| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
Nos autos acima referenciados foi decidido assim:
ACM, S.A., pessoa colectiva n.º 5…90, com sede em P…, na freguesia de Monserrate, 4900-350 Viana do Castelo, legalmente representada pelo seu presidente do conselho de administração PAVL, doravante Autora,
Intentou a presente “Acção Administrativa Comum” contra a APDL, S. A., pessoa colectiva n.º 5…52, com sede em Avenida L…, 4450-718 Leça da Palmeira, doravante Ré,
Tendo formulado petitório com o seguinte teor: “…Nestes termos e nos melhores de direito doutamente supridos, deve a presente acção ser julgada procedente por provada e, em consequência ser declarada a anulabilidade da deliberação proferida em 26/02/2018, pela ré, APDL, S. A., que determinou a revogação da Licença n.º 09/2001, de 28 de Junho, que atribuía à autora, sociedade “ACM”, o direito de uso privativo de uma parcela com a área de 10.000 m2, sita na PN, com vista à exploração de um estabelecimento de aquacultura…”.* Para tanto, e em síntese, a Autora alegou o seguinte, a saber:
“…
1.°- A autora é uma sociedade anónima que se dedica e tem por objecto a actividade de aquacultura em águas salgadas e salobras, conforme certidão emitida pela conservatória do Registo Comercial, que se protesta juntar em 10 dias, como "Doc.1"
2.º- A ré, APDL, S.A., é um instituto público dotado de personalidade jurídica de direito público e de autonomia administrativa, financeira e patrimonial e que se rege pelo Decreto-Lei 335/98, de 3 de Novembro e pelos seus Estatutos, publicados em anexo ao referido diploma legal, na sua redacção actualizada.
3.º- Em 28 de Junho de 2001, pelo Instituto Portuário do Norte foi concedido à autora o Alvará de Licença nº 09/2001, com o seguinte teor:
"ALVARÁ DE LICENÇA Nº 09/2001
Pelo Instituto Portuário do Norte é concedida, ao abrigo da alínea o) do Artigo 16º dos Estatutos anexos ao Decreto-Lei nº 242/99, de 28 de Junho, à Sociedade ACM, S.A., com sede na P…, freguesia de Monserrate, 4900-350 Viana do Castelo, Contribuinte nº P 5…90, licença para a ocupação de uma parcela dominial, com a área de 10.000 m2, devidamente identificada na planta anexa, destinada à instalação e exploração de um estabelecimento de aquacultura, na zona do porto de Viana do Castelo, ficando o seu titular sujeito ao preceituado no Decreto-Lei nº. 468/71, de 5 de Novembro, demais legislação aplicável e conforme as condições especiais seguintes:
PRIMEIRA: - Utilizar esta licença somente para o fim indicado, fim que não pode ser alterado sem prévia autorização do Instituto Portuário do Norte;
SEGUNDA: - Esta licença é concedida a título precário, sem prejuízo do direito de terceiros, e com a condição expressa de que, se por razões de interesse público for necessário desfazer ou alteraras obras a que ela se refere, o seu titular não terá direito a indemnização alguma, salvo se o Estado delas se assenhorear para seu uso;
TERCEIRA: - Não serão permitidas quaisquer obras além das que expressamente foram ou venham a ser aprovadas pelo Instituto Portuário do Norte, cabendo ao titular desta licença toda a responsabilidade por prejuízos eventualmente causado ao IPN ou a terreiros decorrentes do exercício dos direitos que lhe são conferidos;
QUARTA: - O objecto desta licença fica sujeito à polícia e fiscalização de todas as autoridades com jurisdição no local, obrigando-se o titular da licença a cumprir todas as determinações que lhe vierem a ser impostas;
QUINTA: - Respeitar todas as Leis e Regulamentos aplicáveis e munir-se de quaisquer licenças exigíveis por outras entidades com jurisdição no local;
SEXTA: - Suportar todas as despesas com vistorias extraordinárias inerentes à execução desta licença ou com as que resultarem de reclamações devidamente justificadas;
SÉTIMA: - O titular da licença não pode fazer-se substituir no exercício dos direitas conferidos nem transmitir estes a outrem, assim como as obras efectuadas e as instalações montadas não podem ser transferidas nem hipotecadas sem prévia autorização do Instituto Portuário do Norte;
