.º, da Lei 27/96, de 1 de Agosto;
XVIII. Por último, a declaração subscrita pelo Recorrente (referida no item 3 da matéria de facto assente) e que fundamentou a acção julgada procedente pela 1.ª instância não tinha potencial para favorecer ou conceder qualquer tipo de vantagem patrimonial ao Recorrente, até porque consubstancia um acto instruendo de uma decisão que cabe em exclusivo à CRRA, que se socorreu do conjunto dos elementos descritos na “ficha de apreciação e decisão” de fls. 16 a 19 dos autos para conceder o parecer favorável à construção de habitação em solo integrado na RAN;
XIX. Por conseguinte e ao abrigo dos poderes que lhe são conferidos pelo art. 712.º do CPCiv., ex vi o art. 1.º do CPTA, esse Venerando Tribunal pode – e deve – alterar as respostas dadas pelo Tribunal a quo e considerar que ao emitir a declaração referida no item 3 da matéria de facto assente, o ora Recorrente não visou a obtenção de nenhuma vantagem patrimonial, julgando a acção totalmente improcedente (…).”
Conclui no sentido do provimento do recurso e revogação da decisão judicial em crise com a consequente absolvição do pedido formulado na presente acção.
O Digno Magistrado do Ministério Público junto do TAF de Braga, ora recorrido, apresentou contra-alegações (cfr. fls. 360 e segs.) nas quais, em suma, sustenta a improcedência do recurso jurisdicional e manutenção da sentença recorrida, sem que, todavia, haja formulado conclusões.
O recorrente juntou aos autos parecer jurídico que se mostra inserto a fls. 391 e segs. (paginação do processo em suporte físico), o qual foi notificado ao recorrido que se pronunciou sobre o mesmo nos termos constantes de fls. 437.
Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recursos de ‘revisão’” [cfr. Prof. J. C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 8ª edição, págs. 459 e segs.; Prof. M. Aroso de Almeida e Juiz Cons. C. A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, pág. 737, nota 1; Dr.ª Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa” in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia ivridica 86”, págs. 69/71].
As questões suscitadas pelo recorrente resumem-se, por um lado, na impugnação da factualidade provada fixada [alterar, ao abrigo do art. 712.º do CPC. o teor do item III) daquela factualidade de molde a que conste que o R., ora recorrente, com a emissão da declaração não tinha conhecimento de que estava a cometer alguma ilegalidade e que não visou a obtenção de nenhuma vantagem patrimonial], e, por outro, em determinar se na situação vertente a decisão recorrida ao declarar a perda de mandato do R., aqui ora recorrente, fez errada aplicação dos arts. 08.º, n.ºs 2 e 3, 10.º e 11.º, n.º 4 da Lei n.º 27/96 e uma interpretação inconstitucional dos mesmos normativos por contrária ao art. 50.º da CRP e aos princípios da proporcionalidade e da proibição do excesso [cfr. conclusões supra reproduzidas]. 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Resulta da decisão de facto inserta na sentença recorrida [corrigida oficiosamente pelo erro manifesto quanto à data vertida sob o n.º VI) – sendo “05/04/04” – “04/04/2005” e não “05/04/2004” como se comprova pela análise e leitura atenta do doc. de fls. 73/74 ali invocado e tido como reproduzido] o seguinte quadro factual:
I) O Réu é casado com E… em regime de comunhão de adquiridos (vide doc. a fls. 21 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido);
II) O Réu foi eleito membro da Assembleia de Freguesia de Crespos, Município de Braga, nas eleições autárquicas ocorridas em 16/12/2001, encabeçando a lista mais votada na referida eleição (vide doc. a fls. 05 a 08 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido);
III) Em 03/06/2002 o Réu subscreveu uma declaração escrita na qualidade de Presidente da Junta de Freguesia de Crespos, concelho de Braga, na qual se declara que “… E…, casada, portadora do Bilhete de Identidade … emitido pelo Arquivo de Braga em 09/06/1993, contribuinte n.º …, residente no Lugar de Reais da freguesia de Crespos do concelho e distrito de Braga, encontra-se em situação de extrema necessidade e de inexistência de alternativa viável à obtenção de habitação condigna” (vide doc. a fls. 14 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido);
IV) O Réu com o conhecimento de E… tem registado a seu favor a aquisição de um prédio rústico designado por Campo da Porta, em Reais, na freguesia de Crespos, em Braga (vide doc. a fls. 20 e 23 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido);
V) O Réu com o conhecimento de E... tem registado a seu favor a aquisição de um prédio urbano constituído por casa de rés-do-chão, coberto e eira coberta, na freguesia de Crespos, em Braga (vide doc. a fls. 24 e 25 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido);
VI) Em 05/04/04 foi recebida nos serviços da Procuradoria-Geral da República uma exposição escrita em que os cidadãos nela identificados solicitavam a intervenção daquela entidade, nos termos que da mesma constam (vide doc. a fls. 73 a 74 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido);
VII) O Réu foi eleito membro da Assembleia de Freguesia de Crespos, Município de Braga, nas eleições autárquicas ocorridas em 09/10/2005, encabeçando a lista mais votada na referida eleição (vide doc. a fls. 09 a 13 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido);
VIII) Em ofício assinado pelo Presidente da Comissão Regional da Reserva Agrícola de Entre Douro e Minho, endereçada à Sr.ª E…, sob o assunto “Reserva Agrícola Nacional – Decisão da C.R.R.A. – Comunicação do processo n.º 791/2002 – Matriz n.º 1105 – R= Freguesia de Crespos = Concelho de Braga – Área de 200 m2 para construção de habitação”, tendo por base a declaração referida no n.º III), retira-se que:
“Em referência ao assunto em epígrafe, e para conhecimento de V. Exa. transcreve-se a seguir, a decisão da Comissão Regional da Reserva Agrícola, tomada na reunião realizada no passado dia 18OUT2002, pela UNANIMIDADE dos seus membros presentes: “CONCEDIDO, NOS TERMOS DA ALÍNEA C), DO N.º 2 DO ART. 9.º, DO DL 196/89, PARECER FAVORÁVEL À UTILIZAÇÃO DE 200M2 PARA UTILIZAÇÃO DE SOLO AGRÍCOLA PARA CONSTRUÇÃO DE HABITAÇÃO….” (vide doc. a fls. 15 a 19 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido);
IX) O Réu é motorista de profissão, sendo pessoa simples e humilde.* Nos termos do art. 712.º do CPC porque constantes de documentação nos autos, adita-se ainda a seguinte factualidade:
X) Os registos das aquisições referidas em IV) e V) datam de 05/06/2003 mediante ap. 06 (cfr. docs. de fls. 20, 23, 24 e 25 dos autos).«» 3.2. DE DIREITO
Presente o quadro factual que antecede fixado pelo tribunal “a quo” importa entrar primeiramente, por uma questão de precedência lógica e jurídica, na análise das questões suscitadas em torno do julgamento de facto efectuado para depois entrar na análise das questões de erro de julgamento assacadas à decisão judicial recorrida. ~ 3.2.1.
