Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00710/09.7BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	12/09/2011

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Antero Pires Salvador

Descritores:	AUDIÊNCIA PRÉVIA APROVEITAMENTO DO ACTO

Sumário:	1 . Decidido, em termos definitivos, que a recorrente foi correctamente colocada na situação de licença sem vencimento de longa duração, temos que esta solução veiculada pelo acto administrativo questionado nos autos e que foi confirmado pela decisão da 1.ª instância, não pode ser alterada e assim mostra-se efectivamente inócua a realização de audiência prévia, desvalorizando-se assim a preterição dessa formalidade. 2 . Na verdade, o acto a praticar, na sequência dessa formalidade e independentemente dos argumentos que aí pudessem ser apresentados, já se mostrava definitivamente definido, ou seja, que a recorrente sempre ficaria em situação de licença de longa duração.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	04/01/2011
Recorrente:	A...
Recorrido 1:	Freguesia de Vitorino de Piães
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negado provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Negar provimento ao recurso

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:
I RELATÓRIO
A…, identif. nos autos, inconformada, veio interpor o presente recurso jurisdicional da decisão do TAF de Braga, datada de 6 de Dezembro de 2010, que, no âmbito da acção administrativa especial [onde peticionava a anulabilidade da deliberação da recorrida de 3/2/2009 que determinou a sua passagem a licença de longa duração e condenação no reembolso de todos os prejuízos pecuniários já sofridos e futuros] julgando improcedente a acção, manteve o acto impugnado e absolveu do pedido a Ré/recorrida FREGUESIA de VITORINO dos PIÃES.
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A recorrente formulou, no final das suas alegações, as seguintes conclusões:
"A deliberação Recorrida deveria ter sido precedida da audição da Recorrente nos termos do artº 100º do CPA.
Deve por isso ser proferido Acórdão que revogue a douta sentença aqui sob censura e a substitua por outra que julgue a presente acção totalmente procedente como se espera e julga ser de Justiça".
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Notificadas as alegações apresentadas pelos recorrentes, supra referidas, veio a recorrida Junta de Freguesia de Vitorino dos Piães, contra alegar, assim concluindo:
"I. Salvo o devido respeito, a deliberação impugnada não se encontra ferida de vício de forma por preterição do direito de audiência prévia, desde logo porque a deliberação em crise não foi precedida de qualquer actividade instrutória, na medida em que não contém novos factos, nem diferentes dos constantes do procedimento, nem novas provas, sendo que sobre aquilo que constava do mesmo já a recorrente se tinha pronunciado, nomeadamente na sua petição e, inclusivamente, na p.i. da acção n.º 1807/08.6 BEBRG, que também correu termos pelo TAF de Braga e em que a ora recorrente impugnava a deliberação da recorrida que lhe tinha aplicado a pena de demissão.
II. A deliberação em causa limitou-se a revogar a deliberação que tinha aplicado a pena de demissão à arguida com base nos factos já apurados no procedimento, a arquivar o processo disciplinar e a considerar a mesma numa situação de licença de longa duração sem vencimento, pelo que, face à situação de facto constante do procedimento disciplinar, outro enquadramento legal não poderia ter sido dado à situação.
III. A deliberação tomada era a única concretamente possível no caso concreto, tendo a recorrida actuado no exercício de poderes estritamente vinculados e não de poderes discricionários, pelo que a referida deliberação constitui um acto também ele vinculado, sendo que, se tal formalidade tivesse sido cumprida, constituiria a mesma um acto manifestamente inútil e dilatório, atentatório do princípio da desburocratização e da eficiência, consagrado no art. 10.º do CPA.
IV. Mesmo que a referida formalidade fosse obrigatória, sempre se diria que constitui entendimento pacífico da nossa melhor jurisprudência que a não observância do art. 100.º do CPA no exercício de poderes vinculados, não origina vício de forma se a não audição do interessado se mostrar inócua para a decisão final.
V. A própria recorrente aceitou, sem qualquer reserva, que a solução da questão, em face dos factos apurados era a que efectivamente a recorrida adoptou.
VI. O princípio do aproveitamento do acto prescreve que não se justifica anular um acto, mesmo que ele enferme de vício de violação de lei ou de forma, sempre que estando em causa um comportamento vinculado, o acto que haja de se proferir não possa ter outro conteúdo senão aquele que lhe foi dado.