OITAVA: - Sem prejuízo do disposto na cláusula segunda, esta licença é válida pelo prazo de 5 (cinco) anos, contado a partir da data de aprovação do projecto, sendo automaticamente prorrogável por iguais períodos até ao limite de 30 (trinta) anos;
NONA: - As instalações fixas que constituem o estabelecimento de aquacultura considerar-se-ão integralmente amortizadas no prazo de 30 (trinta) anos, contado a partir da data de aprovação do projecto, findo o qual reverterão para o Instituto Portuário do Norte sem dependência de qualquer formalidade e sem direito a indemnização ou retenção a favor do titular desta licença;
DÉCIMA: - Será da inteira responsabilidade do titular desta licença a realização de todas as infraestruturas necessárias à instalação e exploração do estabelecimento de aquacultura, designadamente no que respeita ao acesso, redes de abastecimento de água, energia eléctrica, iluminação pública, esgotos, etc. ..;
DÉCIMA PRIMEIRA:- Pelo direito de uso privativo objecto desta licença, obriga-se o seu titular ao pagamento de uma contrapartida mensal de Esc 250.000$00 (duzentos e cinquenta mil escudos) no prazo que constar da respectiva factura;
PARÁGRAFO ÚNICO: - A contrapartida definida nesta cláusula é devida a partir de 01 de Julho de 2001;
DÉCIMA SEGUNDA: - A contrapartida definida na cláusula anterior será anualmente corrigida pela aplicação do coeficiente de actualização dos contratos de arrendamento em regime de renda livre, de renda condicionada e não habitacionais publicados no Diário da República;
DECIMA TERCEIRA: - Para garantia do integral e pontual cumprimento das suas obrigações, obriga-se o titular desta licença à prestação de uma caução no valor de Esc. 3.000.000$00 (três milhões de escudos):
DÉCIMA QUARTA: - Da inobservância de qualquer das condições impostas resulta imediatamente a perda de todos os direitos conferidos por esta licença;
Viana do Castelo, 28 de Junho de 2001
A Presidente do Conselho de Administração
MM "
Conforme "Doc. 2" que se junta.
4.º Com data de 26/02/2018, a ré, APDL, S.A., dirigiu à autora o ofício n.º 603/2018, por carta registada com aviso de recepção, que o recepcionou em 28/02/2018. Vide "Doc. 3" e PA.
5.º Com o seguinte teor: "O Conselho de Administração da APDL em sua sessão de 15/02/2018 deliberou, decorrido o período de Audiência Prévia, revogar a Licença n.º 09/2001, de 28 de Junho, que atribuía à sociedade " ACM " o direito de uso privativo de uma parcela com a área de 10.000 m2, sita na PN, com vista à exploração de um estabelecimento de aquacultura."
6.º Ora, é notória a falta de fundamentação do acto administrativo, proferido pelo Conselho de Administração da ré, que dá por findo, o direito de uso privativo de uma parcela com a área de 10.000 m2, sita na PN, com vista à exploração de um estabelecimento de aquacultura.
7.º Na verdade, a ré, não refere, à autora quais as concretas razões de facto e de direito que a levaram ou conduzem à deliberação de revogar o direito que lhe foi conferido.
8.º Nada esclarece quanto à decisão, unilateral e intempestiva, de revogar a licença que havia sido atribuída à autora e os seus consequentes efeitos.
9.º E isto porque, não existe qualquer fundamento de facto e de direito para legitimar o comportamento da ré.
10.º A autora sempre cumpriu com os termos e condições constantes do alvará de licença n.º 9/2001, durante todo o seu período de vigência.
11.º Sem qualquer oposição da ré.
12.º Designadamente, ao pagamento da contrapartida mensal estipulada.
13.º Que só deixou de ser paga desde o mês de Janeiro do corrente ano, em virtude de a ré se recusar a emitir a respectiva factura.
14.º Sem que para tal houvesse qualquer justificação ou razão plausível.
15.º Apesar de, insistentemente, a autora, ter solicitado a emissão das facturas para que as pudesse liquidar.
16.º Pelo que a contrapartida financeira, pelo uso privativo, daquela parcela, sempre esteve assegurado.
17.º Pelo que a autora não compreende a postura assumida pela ré de deliberar a revogação da licença.
18.º Sem que para tal exista um motivo ou fundamentação.