Do erro em sede de julgamento de facto – Impugnação da matéria de facto
Sustenta, em resumo, o ora recorrente que o Mm.º Juiz “a quo” fez errada apreciação da prova produzida (depoimentos unânimes das testemunhas ouvidas e que se mostram reduzidos a escrito) e errou no julgamento de facto porquanto entende estar provado e como tal teria de ter sido considerado que:
- O mesmo desconhecia que estava a cometer uma ilegalidade quando assinou a declaração referida em III) da factualidade assente;
- O mesmo não tinha intenção de tirar proveito ou de obter vantagem patrimonial para si ou para a sua esposa com a assinatura da aludida declaração.
Analisemos, fazendo um prévio enquadramento jurídico da matéria objecto de discussão sob este fundamento de recurso e após leitura dos depoimentos registados a escrito na acta da diligência realizada no tribunal “a quo” e documentada nos autos documentada a fls. 153 a 161.
Decorre do regime legal vertido nos arts. 140.º e 149.º do CPTA que este Tribunal conhece de facto e de direito sendo que na apreciação do objecto de recurso jurisdicional que se prende com a impugnação da decisão de facto proferida pelo tribunal “a quo” se aplica ou deve reger-se, na ausência de regime legal especial, pelo regime que se mostra fixado em sede da legislação processual civil nesta sede.
Ora com a revisão do CPC operada pelo DL n.º 329-A/95, de 12/12, e pelo DL n.º 180/96, de 25/09, foi instituído, de forma mais efectiva, a garantia do duplo grau de jurisdição da matéria de facto.
Importa, porém, ter presente que o poder de cognição deste Tribunal sobre a matéria de facto ou controlo sobre a decisão de facto prolatada pelo tribunal “a quo” não assume uma amplitude tal que implique um novo julgamento de facto, sendo certo que da situação elencada (impugnação jurisdicional da decisão de facto - art. 690.º-A do CPC) se distinguem os poderes previstos no n.º 2 do art. 149.º do CPTA que consagram solução diversa e de maior amplitude da que se mostra consagrada nos arts. 712.º e 715.º do CPC.
Assim, pese embora tal regime e situações diversas temos, todavia, que referir que os poderes conferidos no art. 149.º, n.º 2 do CPTA não afastam os poderes de modificação da decisão de facto por parte deste Tribunal ao abrigo do art. 712.º do CPC por força da remissão operada pelos arts. 01.º e 140.º do CPTA porquanto o TCA mantém os poderes que assistem ao tribunal de apelação no âmbito da fixação da matéria de facto quando esta constitui objecto ou fundamento de recurso jurisdicional.
Daí que sobre o recorrente impende um especial ónus de alegação quando pretenda efectuar impugnação com aquele âmbito mais vasto, impondo-se-lhe, por conseguinte, dar plena satisfação às regras previstas no art. 690.º-A do CPC.
É que ao TCA assiste o poder de alterar a decisão de facto fixada pelo tribunal “a quo” desde que ocorram os pressupostos vertidos no art. 712.º, n.º 1 do CPC, incumbindo-lhe, nessa medida, reapreciar as provas em que assentou a decisão impugnada objecto de controvérsia, bem como apreciar oficiosamente outros elementos probatórios que hajam servido de fundamento à decisão sobre aqueles pontos da factualidade controvertidos.
A este propósito e tal como sustentado pelo Prof. M. Aroso de Almeida e pelo Juiz Cons. C. A. Fernandes Cadilha “(…) é entendimento pacífico que o tribunal de apelação, conhecendo de facto, pode extrair dos factos materiais provados as ilações que deles sejam decorrência lógica (…). Por analogia de situação, o tribunal de recurso pode igualmente sindicar as presunções judiciais tiradas pela primeira instância pelo que respeita a saber se tais ilações alteram ou não os factos provados e se são ou não consequência lógica dos factos apurados. (…)” (in: ob. cit., pág. 743).
Retomando o que supra fomos referindo sobre a amplitude dos poderes de cognição do tribunal de recurso sobre a matéria de facto temos que os mesmos não implicam um novo julgamento de facto, porquanto, por um lado, tal possibilidade de conhecimento está confinada aos pontos de facto que o recorrente considere incorrectamente julgados e desde que cumpra os pressupostos fixados no art. 690.º-A n.ºs 1 e 2 do CPC, e, por outro lado, o controlo de facto, em sede de recurso, tendo por base a gravação e/ou transcrição dos depoimentos prestados em audiência, não pode aniquilar (até pela própria natureza das coisas) a livre apreciação da prova do julgador, construída dialecticamente na base da imediação e da oralidade (vide sobre esta problemática Juiz Desemb. A. S. Abrantes Geraldes in: “Temas da Reforma do Processo Civil”, vol. II, págs. 250 e segs.).
É que a garantia do duplo grau de jurisdição da matéria de facto não subverte o princípio da livre apreciação da prova por parte do julgador que se mostra vertido no art. 655.º do CPC, sendo certo que na formação da convicção daquele quanto ao julgamento fáctico da causa não intervém apenas elementos racionalmente demonstráveis, mas também factores não materializados, visto que a valoração de um depoimento é algo absolutamente imperceptível na gravação e/ou na respectiva transcrição.
Na verdade, constitui dado adquirido o de que existem inúmeros aspectos comportamentais dos depoentes que não são passíveis de ser registados numa simples gravação áudio. Tal como já era apontado pelo Juiz Cons. Eurico Lopes Cardoso os depoimentos não são só palavras, nem o seu valor pode ser medido apenas pelo tom em que foram proferidas. Todos sabemos que a palavra é só um meio de exprimir o pensamento e que, por vezes, é um meio de ocultar. A mímica e todo o aspecto exterior do depoente influem, quase tanto como as suas palavras, no crédito a prestar-lhe e como tal apreendidos ou percepcionados por outro Tribunal que pretenda fazer a reapreciação da prova testemunhal, sindicando os termos em que a mesma contribuiu para a formação da convicção do julgador, perante o qual foi produzida (cfr. BMJ n.º 80, págs. 220 e 221).
Como tal, o juiz perante o qual foram prestados os depoimentos sempre estará numa posição privilegiada em termos de recolha dos elementos e sua posterior ponderação, nomeadamente com a devida articulação de toda a prova oferecida, de que decorre a convicção plasmada na decisão proferida sobre a matéria de facto.
Em conformidade, a convicção resultante de tal articulação global, evidencia-se como sendo de difícil destruição, principalmente quando se pretende pô-la em causa através de indicações parcelares, ou referências meramente genéricas que o impugnante possa fazer, como contrárias ao entendimento expresso.
Com efeito e como tem vindo a ser entendimento jurisprudencial consensual o depoimento de uma testemunha é formado por um complexo de situações e factos em que sobressai o seu porte, as suas reacções imediatas, o sentido dado à palavra e à frase, o contexto em que é prestado o depoimento, o ambiente gerado em torno da testemunha, o modo como é feito o interrogatório e surge a resposta, tudo contribuindo para a formação da convicção do julgador.
