| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: * I – RELATÓRIO
MUNICÍPIO DE VIANA DO CASTELO, requerido na providência cautelar de suspensão de eficácia de actos administrativos contra si instaurada por VCII, Lda., interpôs recurso jurisdicional do Despacho proferido pelo TAF de Braga, julgando procedente o incidente de declaração de ineficácia de acto de execução indevida – decisão de posse administrativa da Unidade “F” do Complexo Turístico da Marina de Viana do Castelo, realizada no dia 14.07.2017 – deduzido pela requerente, ao abrigo do disposto no artigo 128.º do CPTA, por “improcedência das razões em que se fundamenta a resolução fundamentada”.* Em alegações de recurso, o Recorrente formulou as seguintes conclusões:
“I. Salvo o devido respeito, o douto despacho recorrido é completamente omisso quanto à discriminação dos factos que a Mm.ª Juíza a quo considera provados e não provados, pelo que se fica sem perceber o iter cognoscitivo que o Tribunal seguiu para chegar às conclusões a que chegou e para decidir no sentido em que decidiu, pelo que a decisão proferida é nula;
II. Sem prescindir, a douta decisão recorrida padece de erro de apreciação/erro de julgamento de direito porquanto existe uma errada interpretação e aplicação do preceituado nos arts. 128.º/1/3 do CPTA ao caso concreto;
III. As razões invocadas pelo MVC na resolução fundamentada encontram-se materialmente fundamentadas, sendo que, a situação não comporta apenas meros inconvenientes ou prejuízos, mas antes prejuízos graves, sérios, relevantes e imateriais para o interesse público que urgia acautelar, o que o MVC fez através da adopção da resolução fundamentada;
IV. Preparando-se a requerente para abrir um espaço de ginásio sem ter os competentes alvarás de utilização das Unidades do Complexo Turístico afectas a tal uso e preparando-se para concluir as obras na Unidade “F” do Complexo Turístico da Marina e celebrar um contrato com a FU, para abrir o ginásio no dia 12.06.2017 e que face às alterações físicas que introduziu na Unidade “F”, não se previa nem se prevê que seja provável que a mesma venha a dispor de um alvará que contemple tal uso para a referida Unidade, facto que, de resto, depende do interesse e autorização prévia do MVC, enquanto proprietário e simultaneamente entidade licenciadora e fiscalizadora, o MVC entendeu face aos dispositivos legais violados pela requerente, que deveria praticar o acto suspendendo e, posteriormente, adoptar a resolução fundamentada, tal como adoptou, de forma a travar a continuação dos trabalhos e a abertura do ginásio, a qual estava anunciada para alguns dias após a citação do MVC para a providência cautelar;
V. Face a uma situação de manifesta e conhecida ilegalidade urbanística, e atenta a proximidade da data anunciada pela requerente para a abertura do ginásio, e bem assim, o facto de a mesma prosseguir com a execução das obras ilegais, existia, de facto, uma urgência grave em o MVC tomar uma posição sobre os factos, porquanto não havia possibilidade de esperar pela decisão judicial cautelar que, pese embora se trate de um processo urgente, sempre teria a sua tramitação e o seu tempo de decisão (a elevada pendência processual do TAF de Braga leva a que os processos urgentes demorem largos meses, senão mesmo um ano ou mais tempo, até serem decididos);
VI. Caso contrário, isso implicaria que o MVC pactuasse com uma situação de ilegalidade, que fizesse tábua rasa da sua autoridade administrativa, dos seus poderes e competências legais, que não acautelasse o interesse geral da comunidade, fazendo passar a ideia aos munícipes que tudo estava bem e legal com a abertura do ginásio, criando uma aparência de legalidade e de segurança que claramente é falsa e enganadora, pactuando com uma atitude da requerente claramente errada e censurável, o que o MVC recusa fazer;
VII. O MVC entendeu acautelar os interesses da comunidade, onde se inclui também, os dos futuros utentes do ginásio, quer os que já se inscreveram no mesmo, quer os que se virão a inscrever, entretanto, e bem assim, dos respectivos funcionários, fornecedores e parceiros, e que certamente estariam convictos da legalidade, da segurança e da correcção de todos os procedimentos burocráticos e exigências legais relativos à abertura, funcionamento e uso do espaço de ginásio, e que como tal, pressuporiam que a CMVC teria conhecimento e teria colocado a sua chancela e o seu aval na abertura do referido espaço, na sua legalidade e segurança, o que é tanto mais grave quanto é certo que, ao que parece, e segundo a recorrida, estarão inscritas 1100 pessoas no ginásio, ou seja, trata-se de um número bastante elevado de pessoas cujos interesses seriam prejudicados com a abertura e funcionamento ilegais do ginásio;
VIII. Entendeu o MVC que a comunidade deve poder usufruir de instalações devidamente autorizadas e afectas ao fim a que efectivamente se destinam e que cumpram todos os condicionalismos legais, de forma a proporcionar as condições necessárias ao conforto e à segurança de todos;
IX. O MVC está adstrito na sua actuação ao princípio da legalidade, pelo que não pode deixar de cumprir a lei nem pode ser conivente com situações de ilegalidade, tanto mais quanto é certo que a requerente, com toda a sua conduta, pôs em causa a Autoridade do Município e do autor do acto de embargo e os seus poderes administrativos de autoridade e que as ilegalidades são várias e incidem sobre um prédio que é sua propriedade;
X. Entendeu o MVC que era necessário proceder à reposição da legalidade urbanística violada, até por uma questão de dissuasão de comportamentos semelhantes e até para evitar generalizar-se na comunidade a convicção de que o comportamento da requerente poderia ser desculpável ou pouco grave, o que é falso;
XI. O MVC entendeu que a imediata suspensão do acto em crise era susceptível de originar grave perturbação e instabilidade junto da comunidade, utentes, funcionários, parceiros e fornecedores do ginásio quando os mesmos se apercebessem que o ginásio estava a funcionar de forma ilegal e tivesse, pois, que encerrar portas, com os problemas e prejuízos que daí adviriam para todos, designadamente, a nível económico, laboral, contratual, etc;
XII. As razões que justificam a adopção da resolução fundamentada nos termos em que a mesma foi adoptada prendem-se com o cumprimento escrupuloso dos princípios da legalidade, da justiça e da boa fé pelo requerido, com a confiança dos cidadãos nas decisões administrativas do requerido, com o cumprimento dos poderes de autoridade administrativa legalmente atribuídos ao Município, com a imagem, o prestígio e a credibilidade pública do MVC e com a transparência da relação do requerido com os seus munícipes, razões que constam expressamente do texto da resolução fundamentada;
XIII. São, pois, verdadeiras razões de interesse público que o MVC chamou à colação na resolução fundamentada para alegar e fundamentar que o diferimento da execução do acto suspendendo é gravemente prejudicial para o interesse público que o MVC tem que acautelar e não apenas simplesmente prejudicial;
XIV. O MVC tem o poder dever de actuar em situações manifestas de ilegalidade urbanística como é o caso, procedendo à adopção das medidas necessárias à reposição da legalidade urbanística violada, de forma a cumprir a lei e a servir de exemplo para a comunidade, prevenindo a proliferação de comportamentos semelhantes, criando e reforçando a confiança dos munícipes na actuação municipal, mostrando que o MVC e os serviços municipais estão atentos e que não compactuam com situações ilegais, quaisquer que elas sejam, mostrando assim que os cidadãos são todos tratados de forma igual, pelo que todos sem excepção, têm que apresentar os procedimentos de controlo prévio respectivos nos serviços municipais, que os interesses gerais dos munícipes, quaisquer que eles sejam no caso concreto, de ordem económica, laboral, contratual, etc. são acautelados pelo MVC de forma clara e transparente, evitando que os mesmos sofram prejuízos de qualquer ordem, sendo estas as razões de natureza pública (e não privada) que constam da resolução fundamentada e que levaram o MVC a considerar que o diferimento da execução do acto cuja suspensão foi pedida seria gravemente prejudicial para o interesse público;