19.º A obrigação de fundamentar a decisão surge como concretização da obrigação geral de fundamentação dos actos administrativos, que, de forma expressa e acessível devem dar a conhecer aos respectivos destinatários os motivos por que se decide em determinado modo e não de outro.
20.º A fundamentação do acto não consubstancia um dever da administração, é também um direito subjectivo do administrado a conhecer os fundamentos factuais e as razões legais que permitem à autoridade administrativa conformar-lhe negativamente a sua esfera jurídica.
21.º Fundamentar é enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram a entidade administrativa à prática do acto, é enunciar as premissas de facto e de direito nas quais a respectiva decisão administrativa assenta.
22.º O dever/direito de fundamentação visa, além do mais, impor à administração que pondere muito bem antes de decidir, e permitir ao administrado seguir o processo mental que conduziu à decisão, a fim de lhe poder esclarecidamente aderir, ou de lhe poder reagir através dos meios legais ao seu dispor.
23.º Não pode, a administração, praticar actos, seguindo critérios de mera oportunidade e arbitrariedade.
24.º Como acontece na decisão em crise.
25.º A obrigação de fundamentar constitui um importante sustentáculo da legalidade administrativa, e o direito à fundamentação constitui instrumento fundamental da garantia contenciosa, pois que é elemento indispensável na interpretação do acto administrativo;
26.º A ré preteriu toda e qualquer fundamentação, de facto e de direito, para sustentar a sua decisão.
27.º E impede a autora de entender e reagir à decisão por si tomada.
28.º Nem mesmo por remissão, a ré, fundamentou a sua decisão.
29.º E isto porque, a fundamentação por remissão obriga a que a informação, parecer, ou proposta para que se remete contenha as razões de facto e de direito, ainda que de forma sucinta, mas de modo a que se perceba porque se decidiu naquele sentido.
30.º O conhecimento da lei pelos administrados não isenta a administração do dever de fundamentar as suas decisões, não sendo sequer de admitir a fundamentação posterior dos actos administrativos, ou seja, aquela que vier a ser efectuada depois de praticado o acto.
31.º Padece assim, a decisão de revogação da licença, de vício de forma, por falta de fundamentação.
32.º A obscuridade e insuficiência da fundamentação do acto valem como falta de fundamentação.
33.º A falta de fundamentação inquina o acto de ilegalidade que determina a sua anulabilidade
Por outro lado,
34.º A autora fez avultados investimentos na parcela com a área de 10.000 m2, sita na PN, com vista à exploração de um estabelecimento de aquacultura.
35.º Para colocar a unidade operativa.
36.º Liquidou, desde sempre, à ré, as contrapartidas definidas na cláusula décima primeira do alvará.
37.º Atravessou e ainda atravessa, dificuldades financeiras, fruto da instabilidade económica geral e em especial do sector, que se instalou no país.
38.º Pelo facto de não terem sido desbloqueados alguns incentivos financeiros a aplicar na aquacultura.
39.º Apesar disso, dispõe de condições financeiras para retomar a actividade e proceder à remodelação do edifício em questão.
40.º O objecto da autora está exclusivamente associado a este objectivo, tendo presente que paga urna elevada contrapartida à ré, sem que daí consiga tirar qualquer retorno produtivo ou financeiro.
41.º A autora pretende relançar a curto prazo a conservação e remodelação do espaço e do edifício.
42.º Reúne todas as condições para manter o direito de utilização privativa do estabelecimento de aquacultura.
43.º O título emitido deverá manter-se em vigor, nos termos em que foi emitido, até ao termo do prazo máximo de validade.
44.º Sem prejuízo da sujeição do seu titular às obrigações decorrentes da lei da Água e dos actos legislativos que a complementam.
45.º Atento o supra exposto, deverá ser anulada a decisão que deliberou a revogação da Licença n.º 09/2001, de 28 de junho que atribuía à sociedade autora o direito de uso privativo de uma parcela de 10.000 m2, sita na PN, com vista à exploração de um estabelecimento de aquacultura.
…”.* I.II. Questões que ao Tribunal cumpre solucionar.
Incumbe ao Tribunal o conhecimento de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas segundo a ordem imposta pela sua precedência lógica, sem prejuízo do conhecimento oficioso de outras, permitido ou imposto por lei, devendo analisar-se, em primeira linha, as questões que possam obstar ao conhecimento do mérito do pedido [cf. art. 95.º, n.º 1, do CPTA, em articulação com o disposto no art. 608.º, n.os 1 e 2 do Código de Processo Civil (CPC) - aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho].* II. Apreciação Liminar.