VII. No presente caso, mesmo que se considerasse anulável o acto em crise, a repetição do acto que ora se anularia conduziria a que se praticasse um novo acto de igual teor ao recorrido, repetição que nenhuma vantagem traria, quer ao interesse público, quer ao interesse da recorrente, pelo que, em razão da economia dos actos públicos, seria inoperante a eventual ilegalidade formal que atingisse o acto impugnado e, consequentemente, manter-se-ia o acto na ordem jurídica apesar da sua ilegalidade.
VIII. A douta sentença recorrida fez, pois, correcta aplicação da lei".
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O Digno Procurador Geral Adjunto, neste TCA, notificado nos termos do n.º 1 do art.º 146.º do CPTA, pronunciou-se - fls. 134 - pela negação de provimento ao recurso.
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Com dispensa dos vistos dos Ex. os Srs. Juízes Desembargadores Adjuntos - art.º 707.º, n.º 2 do Cód. Proc. Civil, ex vi do art.º 140.º do CPTA - foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.
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2 . Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, acima elencadas, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, ns. 3 e 4 e 685.º A, todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1.º e 140.º, ambos do CPTA.
II FUNDAMENTAÇÃO
1. MATÉRIA de FACTO
São os seguintes os factos fixados no acórdão recorrido (cuja completude e correcção não vêm questionados pelos recorrentes):
1) A A. é funcionária administrativa da Freguesia de Vitorino dos Piães pertencendo ao respectivo quadro de nomeação definitiva.
2) A A. entrou de baixa por doença em 6 de Junho de 2005, tendo solicitado a sua aposentação antecipada em 8 de Dezembro de 2005.
3) Submetida a junta médica da A.D.S.E. em 21.02.2006, foi a Junta de Freguesia de Vitorino dos Piães (JFVP) informada em 12.02.2007 de que o pedido de aposentação apresentado pela mesma foi indeferido em virtude de não se encontrar absoluta e permanentemente incapaz para o exercício das suas funções.
4) Perante tal indeferimento, a JFVP, em 7.03.2007, solicitou à Caixa Geral de Aposentações (doravante, e por comodidade, CGA) uma junta médica de revisão, na sequência da qual a funcionária foi observada pelo especialista em neurologia em 28.06.2007 e pelo psiquiatra em 13.07.2007.
5) Posteriormente, foi a funcionária convocada para nova junta médica antecipada a realizar em 28.09.2007, sendo que, em 11.10.2007, a JFVP foi informada pela CGA que o pedido de aposentação da funcionária tinha sido indeferido, pelas mesmas razões invocadas supra.
6) Em 5 de Novembro de 2007, a funcionária retomou o serviço, em situação de aparente debilidade física, nomeadamente, sentada numa cadeira e encostada a uma parede, exibindo colar cervical, cinta lombar e braçadeira no braço direito e sempre acompanhada pelo Pai, não se tendo, porém, mantido ao serviço, pois que a partir de tal data voltou a não comparecer ao mesmo.
7) Tendo-se tornado o caso público, o Exmº. Senhor Ministro das Finanças, em declarações públicas transmitidas pelos mais variados órgãos da comunicação social, anunciou que a funcionária iria entrar de novo de baixa até que a CGA procedesse à reapreciação do caso.
8) Em 20.11.2007, a A. foi convocada para nova junta médica de revisão, tendo a JFVP sido notificada pela CGA, em 29.11.2007, de que o pedido de aposentação antecipada da funcionária tinha sido indeferido “atendendo a que a interessada não se encontra absoluta e permanentemente incapaz para o exercício das suas funções”, ofício do qual foi dado imediato conhecimento à funcionária.
9) A A. não mais se apresentou ao serviço, tendo, desde 4.12.2007, apresentado sucessivos atestados médicos (até 27.06.2008) emitidos pela respectiva médica de família.
10) Em 16.06.2008, a Ré deliberou instaurar um processo disciplinar à A. (fls. 109 do p.a.).
11) Na sequência de tal processo a R., em deliberação de 15.09.2008, aplicou à A. a pena de demissão (fls. 162 do p.a.).