XV. Foram, pois, violadas as normas do art. 128.º/1/3 do CPTA.
TERMOS EM QUE, DEVE SER DADO PROVIMENTO AO RECURSO INTERPOSTO PELO RECORRENTE MUNICÍPIO DE VIANA DO CASTELO E, EM CONSEQUÊNCIA:
A) SER DECLARADA A NULIDADE DA DOUTA DECISÃO RECORRIDA, NOS TERMOS E COM OS FUNDAMENTOS SUPRA EXPOSTOS, COM AS LEGAIS CONSEQUENCIAS;
B) QUANDO ASSIM SE NÃO ENTENDA, REVOGAR-SE A DOUTA DECISÃO RECORRIDA QUE JULGOU PROCEDENTE O INCIDENTE DE DECLARAÇÃO DE INEFICÁCIA DE ACTOS DE EXECUÇÃO INDEVIDA DEDUZIDO PELA REQUERENTE E, CONSEQUENTEMENTE, DECLAROU INEFICAZ O DESPACHO DO SR. PRESIDENTE DA CMVC DE 14.07.2017 QUE DETERMINOU A ENTRADA NA POSSE ADMINISTRATIVA DA UNIDADE “F” DO EDIFÍCIO DO COMPLEXO TURÍSTICO DA MARINA DE RECREIO DE VIANA DO CASTELO, EM VIANA DO CASTELO, SUBSTITUINDO-SE POR OUTRO QUE INDEFIRA O INCIDENTE SUSCITADO PELA REQUERENTE DA PROVIDÊNCIA CAUTELAR, COM TODAS AS CONSEQUENCIAS DAÍ DECORRENTES”.* O Recorrido apresentou contra-alegações, pedindo que seja negado provimento ao recurso, formulando as seguintes conclusões:
“1. A decisão proferida não pode nem deve ser vista nos moldes tradicionais de uma sentença, constando do seu corpo o elenco da factualidade provada e não provada.
2. O disposto no art. 128º nº 6 do CPTA apenas obriga a uma análise dos argumentos invocados na resolução, no pedido de declaração de ineficácia e o no contraditório subsequente, para depois, em cinco dias, ser proferida decisão fundamentada, que o Tribunal cumpriu.
3. As obras embargadas enquadram-se no art. 6º nº 1 al. b) do RJUE, que ora se cita: “As obras de alteração no interior de edifícios ou suas frações que não impliquem modificações na estrutura de estabilidade, das cérceas, da forma das fachadas e da forma dos telhados ou coberturas" estão isentas de controlo prévio.
4. As obras interiores, de adaptação dos espaços ao futuro lojista, não são obras que estejam sujeitas a consentimento da autarquia, só podendo interpretar-se essa cláusula do contrato de concessão (cls. 11º, nº 3, ali. b) no exato pressuposto da sua relevância urbanística, suscetíveis de colidir precisamente com a estrutura de estabilidade, as cérceas, a forma das fachadas e a forma dos telhados ou coberturas, porque, caso contrário, o contrato de concessão perdia toda a sua razão de ser, isto é, por um lado dava em concessão aquele espaço e a sua gestão, mas por outro lado, por via da necessidade de eventual consentimento prévio, a Recorrente sempre poderia condicionar e esvaziar o objeto da concessão, não dando autorização à realização de obras, por mínimas que elas fossem.
5. O alvará de utilização emitido ao abrigo do RJUE é só um, aquele já evidenciado com nº 372/2006, que só fala em complexo turístico e, outra coisa, são os licenciamentos específicos exigíveis para cada atividade ali desenvolvida, o que acontece no caso da restauração e bebidas, razão pela qual os utilizadores/lojistas instruíram processos e obtiveram as referidas licenças, nos termos do Decreto Regulamentar nº 25/93 de 17.08 (Regulamento do Exercício da Atividade Industrial), antecessor do DL nº 48/2011 de 01.04.
6. A atividade de ginásio fitness está perfeitamente enquadrada no âmbito da atividade de lazer, constante do projeto ganhador da concessão, não fornecendo o alvará de utilização emitido qualquer impedimento a essa atividade.
7. À semelhança do bem descrito na douta decisão, não vislumbrámos em que medida possa o interesse público estar a ser prejudicado e, mais do que isso, não descortinámos fundamentos bastantes na dita resolução que permitam afastar a regra da suspensão do ato administrativo.
8. O Recorrente invoca o interesse público socorrendo-se de abstrações, apenas dizendo que há grave prejuízo, sem mais; invoca prejuízo para os utentes e funcionários do ginásio, esquecendo que esse é apenas um interesse privado; chama depois à colação as condições de funcionamento e segurança do ginásio, mas não indica, com factos concretos, em que medida estão essa condições a ser postas em causa, e acaba por convocar a razão jurídica que lhe diz assistir, assumindo-a como um dogma, não passível de ser discutido, parecendo esquecer que poderá estar errada, como efetivamente está, ao não admitir a possibilidade de estarmos perante uma obra de remodelação interior de espaços, não sujeita a controlo prévio, e cuja licença de utilização (do RJUE) permite a instalação de um atividade de lazer, de um ginásio fitness.
