Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00083/17.4BECBR

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	09/15/2017

Tribunal:	TAF de Coimbra

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	INEPTIDÃO DA PETIÇÃO INICIAL.

Sumário:	I) – A petição inicial não é inepta por contradição entre o pedido e a causa de pedir, se essa contradição se fundamenta em razão de inviabilidade da causa a pedido alternativo.* * Sumário elaborado pelo Relator.


Recorrente:	RBL
Recorrido 1:	Serviço de Estrangeiros e Fronteiras
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não foi emitido parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:
RBL (Coimbra), interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Coimbra, na presente acção intentada contra Serviço de Estrangeiros e Fronteiras - Ministério da Administração Interna (Barcarena).

O recorrente formula as seguintes conclusões:

a) A douta decisão sob recurso padece de nulidade e de erro de julgamento.

b) O Despacho pré-saneador sob recurso padece de nulidade por se revelar intempestivo, ou seja, por ter sido proferido antes de findos os articulados, tal como prescreve o artigo 87º nº 1 do CPTA.

c) Os Tribunais têm o dever de interpretar as normas processuais num sentido que favoreça a emissão de uma pronúncia sobre o mérito das pretensões formuladas, ao contrário do considerado no Despacho sob recurso.

d) A interpretação restritiva dada na douta decisão sob recurso ao disposto no artigo 87º do CPTA revela-se incompatível com o princípio pro actione prescrito nos artigos 7º, 8° nº 1 e 71° do CPTA e 204° e 266º da CRP

e) A entidade requerida estava e está legalmente obrigada a adoptar oficiosamente o procedimento mais simples, cómodo, expedito e económico que permitisse a satisfação, ainda que mitigada, da necessidade do cidadão aqui em causa quanto ao necessário e imprescindível título de residência em Portugal, conotando o pedido de emissão do Cartão de Residência de Familiar de Cidadão da União Europeia de Estado Terceiro em pedido de renovação da Autorização de Residência temporária de que é titular e que, entretanto, caducou, se necessário, após audiência de interessado, a fim de não vulnerabilizar a sua situação pessoal e familiar, tal como prescreve por exemplo o artigo 2º alíneas a), b) e d), 22º nºs 6 e 7 e 50º nº 1 do DL n° 135/99.

f) Ou facultando ao interessado a possibilidade de formular concomitantemente ou subsidiariamente um pedido de renovação da Autorização de Residência temporária de que é titular e que, entretanto, caducou, sem que o deferimento de tal pretensão subsidiária ou alternativa significasse renuncia ou desistência do seu pedido de emissão de Cartão de Residência de Familiar de Cidadão da União Europeia de Estado Terceiro, a que julga ter direito, ou do seu direito de impugnar o seu indeferimento, tal como lhe impuseram.

g) Nos presentes autos, porque está em causa a defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais do cidadão, o meio processual aqui adequado é a intimação para protecção de DLG e não a acção administrativa.

h) Nada impede in casu a convolação oficiosa de uma acção administrativa num processo de intimação para protecção de DLG.

i) A petição inicial, apresentada em 13/03/2017, não é inepta, nem contém qualquer «contradição entre o pedido e a causa de pedir», ao contrário do considerado no douto Despacho sob recurso.

j) É público e notório o carácter urgente da sua pretensão, para além de o ter alegado expressamente na sua petição inicial, ao contrário do que foi considerado na douta decisão sob recurso,

k) A interpretação restritiva dada na douta decisão sob recurso à norma contida no artigo 87° nºs 1 e 7 do CPTA, segundo a qual não é possível convolar uma acção administrativa num processo de intimação para protecção de DLG, padece de ilegalidade e de inconstitucionalidade material por violar de forma desproporcionada e injustificada o principio da legalidade, o princípio da igualdade e a garantia constitucional de acesso a procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efectiva e em tempo útil contra ameaças ou violações dos direitos, liberdades e garantias pessoais do cidadão, prescritos nos artigos 2º, 3° nºs 2 e 3, 13°, 15° nº 1, 17º, 18° nº 1, 20° nºs 1 e 5, 204° e 266° da CRP.

l) A douta decisão sob recurso violou as normas legais contidas nos artigos 7°, 8º nºs 3 e 4, 47°, 64° nº 1, 70°, 71°, 109º e ss. do CPTA, 2° alínea d), 19° n°s 2 e 3 e 50º nº 1 do DL n° 135/99, 7°, 9°, 11º 13º nº 1, 58°, 59° e 60° do CPA, 2°, 3º nºs 2 e 3, 13°, 15° nº 1, 17°, 18º nº 1, 20º nºs 1 e 5, 30º nº 4, 36º nºs 1, 3 e 6, 58°, 68° nº 1, 73º nº 1, 74° nº 1, 204º e 266º da CRP.