Como é sabido, nos termos do n.º 1, do art. 590.º do Código de Processo Civil (CPC), a petição inicial deve ser liminarmente indeferida quando, além do mais, ocorram, de forma evidente, excepções dilatórias insupríveis e de que o juiz deva conhecer oficiosamente, aplicando-se o disposto no art. 560.º do mesmo diploma legal.
Assim, e porquanto não é lícita a realização de actos inúteis no processo [cf. art. 130.º do Código de Processo Civil (CPC), aplicável ex vi do art. 1.º, in fine, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA)], verifica-se que, após um exame cuidado da petição inicial, da mesma, além de ter sido indicado como forma de processo a “Acção Administrativa Comum” - o que não é o caso, devendo, antes, figurar, como forma de processo, a “Acção Administrativa de Impugnação” - não constam as razões de direito que servem de fundamento à acção
(ou seja, a Autora não indicou nenhuma norma jurídica na qual fundamenta o pedido de anulabilidade da deliberação proferida em 26 de Fevereiro de 2018).
Ora, nos termos da alínea f), do n.º 2, do art. 78.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), o autor encontra-se obrigado a expor os factos essenciais que constituem a causa de pedir e as razões de direito que servem de fundamento à acção. Trata-se de um ónus que incumbe ao autor [cf. art. 5.º, n.º 1, do CPC, aplicável ex vi do art. 1.º, in fine, do CPTA], não podendo este Tribunal substituir-se à parte quanto ao mesmo; sob pena de violação do princípio do dispositivo [cf. arts. 3.º, n.º 1, e 5.º, n.º 1, ambos do CPC, aplicáveis ex vi do art. 1.º, in fine, do CPTA].
Assim - atenta a configuração da petição inicial apresentada pela Autora ((i) errónea qualificação da forma do processo, (ii) inexistência de individualização da alegação de facto relativamente à alegação de direito, (iii) omissão notória quanto à identificação das concretas normas jurídicas violadas nas quais fundamenta o pedido de anulabilidade formulado) -, a mesma é insusceptível de um qualquer convite ao aperfeiçoamento.
Por conseguinte, ao abrigo do disposto no n.º 1, do art. 590.º do CPC, em articulação com o preceituado na parte final, da alínea f), do n.º 2, do art. 78.º do CPTA, indefere-se liminarmente a presente petição inicial.* Todavia, nada obsta a que a Autora intente nova acção administrativa, devendo na petição inicial, indicar a forma processual correcta, individualizando a matéria de facto em relação à matéria de direito (com densificação da causa de pedir), e identificando as normas jurídicas violadas pelo acto praticado pela Ré e cuja anulabilidade pretende que seja judicialmente declarada [cf. art. 590.º, n.º 1, in fine, e art. 560.º ambos do CPC, aplicáveis ex vi do art. 1.º, in fine, do CPTA].
Não se olvidando que, a apresentação de nova petição inicial, nos 10 (dez) dias subsequentes à prolação da presente decisão judicial, é considerada proposta na data em que a primeira petição foi apresentada em juízo [cf. art. 590.º, n.º 1, in fine, e art. 560.º ambos do CPC, aplicáveis ex vi do art. 1.º, in fine, do CPTA]. Mais, deverá a taxa de justiça paga pela Autora ser-lhe devolvida, caso a mesma o requeira, para efeito de apresentação de nova petição inicial, ao abrigo do art. 560.º do CPC.* III. Decisão.
Nos termos e pelos fundamentos supra expostos, indefere-se liminarmente a presente petição inicial [cf. art. 590.º, n.º 1, do CPC, em articulação com o preceituado na parte final, da alínea f), do n.º 2, do art. 78.º do CPTA].X Deste despacho vem interposto recurso.
Alegando, a Autora concluiu:
I - A autora, na sua petição inicial, declarou intentar "Acção Administrativa Comum".
II - Da alegação da autora, é perfeitamente claro que a autora pretendia intentar uma acção sob a forma de "Acção Administrativa" cujo objecto do litígio era impugnar o acto administrativo praticado pela ré e que devidamente identificou na respectiva peça processual.