9. A Recorrida concorda na integra com a douta decisão judicial proferida, ao considerar ineficazes os atos de execução, por não estar minimamente demonstrada a gravidade para o interesse público no diferimento dessa execução.”.* O Ministério Público foi notificado nos termos e para os efeitos previstos no artigo 146.º do CPTA.* Dispensados os vistos legais, face à natureza urgente do presente processo de acordo com o artigo 36.º do CPTA, cumpre apreciar e decidir.* II – QUESTÕES DECIDENDAS
As questões suscitadas, delimitadas pelas conclusões das alegações apresentadas pelo Recorrente a partir da respectiva motivação – cfr. artigos 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 3, 4 e 5 e 639.º do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA – a apreciar e a decidir, segundo a ordem de precedência lógico-jurídica: (i) nulidade do despacho sub judice, por violação do disposto no artigo 615.º, n.º 1/b do CC (ii); erro de julgamento por incorrecta interpretação e aplicação do preceituado nos arts. 128.º/1/3 do CPTA ao caso concreto.”.* III – FUNDAMENTAÇÃO:
A/DE FACTO
Neste segmento, fixam-se as seguintes incidências processuais relativas ao processo cautelar n.º 948/17.3 BEBRG e ao presente incidente processado dos autos cautelares:
A). Em 15.05.2017, a Recorrida VCII, Lda, instaurou contra o Município de Viana do Castelo, providência cautelar de suspensão de eficácia dos seguintes actos administrativos
- Auto de embargo de obras levantado no dia 04.05.2017 à Requerente pelo Município de Viana do Castelo, decorrente da realização de obras de remodelação interior em parte do Complexo Turístico da Marina de Recreio de Viana do Castelo sem autorização/licença, em cumprimento de um despacho proferido pelo Vereador da Área de Gestão Urbanística;
- Notificação recebida no dia 11.05.2017, na sequência do auto de embargo, a ordenar a apresentação no prazo de 60 dias de um projecto visando a legalização das obras da intervenção verificada.
B). Por ofício datado de 26.05.2017, foi o Recorrente citado para, querendo, contestar, e para os efeitos do artigo 128.º do CPTA.
C). Em 09.06.2017, o Recorrente remeteu aos autos Resolução fundamentada, emitida em 09.06.17 pelo Presidente da Câmara Municipal de Viana do Castelo (CMVC) a reconhecer que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público nos termos e para os efeitos do disposto na parte final do n.º 1 do artigo 128.º do CPTA, com o seguinte teor:
“Considerando, nomeadamente, que:
1. A VCII, Lda. instaurou uma providência cautelar no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga onde pede a suspensão da eficácia do acto administrativo que determinou o embargo de obras que a mesma está a executar na Unidade F do Edifício do Complexo Turístico da Marina de Recreio de Viana do Castelo e que se materializou no despacho do Sr. Vereador da Area do Planeamento e da Gestão Urbanística da CMVC de 05.05.2017 - Proc. n.º 948/17.3 BEBRG.
2. O Município foi citado para o referido processo em 29 de Maio de 2017, o que implica que não se possa iniciar ou prosseguir com a execução do acto, nos termos do artigo 128.º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos;
3. Por deliberação de 20.09.2002, a Assembleia Municipal de Viana do Castelo aprovou, por unanimidade, autorizar a abertura de procedimento pré-contratual para adjudicação da Concessão da Exploração do Complexo Turístico da Marina de Recreio de Viana do Castelo, nos termos do disposto no art. 53.0/2/q) da Lei n.º 169/99, de 18.09, sob proposta prévia da Câmara Municipal de Viana do Castelo, formulada na sua reunião de 04.09.2002;
4. A Câmara Municipal de Viana do Castelo procedeu à abertura do Concurso Público n.º 04/C2/03, publicitado por edital de 22.01.2003, e decorridos os termos do mesmo, em reunião de 18.06.2003, deliberou adjudicar a Concessão da Exploração do Complexo Turístico da Marina de Viana do Castelo à empresa DCII, S.A., nos temos da respectiva proposta e de acordo com a acta da Comissão de Análise de Propostas de 19.05.2003;
5. Foi celebrado entre o Município de Viana do Castelo e a DCII, S.A, um Contrato-Promessa de Concessão da Exploração do Complexo Turístico da Marina de Viana do Castelo, em 12.02.2004, sendo que, em 04.03.2004, a DCII, SA comunicou à Câmara Municipal de Viana do Castelo a cessão da sua posição contratual na sociedade VCII, Lda, nos termos da cláusula 3.º do contrato-promessa celebrado, sociedade que foi constituída para a execução, exploração e promoção do objecto do referido contrato-promessa;
6. O Município de Viana do Castelo celebrou com a VCII, Lda, em 19.05.2005, um Contrato de Concessão de Exploração do Complexo Turístico da Marina de Recreio de Viana do Castelo, pelo prazo de 30 anos;
7. Após a celebração do contrato prometido, a VCII, Lda realizou obras no Complexo Turístico da Marina de Viana do Castelo, sendo que, o edifício passou a compor-se de zonas comuns e de oito unidades independentes destinadas apenas e só Estabelecimentos de Restauração e Bebidas;
8. Para a totalidade do edifício do Complexo Turístico da Marina de Viana do Castelo foi emitido o Alvará de Utilização n.º 372/06, no âmbito do processo VUE 570/05, tendo sido autorizada, por despacho de 12.05.2006, uma unidade de utilização que se destina a "Complexo Turístico de Viana", com a área de 3.422,35 m2;
9. O alvará de utilização do edifício é independente dos alvarás de utilização requeridos e emitidos para as várias unidades que compõem o edifício, sendo que, estes últimos foram apenas emitidos para o uso de "Restauração e de Bebidas";
10. A VCII, Lda. com o objectivo de abrir um ginásio está a realizar obras no interior da Unidade "F" do Complexo Turístico da Marina de Viana do Castelo, designadamente, de demolição de compartimentação interior e de abertura de novos vãos de comunicação interiores, os quais estão rasgados sem paredes e sem portas, alterando por completo as divisões interiores e a fisionomia interna da referida Unidade, provavelmente com o objectivo de criar um espaço mais amplo e aberto.
11. Nos termos da cláusula 11.º/3/b) do Contrato de Concessão de Exploração celebrado entre as partes, a execução de obras pela concessionária sem prévio consentimento da Câmara Municipal de Viana do Castelo constitui fundamento de rescisão do Contrato de Concessão de Exploração;
12. As obras executadas pela Viana Cais, Lda. modificam as características físicas da Unidade F designadamente as respectivas divisões interiores, as quais são eliminadas/alteradas, pelo que integram estas obras a definição de obras de alteração prevista no RJUE;
13. As obras que estão a ser executadas pela VCII, Lda. na Unidade "F" do Complexo Turístico da Marina de Viana do Castelo estão sujeitas a um procedimento de controlo prévio, no caso, a comunicação prévia, porquanto se trata de obras de alteração de uma Unidade de um prédio localizado em área abrangida pelo Plano de Pormenor da FR e CSA, tudo nos termos do art. 4.º/4/c), 2.0/d), 34.º e 35.º do RJUE, procedimento que a VCII, Lda, omitiu por completo;
14. A VCII, Lda, não se limitou a eliminar a compartimentação interior e a abrir novos vãos, alterando as divisões interiores da Unidade "F" do Complexo Turístico da Marina de Viana do Castelo, sendo que, realizou as obras sem ter em conta que a adaptação da Unidade a um estabelecimento de ginásio implica uma alteração do destino/utilização da Unidade F;
15. (…)
16. (…)
17. (…)
18. Nem a Unidade "F", objecto do acto suspendendo, nem nenhuma das restantes Unidades que a VCII, Lda, pretende afectar a ginásio dispõe de alvará de utilização para tal fim;
19. Para a Unidade "F", objecto do acto suspendendo, existe antes o Alvará de Utilização para Estabelecimento de Restauração e Bebidas n.º 24/08, emitido no âmbito do processo VRB n.º 518/07, o qual fixa o uso/destino da Unidade para "Restauração e Bebidas”.