O recorrido veio afirmar que “Concorda in toto com a douta sentença recorrida”.

O Exmº Procurador-Geral Adjunto não emitiu parecer.

Dispensando vistos, vêm os autos a conferência, cumprindo decidir.

Circunstancialmente, tenhamos em conta o teor da decisão recorrida:
«(…)

DESPACHO PRÉ-SANEADOR

RBL, cidadão de Cabo Verde, titular de Passaporte n.º J2…, válido até 26/01/2017, com residência na …, Coimbra, intentou a presente Ação Administrativa com vista à anulação do ato proferido pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras que indeferiu a sua pretensão de obtenção de Cartão de Residência em território nacional, e, consequentemente lhe seja concedido tal cartão ou, em alternativa lhe seja renovado Título de Residência.
Nos termos do Despacho de fls. 57 foi o Autor convidado a aperfeiçoar a petição inicial dos presentes autos pelos seguintes motivos:
“Perscrutando a petição inicial, bem assim os documentos a ela juntos, verifica-se que deles não resulta:
a) A identificação do ato impugnado;
b) A especificação das concretas razões da urgência na interposição da ação, nos termos do n.º 1 do artigo 79.º do CPTA, porquanto apenas juntou o pedido de concessão de apoio judiciário Por outro lado, vem peticionado que seja condenado Réu à emissão a favor do Autor de cartão de Residência ou caso assim se não entenda seja condenado a emitir a renovação do título de residência.
Tanto quanto se alcança da petição inicial, a causa de pedir assenta no eventual indeferimento da concessão de cartão de residência, não se encontrando invocado o indeferimento da renovação do título de residência, tão pouco se o Autor formulou algum pedido nesse sentido junto dos Serviços do Réu.
Assim sendo, afigura-se existir contradição entre o pedido e a causa de pedir, o que constitui nulidade por ineptidão da petição inicial nos termos do artigo 186.º, n.º 2, alíneas b) e c), ex vi artigo 1.º do CPTA.
Assim e ao abrigo do artigo 590.º, n.º 4 do CPC, ex vi artigo 1.º e 23.º do CPTA, notifique o Autor para, querendo e em 10 dias, suprir as deficiências da petição inicial, sob pena de desentranhamento desta.”
Como resposta ao convite ao aperfeiçoamento veio o Autor apresentar petição completamente inovatória e dirigida à proteção de Direitos Liberdades e Garantias, onde conclui pelo pedido de “…deverá a presente intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias ser admitida, ordenada a notificação da entidade requerida para responder no prazo legal, querendo, seguindo-se os demais termos legais e, a final, julgar totalmente procedente por provada e, por via dela, ser declarada nula, por ilegal e inconstitucional, a decisão do SEF – Serviço de Estrangeiros e Fronteiras de 08/11/2016, por afastar a aplicação in casu do regime excecional previsto no artigo 123.º, n.º 1, alínea b) da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, devendo em sua substituição, ser ordenado à entidade requerida – SEF para que proceda à emissão a favor do requerente, do Cartão de Residência de familiar da união nacional de estado terceiro, tendo em conta as razões legais e humanitárias supra expostas, em prazo a fixar para o efeito, não superior a 20 dias e caso assim se não entenda, seja ordenado ao SEF a renovação do seu Título de Residência temporária pelas mesmas razões supra expostas..:”
Na petição inicialmente apresentada, o Autor formula pedido idêntico, ou seja, a sua pretensão visa a emissão de Cartão de Residência de familiar, ou se tal não for entendido, a renovação do Título de Residência.
Ao longo da petição inicialmente apresentada, a causa de pedir centra-se no indeferimento da sua pretensão na obtenção do cartão de Residência, alegando no artigo 14.º e 15.º que tem direito a dispor do Título de residência nas mesmas condições que sempre teve e que em 2013 requereu a renovação do Título de Residência, cuja validade terminou a 17 de Julho de 2017, numa altura em que já estava em vigor a nova redação do artigo 135.º da Lei n.º 23/2007, conferida pela Lei n.º 29/2012, de 9 de agosto, sendo que três anos depois o Réu indeferiu a concessão do Cartão de Residência, cuja nulidade requer e por via disso seja ordenada a emissão do Cartão de Residência ou, se assim, não for entendido, deve ser renovado o seu Título de Residência.