Segundo a lição que se extrai dos ensinamentos do Prof. Enrico Altavilla "(…) o interrogatório como qualquer testemunho, está sujeito à crítica do juiz, que poderá considerá-lo todo verdadeiro ou todo falso, mas poderá também aceitar como verdadeiras certas partes e negar crédito a outras" (in: "Psicologia Judiciária", vol. II, Coimbra, 3ª ed., pág. 12).
Como já defendia o Prof. J. Alberto dos Reis “… É já hoje lugar-comum a nota de que tanto ou mais do que o que o depoente diz vale o modo por que o diz, é que se as declarações contam, contam também as reticências, as hesitações, as reservas, enfim a atitude e a conduta do declarante no acto do depoimento ...” (in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. IV, pág. 137).
Daí que a convicção do tribunal se forma de um modo dialéctico, pois, para além dos dados objectivos fornecidos pelos documentos e outras provas produzidas nos autos, importa atender também à análise conjugada das declarações produzidas e dos depoimentos das testemunhas, em função das razões de ciência, da imparcialidade ou falta dela, das certezas e ainda das lacunas, das contradições, das hesitações, das inflexões de voz, da serenidade, dos “olhares de súplica” para alguns dos presentes, da "linguagem silenciosa e do comportamento", da própria coerência de raciocínio e de atitude demonstrados, da seriedade e do sentido de responsabilidade evidenciados, das coincidências e inverosimilhanças que transpareçam no decurso da audiência de julgamento entre depoimentos e demais elementos probatórios.
Ao invés do que acontece nos sistemas da prova legal em que a conclusão probatória está prefixada legalmente, nos sistemas da livre apreciação da prova, como o nosso, o julgador detém a liberdade de formar a sua convicção sobre os factos, objecto do discussão em sede de julgamento, com base apenas no juízo que se fundamenta no mérito objectivamente concreto do caso, na sua individualidade histórica, adquirido representativamente no processo.
Note-se, contudo, que este sistema não significa puro arbítrio por parte do julgador.
É que este, pese embora, livre no seu exercício de formação da sua convicção não está isento ou eximido de indicar os fundamentos onde aquela assentou por forma a que, com recurso às regras da ciência, da lógica e da experiência, se possa controlar a razoabilidade daquele processo de formação da convicção sobre a prova ou não prova daquele facto, permitindo, desta feita, sindicar-se o processo racional da própria decisão.
Aliás, a nossa lei processual determina e faz impender sobre o julgador um ónus de objectivação da sua convicção, através da exigência da fundamentação da matéria de facto (da factualidade provada e da não provada), devendo aquele analisar criticamente as provas e especificar os fundamentos que foram decisivos para a sua convicção (cfr. art. 653.º, n.º 2 do CPC).
É que não se trata de um mero juízo arbitrário ou de simples intuição sobre veracidade ou não de uma certa realidade de facto, mas antes duma convicção adquirida por intermédio dum processo racional, objectivado, alicerçado na análise critica comparativa dos diversos dados recolhidos nos autos na e com a produção das provas e na ponderação e maturação dos fundamentos e motivações, sendo que aquela convicção carece de ser enunciada ou explicitada por expressa imposição legal como garante da transparência, da imparcialidade e da inerente assunção da responsabilidade por parte do julgador na administração da justiça.
À luz desta perspectiva temos que se a decisão do julgador, devidamente fundamentada, for uma das soluções plausíveis, segundo as regras da lógica, da ciência e da experiência, ela será inatacável, visto ser proferida em obediência à lei que impõe o julgamento segundo a livre convicção.
Aliás e segundo os ensinamentos do Prof. M. Teixeira de Sousa ”(…) o tribunal deve indicar os fundamentos suficientes para que, através das regras da ciência, da lógica e da experiência, se possa controlar a razoabilidade daquela convicção sobre o julgamento do facto provado ou não provado. A exigência da motivação da decisão não se destina a obter a exteriorização das razões psicológicas da convicção do juiz, mas a permitir que o juiz convença os terceiros da correcção da sua decisão. Através da fundamentação, o juiz passa de convencido a convincente (…)” (in: “Estudos sobre o novo Processo Civil”, pág. 348).
Para além disso e na sequência com que anteriormente fomos referindo importa ainda ter em atenção que pese embora a maior amplitude conferida pela reforma de processo civil a um segundo grau de jurisdição em sede de matéria de facto a verdade é que, todavia, não se está perante um segundo julgamento de facto (tribunal “ad quem” aprecia apenas os aspectos sob controvérsia) e nem o tribunal de recurso naquele julgamento está colocado perante circunstâncias inteiramente idênticas àquelas em que esteve o tribunal “a quo” apesar do registo da prova por escrito ou através de gravação magnética dos depoimentos oralmente prestados.
É que o Tribunal “ad quem” não vai à procura duma nova convicção, não lhe sendo pedido que formule novo juízo fáctico e sua respectiva fundamentação. O que se visa determinar ou saber é se a motivação expressa pelo Tribunal “a quo” encontra suporte razoável naquilo que resulta do ou dos depoimento(s) testemunhal(ais) (registados a escrito ou através de gravação) em conjugação com os demais elementos probatórios existentes ou produzidos nos autos.
Tal como tem sido jurisprudencialmente aceite, a garantia do duplo grau de jurisdição não subverte o princípio da livre apreciação das provas (cfr. art. 655.º, n.º 1 do CPC) já que o juiz aprecia livremente as provas e decide segundo a sua prudente convicção acerca de cada facto, sendo que na formação dessa convicção não intervêm apenas factores racionalmente demonstráveis, já que podem entrar também elementos que em caso algum podem ser importados para o registo escrito, para a gravação vídeo ou áudio.
Será, portanto, um problema de aferição da razoabilidade, à luz das regras da ciência, da lógica e da experiência da convicção probatória do julgador no Tribunal “a quo”, aquele que, no essencial, se coloca em sede de sindicabilidade ou fiscalização do julgamento de facto pelo Tribunal “ad quem”. Daí que na reapreciação da matéria de facto ao tribunal de recurso apenas cabe um papel residual, limitado ao controle e eventual censura dos casos mais flagrantes, como sejam aqueles em que o teor de algum ou alguns dos depoimentos prestados no Tribunal “a quo” lhe foram indevidamente indiferentes, ou, de outro modo, eram de todo em todo inidóneos ou ineficientes para suportar a decisão a que se chegou (cfr., entre outros, Acs. STJ de 13/03/2003 - Proc. n.º 03B058 in: «www.dgsi.pt/jstj», de 14/03/2006 in: CJ/ASTJ Ano XIV, Tomo I, págs. 130 e segs.; Acs. da Relação de Lisboa de 27/03/2001 in: CJ Ano XXVI, Tomo II, págs. 86 e segs., de 15/01/2004 in: CJ Ano XXIX, Tomo I, págs. 65 e segs., de 10/11/2005 - Proc. n.º 3876/2005-6, de 02/11/2006 - Proc. n.º 5173/2006.2 ambos in: «www.dgsi.pt/jtrl»; Acs. da Relação de Coimbra de 03/10/2000 in: CJ Ano XXV, Tomo IV, págs. 27 e segs., de 22/05/2004 - Proc. n.º 3480/03, de 22/06/2004 - Proc. n.º 1861/04 ambos in: «www.dgsi.pt/jtrc»; Acs. da Relação do Porto de 29/05/2006 - Proc. n.º 0650899 in: «www.dgsi.pt/jtrp»; Acs. Relação de Guimarães de 19/05/2004 - Proc. n.º 856/04-2, de 11/06/2005 - Proc. n.º 1972/05-2 in: «www.dgsi.pt/jtrg»).