20. (…)
21. (…)
22. (…)
23. (…)
24. (…)
25. O uso que a VCII, Lda. está em vias de dar às Unidades do Complexo Turístico da Marina de Viana do Castelo em causa, não é aquele que é permitido pelos respectivos alvarás.
26. O alvará de utilização do prédio estabelece que o mesmo se destina a "Complexo Turístico de Viana", e não a um estabelecimento de ginásio;
27. Está sujeita a procedimento de controlo, mais concretamente, a autorização da CM a utilização dos edifícios ou suas fracções, bem como as alterações da utilização dos mesmos, nos termos do disposto nos arts. 4.º/5 e 62.º e sgs. do RJUE;
28. A VCII, Lda. não promoveu junto dos serviços do Município de Viana do Castelo o competente pedido/processo de autorização de alteração do uso das Unidades em causa;
29. VCII, Lda. se prepara para abrir um espaço de ginásio sem ter os competentes alvarás de utilização das Unidades do Complexo Turístico afectas a tal uso;
30. VCII, Lda. se prepara para concluir as obras na Unidade "F" do Complexo Turístico da Marina e celebrar um contrato com a FU, para abrir o ginásio já no próximo dia 12.06.2017;
31. Nos termos do disposto na cláusula 12. 0/2 do Contrato de Concessão da Exploração do Complexo Turístico da Marina de Viana do Castelo, a VCII, Lda. se obrigou a dar conhecimento ao Município de Viana do Castelo de qualquer eventual sub-concessão ou cedência de qualquer das áreas objecto do contrato a terceiros, para o desenvolvimento das actividades compreendidas no respectivo objecto, obrigando-se aquela a fornecer os dados da entidade co-contratante, objecto e prazos contratuais, o que foi incumprido.
32. Nem a VCII, Lda., nem a FU dispõem de um alvará de utilização que permita usar o espaço como ginásio, porquanto as Unidades em causa dispõem de alvarás de utilização para outros fins, os quais não foram alterados, sendo que, face às alterações físicas que a VCII, Lda. introduziu na Unidade "F", não se prevê que seja provável que a mesma venha a dispor de uma alvará que preveja tal uso para a Unidade em questão, facto que, de resto, depende do interesse e autorização prévia do Município, enquanto proprietário do edifício;
33. Não dispondo de alvará de utilização para o fim em causa, o ginásio não poderá abrir portas;
34. Atenta a proximidade da data prevista pela VCII, Lda, para a abertura do ginásio, existe uma urgência grave em tomar uma posição sobre os factos, porquanto não há possibilidade de esperar pela decisão judicial tutelar que, sendo embora um processo urgente, tem a sua tramitação e o seu tempo de decisão;
35. E necessário acautelar os interesses dos futuros utentes do ginásio, quer os que já se inscreveram no mesmo, quer os que se virão a inscrever, entretanto, e bem assim, dos respectivos funcionários, fornecedores e parceiros, e que certamente estarão convictos da legalidade, da segurança e da correcção de todos os procedimentos burocráticos e exigências legais relativos à abertura, funcionamento e uso do espaço de ginásio;
36. A comunidade deve poder usufruir de instalações devidamente autorizadas e afectas ao fim a que efectivamente se destinam, e como tal, que cumpram todos os condicionalismos legais, de forma a proporcionar todas as condições necessárias ao conforto e à segurança de todos;
37. O Município não pode deixar de cumprir a lei nem pode ser conivente com situações de ilegalidade;
38. É necessário proceder à reposição da legalidade urbanística violada, até por uma questão de dissuasão de comportamentos semelhantes, havendo razões de prevenção geral que justificam a prática do acto suspendendo;
39. A imediata suspensão do acto sindicado é susceptível de originar grave perturbação e instabilidade junto da comunidade, utentes, funcionários, parceiros e fornecedores do referido ginásio quando os mesmos se aperceberem que o ginásio está a funcionar de forma ilegal e tiver, pois, que encerrar portas, com os problemas e prejuízos que daí advirão para todos, designadamente, a nível económico, laboral, contratual, etc.
40. O signatário não pode deixar de ponderar o interesse público fundamental do Município em impedir a continuação dos trabalhos da obra na Unidade "F" e, consequentemente, travar a abertura do ginásio, para o que se mostra absolutamente decisivo manter plenamente válido e eficaz o acto suspendendo, nos termos acima referidos, sendo completamente impensável que o MVC fosse conivente com a continuação da realização de obras ilegais num espaço que o mesmo concessionou, e permitisse, consequentemente, a abertura de um ginásio num espaço que não tem alvará para admitir semelhante uso, permitindo, assim, que toda a comunidade fosse ludibriada e com isso sofresse prejuízos de vária ordem, sendo certo que o MVC se limitou simplesmente a aplicar a lei em vigor, no estrito cumprimento do princípio da legalidade, justiça, imparcialidade, proporcionalidade e boa-fé;
Face a todos os considerandos alinhados, reconheço, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 128º, nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que o diferimento da execução do acto cuja suspensão foi pedida seria gravemente prejudicial para o interesse público.
Notifique a destinatária, o seu Mandatário Judicial e remeta de imediato o presente expediente ao processo pendente no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga.”.
E). Em 13.06.17, o Recorrente apresentou a respectiva contestação na qual se defendeu por impugnação.
F). O presente incidente foi suscitado pelo Requerente em 17.07.17. solicitando a declaração de ineficácia de acto de execução indevida consubstanciado na decisão de posse administrativa da Unidade “F” do Complexo Turístico da Marina de Viana do Castelo, emitida pelo Presidente da CMVC, datada de 14.04.17, realizada no dia 14.07.2017, conforme respectivo auto e decidido por despacho datado de 20.08.17.
F). Dá-se como reproduzido o teor das peças processuais das partes apresentadas no processo cautelar e incidente em causa, bem como do despacho impugnado.* B/DE DIREITO
Cumpre apreciar as questões suscitadas pela Recorrente.* DA NULIDADE DA DECISÃO RECORRIDA:
Afirma a Recorrente que a decisão em crise é completamente omissa quanto à discriminação de factos que se consideram provados e não provados, pelo que “se fica sem perceber o iter cognoscitivo que o Tribunal seguiu para chegar às conclusões a que chegou e para decidir no sentido em que decidiu”, concluindo pela nulidade da decisão recorrida nos termos do artigo 615º, nº1, al), b) e nº 4 do CPC.
Vejamos.