Ora, como se expressa no Despacho que convidou ao aperfeiçoamento da petição inicial, “Tanto quanto se alcança da petição inicial, a causa de pedir assenta no eventual indeferimento da concessão de cartão de residência, não se encontrando invocado o indeferimento da renovação do título de residência, tão pouco se o Autor formulou algum pedido nesse sentido junto dos Serviços do Réu.”
Por essa razão deveria o Autor aperfeiçoar a sua petição de modo a que a causa de pedir se cingisse ou se concatenasse com o pedido, anulação da decisão de indeferimento da concessão do cartão de cidadão, porquanto a causa de pedir não comportava o pedido secundário relativo à emissão da renovação do Título de Residência.
Sendo que o Autor não só não respeitou o convite, como apresenta petição que determina uma nova forma de processo, a intimação para a proteção e direitos liberdades e garantias, processo este urgente e com efeitos e pressupostos previstos no artigo 109.º do CPTA, que no seu número 1 determina que “…quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o
decretamento provisório de uma providência cautelar….”
Ora dos autos não resulta especial urgência que determine a absoluta necessidade de uso deste meio processual, porquanto não vem invocada especial urgência ou, tão pouco que o Réu haja determinado a expulsão do Autor de território nacional.
É certo que, de harmonia com o disposto pelo art. 02.º do CPC, a todo o direito corresponde uma ação destinada a fazê-lo reconhecer em juízo ou a realizá-lo coercivamente, exceto quando a lei determine o contrário, não podemos aqui deixar de ter presente que o nosso processo civil é informado pelo princípio do dispositivo, com consagração legal na 1.ª parte, do n.º 1, do art. 03.º, do mesmo diploma legal.
Tal princípio tem como corolários, entre outros, o facto do processo só se iniciar sob o impulso da parte, mediante o respetivo pedido e nunca por impulso do juiz - “nemo iudex sine actore; ne iudex procedat ex-officio” - nisto consistindo o designado princípio do pedido; para além de competir, em exclusivo às partes aduzirem toda a factualidade necessária à decisão da causa pelo juiz; do mesmo princípio decorre, ainda, o facto de o “thema decidendum” ser circunscrito pelas partes.
Daqui resulta que a atividade jurisdicional no quadro da ação administrativa comum se encontra condicionada, do modo descrito, pelo pedido, nunca podendo o juiz estender a sua atividade decisória para além dele [cfr. arts. 609,º, n.º 1 e 615.º, n.º 1, al. e) ambos do CPC].
Estando, assim, o princípio do dispositivo na base da atribuição do direito de ação à pessoa diretamente interessada, a tutela jurisdicional, em matéria administrativa representa um conteúdo de um direito estritamente individual, cabendo ao respetivo titular a livre determinação do seu exercício em defesa dos seus próprios interesses.
Para que o Tribunal possa dirimir o litígio submetido à sua apreciação, cabe às partes fixar com precisão os termos da controvérsia, nisto consistindo a finalidade dos articulados, enquanto peças processuais em que as partes expõem os fundamentos da ação e de defesa e formulam os pedidos correspondentes (cfr. n.º 1, do art. 147.º do CPC).
Consistindo a petição inicial no “... ato pelo qual o autor, depois de descrever e caraterizar o litígio substancial entre ele e o réu, exprime a sua vontade de que o tribunal aprecie esse litígio e profira decisão sobre ele, reconhecendo-lhe o direito que se arroga contra o réu ...” (cfr. J. Alberto dos Reis in: “Código de Processo Civil Anotado” vol. II, 3.ª edição, pág. 340), esta peça processual reveste-se de importância fulcral, não apenas pelo facto de sem ela não poder existir processo (o mesmo não se verificando relativamente aos outros articulados), dado que a tutela jurisdicional não é concedida “ex oficio”, como resulta do supra exposto, mas também porque é através dela que o R. toma conhecimento do conteúdo preciso do pedido contra si formulado.