Mercê do que vimos expondo ao tribunal de recurso apenas e só é dado alterar a decisão sobre a matéria de facto em casos excepcionais de manifesto erro na apreciação da prova, de flagrante desconformidade entre os elementos probatórios disponíveis e essa mesma decisão.
Vertidas estas considerações de enquadramento necessárias à análise da questão sob apreciação temos para nós que, desde logo, não se tem como procedente este fundamento de recurso.
Fez constar o Mm.º Juiz “a quo” na motivação do seu julgamento de facto, na parte que ora releva, o seguinte: “… Quanto ao alegado facto do Réu não ter conhecimento que estaria a cometer uma ilegalidade quando assinou a declaração referida no n.º 3 da matéria de facto, não se dá esse facto como provado pelas razões que a seguir se adiantam. É que, o depoimento das testemunhas ouvidas não revela que estas tivessem tido conhecimento directo e pessoal de que o Réu, antes da assinar a declaração em causa, o tivesse feito de boa fé e na ignorância das consequências que daí poderiam resultar. Também não ficou demonstrado, por ausência de prova documental necessária nesse sentido, que a declaração mencionada, correspondesse a uma forma processual típica usada pela Junta de Freguesia de Crespos para os seus fregueses que se encontrassem em situações supostamente idênticas à da esposa do Réu. Acresce que o próprio teor da declaração emitida não corresponde à verdade dos factos, conforme resulta do depoimento testemunhal efectuado, não se podendo vislumbrar que a esposa do Réu estivesse numa “situação de extrema necessidade e de inexistência de alternativa viável à obtenção de habitação condigna”. É que, como ficou demonstrado pelos depoimentos ouvidos, o Réu e a sua esposa viviam juntos e já dispunham de uma habitação que preenchia os requisitos básicos para um vida familiar quando foi emitida a respectiva declaração, pelo que, se infere que o Réu conhecedor de tal realidade nunca poderia, de boa fé, ter emitido tal declaração. Não ficaram demonstrados os demais factos alegados pelas partes nos presentes autos …”.
Do teor desta motivação deriva que o Mm.º Juiz “a quo” não conferiu inequívoco e inabalável crédito aos depoimentos das testemunhas ouvidas, tendo feito constar as várias razões pelas quais aquele elemento probatório (prova testemunhal produzida) não se mostrou suficiente para fundar um juízo positivo sobre aquela realidade factual. Ora não é pelo simples facto de determinado segmento probatório ser alegadamente uniforme ou coincidente quanto a um determinado quadro factual que o julgador está vinculado a ter ou considerar o mesmo como provado. Assiste ao julgador o poder de negar aquela realidade factual desde que o faça no escrupuloso respeito pelas regras que sobre o mesmo impendem em sede de motivação da decisão de facto.
No caso o julgador observou aquele desiderato não se vislumbrando no quadro “sub judice” que estejamos perante situação de manifesto erro na apreciação da prova ou de flagrante desconformidade entre os elementos probatórios disponíveis e essa mesma decisão, razão pela qual não se nos afigura legítima a alteração da factualidade pretendida pelo recorrente.
O presente caso, manifestamente, não se reconduz a um daqueles flagrantes e excepcionais em que, como vimos, essa alteração é de ocorrência forçosa.
Improcede, pois, este fundamento de recurso.~ 3.2.2.
Do erro de direito por falta de fundamento legal da acção (por intempestividade) (infracção aos arts. 08.º, n.º 3 e 11.º, n.º 4 da Lei n.º 27/96 e com interpretação violadora do art. 50.º da CRP)
Defende o recorrente que, de harmonia com uma correcta interpretação dos normativos referidos em epígrafe e que respeite a Lei Fundamental, deveria a decisão judicial recorrida ter sido no sentido da improcedência da acção por falta de fundamento legal (intempestividade) porquanto a “verificação” do seu comportamento passível de provocar a perda de mandato ocorreu e foi detectado no decurso do mandato 2001/2005, “… bem antes das eleições que decorreram em 09.10.2005” pelo que “… não obstante o prazo de 5 anos previsto no art. 11.º, n.º 4 da Lei n.º 27/96, uma eventual acção com vista à perda de mandato do aqui recorrente poderia e deveria, …, ter sido intentada no decurso do mandato em que o acto foi praticado e para produzir efeitos nesse próprio mandato …” razão pela qual “… não tendo sucedido, é manifesta a falta de fundamento legal da acção que foi julgada procedente pelo Tribunal a quo …”. Mais sustenta que “… entendimento diverso redundaria numa interpretação manifestamente contrária à lei ordinária e à Constituição da República Portuguesa do disposto no n.º 4 do referido art. 11.º da Lei n.º 27/96, segundo a qual é considerada tempestiva uma acção para perda de mandato interposta dentro do prazo de cinco anos a contar da prática do facto que a fundamenta, quando esse facto ocorreu e foi detectado no decurso do mandato anterior àquele cuja perda se reclama. …, a norma interpretativa assim extraída do art. 11.º, n.º 4 da Lei n.º 27/96 viola de forma gritante os direitos, liberdades e garantias de participação política consagrados na Lei Fundamental, maxime o direito de acesso a cargos públicos a que alude o art. 50.º da CRP, bem como o princípio da proporcionalidade e da proibição do excesso, de que o n.º 3 do referido normativo é mera concretização …”.