III - Com a mais recente revisão do CPTA, foi eliminada a dualidade de formas do processo, passando todos os processos do contencioso administrativo que tenham uma tramitação não urgente a correr termos sob a forma única da "Acção Administrativa".
IV - A indicação dada pela autora "Acção Administrativa Comum" não é contrária nem viola a forma única do processo "Acção Administrativa", a qual por ser única não deixa de ser "comum" a todas as acções que tenham uma tramitação não urgente e não sejam objecto de regulação especial.
V - O tribunal a quo qualifica erradamente a forma do processo que no seu entender deveria ter sido dada à acção pela autora, pois ao defender que deveria ter sido dada a forma do processo "Acção Administrativa de Impugnação" confunde a forma do processo "Acção Administrativa" com o objecto do litígio "impugnação de acto administrativo".
VI - Tendo a evolução legislativa evoluído no sentido de privilegiar a realização da Justiça material, desvalorizando a Justiça meramente formal ou ritual, o tribunal a quo não devia ter optado pelo aparente rigor formal defendido na sentença recorrida com que fundamenta a opção pela decisão mais gravosa e de ultima ratio de recusa liminar da petição inicial em vez de convidar a autora a suprir a pretensa irregularidade.
VII - Do alegado pela autora na sua petição inicial resulta evidenciado que o vício assacado ao respectivo acto administrativo impugnado é um vício de forma - falta de fundamentação do acto administrativo - e não de violação de lei por erro nos respectivos pressupostos de facto ou de direito.
VIII - Conforme decorre do alegado nos artigos 4.º a 8.º e 19.º a 33.º, da petição inicial, a autora alegou clara e suficientemente os factos essenciais que servem de fundamento à acção e as respectivas razões de direito.
IX - Embora a autora não tenha expressa e especificamente invocado os concretos preceitos Constitucionais e normas legais violadas com o acto administrativo impugnado -art.ºs 152.º e 153.º, do CPA e 266.º e 268.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa-, invocou a violação do dever de fundamentação do respectivo acto administrativo e alegou as respectivas razões de facto e de direito.
X - Nos processos impugnatórios da jurisdição administrativa, o Juiz não só não está limitado ou condicionado à alegação de Direito das partes como deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o acto impugnado, excepto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas.
XI - Na situação sub judice, o tribunal a quo não só não está dependente da concreta indicação das normas "jurídicas" violadas para conhecer das razões de direito do vício invocado pela autora na sua impugnação do acto administrativo em crise, como deve apurar se existem outras causas de invalidade do mesmo.
XII - Diferentemente do que é defendido na sentença recorrida, a omissão das concretas normas "jurídicas" violadas nas quais a autora fundamenta o seu pedido não compromete a alegação e invocação das respectivas razões de direito.
XIII - Por outro lado, tal omissão é suprível sem, com isso, violar o Pr. do Dispositivo, e o tribunal a quo podia e devia, se assim o entendesse necessário, convidar a autora a suprir a deficiência apontada à sua petição inicial, ao abrigo do disposto nos artigos 87.º, n.ºs 1, al. b), 2 e 3, do CPTA e 590.º, n.ºs 2, al. b), 3 e 4, do CPC, ex vi art.º 1.º - in fine - do CPTA, e, dessa forma, permitir a correcção ou eliminação do respectivo vício.
XIV - Tendo a autora alegado as razões de direito que servem de fundamento à acção, a omissão das concretas normas "jurídicas" violadas nas quais a autora fundamenta o seu pedido não constitui uma excepção dilatória insuprível de que o juiz deva conhecer oficiosamente e que determine a recusa liminar da petição inicial.
XV - A prática seguida pela autora com a alegação, na petição inicial, dos factos concatenados de forma lógica e sequencial, seguida da alegação da matéria de direito, sem intercalar uns e outra na respectiva articulação, cumpre suficientemente o requisito de individualização da alegação de facto relativamente à alegação de direito.
XVI - A falta de individualização da alegação de facto relativamente à matéria de direito não é fundamento de recusa liminar da petição inicial, mas tão só de convite ao aperfeiçoamento da respectiva peça processual, ao abrigo do disposto no artigo 87.º, n.ºs 1, al. b), 2 e 3, do CPTA e 590.º, n.ºs 2, a I. b), 3 e 4, do CPC, ex vi art.º 1.º - in fine - do CPTA.