O âmbito jurídico da causa de nulidade prevista no artigos 615º, n.º1/b do CPC, enquanto irregularidade que afecta formalmente a decisão jurisdicional e provocam dúvidas sobre a sua validade, aplicável às sentenças e com as devidas adaptações a Despachos (613.º n.º 3 do CPC), encontra-se relacionado, em geral, com o disposto no artigo 154.º do CPC que estabelece que as decisões judiciais sobre qualquer pedido controvertido ou sobre alguma dúvida suscitada no processo são sempre fundamentadas, não podendo a respectiva justificação consistir na simples adesão aos fundamentos alegados no requerimento ou na oposição, e, especificamente, com o disposto no artigo 607.º, n.º 3, do CPC que impõe ao juiz a discriminação na sentença dos factos que considera provados e de indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes.
Apenas padecendo da referida nulidade a decisão jurisdicional que careça, em absoluto, de fundamentos de facto e/ou de direito, ou, por outras palavras, que integre discurso decisório ininteligível por ausência total dos facto e/ou do direito e que, assim, impeça o interessado de a sindicar perante os Tribunais superiores; constituindo a fundamentação deficiente, medíocre ou errada causa de alteração ou de revogação da decisão que dela padeça e não de nulidade da mesma – vide, entre outros, Alberto Reis, Código de Processo Civil anotado, Vol. V, Coimbra 1984 (reimpressão), p. 140, Acórdão do STA, de 11.9.2007, Rº 059/07, Acórdãos do TCAN do TCAN de 14.06.2013, P. 00100/13.7BEAVR e de 22.10.15, P.º 00749/10.0BEAVR.
No caso dos autos, ressalta da leitura da decisão recorrida, na óptica do destinatário normal e razoável (médio) colocado na situação concreta, os fundamentos de facto (ainda que não formalmente arrumados em ponto específico) suficientes, relevantes e adequados que levaram o julgador, após a subsunção dos mesmos ao direito convocável, a decidir o incidente em causa em determinado sentido e não noutro, a saber: os actos objecto da providência cautelar, e respectivas datas; as incidências processuais relevantes mormente, a apresentação da Resolução fundamentada dentro do prazo legal; o seu conteúdo essencial no que respeita às razões de facto (e também de direito) que pretendem demonstrar e provar que o diferimento da execução dos actos suspendendos, seria gravemente prejudicial para o interesse público; a identificação do acto administrativo praticado cuja ineficácia foi pedida – decisão de posse administrativa da Unidade “F” do Complexo Turístico da Marina de Viana do Castelo, realizada no dia 14.07.2017; etc.
Ademais, consubstanciando a decisão a quo um despacho e não uma sentença, proferido nos termos do disposto no artigo 128.º, n.º 6, do CPTA, que reclama do julgador uma análise e decisão expedita dos argumentos invocados na Resolução, no pedido de declaração de ineficácia e no contraditório subsequente, a fundamentação do mesmo não falece, por os factos relevantes nela indicados não terem sido discriminados como provados, em parte específica da mesma.
Assim, a decisão recorrida cumpriu o dever de fundamentação fáctica, posta em causa, não se podendo afirmar que inexista, em absoluto, falta de “especificação dos fundamentos de facto (…) que justificam a decisão”, pelo que improcede a arguida assim nulidade.* DO ERRO DE JULGAMENTO DE DIREITO
Como resulta dos autos, na providência cautelar subjacente ao presente incidente de declaração de ineficácia de actos de execução indevida, a Recorrida VCII, Lda pediu a suspensão de eficácia dos seguintes actos administrativos:
- Auto de embargo de obras levantado no dia 04.05.2017 à Requerente pelo Município de Viana do Castelo, decorrente da realização de obras de remodelação interior em parte do Complexo Turístico da Marina de Recreio de Viana do Castelo sem autorização/licença, em cumprimento de um despacho proferido pelo Vereador da Área de Gestão Urbanística;
- Notificação recebida no dia 11.05.2017, na sequência do auto de embargo, a ordenar a apresentação no prazo de 60 dias de um projecto visando a legalização das obras da intervenção verificada.
O ora Recorrente Município, citado para contestar e advertido de que “nos termos dos n.ºs 1 e 2 do art.º 128.º do CPTA, não pode iniciar ou prosseguir a execução do ato, devendo impedir, como urgência, que os serviços competentes ou os interessados procedam ou continuem a proceder à execução do ato, salvo se, no prazo de 15 dias, mediante resolução fundamentada, reconhecer que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público”, remeteu aos autos, dentro do prazo legal, Resolução fundamentada com o teor supra transcrito, prosseguindo na execução dos referidos acto de embargo de obras e acto impositivo de apresentação de projecto para legalização de obras.
A Requerente/Recorrida deduziu o presente incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida, nos termos do artigo 128º, n.º 4 do CPTA, indicando como acto de execução indevida a decisão de posse administrativa da Unidade F, cumprida no dia 14 de Julho de 2017, pedindo que as razões invocadas na Resolução fundamentada, como pretensamente justificativas do diferimento de que a execução dos actos suspendendos causará grave prejuízo ao interesse público, fossem julgadas improcedentes, dado assentarem em pressupostos errados.
A decisão a quo, após delimitar o regime legal do incidente de declaração de ineficácia de actos de execução indevida em causa e interpretá-lo, mormente de acordo com doutrina e jurisprudência, julgou procedente o presente incidente, e, em consequência, declarou a ineficácia da decisão de posse administrativa da Unidade “F” do Complexo Turístico da Marina de Viana do Castelo, realizada no dia 14 de Julho de 2017, com a seguinte fundamentação, na parte essencial:
“(…)
É este o teor do artigo 128.º do CPTA que regula a “Proibição de executar o acto administrativo”:
1.“Quando seja requerida a suspensão de eficácia de um acto administrativo, a autoridade administrativa, recebido o duplicado do requerimento, não pode iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante resolução fundamentada, reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público”.
2. Sem prejuízo do previsto na parte final do número anterior, deve a autoridade que receba o duplicado impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os interessados procedam ou continuem a proceder à execução do acto.
3. Considera-se indevida a execução quando falte a resolução fundamentada prevista no nº 1 ou o tribunal julgue improcedentes as razões em que aquela se fundamenta.”
4. O interessado pode requerer ao tribunal onde penda o processo de suspensão de eficácia, até ao trânsito em julgado da sua decisão, a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida.
(…)”.
De tal normativo legal, decorre a proibição da Administração de iniciar ou prosseguir a execução do acto administrativo, uma vez interposta que seja contra ela a providência cautelar da suspensão de eficácia, bem como de impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os interessados procedam ou continuem a proceder à execução do acto.
O artigo 128.º do CPTA pretende evitar que um acto administrativo seja objecto de execução antes de haver uma pronúncia de um Tribunal sobre o respectivo pedido de suspensão de eficácia.
Foi com vista a assegurar a efectividade dessa tutela cautelar que o legislador manteve no CPTA o efeito suspensivo automático, através da figura “proibição de executar o acto administrativo”, nos casos em que é requerida a suspensão da eficácia do acto administrativo, dando sinais claros de que só em casos excepcionais, ou seja, de urgência grave, pode o acto administrativo ser executado na pendência da acção cautelar.