Sustentou-se na decisão recorrida em sede de saneamento processual e sem qualquer justificação antecedente que a presente acção “… foi tempestivamente deduzida …”, vindo em sede de enquadramento jurídico da causa e a propósito da alegação do recorrente de “… ser inconstitucional a norma do n.º 4 do art. 11.º da Lei n.º 27/96 …” a referir o seguinte: “… É certo que o n.º 1 do art. 50.º da CRP, tem um sentido amplo ao configurar o acesso em condições de igualdade e liberdade aos cargos públicos, assim como é certo que a norma cuja constitucionalidade é aqui apreciada em nada contende na sua letra ou no seu espírito com a citada norma, uma vez que se limita a impor um prazo máximo para a propositura das respectivas acções de perda de mandato, prazo esse contado a partir do momento em que se verificaram os factos que constituam causa de perda de mandato. Muito menos a norma citada colide com o n.º 2 do art. 50.º da CRP, porque, de facto e de direito, inexiste qualquer possível sobreposição normativa daquele preceito com o n.º 4 do art. 11.º da Lei n.º 27/96. Importa, por isso, saber se poderá existir qualquer colisão com violação do n.º 3 do art. 50.º da CRP em face do que vai vertido na norma em apreço. Ora, o n.º 3 do art. 50.º da CRP limita-se a estabelecer ao legislador um conjunto de limitações no que diz respeito às inelegibilidades no que diz respeito ao acesso dos cidadãos aos cargos electivos. Assim, essas limitações serão apenas admissíveis ao nível legal, desde que destinadas a garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e a independência no exercício dos respectivos cargos por parte dos titulares eleitos para os mesmos. O Legislador ordinário ao verter para a Lei n.º 27/96, uma norma como a que consta do seu n.º 4 do art. 11.º não veio a criar qualquer limitação ao nível da capacidade electiva passiva dos cidadãos que contenda com o referido n.º 3 do art. 50.º da CRP, uma vez que aquela norma não incide sobre condições de inelegibilidade. Além do mais e a verificarem-se, as situações de inelegibilidades, estas terão que vir a ser judicialmente declaradas com todas as garantias que daí resultam para os eventuais visados com uma possível sanção de inelegibilidade. Por isso, não é inconstitucional a norma constante do n.º 4 do art. 11.º da Lei n.º 27/96 …”.
Analisemos então a questão “sub judice”.
A Constituição da República Portuguesa consagra, no seu art. 50.º, o “Direito de acesso a cargos públicos”, estipulando que:
“1. Todos os cidadãos têm o direito de acesso, em condições de igualdade e liberdade, aos cargos públicos.
2. Ninguém pode ser prejudicado na sua colocação, no seu emprego, na sua carreira profissional ou nos benefícios sociais a que tenha direito, em virtude do exercício de direitos políticos ou do desempenho de cargos públicos.
3. No acesso a cargos electivos a lei só pode estabelecer as inelegibilidades necessárias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e independência do exercício dos respectivos cargos.”
Decorre por sua vez do art. 08.º da Lei n.º 27/96 (diploma que contém o regime jurídico da tutela administrativa do Estado sobre as autarquias locais), sob a epígrafe “Perda de mandato” e na parte que releva, que:
“1. Incorrem em perda de mandato os membros de órgãos autárquicos (…) que:
(…)
d) Pratiquem ou sejam individualmente responsáveis pela prática dos actos previstos no artigo seguinte.
2. Incorrem, igualmente, em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos que, no exercício das suas funções, ou por causa delas, intervenham em procedimento administrativo, acto ou contrato de direito público ou privado relativamente ao qual se verifique impedimento legal, visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem.
3. Constitui ainda causa de perda de mandato a verificação, em momento posterior ao da eleição, de prática, por acção ou omissão, em mandato imediatamente anterior, dos factos referidos na alínea d) do n.º 1 e no n.º 2 do presente artigo.”
Por fim, resulta do art. 11.º da mesma Lei que:
“1. (…).
2. (…).
3. O Ministério Público tem o dever funcional de propor as acções referidas nos números anteriores no prazo máximo de 20 dias após o conhecimento dos respectivos fundamentos.
4. As acções previstas no presente artigo só podem ser interpostas no prazo de cinco anos após a ocorrência dos factos que as fundamentam.”
Presente este quadro legal entremos, então, na sua análise tendo em mente o caso vertente.
Ora para que haja lugar à perda de mandato nos termos do n.º 3 do art. 08.º da Lei n.º 27/96 impõe-se que os factos que dele constituem fundamento tenham ocorrido no mandato imediatamente anterior mas que apenas sejam verificados no decurso do actual mandato, constituindo aquela “verificação” um pressuposto para a dedução da acção administrativa tendente à declaração da perda de mandato e cuja inexistência ou não verificação constitui matéria de excepção.
Importa, pois, definir ou precisar o momento de “verificação” dos factos que constituem ou geram perda de mandato.
Tal momento pode corresponder ou dar-se quer quando aqueles factos são conhecidos como quando em momento posterior na sequência do conhecimento de factos se vem a concluir, após efectivação dum juízo de ilegalidade, que estes mesmos factos integram ou preenchem causa de perda de mandato.
De harmonia com o regime decorrente dos n.ºs 3 e 4 do art. 11.º da Lei n.º 27/96 sobre o MP impende o dever funcional de propor as acções administrativas tendentes à declaração da perda de mandato no prazo máximo de 20 dias contados do conhecimento dos respectivos fundamentos, sendo que as mesmas só podem ser interpostas no prazo de cinco anos após a ocorrência dos factos que as fundamentam.
Importa, de igual modo, ter presente nesta sede que a perda de mandato não opera automaticamente sendo que quase todos os seus fundamentos, para não dizer mesmo todos, implicam processos mais ou menos complexos de certificação de factos, de instrução e apuramento dos mesmos, processos ou procedimentos esses que se arrastam ou podem vir a arrastar mais ou menos no tempo, implicando que o seu conhecimento, com todos os seus contornos fácticos necessários, se espraie no tempo.
Nessa medida, o prazo para a interposição pelo MP duma acção administrativa tendente à perda de mandato, que tem sempre o limite temporal objectivo (o previsto no n.º 4 do citado art. 11.º) decorrido o qual se extingue o direito de acção, terá de ter em consideração o atrás exposto, não podendo ter-se como automáticos o seu conhecimento e o consequente início do prazo para observância do seu dever funcional de propositura com a simples entrada, por exemplo, duma participação/denúncia ou queixa por parte de terceiros, sendo certo, inclusive, que mesmo nos casos de interposição de acção na sequência de uma acção inspectiva do IGAT que conclui pela ocorrência de ilegalidade de grave (cfr. art. 06.º, n.º 6 do mesmo diploma) pode até dar-se o caso do MP previamente àquela propositura e para fundar o seu juízo de ponderação quanto à interposição ou não da competente acção carecer de elementos que o habilitem à emissão daquele juízo sem os quais não decorre aquele prazo.
Frise-se, ainda, que no n.º 3 do art. 11.º está em causa a previsão dum dever funcional que recai sobre o concreto magistrado do MP a quem o procedimento foi distribuído e não um prazo de propositura da acção, pelo que o decurso ou inobservância do prazo do n.º 3 gera nomeadamente responsabilidade disciplinar mas não a extinção do direito de accionar. Este só opera com o decurso do prazo previsto no n.º 4 do mesmo dispositivo legal.
Daí que e revertendo ao caso em presença não pode ter-se como adquirido à luz dos considerandos tecidos e da factualidade apurada nos autos [cfr., em especial, n.ºs II), III), VI) e VII)] que o MP, com a participação/denúncia documentada nos autos a fls. 73/74, tivesse em 04/04/2005 (não 05/04/2004 como se refere na decisão judicial recorrida e que resulta de leitura incorrecta do documento em crise como se infere da data aposta no carimbo, n.º do processo que na sequência do mesmo foi instaurado e data do despacho que sobre o mesmo recaiu) na posse de todos os elementos que lhe permitiam ter como verificados os fundamentos integradores da causa de perda de mandato em crise (cfr. art. 08.º, n.ºs 1, al. d), 2 e 3 da Lei n.º 27/96), impondo-se “in casu” efectuar ou ter lugar instrução tendente a apurar dos indícios da ocorrência daquela causa de perda de mandato, carreando elementos sustentadores da veracidade das imputações ilícitas feitas.
A verificação no caso, face aos contornos da situação fáctica e fundamento em presença, não se pode compadecer com a simples apresentação da denúncia ou participação aludida, sendo certo que o recorrente não alegou factualidade nem instruiu os autos com outros elementos probatórios nos termos do quais nos permitisse chegar a conclusão diversa em termos de ter-se como não verificado este pressuposto à luz do comando decorrente do n.º 3 do art. 08.º daquele diploma e daí extrair as necessárias consequências.
Refira-se, ainda, que não se vislumbra em que é que a interpretação e consequente aplicação dos normativos em epígrafe nos termos explicitados e dos que foram entendidos na decisão judicial em recurso contenda com os comandos constitucionais insertos no art. 50.º da CRP, mormente, com o enunciado no seu no n.º 3.
O estabelecimento de inelegibilidades gerais e especiais, bem como o sancionamento de determinados comportamentos tidos por ilícitos e ilegais visam, respectivamente, assegurar garantias de dignidade e genuinidade ao acto eleitoral e, simultaneamente, evitar a eleição de quem, pelas funções que exerce (ou outras razões que o tornem indigno), se entende que não deve ou não pode representar um órgão autárquico ou ainda que não pode permanecer no exercício daquelas funções quem se tornou indigno das representar e efectivar.
O art. 50.º da CRP, que diz respeito ao direito de acesso aos cargos públicos e que constitui expressão do direito à participação na vida pública (cfr. art. 48º da CRP), é um direito de natureza política que integra o catálogo dos direitos, liberdades e garantias, beneficiando, consequentemente, do regime próprio e da força jurídica que o texto constitucional concede aos direitos, liberdades e garantias.
De entre os traços do regime próprio dos direitos, liberdades e garantias temos que se destacam, seguindo a doutrina expendida pelos Profs. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (in: “Constituição da República Portuguesa Anotada”, págs. 271 e segs.) e pelo Prof. Jorge de Miranda (in: “Manual de Direito Constitucional”, 3ª edição, págs. 311 e segs.), os seguintes:
- Os respectivos preceitos constitucionais são directamente aplicáveis (cfr. art. 18.º, n.º 1, 1.ª parte da CRP); - Vinculam entidades públicas e privadas (cfr. art. 18.º, n.º 1, 2.ª parte);
- Não podem ser restringidos senão nos casos expressamente admitidos pela Constituição, restrição essa que está sujeita a reserva de lei (cfr. n.º 2 art. 18.º);
- A restrição, mesmo que constitucionalmente autorizada, só é legítima se for justificada pela salvaguarda de outro direito fundamental ou de outro interesse constitucionalmente protegido (cfr. art. 18.º, n.º 2);
- A medida restritiva estabelecida por lei tem de respeitar o princípio da proporcionalidade nas suas três dimensões (adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito) (mesmo n.º 2 do aludido preceito);
- As leis restritivas têm de revestir carácter geral e abstracto e salvaguardar o conteúdo essencial dos preceitos constitucionais (cfr. art. 18.º, n.º 3).
O regime de inelegibilidades e, bem assim, os fundamentos de perda de mandato visam, respectivamente e como vimos, por um lado, garantir a dignificação e a genuinidade do acto eleitoral e, por outro, garantir a isenção e a independência com que os titulares dos órgãos autárquicos devem exercer os seus cargos e, assim, gerir os negócios públicos e, bem assim, assegurar a imagem pública dos eleitos locais, prevenindo o perigo de lesão desses valores.
Ora na situação em apreço a exigência e interpretação dos normativos em confronto não contende com o regime decorrente do art. 50.º da CRP, mormente, com o seu n.º 3 já que, desde logo, não estamos perante qualquer situação de criação de inelegibilidade ou que contenda ou limite a capacidade electiva passiva dos cidadãos (cfr. art. 08.º da Lei n.º 27/96 e arts. 05.º, 06.º e 07.º Lei Orgânica n.º 1/01, de 14/08).
Além disso temos que, por outro lado, a definição dum prazo máximo para a propositura duma acção de perda de mandato, mormente, quando fundada em comportamento reputado de ilícito e ilegal e como tal procurando assegurar e efectivar os outros interesses e valores constitucionais atrás aludidos, visa em última instância introduzir um limite temporal tido por suficiente, adequado e proporcional durante o qual o direito subjectivo de acesso a cargos públicos pode e deve soçobrar perante o exercício e tutela daqueles outros valores e interesses constitucionais, como os da isenção, da imparcialidade e da independência com que os titulares dos órgãos, no caso autárquicos, devem exercer os seus cargos e gerir os negócios públicos.
É que a CRP permite que o legislador ordinário estabeleça restrições à capacidade eleitoral passiva no domínio das eleições para os órgãos das autarquias locais e ao exercício e acesso aos cargos públicos, restrições essas que, como a em presença, não ofendem minimamente o que resulta, por exemplo, dos arts. 18.º, 48.º e 50.º da CRP.
Ora, a interpretação e aplicação que foi dada aos normativos em crise, com o alcance expendido, não contende, pelos motivos expostos, em nada com o vertido no n.º 3 do art. 50.º da CRP, não constituindo qualquer violação e muito menos gritante dos direitos, liberdades e garantias de participação política previstos na Lei Fundamental, em especial o direito de acesso a cargos públicos por parte do recorrente a que alude o art. 50.º da CRP, bem como dos princípios da proporcionalidade e da proibição do excesso.
Improcede, por conseguinte, também este fundamento de recurso.~ 3.2.3.
Do erro de direito por ausência de culpa e por inexistência de vantagem patrimonial (infracção aos arts. 08.º, n.º 2 e 10.º da Lei n.º 27/96)
Entende o recorrente que a decisão judicial em crise [na parte que integra este fundamento de impugnação decidida que se mostra o âmbito de impugnação aludido sob o ponto 3.2.1.)], incorreu em erro de julgamento, aplicando o direito aos factos em clara violação dos normativos aludidos em epígrafe, já que no caso, por um lado, não está demonstrada a actuação dolosa da sua parte e, por outro, não resulta apurado que o mesmo tenha tido a intenção de obter ou permitir outrem obter vantagem patrimonial com aquela declaração por si subscrita e entregue com o pedido de desanexação junto da “CRRA de Entre Douro e Minho” nem que esta declaração tivesse potencialidade para favorecer ou conceder qualquer tipo de vantagem patrimonial a si ou a outrem.
Vejamos.
Presente nesta sede o quadro legal supra transcrito no ponto antecedente importa, ainda, ter em atenção o regime que decorre do art. 10.º da Lei n.º 27/96.
Assim, prevê-se no citado preceito, com a epígrafe de “Causas de não aplicação da sanção”, o seguinte:
“1. Não haverá lugar à perda de mandato ou à dissolução de órgão autárquico ou de entidade equiparada quando, nos termos gerais de direito, e sem prejuízo dos deveres a que os órgãos públicos e seus membros se encontram obrigados, se verifiquem causas que justifiquem o facto ou que excluam a culpa dos agentes.
2. O disposto no número anterior não afasta responsabilidades de terceiros que eventualmente se verifiquem.”
Constitui entendimento consensual, pacífico e reiterado o de que a perda de mandato com fundamento na previsão do n.º 2 do art. 08.º da Lei n.º 27/96 exige a verificação cumulativa dos seguintes requisitos:
a) Que o membro do órgão autárquico, no exercício das suas funções, intervenha em procedimento administrativo relativamente ao qual se verifique impedimento legal;
b) Que essa intervenção ilegal vise a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem.
Dúvidas não se colocam nos autos que o R., aqui recorrente, ao assinar a declaração referida sob o n.º III) da factualidade apurada o fez intervindo em acto em relação ao qual, por força do disposto nos arts. 44.º do CPA, 04.º, n.º 2, al. d) da Lei n.º 29/87, de 30/06, e 266.º da CRP, estava legalmente impedido.
Daí que verificando-se uma intervenção ilícita por parte do recorrente que conduz ao preenchimento do primeiro requisito atrás enunciado importa à luz do n.º 2 do art. 08.º aferir se ocorre ou está preenchido o outro requisito, ou seja, a existência de “intenção de obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem” que pressupõe a ocorrência duma intenção dirigida a um fim específico.
Ora esta intenção além de ser antijurídica terá de ser dolosa, em termos de dolo directo.
Com efeito, e tal como foi sustentado no acórdão do STA de 22/04/2004 (Proc. n.º 0248/04 in: «www.dgsi.pt/jsta»), reiterando jurisprudência firmada anteriormente noutras decisões daquele Venerando Tribunal (cfr. Acs. de 18/05/1995 - Proc. n.º 37472, de 12/05/1995 - Proc. n.º 36434, de 18/03/2003 - Proc. n.º 0369/03) “… a perda de mandato tem carácter sancionatório o que implica a necessidade de ter em conta os princípios do direito Disciplinar e Penal (cfr. art. 10.º da Lei 27/96). Ou, como se entendeu … “dada a gravidade da sanção de perda de mandato que a lei comina para determinados comportamentos, importa não só determinar se esses comportamentos estão objectivamente tipificados na lei, mas ainda se se verifica o elemento subjectivo que justifique um juízo de censura proporcional à medida sancionatória que só será de aplicar quando, ponderados os factores objectivos e subjectivos relevantes, se conclua pela indignidade do requerido para a permanência no exercício das suas funções”.
…, não vislumbramos, face aos elementos recolhidos nos autos que deles resulte a demonstração daquele elemento intencional, sendo certo que, na situação, é ao autor da acção a quem compete demonstrar o preenchimento dos requisitos que, face à lei determinam a pretendida perda do mandato (cfr. art. 342.º/1 do Cód. Civil). …”.
Este posicionamento havia já sido afirmado no acórdão do mesmo Tribunal de 09/01/2002 (Proc. n.º 048349 in: «www.dgsi.pt/jsta») quando se referiu a dado passo que “… só um grau de culpa relativamente elevado sustentarão a suspeição ou a reprovabilidade social da conduta, de tal modo que tornem o visado indigno do cargo.
Como se disse no ac. de 21.3.96, rec. 39 678, a aplicação de tal medida (perda de mandato) só se justifica relativamente a quem, “tendo sido eleito membro de um órgão de uma autarquia local, no exercício das respectivas funções não observou as regras de isenção e desinteresse (a imparcialidade) e de independência exigíveis a quem deve estar ao serviço do bem comum”, a quem “violou os deveres do cargo em termos tais que o seu afastamento se tornou imperioso” (Ac. TC 25/92) …”.
E no acórdão do aludido Supremo datado de 18/03/2003 (Proc. n.º 0369/03 in: «www.dgsi.pt/jsta») defendeu-se ainda que quando “… a lei fala da obtenção de vantagem patrimonial, com uma conotação ou valoração negativa em termos de poder desencadear a grave sanção de perda de mandato, apenas pode querer significar que o eleito local, por via de actuação decorrente do exercício das suas funções ou por causa delas, vise obter uma situação de favor, de primazia ou de privilégio geradora de desigualdade em relação outros concretos ou eventuais concorrentes que pudessem prestar o mesmo serviço em condições iguais ou mais favoráveis. Ou ainda quando intervenha em qualquer acto ou contrato favorecendo, em termos patrimoniais, a sua própria posição ou a de terceiro.
Vale isto dizer (na linha, aliás, do decidido nos Acs. de 3.04.97, rec. 41784 e de 21 de Março de 1996, rec. 39678) que só relevam, no âmbito do tipo legal do art. 8.º, n.º 2 do Lei 27/96, os proveitos económicos que o autarca vise obter ilicitamente, exercendo as suas funções para fins que a lei proíbe ou diversos dos legalmente previstos.
… A postergação dos princípios consignados no art. 4.º, n.º 2, designadamente, nas alíneas d) e e), da Lei 29/87, de 30.06, apenas determina a perda de mandato se os comportamentos ali referidos puderem ser subsumidos àquela norma sancionadora do art. 8.º, n.º 2 da Lei 27/96 …” (cfr., ainda em sentido mais restritivo na interpretação do conceito de “vantagem patrimonial” previsto no n.º 2 do art. 08.º, Ac. do STA de 03/04/1997 - Proc. n.º 41784 in: Ap. DR de 23/03/2001 vol. I - Abril -, págs. 2388 e segs.).
Cientes dos considerandos antecedentes e revertendo ao caso em análise temos para nós que à luz da factualidade lograda provar e que se mostra fixada supra não resultou devidamente demonstrado o requisito ou elemento subjectivo da culpa (na modalidade de dolo), nem o elemento subjectivo específico enunciado no n.º 2 do art. 08.º da Lei n.º 27/96.
Na verdade, constituindo matéria fáctica controvertida entre as partes (confronte-se petição inicial e contestação apresentada) temos que o A., aqui recorrido, não logrou provar como lhe era legalmente imposto [cfr. art. 342.º, n.º 1 do CC e os n.ºs I) a X) da factualidade apurada] a matéria que havia alegado mormente nos arts. 08.º, 09.º e 10.º da petição inicial, tanto para mais que se limitou a proceder à junção aos autos de prova documental, prova essa que minimamente não se mostra suficiente e idónea para sustentar aquela alegação, sendo certo que a prova testemunhal produzida pelo R. e que se mostra registada a escrito afasta igualmente um juízo nesse sentido.
Para além disso temos que o acto desenvolvido ou praticado pelo R. não pode ter-se como dotado de potencialidade suficiente e idónea tendente por si à obtenção duma vantagem patrimonial e, nessa medida, não estaremos perante uma situação susceptível de ser configurada como de ilegalidade grave exigida para o preenchimento da causa de perda de mandato.
Com efeito, a declaração subscrita pelo R. foi integrada no âmbito do procedimento deduzido junto da “Comissão Regional Reserva Agrícola de Entre Douro e Minho” tendente à desanexação de parcela de terreno integrada na RAN para nela ser implantada edificação para habitação.
É que do cotejo do regime legal consagrado dos arts. 09.º, n.º 2, al. c), 10.º, 11.º, 16.º, 17.º, n.º 1, al. e) e 19.º do DL n.º 196/89, de 14/06 (diploma que disciplinou o regime relativo à reserva agrícola nacional e que foi sucessivamente alterado pelos DL n.º 274/92, de 12/12 e n.º 278/95, de 25/10 e Portaria n.º 1403/02, de 29/10) resulta que a decisão sobre a possibilidade de utilização ou não de parcela de terreno ou solo agrícola integrado na RAN competia no caso à “CRRA de Entre Douro e Minho” enquanto CRRA territorialmente competente.
Tal decisão sobre a pretensão do interessado deriva ou estriba-se, por razões de estrita observância dos comandos legais que sobre o mesmo impedem, num julgamento que aquele órgão faz com base ou à luz dos elementos carreados para o procedimento quer pelo requerente quer através da instrução oficiosa determinada pelo referido órgão, julgamento esse que se quer objectivo, isento, independente e imparcial.
Como bem é referido no parecer jurídico junto aos autos da autoria da Dr.ª Fernanda Paula Oliveira “… o juízo decisório desta entidade será feito com base nos elementos constantes da instrução do procedimento, sendo os documentos apresentados pelo interessado (de entre os quais constam normalmente declarações de juntas de freguesia que atestam a situação económica dos mesmos) apenas um dos dados a considerar, já que a instrução daquele procedimento é da responsabilidade daquela comissão.
Note-se que a declaração da junta de freguesia, sendo embora um documento que normalmente se anexa para este (como para tantos outros) efeitos, não é sequer um documento que obrigatoriamente deva instruir estes procedimentos, não sendo com base nele (ou apenas nele) que se forma a convicção do órgão decisor sobre, por um lado, o preenchimento dos pressupostos legalmente previstos para uma utilização não agrícola de solo da RAN (dispondo, para o efeito, de margem de apreciação em relação aos conceitos indeterminados utilizados pela norma) e, por outro, a recondução da situação real àqueles. …”.
Temos, assim, que nada foi alegado e muito menos ficou demonstrado nos autos [cfr. n.ºs I) a X) dos factos provados] que a decisão favorável da CRRA se estribou única e exclusivamente na declaração subscrita pelo R. referida em III) daquela factualidade apurada, nem igualmente resulta que aquela deliberação haja sido impugnada e/ou sindicada quanto à sua legalidade, mormente em termos contenciosos, e que a mesma tenha sido declarada nula ou foi anulada por enfermar de ilegalidade que a invalidasse.
Nessa medida e reiterando o que atrás referimos não pode considerar-se que aquele acto ou conduta desenvolvido pelo aqui recorrente possa constituir ou integrar a causa de perda de mandato em crise visto a intervenção havida no caso e de “per si” não possuir potencialidade para alcançar ou obter uma vantagem patrimonial ilícita.
É que como bem é sustentado pela Dr.ª Fernanda Paula Oliveira no aludido parecer “… pensamos ser de desconsiderar a intenção de eleito local se a sua participação nestas situações for irrelevante (ou a sua relevância não for provada) na decisão que se vier a tomar.
…, se se concluir que a decisão seria sempre aquela, mesmo sem a declaração da junta de freguesia, pensamos … não estarem cumpridos os pressupostos legais para a perda de mandato.
…, cabendo à comissão regional da reserva agrícola investigar (instruir) e decidir se ocorrem os factos que permitem a emissão do parecer favorável à construção de habitação em solo integrado na RAN, e sendo a certidão emitida pelo presidente da Junta de Freguesia apenas um elemento instrutório, nem sequer imprescindível ou necessário nos termos da lei, para aquela decisão, pode claramente concluir-se pela sua escassa possibilidade de influenciar a decisão da comissão regional da reserva agrícola.
Sendo assim, em geral, apenas se, no caso concreto, se tivesse provado esta influência, ou seja, se tivesse provado que a sua decisão se baseou exclusivamente naquela declaração, nos parece se poderia concluir pela existência do pressuposto legal «visando a obtenção de vantagem patrimonial». …”.
Ressuma de tudo o exposto que não estando demonstrado factualmente, nomeadamente, o preenchimento do elemento subjectivo da culpa e, bem assim, não resultando que a declaração subscrita pelo R. em crise detenha potencialidade para permitir a obtenção duma “vantagem patrimonial”, temos que o referido acto não configura conduta que integre uma situação de ilegalidade grave nos termos que são exigidos para fundamento de perda de mandato pela CRP e pelo legislador ordinário (cfr. art. 08.º da Lei n.º 27/96).
Não estavam, assim, preenchidos “in casu” todos os requisitos cumulativos decorrentes dos arts. 08.º e 10.º da Lei n.º 27/96, pelo que a decisão judicial ao julgar procedente a acção administrativa especial e declarar a perda de mandato do R. incorreu em erro de julgamento.
Assim e pelo exposto tem-se como procedente este fundamento de recurso jurisdicional, impondo-se a revogação da decisão judicial recorrida nos termos e pelos fundamentos antecedentes. 4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em:
A) Conceder provimento ao recurso e, consequentemente, revogar a decisão judicial recorrida;
B) Julgar totalmente improcedente a presente acção administrativa especial para perda de mandato, absolvendo o R. do pedido, com as legais consequências.
Não são devidas custas em ambas as instâncias dada a isenção legal de que goza o MºPº [cfr. arts. 02.º, n.º 1, al. a), 73.º-A, n.º 1 do CCJ, 15.º, n.º 8 da Lei n.º 27/96 e 189.º do CPTA].
Notifique-se e cumpra-se o disposto no n.º 7 do art. 15.º da Lei n.º 27/96. D.N..Restituam-se aos ilustres representantes judiciários os suportes informáticos gentilmente disponibilizados.Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).Porto, 08 de Março de 2007
Ass.) Carlos Luís Medeiros Carvalho
Ass.) José Augusto Araújo Veloso
Ass.) Jorge Miguel Barroso Aragão Seia |