XVII - A sentença recorrida viola ou faz errada interpretação e aplicação do disposto nos artigos 37.º, n.º 1, 87.º, n.ºs 1, al. b), 2 e 3, 95.º, n.º 3, do CPTA (Código de Processo nos Tribunais Administrativos), bem como do disposto nos artigos 152.º e 153.º, do CPA (Código do Procedimento Administrativo), nos artigos 266.º e 268.º, n.º 3, da CRP (Constituição da República Portuguesa) e nos artigos 5.º, n.º 3 e 590.º, n.ºs 2, a I. b), 3 e 4, do CPC (Código do Processo Civil) - aplicáveis ex vi art.º 1.º do CPTA, os quais, numa correcta interpretação e aplicação impõem que se determine o recebimento da respectiva petição inicial e a prossecução da normal tramitação da acção, e, se assim se entender necessário, convidar a autora ao suprimento ou correcção das irregularidades, insuficiências ou imprecisões na exposição, bem como ao suprimento de qualquer excepção dilatória ou aperfeiçoamento do articulado.
Nestes termos, nos melhores de Direito e com o suprimento, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado, com as demais consequências legais, designadamente, revogando-se a sentença recorrida e determinando-se o recebimento da respectiva petição inicial e a prossecução da normal tramitação da acção, e, se assim se entender necessário, convidar a autora ao suprimento ou correcção das irregularidades, insuficiências ou imprecisões na exposição, bem como ao suprimento de qualquer excepção dilatória ou aperfeiçoamento do articulado.* Não foram juntas contra-alegações.* O MP não emitiu parecer.* Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
Está posta em causa a decisão que indeferiu liminarmente a petição inicial.
Na óptica da Recorrente esta fez errada interpretação e aplicação do disposto nos artigos 37º/1, 87º/1, al. b), 2 e 3, 95º/3, do CPTA, 152º e 153º, do CPA, 266º e 268º/3 da CRP, 5º/3 e 590º/2, al. b), 3 e 4, do CPC, ex vi artº 1º do CPTA.
Cremos que lhe assiste razão.
Vejamos:
De acordo com a decisão sob censura, vista a configuração da petição inicial apresentada pela Autora ((i) errónea qualificação da forma do processo, (ii) inexistência de individualização da alegação de facto relativamente à alegação de direito, (iii) omissão notória quanto à identificação das concretas normas jurídicas violadas nas quais fundamenta o pedido de anulabilidade formulado) -, a mesma é insusceptível de um qualquer convite ao aperfeiçoamento.
Não vemos que assim seja.
Na verdade, tal como invocado, a Autora, na sua petição inicial, declarou intentar “Acção Administrativa Comum”.
Do desenrolar da mesma decorre que é perfeitamente claro que pretendia intentar uma acção sob a forma de “Acção Administrativa” cujo objecto do litígio era impugnar o acto administrativo praticado pela Ré e que devidamente identificou na respectiva peça processual.
De acordo com a mais recente revisão do CPTA, foi eliminada a dualidade de formas do processo, passando todos os processos do contencioso administrativo que tenham uma tramitação não urgente a correr termos sob a forma única da “Acção Administrativa”.
A indicação dada pela Autora “Acção Administrativa Comum” não é contrária nem viola a forma única do processo “Acção Administrativa”, a qual por ser única não deixa de ser “comum” a todas as acções que tenham uma tramitação não urgente e não sejam objecto de regulação especial.
O Tribunal a quo qualificou erradamente a forma do processo que no seu entender deveria ter sido dada à acção pela Autora, pois ao defender que deveria ter sido dada a forma do processo “Acção Administrativa de Impugnação” confunde a forma do processo “Acção Administrativa” com o objecto do litígio - impugnação de acto administrativo.
Tendo a evolução legislativa evoluído no sentido de privilegiar a realização da Justiça material, desvalorizando a Justiça meramente formal, o Tribunal não devia ter optado pelo aparente rigor formal defendido na sentença recorrida com que fundamenta a opção pela decisão mais gravosa e de ultima ratio de recusa liminar da petição inicial em vez de convidar a Autora a suprir a pretensa irregularidade - lê-se nas alegações e aqui corrobora-se.