12) Posteriormente, em 3 de Fevereiro de 2009, a Ré deliberou revogar a deliberação sancionatória de 15.09.2008, ordenou o arquivamento do processo disciplinar e considerou a A. na situação de licença sem vencimento de longa duração a partir de 30 de Novembro de 2007 (fls. 168 a 171 do p.a, que se consideram integralmente reproduzidas).
13) Tal deliberação não foi precedida de audiência da A..
14) Desde Dezembro de 2007, a A. não recebeu vencimento.
15) Em 29.02.2008, requereu à R. informação sobre o motivo pelo qual não lhe estavam a ser pagos os vencimentos mensais desde Dezembro de 2007 (fls. 93 do p.a.).
16) Por ofício de 05.03.2008, foi a Requerente informada que não lhe estavam a ser pagos os vencimentos “com base no art.º 47º do DL n.º 100/99 de 31 de Março e na informação que obtivemos por parte da Caixa Geral de Aposentações”. (fls. 94 do p.a.).
2 . MATÉRIA de DIREITO
Assente a factualidade apurada, cumpre, agora, entrar na análise do objecto do recurso jurisdicional, o qual se objectiva unicamente em reanalisar uma das invalidades suscitadas na p.i. e reiterada neste recurso jurisdicional, a saber, a violação do direito de audiência prévia - art.º 100.º do CPA, sendo que a decisão acerca do invocado erro nos pressupostos fácticos e jurídicos da decisão impugnada não vem questionado.
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A sentença recorrida, justificou a decisão com base na seguinte argumentação.
"Está em causa, em primeira linha, a apreciação da legalidade da deliberação da Junta de Freguesia de Vitorino dos Piães na parte em que considera a A. na situação de licença sem vencimento de longa duração a partir do dia 30 de Novembro de 2007.
Decorre do acto impugnado que a A. passou automaticamente a tal situação por força dos considerandos formulados sob os n.ºs 7., 8. e 9. que aqui se dão por reproduzidos.
A decisão impugnada funda-se no regime jurídico constante do art.º 47º, n.º 5 do DL n.º 100/99, de 31 de Março.
É o seguinte o teor desta norma legal:
1 - Findo o prazo de 18 meses na situação de faltas por doença, o pessoal nomeado pode, sem prejuízo do disposto no artigo 51.º:
a) Requerer, no prazo de 30 dias e através do respectivo serviço, a sua apresentação à junta médica da Caixa Geral de Aposentações, reunidas que sejam as condições mínimas para a aposentação;
b) Requerer a passagem à situação de licença sem vencimento até 90 dias, por um ano ou de longa duração, independentemente do tempo de serviço prestado.
2 - No caso previsto na alínea a) do número anterior e até à data da decisão da junta médica da Caixa Geral de Aposentações, o funcionário é considerado na situação de faltas por doença, com todos os direitos e deveres à mesma inerentes.
3 - O funcionário que não requerer, no prazo previsto, a sua apresentação à junta médica da Caixa Geral de Aposentações passa automaticamente à situação de licença sem vencimento de longa duração.
4 - O funcionário que não reunir os requisitos para apresentação à junta médica da Caixa Geral de Aposentações deve ser notificado pelo respectivo serviço para, no dia imediato ao da notificação, retomar o exercício de funções, sob pena de ficar abrangido pelo disposto na parte final do número anterior.
5 - Passa igualmente à situação de licença sem vencimento de longa duração o funcionário que, tendo sido considerado apto pela junta médica da Caixa Geral de Aposentações, volte a adoecer sem que tenha prestado mais de 30 dias de serviço consecutivos, nos quais não se incluem férias.
6 - O funcionário está obrigado a submeter-se aos exames clínicos que a junta médica da Caixa Geral de Aposentações determinar, implicando a recusa da sua realização a injustificação das faltas dadas desde a data que lhe tiver sido fixada para a respectiva apresentação.
7 - O regresso ao serviço do funcionário que tenha passado a qualquer das situações de licença previstas na alínea b) do n.º 1 não está sujeito ao decurso de qualquer prazo.
8 - Os processos de aposentação previstos neste artigo têm prioridade absoluta sobre quaisquer outros, devendo tal prioridade ser invocada pelos serviços quando da remessa do respectivo processo à Caixa Geral de Aposentações. (sublinhado nosso)
Considerando que, tendo sido a A. considerada apta pela Junta Médica, a mesma voltou a adoecer e que não prestou mais de trinta dias de serviço consecutivos, é inequívoco que lhe é aplicável o disposto no n.º 5 do supra transcrito artigo.