Da natureza e função da petição inicial resulta o seu conteúdo legalmente fixado no art. 552.º do CPC, donde resulta que na petição o A. deve, para além de outros requisitos, formular o pedido [cfr. al. d)] e “… expor os factos essenciais que constituem a causa de pedir e as razões de direito que servem de fundamento à ação …”, revestindo maior importância a menção das razões de facto, do que das razões de direito, dado que quanto aquelas o juiz se tem de cingir às carreadas a juízo pelas partes, enquanto que na indagação, interpretação e aplicação do direito, não está vinculado às alegações das partes, antes agindo livremente (cfr. art. 5.º do CPC).
Decorre do n.º 2 do art. 186.º do CPC que a petição se diz inepta “… a) Quando falte ou seja ininteligível a indicação do pedido ou da causa de pedir; b) Quando o pedido esteja em contradição com a causa de pedir; c) Quando se cumulem causas de pedir ou pedidos substancialmente incompatíveis…”.
Nas palavras de Manuel de Andrade verificar-se-á ineptidão da petição inicial “... quando ela sofre dos vícios indicados no art. 193.º, n.º 2 (entenda-se 186.º, n.º 2) do Código de Processo Civil, designadamente de falta, de obscuridade ou contradição insanável na indicação do pedido ou da causa de pedir; quando por isso mesmo resulta de todo imprestável para a sua função essencial …”(in: "Noções Elementares de Processo Civil", Coimbra 1979, pág. 111), salientando aquele Professor que para que a petição seja considerada inepta “... não se trata de qualquer deficiência da petição, mas de não se poder determinar em face do articulado qual o pedido e a causa de pedir, por falta absoluta da sua indicação (omissão) ou por estar ela feita em termos inaproveitáveis por insanavelmente obscuros ou contraditórios (obscuridade ou contradição); de não ser possível saber por aí qual a ideia do Autor quanto a rasgos essenciais da ação …” (in: ob. cit., pág. 178).
Ora revertendo ao caso em presença e analisada a petição inicial, verifica-se que o Autor formula o pedido alternativo de concessão do Título de Residência com os mesmos fundamentos (causa de pedir) que formula o pedido de anulação da decisão que indeferiu a concessão do Cartão de Residência.
E tal não se mostra viável, ou seja, para ambas autorizações a Lei faz depender a existência de determinados pressupostos, como sejam as que resultam do artigo 78.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na redação dada pela Lei n.º 29/2012, de 9 de agosto, para o Título de Residência e os artigos 15.º, 22.º, 23.º e 32.º da Lei n.º 37/2006, de 9 de agosto, o que, aliás, não é estranho ao Autor, porquanto é também nesse sentido a decisão proferida nos processo de intimação para a proteção de Direitos Liberdades e Garantias, com o n.º 673/16, em que é Requerente.
Ora não resultando dos autos que o Autor haja dirigido ao Réu pretensão com vista à obtenção do Título de Residência e consequentemente não existindo ato sobre o qual nos possamos debruçar, não é admissível que com os fundamentos que dirigiu contra o indeferimento da concessão de Cartão de Residência, haja solicitado alternativamente a concessão de Título de Residência.
E a petição apresentada, segundo o Autor, em resposta ao Despacho de aperfeiçoamento da petição inicial, assim não pode ser considerada na media em que tal convite e a resposta a ele se deveria conter no âmbito da ação intentada e no quadro legal que a sustenta, artigos 37.º e 50.º e ss. do CPTA.
E o artigo 87.º do CPTA regula as condições em que deve ser promovida a correção da petição inicial, que o Autor não atendeu, antes preferindo apresentar nova petição a que cabe outra forma de processo e mesmo que se pretendesse a convolação nessa espécie processual, o que não vem requerido, também ela não seria viável, uma vez que dela não resultam os pressupostos a que alude o artigo 109.º, n.º 1 do CPTA.
Assim, não se mostra cumprido o convite ao aperfeiçoamento da petição inicial, mostrando-se inepta a petição inicial por contradição entre o pedido e a causa de pedir, o que, à luz do disposto no artigo 87.º, n.º 7, determina a absolvição do Réu da instância.
Pelo exposto, e com os fundamentos atrás expostos, julga-se procedente a exceção dilatória de ineptidão da petição inicial, o que obsta ao conhecimento do mérito da acção, e em consequência, determina a absolvição da Ré da instância – artigos 35.° n.° 1, 37.º,n.° 1 e 87.º do CPTA, 278.º n.° 1 al e), 576.°, 577.°, 578.° do CPC, ex vi do artigo 1 ° do CPTA.
(…)».

Do mérito da apelação:
A decisão recorrida decorre de um convite ao aperfeiçoamento da petição inicial apresentada como «ACÇÃO DE IMPUGNAÇÂO DE ACTO ADMINISTRATIVO», a que o autor/recorrente deu resposta apresentando uma nova petição inicial, apresentando-a como «Intimação para Protecção de Direitos, Liberdades e Garantias».
O essencial das incidências processuais ocorridas encontra aí narrativa.
→ A primeira das questões a resolver é a de imputada nulidade por violação do art.º 87º do CPTA, prevendo este a prolação de despacho pré-saneador tão só depois de findos os articulados.
Ora, verdadeiramente, tal pré-saneador identifica-se com o antecedente despacho de convite (vide art.º 87º, nº 1, e suas alíneas, do CPTA), não com a decisão recorrida (pese encimada sob título de «DESPACHO PRÉ-SANEADOR»), que antes é um saneador-sentença (art.º 88º, nº 1, a), do CPTA).
A irregularidade situa-se, pois, a montante, aquando do convite formulado, liminarmente, ainda antes de findos os articulados.
Poder-se-ia questionar em que medida de relevância ela se propaga.
Mas é de estéril indagação.
O recorrente não tem legitimidade para a arguição, incompatível com o seu fim primeiro de que a nova petição inicial seja (já) aceite – art.º 197º do CPC.
Pelo que não procedem as imputadas violações a este nível assinaladas.
→ As questões de fundo.
São as questões decididas na decisão recorrida, não as que pertencem ao procedimento, que sequer nela foram resolvidas, e de que agora não há que conhecer.
A decisão recorrida comporta dois feixes decisórios (não obstante em estatuição só tenha erigido o que em maior efeito foi juízo de julgamento da acção):
- por um lado, entendeu que a nova petição inicial extravasa o convite feito, e que, de todo o modo, não resultava especial urgência que determinasse a necessidade de uso do meio processual inovatoriamente introduzido;
- por outro, não admitindo a nova petição e restando apurar das consequências de não acatamento ao convite, entendeu aquela originariamente apresentada “inepta a petição inicial por contradição entre o pedido e a causa de pedir”.
Versando o primeiro dois aspectos, o recurso lança crítica sustentando ser a intimação meio adequado por estarem em causa “a defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais do cidadão”, que “Nada impede in casu a convolação oficiosa de uma acção administrativa num processo de intimação para protecção de DLG”, sendo “público e notório o carácter urgente da sua pretensão”.
Mas nem é público e notório o carácter urgente da sua pretensão, como a urgência que pode(ria) justificar é a que ocorre “quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no artigo 131.º” (art.º 109º, nº 1, do CPTA).
E a tal propósito o recurso não convence, pois que o alegado pelo autor não objectiva uma tal especial urgência; nenhuma interpretação restritiva teve lugar, quando o que acontece é simples não preenchimento dos pressupostos legais de uma intimação; neste ponto, não se podendo “convolar” ao que não satisfaz o desejado meio processual, a decisão teve sã aplicação de lei, sem a miríade de violações normativas e de princípios apontados.
Mas o recurso já tem êxito quanto ao mais.
Não se verifica a “contradição entre o pedido e a causa de pedir”, em que a decisão recorrida fundamentou a absolvição a instância.
Tal contradição, no ver do tribunal “a quo”, e no que primeiro enunciou no seu discurso, verificar-se-ia por os pedidos alternativos serem servidos por mesma causa de pedir.
Mas isso por si só não se revela insanavelmente contraditório.
E é o próprio discurso fundamentador que revela que, afinal, no que o tribunal perscrutou, foi do mérito, porque “não se mostra viável (…) não resultando dos autos que o Autor haja dirigido ao Réu pretensão com vista à obtenção do Título de Residência e consequentemente não existindo ato sobre o qual nos possamos debruçar, não é admissível que com os fundamentos que dirigiu contra o indeferimento da concessão de Cartão de Residência, haja solicitado alternativamente a concessão de Título de Residência.”.
Sendo bastante claro que existe um acto que se encontra sob impugnação, decisão do SEF – Serviço de Estrangeiros e Fronteiras de 08/11/2016, por afastar a aplicação do regime excepcional previsto no artigo 123.º, n.º 1, alínea b) da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho (cfr. artºs. 12º), 13º) e 14º), da p. i. e doc. nº 7 da p. i., ofício seguido de despacho exarado em relatório).
Possa no procedimento que culminou em tal acto não caber êxito de pretensão um dos pedidos, pelo que o tribunal “a quo” avançou, essa não é uma razão relativa - por inconciliável à sua regularidade - à instância judicial.
Outro motivo pudesse aventar-se a esse nível, não vem em discussão.

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder parcial provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida na parte em que absolveu o réu da instância, determinando a baixa dos autos para prosseguirem termos.
Custas, por autor (sem prejuízo do apoio judiciário) e réu, em partes iguais.

Porto, 15 de Setembro de 2017.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Alexandra Alendouro
Ass.: João Beato Sousa