Do alegado pela Autora/Apelante na sua petição inicial resulta evidenciado que o vício assacado ao respectivo acto administrativo impugnado é um vício de forma - falta de fundamentação do acto administrativo - e não de violação de lei por erro nos respectivos pressupostos de facto ou de direito - vide artigos 4º a 8º e 19º a 33º da petição inicial; deles resulta que a aqui Recorrente alegou os factos essenciais que servem de fundamento à acção e as respectivas razões de direito, não obstante não ter, expressa e especificamente, invocado os concretos preceitos constitucionais e normas legais violadas com o acto administrativo impugnado - artºs 152º e 153º do CPA e 266º e 268º/3 da CRP-. Invocou a violação do dever de fundamentação do respectivo acto administrativo e alegou as respectivas razões de facto e de direito.
Como é sabido, nos processos impugnatórios da jurisdição administrativa, o juiz não só não está limitado ou condicionado à alegação de Direito das partes como deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o acto impugnado, excepto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas.
Na situação sub judice, o Tribunal a quo não só não está dependente da concreta indicação das normas “jurídicas” violadas para conhecer das razões de direito do vício invocado pela Autora na sua impugnação do acto administrativo em crise, como deve apurar se existem outras causas de invalidade do mesmo. Tal significa que, diferentemente do que é defendido no despacho sob escrutínio, a omissão das concretas normas “jurídicas” violadas nas quais a Autora fundamenta o seu pedido não compromete a alegação e invocação das respectivas razões de direito.
De qualquer modo, como referem Mário Aroso e Carlos Cadilha, em anotação ao artº 88º do CPTA, “Em todos os outros casos, em que a correção oficiosa não seja possível, o n.º 2, prevê que o juiz profira um despacho de aperfeiçoamento, que poderá ter duas finalidades: (a) providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias; (b) permitir a correção de irregularidades formais do articulado, «designadamente por faltarem requisitos legais ou não ter sido apresentado um documento essencial ou de que a lei faça depender o prosseguimento da causa”. “O despacho de aperfeiçoamento traduz-se num convite do tribunal ao demandante para suprir ou corrigir o vício de que enferma a petição, em termos de assegurar o prosseguimento do processo. “(...) O despacho de aperfeiçoamento poderá ainda dirigir-se a aspetos substanciais do articulado, corporizando meras deficiências, que poderão respeitar à alegação da matéria de facto ou à formulação do pedido ou da causa de pedir, como sejam aqueles que resultem do incumprimento do disposto nas alíneas g), h) e l) do n.º 1 do artigo 78.º (...).
“(...) Contrariamente ao que sucede na lei processual civil, que nada refere quanto às consequências da inação da parte perante o convite do tribunal (cfr. artigo 508.° do CPC), o n.º 4 deste artigo 88.º é claro ao estabelecer que “a falta de suprimento ou correção (...) das deficiências ou irregularidades da petição determina a absolvição da instância”, o que parece significar que a falta de requisitos legais do articulado ou a insuficiência na descrição da matéria de facto são tidas como nulidades processuais, que, não tendo sido supridas, geram a impossibilidade de prosseguimento do processo. (...). Acresce que o n.º 4 penaliza a atitude não cooperante do autor, quando não dê satisfação ao convite do tribunal, com a impossibilidade da substituição da petição. Esta solução está em consonância com o disposto no n.º 2 do artigo 89.º, onde se prescreve que “a absolvição da instância sem prévia emissão de despacho de aperfeiçoamento não impede o autor de, no prazo de 15 dias contados da notificação da decisão, apresentar nova petição, com observância das prescrições em falta (...)”. Ou seja, só quando a absolvição da instância resulte do incumprimento do convite do tribunal para o suprimento ou correção de deficiências é que não é possível a apresentação de nova petição, com o aproveitamento dos efeitos que decorram da petição primeiramente apresentada.” - Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª ed. revista - 2010, págs. 584, 588, 589 e 590.
Tal equivale a dizer que a omissão aludida na decisão recorrida é suprível sem que, com isso, se viole o princípio do dispositivo, e o Tribunal a quo podia e devia, se assim o entendesse necessário, convidar a Autora a suprir a deficiência apontada à petição inicial, ao abrigo do disposto nos artigos 87º/1, al. b), 2 e 3 do CPTA e 590º/2, al. b), 3 e 4 do CPC artº 1º, e, dessa forma, permitir a correcção ou eliminação do respectivo vício.
Em suma:
-resulta do ordenamento jurídico que a rejeição liminar deve ser usada com parcimónia, reduzida aos casos em que seja manifesta a existência de fundamento para tal e não como possibilidade geral de fazer extinguir o processo instaurado em juízo - Acórdão do TCAS de 06/03/2014/proc. 10791/14;
-conforme decorre do prescrito no artigo 7º do CPTA que consagra, de forma inequívoca, o princípio pro actione, o juiz pode/deve dar prevalência ao conhecimento do mérito das pretensões formuladas em detrimento da emissão de decisões formais;
-o juiz só deve indeferir a petição inicial quando a improcedência da pretensão do autor for tão evidente que torne inútil qualquer instrução e discussão posterior, isto é, quando o seguimento do processo não tenha razão alguma de ser, seja desperdício manifesto da actividade judicial;
-in casu, contrariamente ao entendimento do Tribunal, tendo a Autora alegado as razões de direito que servem de fundamento à acção, a omissão das concretas normas “jurídicas” violadas nas quais fundamenta o seu pedido não constitui uma excepção dilatória insuprível de que o juiz deva conhecer oficiosamente e que determine a recusa liminar da petição inicial;
-a prática seguida pela Autora com a alegação, na petição inicial, dos factos concatenados de forma lógica e sequencial, seguida da alegação da matéria de direito, sem intercalar uns e outra na respectiva articulação, cumpre suficientemente o requisito de individualização da alegação de facto relativamente à alegação de direito;
-a falta de individualização da alegação de facto relativamente à matéria de direito não é fundamento de recusa liminar da petição inicial, mas tão só de convite ao aperfeiçoamento da respectiva peça processual, ao abrigo do disposto nos artigos 87º/1, al. b), 2 e 3 do CPTA e 590º/2, al. b), 3 e 4 do CPC, ex vi artº 1º do CPTA;
-em homenagem, designadamente, ao poder inquisitório do Tribunal e atentos os princípios da promoção do acesso à justiça e da cooperação, contidos nos artigos 7º e 8º/1 e 3 do CPTA, a acção deverá prosseguir, enfrentando-se o fundo da causa, atendendo-se ou não as pretensões da Parte Recorrente;
-como se disse, o juiz, para além de não estar sujeito ou condicionado à alegação de direito das partes - artigo 5º/3 do CPC, ex vi artigo 1º, in fine, do CPTA-, nos processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o acto impugnado, excepto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas - artº 95º/3 do CPTA;
-é que o legislador alargou o poder inquisitório dos Tribunais Administrativos, podendo o juiz conhecer de causas de invalidade do acto administrativo que não tenham sequer sido suscitadas ou alegadas pelas partes;
-por conseguinte, a pretensa violação do princípio do dispositivo que o Tribunal a quo invoca para fundamentar a decisão recorrida, que não deixa de ser uma decisão de último recurso atento o poder-dever que assiste e impende sobre o julgador de convidar as partes a suprir qualquer irregularidade ou insuficiência dos articulados, não se verifica no caso concreto;
-efectivamente, na jurisdição administrativa o juiz tem a obrigação (ou o poder-dever vinculado) de conhecer do Direito e não está dependente ou condicionado, nesta matéria, pelo alegado e invocado pelas partes;
-no caso em apreço, o Tribunal não só não está dependente da concreta indicação das normas legais violadas para conhecer das razões de direito do vício invocado pela Autora na sua impugnação do acto administrativo em crise como deve ainda cuidar de verificar se existem outras causas de invalidade do mesmo;
-a decisão meramente formal adoptada pelo Tribunal contraria, nomeadamente, o princípio inserto no falado artigo 7º, violando ainda os princípios da tutela jurisdicional efectiva e promoção do acesso à justiça - artº 2º CPTA -.
Procedem, pois, as conclusões da alegação.*** DECISÃO
Pelo exposto, acorda-se em conceder provimento ao recurso, revoga-se o despacho sob escrutínio e determina-se a baixa dos autos ao Tribunal a quo a fim de ser retomada a sua normal tramitação, caso a tal nada mais obste, nomeadamente e, se assim se entender necessário, convidando a Autora ao suprimento ou correcção das irregularidades, insuficiências ou imprecisões na exposição, bem como ao suprimento de qualquer excepção dilatória ou aperfeiçoamento do seu articulado.
Sem custas.
Notifique e D.N.
Porto, 28/09/2018
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico Branco
Ass. João Sousa |