Inexistindo assim qualquer erro nos pressupostos fácticos e jurídicos da decisão em apreço.
Quanto à violação de dever de audiência prévia:
Nos termos do art.º 100º, n.º 1 do CPA “concluída a instrução, e salvo o disposto no artigo 103.º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta”.
Sucede que a consequência que da ausência ao serviço se extraiu resulta directa e automaticamente da lei.
Assim, desde o momento em que a A. foi considerada apta pela Junta Médica e voltou a adoecer (apresentando atestados médicos disso comprovativos) sem que tivesse prestado mais de 30 dias de serviço consecutivos, deixaram de lhe ser pagos os vencimentos, uma vez que, por força do disposto no art.º 47º, n.º 5 do DL n.º 100/99, passou à situação de licença sem vencimento de longa duração.
O acto ora impugnado apenas verificou uma situação que há muito se tinha consumado, por força necessária e automática da lei, atento o comprovado quadro factual em causa.
Não havia, portanto, de proceder a qualquer instrução e, por conseguinte, à audiência prévia da Autora.
E, mesmo que assim não se entendesse, isto é se se considerasse que deveria ter sido previamente ouvida a Autora, ainda assim seria de negar eficácia invalidante a tal vício, por força do princípio do aproveitamento do acto, porquanto, tratando-se de acto vinculado, não era legalmente possível outro conteúdo decisório que não aquele.
Em face do exposto, conclui-se que o acto impugnado não padece dos vícios que lhe foram imputados nem de quaisquer outros, sendo, portanto, válido.
Inexiste, por isso, fundamento para a sua declaração de nulidade ou anulação e, consequentemente, para que seja a Ré condenada a indemnizar a A. e reconstituir a situação que existiria se o acto não tivesse sido praticado, como peticionado".
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Por sua vez, alega a recorrente que "... a decisão tomada apenas em 3 de Fevereiro de 2009, de iniciar a licença sem vencimento com efeitos retroactivos a 30 de Novembro de 2007, é manifestamente susceptível de ser objecto de impugnação face à instauração de processo disciplinar à Recorrente em 16 de Junho de 2008, com fundamento em faltas injustificadas. Ou seja deveria à Recorrente ter sido dada a oportunidade de se pronunciar sobre o teor da decisão aqui sob censura. Aliás o teor de tal deliberação seria sempre incompatível com o comportamento assumido pela Recorrida ao longo dos anos até Fevereiro de 2009".
Quid iuris?
Antes de mais, importa salientar que a recorrente não sindica a decisão do TAF de Braga que decidiu que inexistia erro nos pressupostos de facto e de direito, pelo que não pode este tribunal superior sindicar essa decisão que - adiantamos desde já - acaba por ditar a sorte deste recurso.
Expliquemos esta asserção!
Decidido, em termos definitivos, que a recorrente foi correctamente colocada, ope iuris - art.º 47.º, n.º5 do Dec. Lei 100/99, de 31 de Março -, na situação de licença sem vencimento de longa duração, temos que esta solução veiculada pelo acto administrativo questionado nos autos e que foi confirmado pela decisão da 1.ª instância, não pode ser alterada e assim mostra-se efectivamente inócua a realização de audiência prévia.
Com efeito, o art.º 100.º, n.º 1 do CPA determina que os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente sobre o sentido provável desta.
Por sua vez, o art.º 103.º específica as situações em que a formalidade referida não é exigível e os casos em que pode ser dispensada. Assim, do n.º 1 resulta que não há lugar a audiência dos interessados:
a) quando a decisão seja urgente;
b) quando seja razoavelmente de prever que a diligência possa compreender a execução ou a utilidade da decisão ou quando o número de interessados a ouvir seja de tal forma elevado que a audiência se torne impraticável, devendo, nesse caso, proceder-se a consulta pública, quando possível, pela forma mais adequada.
E do n.° 2 resulta que o órgão instrutor pode dispensar a audiência dos interessados nos casos em que os interessados já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões que importem à decisão e em que os elementos constantes do procedimento conduzam a uma decisão favorável aos interessados.