Como resulta do nº 3 do citado artº 128º do CPTA, a Administração procede a uma execução indevida do acto administrativo, numa das seguintes situações:
a) Quando execute o acto sem ter emitido a resolução fundamentada;
b) Quando execute o acto com base em resolução fundamentada que o tribunal venha a considerar que se fundou em razões improcedentes, por entender que o diferimento da execução não seria, no caso concreto, gravemente prejudicial para o interesse público, pelo que não havia urgência na execução do acto.
“Toda a suspensão da eficácia dos actos administrativos prejudica, por definição, o interesse público que aqueles actos visam prosseguir, já que a paralisia provisória dos efeitos dos mesmos afecta inevitavelmente, ao menos «ratione temporis», os resultados a que eles se inclinem (cfr. acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 04.10.2007, processo nº 01312/05.2BEBRG-C, publicado em www.dgsi.pt).
Aí se refere ainda que não basta que a autoridade demandada cautelarmente se limite à invocação de que a execução do acto é útil ou mesmo necessária para o prosseguimento do interesse público, pois, a regra é a que determina a suspensão dos efeitos dum acto administrativo em decorrência da propositura de um procedimento cautelar de suspensão de eficácia e isso apesar de tal suspensão ser ou poder ser inconveniente para os objectivos que se visavam prosseguir com a emissão daquele acto, podendo, mesmo, a sua suspensão provisória ter consequências negativas ou aparentemente negativas para o interesse público. Apenas nas situações em que o diferimento dessa execução seja gravemente prejudicial para o referido interesse se mostra justificado, nos termos do art. 128.º do CPTA, o afastamento da regra geral da proibição da execução do acto administrativo suspendendo.
Vejamos.
Importa começar por assinalar que, nesta sede, o Tribunal não tem de tomar em consideração os critérios e requisitos de decisão enunciados nomeadamente no art. 120.º do CPTA, mas apenas deve verificar se a resolução fundamentada existe, se a mesma foi emitida dentro do prazo legal e se está fundamentada no sentido de demonstrar e provar que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.
No caso em apreço, não se discute a apresentação da resolução fundamentação nem a sua tempestividade, mas sim o acerto das razões que invoca.
Em causa nos autos está uma decisão de embargo de obras para abertura de um ginásio.
Afirma o Requerido Município que, com a posse administrativa da Unidade F – o indicado acto de execução indevida -, pretendeu travar a continuação das obras ilegais e impedir a abertura e o funcionamento ilegal na mesma de um estabelecimento de ginásio, quando é certo que o alvará da Unidade “F” estipula que a mesma se destina a “estabelecimento de restauração e bebidas” e não a um estabelecimento de ginásio.
Compulsado o teor da resolução fundamentada, são estas, em síntese, as razões invocadas:
- A Requerente, de forma completamente abusiva, realizou obras numa Unidade (“F”) cuja exploração lhe foi concessionada pelo ora Requerido, sem dar conhecimento a este de que pretendia realizar as obras, sem lhe dar conhecimento em que é que as mesmas consistiriam e ainda sem dar cumprimento às disposições legais aplicáveis, designadamente, ao RJUE, tendo omitido a obrigação de dar entrada junto do Município do procedimento de comunicação prévia da operação urbanística que pretendia levar a cabo;
- A Requerente prepara-se para abrir um espaço de ginásio, ocupando 4 ou 5 unidades cujo destino nada tem que ver com a actividade de ginásio, violando assim, a utilização definida pelos alvarás de utilização emitidos pelo requerido para as mesmas;
- É necessário acautelar os interesses dos futuros utentes do ginásio, quer os que já se inscreveram no mesmo, quer os que se virão a inscrever, entretanto, e bem assim, dos respectivos funcionários, fornecedores e parceiros, e que certamente estarão convictos da legalidade, da segurança e da correcção de todos os procedimentos burocráticos e exigências legais relativas à abertura, funcionamento e uso do espaço de ginásio;
- A imediata suspensão do acto sindicado é susceptível de originar grave perturbação e instabilidade junto da comunidade, utentes, funcionários, parceiros e fornecedores do referido ginásio quando os mesmos se aperceberem que o ginásio está a funcionar de forma ilegal e tiver que encerrar portas, com os problemas que daí advirão para todos, designadamente a nível económico, laboral, contratual, etc.;
- O Município não pode ser conivente com a continuação da realização de obras ilegais num espaço que o mesmo concessionou nem permitir a abertura de um ginásio num espaço que não tem alvará para tal uso, permitindo que toda a comunidade seja ludibriada e com isso sofra prejuízos de diversa ordem.
Ora, em função de tudo quanto precedentemente ficou expendido, analisadas as razões invocadas na resolução em apreço, é nosso entendimento que a mesma não está devida e materialmente fundamentada no sentido de demonstrar que o diferimento da execução (que é a regra geral) é gravemente prejudicial (e não apenas maçador, inconveniente ou até simplesmente prejudicial) para o interesse público - cfr., neste sentido, o acórdão do STA, de 6-11-2014, proferido no âmbito do processo nº 0858/14.
As razões invocadas são essencialmente de natureza privada (designadamente da sociedade comercial que irá instalar o ginásio com aqueles com quem contrata) e ainda que, quanto aos mais, se admita que o diferimento da execução do acto traga algum prejuízo para o interesse público, não se vislumbra, de todo, a sua gravidade.
Em suma, a motivação constante da resolução não é de molde a sustentar uma necessidade imperiosa de prosseguir com a execução dos actos administrativos em crise a ponto de não ser possível, sob pena de grave prejuízo para o interesse público, esperar pela decisão judicial cautelar.
(…)
Do que discorda o Recorrente, sustentando que o Tribunal a quo interpretou e aplicou incorrectamente o artigo 128.º/1/3 do CPTA ao caso concreto porque, diversamente do escrutinado e julgado por via do incidente da declaração de ineficácia dos actos de execução indevida, as razões que subjazem à Resolução fundamentada são de interesse público e evidenciam que a suspensão do acto rescisório em causa provoca “prejuízos graves, sérios, relevantes e imateriais para o interesse público que urgia acautelar” que não se compadecem com a espera pela decisão final cautelar e, por isso, aptos e idóneos a sustentar o prosseguimento na execução dos actos suspendendos.
É que, em suma, diz o Recorrente, preparando-se a Recorrida para abrir um espaço de ginásio sem os competentes alvarás de utilização das Unidades do Complexo Turístico afectas a tal uso, concluir as obras na Unidade “F” do Complexo Turístico da Marina – que reputa de ilegais por carecerem de controlo administrativo prévio – e celebrar um contrato com a FU, para abrir o ginásio no dia 12.06.2017, não sendo provável que face às alterações físicas que introduziu na Unidade “F”, venha a dispor de tal alvará, o interesse público sai gravemente prejudicado com a suspensão provisória da eficácia dos actos suspendendos, por violação manifesta de normas urbanísticas – impondo-se ao Município, enquanto proprietário e simultaneamente entidade licenciadora e fiscalizadora, não compactuar com tal situação de ilegalidade urbanística – até por uma questão de dissuasão de comportamentos semelhantes – acautelando os interesses da comunidade, onde se inclui também, os dos futuros utentes do ginásio (estando segundo a recorrida, já inscritos 1100), e bem assim, dos respectivos funcionários, fornecedores e parceiros, que certamente estarão convictos da legalidade, da segurança e da correcção de todos os procedimentos legais relativos à abertura, funcionamento e uso do espaço de ginásio.
Trata-se afinal, conclui o Recorrente, da necessidade de cumprir escrupulosamente os princípios da legalidade, da justiça e da boa fé e transparência administrativas, em prol do exercício dos seus poderes de autoridade, da confiança dos cidadãos nas decisões administrativas, da imagem, do prestígio e da credibilidade pública do Recorrente.
Pelo que, as razões invocadas demonstram que a suspensão provisória do acto em crise é susceptível de originar grave perturbação e instabilidade junto da comunidade, utentes, funcionários, parceiros e fornecedores do ginásio quando os mesmos “se aperceberem que o ginásio estava a funcionar de forma ilegal e tivesse, pois, que encerrar portas, com os problemas e prejuízos que daí adviriam para todos, designadamente, a nível económico, laboral, contratual, etc;”
Apreciemos.
Da interpretação do normativo legal do artigo 128.º do CPTA sob a epígrafe “Proibição de executar o acto administrativo” supra transcrito – correctamente efectuada pela decisão a quo, diversamente do que sustenta o Recorrente – decorre como regra e ope legis a proibição de a Entidade Requerida executar o acto administrativo suspendendo depois de notificada do requerimento do pedido de suspensão de eficácia, bem como de impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os interessados procedam ou continuem a proceder à execução do acto.
Esta regra “assenta numa ponderação de interesses efetuada, em abstrato, pelo legislador, na qual se presume que os prejuízos decorrentes da imediata execução do ato são superiores para o requerente da providência cautelar (artigo 128.º/1 CPTA)” – cfr. Acórdão do TCAN, de 1354/05.8–A-A BRG, de 20-02-2015 – e visa assegurar a efectividade da tutela cautelar requerida, evitando que um acto administrativo seja objecto de execução antes de haver uma pronúncia jurisdicional sobre o respectivo pedido de suspensão de eficácia, e possa colidir com a utilidade de tal pronúncia face aos interesses do visado a acautelar
Assim, a “proibição de executar o acto administrativo” na pendência da providência cautelar de suspensão da eficácia do acto administrativo apenas se não verifica em casos excepcionais, de urgência grave, ou seja, nas situações em que a Administração demandada invoque, mediante resolução fundamentada que “o diferimento da execução é, em concreto, gravemente prejudicial para o interesse público.” – cfr., entre outros, Mário Aroso de Almeida, Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, p. 1020 e ss. E neste caso, sempre no pressuposto de que, em eventual incidente de declaração de ineficácia de actos de execução indevida, processado nos autos do próprio processo cautelar, o tribunal não julgue formal e/ou materialmente improcedentes as razões invocadas na Resolução fundamentada, como justificativas de graves prejuízos para concreto interesse público em causa, caso não seja imediatamente executado o acto em causa.
Ademais, a Resolução fundamentada, cuja apresentação procede ao levantamento da “proibição de executar o acto administrativo”, deve ser emitida, sob pena de ineficácia, no prazo de 15 dias, tido pelo legislador como adequado à invocada urgência na execução do acto suspendendo ou à indispensabilidade daquela Resolução para dar resposta a situações de especial urgência.
Assim, para efeitos de obviar ao levantamento da “proibição de executar o acto administrativo”, e suas possíveis consequências, neutralizando os efeitos dos actos entretanto praticados em execução do acto suspendendo, e restabelecendo, em certa medida, o efeito ope legis de proibição da execução, dispõe o requerente cautelar da faculdade de formular pedido de declaração de ineficácia de actos ou operações materiais praticados, alegadamente de modo indevido, até ao trânsito em julgado da decisão cautelar pendente (2ª parte do n.º 4 do artigo 128.º do CPTA), em incidente processado nos autos do processo cautelar (1ª parte do n.º 4 do artigo 128.º do CPTA), visando demonstrar a execução indevida de tais actos, numa das seguintes situações:
a) Quando a Administração tenha procedido à execução do acto sem ter emitido Resolução fundamentada dentro do prazo legal;
b) Quando a Administração procede à execução do acto com base em Resolução fundamentada que o tribunal venha a considerar fundada em razões improcedentes, por entender que o diferimento da execução não seria, no caso concreto, gravemente prejudicial para o interesse público, pelo que não havia urgência na execução do acto.
No que respeita ao referido incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida, o mesmo traduz uma “providência cautelar secundária de tipo intimatório” – cfr. J. C. Vieira de Andrade, A justiça Administrativa (Lições), 2016, p. 333 ou seja, uma sub-providência destinada a assegurar a utilidade da providência cautelar de suspensão de eficácia, através da paralisação provisória dos efeitos dos actos de execução do acto suspendendo.
O que significa que tal incidente não tem por objecto imediato a apreciação da legalidade da resolução fundamentada (não é um meio impugnatório de tal resolução), mas antes os actos de execução cuja ineficácia se pretende, ou seja, apreciar e determinar se a Administração procedeu a uma execução indevida do acto suspendendo nos termos supra referidos.
Cabendo sublinhar, no que interessa ao caso vertente, que, e como bem o relembra a decisão a quo, por reporte para o Acórdão do TCAN, de 04.10.2007, Pº 01312/05.2BEBRG-C “Toda a suspensão da eficácia dos actos administrativos prejudica, por definição, o interesse público que aqueles actos visam prosseguir, já que a paralisia provisória dos efeitos dos mesmos afecta inevitavelmente, ao menos «ratione temporis», os resultados a que eles se inclinem.
Não bastando “que a autoridade demandada cautelarmente se limite à invocação de que a execução do ato é útil ou mesmo necessária para o prosseguimento do interesse público, pois, a regra é a que determina a suspensão dos efeitos dum ato administrativo em decorrência da propositura dum procedimento cautelar de suspensão de eficácia e isso apesar de tal suspensão ser ou poder ser inconveniente para os objetivos que se visavam prosseguir com a emissão daquele ato, podendo, mesmo, a sua suspensão provisória ter consequências negativas ou aparentemente negativas para o interesse público.”.
Ou noutra formulação, para que se possa julgar que a Resolução em causa está “verdadeiramente fundamentada” “não basta que a administração invoque a defesa da legalidade do ato suspendendo e a inconveniência, para o interesse público, na suspensão do ato ou a necessidade de o executar, pois, em princípio, a não execução do ato sempre trará algumas consequências negativas para o interesse público, especialmente quando encarado na perspetiva da entidade administrativa (cfr. Tiago Duarte, “Providência cautelar e resolução fundamentada: The winner takes it all?”, CJA, 55, 36-47, 45). Para que possa levantar a proibição legal de executar o ato, a Administração tem que invocar as razões em que se consubstancia a gravidade do prejuízo para o interesse público no diferimento da execução, de modo a justificar que se afaste aquela proibição legal até à decisão da providência cautelar.
Note-se, ainda, que o controlo judicial da “validade” da fundamentação da resolução fundamentada deve ser aferido pelo critério estabelecido no artigo 125.º do CPA (cfr. Acórdão do STA, de 03.04.2008, P. 01029/07), não se bastando com a verificação da existência de um discurso justificativo da decisão tomada, em termos claros e congruentes, mas exigindo também que os motivos apontados sejam suficientes, por conterem elementos bastantes, capazes ou aptos a basear a decisão (seguimos de perto a terminologia de J. C. Vieira de Andrade em O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos, Almedina, 2003, 232 e s.), ou seja, elementos suficientes para fundamentar a afirmação de que há “grave prejuízo para o interesse público no diferimento da execução do ato”.
Simultaneamente, este controlo jurisdicional das razões em que assenta a resolução fundamentada é também um controlo sobre o preenchimento, pela Administração, dos conceitos indeterminados contidos na previsão do artigo 128.º do CPTA – “grave prejuízo no diferimento” e “interesse público” – que traduzem uma habilitação normativa para o exercício de “juízos de avaliação, prognose e ponderação próprios do exercício da função administrativa” (v. Sérvulo Correia, “Conceitos jurídicos indeterminados e âmbito do controlo jurisdicional”, CJA, 70, 32-57,49). Efetivamente, para a Administração decidir, em concreto, se o diferimento da execução de um ato administrativo acarreta grave prejuízo para o interesse público, necessita de identificar o(s) interesse(s) público(s) em presença e formular um juízo de prognose sobre os prejuízos que o atraso na execução do ato traria para tais interesses e a gravidade dos mesmos. Estando em causa a verificação do respeito pelos limites de juridicidade que vinculam o preenchimento de tais conceitos indeterminados, o tribunal pode sindicar a clareza, a congruência, a suficiência e também a adequação e a idoneidade dos interesses e prejuízos invocados para o preenchimento dos conceitos indeterminados contidos na previsão legal, mas já não poderá substituir-se à Administração na parte em que a concreta identificação desses interesses e a prognose desses prejuízos implique valorações próprias do exercício da atividade administrativa (…) – cfr., Acórdãos deste TCAN, de 20.02.2015, no processo 1354/05. 8–A-A BRG, de 04.10.2007, Pº 01312/05.2BEBRG-C.
Face a todo o exposto, o juiz administrativo, ao proceder à fiscalização dos fundamentos em que se sustentam as resoluções emitidas ao abrigo da previsão da segunda parte do n.º 1 do artigo 128.º do CPTA, deve ser particularmente exigente, aferindo se a Resolução fundamentada em causa se baseou em razões procedentes para demonstrar que o deferimento da execução lesaria gravemente o interesse público, ou improcedentes por as não conter ou por tais razões serem inidóneas ou inviáveis ou insuficientes para justificar o pretendido prosseguimento urgente da execução do acto suspendendo.
Revertendo este entendimento para o caso concreto, diga-se já que a decisão recorrida procedeu a uma correcta interpretação e aplicação do disposto no artigo 128.º do CPTA ao, admitindo que a suspensão provisória dos efeitos dos actos em causa possa determinar inconvenientes ou mesmo prejuízos para o interesse público, julgar não ser a mesma gravemente prejudicial para esse interesse, a ponto de poder obstar a que se aguarde pela decisão, previsivelmente a breve prazo, do processo cautelar, atento o seu carácter urgente.
Na verdade, assente que os actos suspendendos, tal como todos os actos administrativos prosseguem um interesse público incorporado na norma que cumprem – no caso, desde logo, o da legalidade urbanística – a respectiva suspensão é susceptível de causar lesão a tal interesse.
Sendo que, as razões de violação de normas urbanísticas pela Recorrida, expressas na Resolução fundamentada, por alegadamente aquela ter procedido a obras ilegais (remodelação interior de espaços – Unidade “F” do Complexo Turístico da Marina de Viana do Castelo) sem sujeição a controlo prévio, nos termos do art. 6º nº 1 al. b) do RJUE), com vista à abertura de um estabelecimento de ginásio, agendada para 12.05.207, configurando tais obras a alteração do uso abrangido pela licença de utilização de tal unidade (Estabelecimento de restauração e bebidas), não sendo provável que o Recorrido, face às alterações físicas que introduziu na Unidade “F” venha a dispor de tal alvará, encerram considerações vagas e genéricas, e não a identificação de danos concretos a interesses e valores públicos específicos cuja intensidade ou gravidade pudesse justificar a execução imediata dos actos impugnados, mediante a posse administrativa da Unidade F, realizada em 14.07.17, como forma de travar a continuação de tais obras e a abertura do referido ginásio.
Tais razões, mais não configuram do que o interesse público que esteve subjacente à prática dos actos administrativos suspendendos – cumprimento da legalidade urbanística e vertentes gerais pressupostas: “não compactuar” com ilegalidades”, aplicar a lei de modo igual, dando o exemplo perante todos os administrados, salvaguardar a imagem e credibilidade da Administração cumpridora da lei e do direito, etc.
E mesmo, quando o Recorrente pretende reconhecer na Resolução fundamentada que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público, chamando à colação “condições de funcionamento e segurança do ginásio”, o mesmo incumpre o ónus de consubstanciação da alegada lesão grave ao interesse público, uma vez que não identifica qualquer facto concreto do qual se pudesse retirar que tais condições seriam postas em causa, de forma real e grave – com possíveis consequências gravemente lesivas para o interesse público – não fora o prosseguimento da execução dos actos suspendendo através da tomada de posse da unidade F em causa.
Quanto aos demais fundamentos/razões invocadas no sentido de a manutenção da suspensão provisória dos efeitos dos actos em crise ser susceptível de originar graves prejuízos, designadamente, a nível económico, laboral, contratual, para os futuros utentes, trabalhadores, fornecedores e parceiros do ginásio em causa, os mesmos, a verificarem-se configuram prejuízos privados, projectando-se nos interesses daqueles (designadamente, como se diz na sentença a quo, da sociedade comercial que irá instalar o ginásio com aqueles com quem contrata) e não no interesse público concreto que motivou os actos suspendendos – mormente, de legalidade urbanística.
Termos em que a decisão a quo não merece qualquer censura, improcedendo o alegado erro de julgamento por violação do disposto no artigo 128.º do CPTA.**** IV – DECISÃO
Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em negar provimento ao presente recurso, e em consequência, manter a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente.
Notifique.
Porto, 15 de Dezembro de 2017
Ass. Alexandra Alendouro
Ass. João Beato
Ass. Hélder Vieira |