No caso dos autos, não se afigura que, em face da matéria dos autos, se verifique qualquer das situações enunciadas – quer de existência, quer de dispensa de audiência prévia.
É sabido que a audiência dos interessados configura uma formalidade essencial cuja preterição determina a invalidade do acto praticado no procedimento em que esta foi preterida.
Mais, concretamente, o princípio da audiência prescrito nomeadamente nos arts. 100.º e ss. do CPA, assume-se como uma dimensão qualificada do princípio da participação a que se alude no art.º 8.º do mesmo código e surge em observância e transposição do comando constitucional inserto no art.º 267., ns. 1 e 5 da CRP.
Constitui, pois, uma manifestação em sede do ordenamento procedimental administrativo do princípio do contraditório mediante a consagração da possibilidade não só do confronto dos critérios da Administração com os dos administrados de modo a poderem ser obtidas plataformas de entendimento, mas também da possibilidade de estes apontarem razões e fundamentos, quer de facto quer de direito, que invalidem o caminho que a Administração intenta percorrer e levem a que outro seja o sentido decisório.
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Ora, em face do enunciado e da matéria assente, é manifesto que antes da decisão administrativa não se procedeu à audiência prévia da recorrente e cremos que, atenta a dilação temporal entre a decisão (3/2/2009) e data da sua retroacção (30/9/2007), sempre se poria a necessidade, melius, a obrigatoriedade dessa audiência, pois que a decisão tomada em 3/2/2009 inflectiu com toda uma sequência procedimental da entidade administrativa até essa altura levada à prática e que culminou com a punição da pena disciplinar de demissão que, pela surpresa e carácter lesivo, impunha a audição da interessada, sendo certo que - acrescentamos - até se imporia ponderar se a situação de doença patenteada nos atestados posteriormente apresentados (depois de 4/12/2007) derivavam de outra doença ou mesmo recidivas daquela que havia sido apreciada pelas juntas médicas da CGA, além de que a situação vertida no art.º 47.º do Dec. Lei 100/99 tem a ver com faltas por doença por longos períodos, que não propriamente com o indeferimento de pedido de aposentação antecipada -- o que, na verdade, estava em causa -- e cujos requisitos são manifestamente diferentes; no caso, o que as juntas médicas da CGA decidiram é que a recorrente não se encontrava numa situação de absoluta e permanente incapacidade para o exercício das suas funções, conducente à sua aposentação antecipada por incapacidade, ou seja, sempre poderia estar numa situação de doença que a impossibilitava de trabalhar, mas não que importasse a desejada aposentação antecipada por doença absoluta e permanente.
Porém, decidido que a recorrente foi correctamente colocada em situação de licença de longa duração, ao abrigo do n.º5 do art.º 47.º do Dec. Lei 100/99, mostra-se perfeitamente inócua qualquer decisão que agora impusesse a sua prévia audição, pois que o acto a praticar, na sequência dessa formalidade e independentemente dos argumentos que aí pudessem ser apresentados, já se mostrava definitivamente definido, ou seja, que a recorrente sempre ficaria em situação de licença de longa duração desde 30/11/2007.
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No sentido de que a preterição da formalidade que constitui o facto de não ter sido assegurado o exercício do direito de audiência só pode considerar-se não essencial se se demonstrar que, mesmo sem ela ter sido cumprida, a decisão final do procedimento não poderia ser diferente, é unânime a jurisprudência dos nossos Tribunais como resulta a título de exemplo, entre muitos outros, dos seguintes Acórdãos do STA 10/09/2009, in Rec. 0940.08, de 27/9/00, in Rec. 41.191, de 2/3/00, in Rec. 43.390, de 23/1/01, in Rec. 45967, de 7/11/01, in Rec. 38983), de 13/2/02, in Rec. 48.403, de 2/5/02, in Rec. 48.403, de 12/3/03 in Rec. 349/03, de 1/4/03 in Rec. 42.197 e ainda de 14/5/03, in Rec Rec. 495/02.
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Importa, assim, com esta fundamentação, manter a decisão judicial recorrida.
III DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida.
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Custas pela recorrente.
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Notifique-se.
DN.
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Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art.º 138.º, n.º 5 do Cód. Proc. Civil, “ex vi” do art.º 1.º do CPTA).
Porto, 09 de Dezembro de 2011
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Rogério Paulo da Costa Martins
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela