1. “Vem o presente recurso interposto da douta sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, que absolveu a Entidade Requerida da Instância quanto aos pedidos de suspensão de eficácia aqui formulados pela Requerente e absolveu também a Entidade Requerida quanto ao pedido de prestação de garantia.

2. Dão-se aqui como integralmente reproduzidas todas as peças processuais que constituem os presentes autos, nomeadamente a Douta Sentença recorrida.

3. Foram as seguintes as questões que vão sindicadas no recurso:

• As questões a decidir na presente ação consistem em verificar se o pedido e a causa de pedir tem a necessária instrumentalidade com a ação principal;

• Sendo a ação de prosseguir quanto à análise do mérito da questão, haverá que apreciar se estão verificados os pressupostos, para o decretamento da providência de suspensão do (s) ato (s) administrativos aqui em crise, previstos no artigo 120º da CPTA.

4. Argumentou, no essencial, o Tribunal Administrativo e Fiscal que para a decisão do mérito da causa, consideram-se indiciariamente provados os seguintes factos:

1. Por despacho proferido pelo Diretor do Instituto de Segurança Social, I.P., do Centro Distrital de Segurança Social de Coimbra, em 22.12.2014 foi dada concordância ao teor da Informação n.º 31/2014, datada de 12.12.2014, que determinou a reposição das comparticipações financeiras indevidamente pagas no âmbito do acordo de cooperação para a resposta social Lar Residencial, celebrado entre a Requerida e a Requerente, no valor de 153.799,28€ - cf. informação a fls. 43 a 56 dos autos n.º 337/15.4BECBR, que aqui se dá por integralmente reproduzida.

2. Em 30.03.2015, a Requerente intentou uma ação administrativa especial contra o Instituto de Segurança Social, I.P., neste Tribunal, a qual corre os seus termos sob o n.º 337/15.4BECBR – cf. comprovativo de entrega de documento, a fls. 1 dos aludidos autos e petição inicial, a fls. 2 a 34 dos mesmos autos, que aqui se dá como integralmente reproduzida.

3. Na ação administrativa especial identificada no ponto anterior, a Autora, ora Requerente, pede que seja declarada nula ou anulável a decisão proferida pelo Diretor do Centro Distrital de Segurança Social de Coimbra, do Instituto da Segurança Social, I.P., que determinou a reposição da quantia recebida de 153.799,28€; bem como, de todos os atos relacionados com esta decisão e que a mesma seja substituída por outra que determine a reposição da quantia recebida de 8.378,46€ - cf. petição inicial a fls. 2 a 34 dos autos n.º 337/15.4BECBR, que aqui se dá como integralmente reproduzida.

4. Por despacho proferido pelo Diretor de Segurança Social, I.P., do Centro Distrital de Segurança Social de Coimbra, em 19.05.2015, foi dada concordância à informação n.º 12/2015, datada de 18.05.2015, na qual se propôs a retificação do valor das comparticipações financeiras a repor pela Autora, ora Requerente, para o valor de 146.446,12€ - cf. informação a fls. 371 a 379 do processo administrativo apenso aos autos n.º 337/15.4BECBR, que aqui se dá por integralmente reproduzida.

5. Na sequência da contestação apresentada na ação principal, pelo Instituto de Segurança Coimbra, I.P., Social, I.P., Centro Distrital de Segurança Social de Coimbra, veio a Autora (ora Requerente) em 30.06.2015, peticionar que seja declarada nula ou anulável a decisão proferida pelo Diretor do Centro Distrital de Segurança Social de Coimbra, que determinou a reposição da quantia recebida de 153.799,28€; que seja ainda declarada nula ou anulável a decisão proferida pelo Diretor do Centro Distrital de Segurança Social de Coimbra, que determinou a reposição da quantia recebida de 146.446,12€ e, por último, que seja considerada prescrita a reposição das comparticipações financeiras indevidamente pagas, no montante de 146.446,12€ - cf. requerimento a fls. 222 a 224 dos autos n.º 337/15.4BECBR, que aqui se dá por integralmente reproduzido.

6. Em 16.09.2015 a Presidente do Conselho Diretivo do Instituto de Segurança Social, I.P., concordou com o parecer da Diretora do Departamento de Gestão e Controlo Financeiro, aposto na Informação n.º 57/2015, de 11.09.2015, que propôs a autorização de um plano prestacional de 12 prestações mensais de 12.203,84€, a fim de a Requerente liquidar as comparticipações alegadamente recebidas no âmbito dos acordos de cooperação para a resposta social Lar Residencial, no valor de 146.446,12€ - cf. informação constante do processo administrativo do presente meio cautelar e doc. 3, junto com o r.i., que aqui se dá por integralmente reproduzida.

7. Por ofício do Instituto da Segurança Social, IP, datado de 07.10.2015, foi comunicado à Requerente o deferimento do plano prestacional de 12 mensalidades para o cumprimento de um valor total em débito de 146.446,12€ - cf. ofício a fls. 23 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido.

8. Por ofício do Instituto da Segurança Social, I.P., datado de 04.11.2015, foi comunicado à Requerente a existência de um lapso no ofício referido na alínea anterior, sendo afirmado que «(…) não tendo essa instituição procedido ao pagamento voluntário da dívida, foi decidido proceder à compensação nos termos do artigo 36.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho (…)» - cf. ofício a fls. 29 a 30 dos autos, que aqui se dá, por integralmente reproduzido.

9. Em 06.11.2015 foi proferido despacho de modificação objetiva da instância, do qual se extrai o seguinte: «Efetivamente, apesar de a Autora, não dizer expressamente nos requerimentos precedentes, que pretende que a instância prossiga contra o ato revogatório, entendemos que, pelo facto de a Autora defender a existência de um novo ato, permite-nos interpretar o teor de tais requerimentos, no sentido de concluir, que se mostra cumprido o artigo 64.º, n.º 1 do CPTA, devendo a presente instância prosseguir contra o novo ato emitido. Como já se disse, do conteúdo do ato revogado, a saber, o despacho proferido pelo Diretor do Centro Distrital de Segurança Social do Instituto de Segurança Social, I.P., datado 19 de maio de 2015, que concordou com a Informação n.º 12/2015, de 18 de maio de 2015 – cf. fls. 371 a 379 do proc. adm., resulta efetivamente a sua natureza retroativa, porquanto se fundamenta na invalidade do ato inicial. (…) Assim, nos termos dos artigos 29.º, n.º 1, artigo 64.º, n.º 1 e 3 e 86.º, n.º 2 e 3 do CPTA, determino que o processo prossiga para conhecimento da validade do novo ato, contante de fls. 371 a 374 do proc. adm., e determina-se que a Autora, no prazo de 10 (dez) dias, corrija o requerimento apresentado onde peticiona o prosseguimento dos autos, indicando expressamente os pedidos formulados contra o novo ato proferido, podendo oferecer os diferentes meios de prova que entenda pertinentes face ao novos factos alegados» - cf. despacho, a fls. 264 a 272 dos autos n.º 3337/15.4BECBR, que aqui se dá por integralmente reproduzido.

10. Por requerimento que deu entrada nos autos principais em 23.11.2015, a Autora/Requerente veio apresentar articulado superveniente, no qual peticionou a prescrição da reposição das comparticipações financeiras indevidamente pagas no montante de 146,446,12€; que seja declarada nula ou anulável a decisão proferida pelo Diretor do Centro Distrital de Segurança Social de Coimbra, que determinou a reposição da quantia de 146.446,12€; bem como de todos os atos relacionados com esta decisão e que seja substituída a decisão que determina a reposição da aludida quantia por outra que determine a reposição da quantia recebida de 8.378,46€ - cf. requerimento a fls. 1191 a 1202 dos autos n.º 337/15.4BECBR, que aqui se dá integralmente reproduzido.

11. Em 14.12.2015 deu entrada neste Tribunal o requerimento inicial da presente providência cautelar – cf. comprovativo de entrega, a fls. 2 dos presentes autos.

5. Conclui o Tribunal a quo que a falta dos requisitos gerais da instrumentalidade e da utilidade, previstos no artigo 112.º, n.º 1 e artigo 113.º, n.º 1 do CPTA, determinam a improcedência da presente providência de suspensão do ato, ficando prejudicada a apreciação dos critérios especiais de decretamento previstos no artigo 120.º do CPTA. (sublinhado nosso)

6. A ora recorrente discorda destes fundamentos e, entende verificarem-se os pressupostos necessários à apreciação do presente procedimento cautelar.

7. Alega o Tribunal a quo que a tutela entre ambas as ações (procedimento cautelar e ação principal) não é semelhante. Ou seja que não existe identidade entre a causa de pedir e o pedido.

8. Nada mais falso!

9. O que efetivamente está em causa é a devolução do montante de € 146.446,12 que está ser mensalmente compensado em sede de prestações pagas à ora recorrente, quando ainda se está a discutir, na ação principal, se tal valor é ou não devido.

10. Poder-se-á considerar que, como alegado em douta sentença, que se a ação principal for julgada procedente, os atos suspendendos manter-se-ão na ordem jurídica porque a sua validade não vai ser sindicada!!!!!

11. O presente raciocínio não é o mais acertado, pois se se considerar que a ora recorrente, Santa Casa da Misericórdia da L..., nada deve à segurança social, tais descontos ou compensações deixarão de ser realizadas, por inexistência da dívida.

12. Nos dois atos agora em crise existe uma conexão jurídica relevante, no sentido de que sem aquele este nunca teria sido praticado.

13. Considera-se que a função instrumental da providência cautelar não impõe uma total identidade entre o objeto da providência e o objeto do processo principal. O ato suspendendo pode ser um ato conexo com aquele que é objeto da ação principal, na medida em que da anulação deste resulta o dever de remover aquele, independentemente da sua validade.

14. Entre o processo cautelar e a ação principal existe uma relação de interconexão e dependência, expressa na identidade entre o direito ou interesse acautelado e aquele que se faz valer na ação.
Esta relação de dependência não implica uma coincidência rigorosa entre os pedidos formulados no processo cautelar e na ação principal, bastando que a providência cautelar seja utilizada ao serviço da situação substantiva acionada naquela ação, e devendo os factos que servem de fundamento à concessão da tutela cautelar integrar a causa de pedir do processo principal.

15. Será evidente a instrumentalidade do processo cautelar relativamente à ação principal, quando se verificar que as partes e os factos que constituem a causa de pedir são os mesmos, ainda que não haja coincidência de pedidos.

16. Com efeito, entre o procedimento cautelar e a ação principal (a propor ou já proposta) não tem de haver coincidência de pedidos, mas tão-só quanto às partes e à causa de pedir”.

17. Esta relação de dependência não implica uma coincidência rigorosa entre os pedidos formulados no processo cautelar e na ação principal, bastando que a providência cautelar seja utilizada ao serviço da situação substantiva acionada naquela ação, e devendo os factos que servem de fundamento à concessão da tutela cautelar integrar a causa de pedir do processo principal (cfr. M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2º ed. p. 648; Isabel Fonseca, “ Direito Processual Administrativo”, Almedina, 2ª ed., p. 206 e seguintes).

18. Pelo que não deverá o tribunal deixar de concluir que estão preenchidos os requisitos de instrumentalidade necessários para a apreciação da presente providência.

19. Por fim, não deverá deixar de se chamar também á colação o PRINCIPIO DA JURISDIÇÃO EFECTIVA prevista no artigo 2º do CPTA e artigo 20º e 268º da C.R.P.

20. Foram violados os artigos 113º e 2º do C.P.T.A e 268º da C.R.P.”

Previamente, conhecer-se-á de questão suscitada pela Recorrente a fls. 132 e ss, outrossim de conhecimento oficioso, relativa aos efeitos do presente recurso.

A/ DE FACTO

O Tribunal a quo considerou indiciariamente provados os seguintes factos:

1. “Por despacho proferido pelo Diretor do Instituto de Segurança Social, I.P., do Centro Distrital de Segurança Social de Coimbra, em 22.12.2014 foi dada concordância ao teor da Informação n.º 31/2014, datada de 12.12.2014, que determinou a reposição das comparticipações financeiras indevidamente pagas no âmbito do acordo de cooperação para a resposta social Lar Residencial, celebrado entre a Requerida e a Requerente, no valor de 153.799,28€ - cf. informação a fls. 43 a 56 dos autos n.º 337/15.4BECBR, que aqui se dá por integralmente reproduzida.

2. Em 30.03.2015, a Requerente intentou uma ação administrativa especial contra o Instituto de Segurança Social, I.P., neste Tribunal, a qual corre os seus termos sob o n.º 337/15.4BECBR – cf. comprovativo de entrega de documento, a fls. 1 dos aludidos autos e petição inicial, a fls. 2 a 34 dos mesmos autos, que aqui se dá como integralmente reproduzida.

3. Na ação administrativa especial identificada no ponto anterior, a Autora, ora Requerente, pede que seja declarada nula ou anulável a decisão proferida pelo Diretor do Centro Distrital de Segurança Social de Coimbra, do Instituto da Segurança Social, I.P., que determinou a reposição da quantia recebida de 153.799,28€; bem como, de todos os atos relacionados com esta decisão e que a mesma seja substituída por outra que determine a reposição da quantia recebida de 8.378,46€ - cf. petição inicial a fls. 2 a 34 dos autos n.º 337/15.4BECBR, que aqui se dá como integralmente reproduzida.

4. Por despacho proferido pelo Diretor de Segurança Social, I.P., do Centro Distrital de Segurança Social de Coimbra, em 19.05.2015, foi dada concordância à informação n.º 12/2015, datada de 18.05.2015, na qual se propôs a retificação do valor das comparticipações financeiras a repor pela Autora, ora Requerente, para o valor de 146.446,12€ - cf. informação a fls. 371 a 379 do processo administrativo apenso aos autos n.º 337/15.4BECBR, que aqui se dá por integralmente reproduzida.

5. Na sequência da contestação apresentada na ação principal, pelo Instituto de Segurança Coimbra, I.P., Social, I.P., Centro Distrital de Segurança Social de Coimbra, veio a Autora (ora Requerente) em 30.06.2015, peticionar que seja declarada nula ou anulável a decisão proferida pelo Diretor do Centro Distrital de Segurança Social de Coimbra, que determinou a reposição da quantia recebida de 153.799,28€; que seja ainda declarada nula ou anulável a decisão proferida pelo Diretor do Centro Distrital de Segurança Social de Coimbra, que determinou a reposição da quantia recebida de 146.446,12€ e, por último, que seja considerada prescrita a reposição das comparticipações financeiras indevidamente pagas, no montante de 146.446,12€ - cf. requerimento a fls. 222 a 224 dos autos n.º 337/15.4BECBR, que aqui se dá por integralmente reproduzido.

6. Em 16.09.2015 a Presidente do Conselho Diretivo do Instituto de Segurança Social, I.P., concordou com o parecer da Diretora do Departamento de Gestão e Controlo Financeiro, aposto na Informação n.º 57/2015, de 11.09.2015, que propôs a autorização de um plano prestacional de 12 prestações mensais de 12.203,84€, a fim de a Requerente liquidar as comparticipações alegadamente recebidas no âmbito dos acordos de cooperação para a resposta social Lar Residencial, no valor de 146.446,12€ - cf. informação constante do processo administrativo do presente meio cautelar e doc. 3, junto com o r.i., que aqui se dá por integralmente reproduzida.

7. Por ofício do Instituto da Segurança Social, IP, datado de 07.10.2015, foi comunicado à Requerente o deferimento do plano prestacional de 12 mensalidades para o cumprimento de um valor total em débito de 146.446,12€ - cf. ofício a fls. 23 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido.

8. Por ofício do Instituto da Segurança Social, I.P., datado de 04.11.2015, foi comunicado à Requerente a existência de um lapso no ofício referido na alínea anterior, sendo afirmado que «(…) não tendo essa instituição procedido ao pagamento voluntário da dívida, foi decidido proceder à compensação nos termos do artigo 36.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho (…)» - cf. ofício a fls. 29 a 30 dos autos, que aqui se dá, por integralmente reproduzido.

9. Em 06.11.2015 foi proferido despacho de modificação objetiva da instância, do qual se extrai o seguinte: «Efetivamente, apesar de a Autora, não dizer expressamente nos requerimentos precedentes, que pretende que a instância prossiga contra o ato revogatório, entendemos que, pelo facto de a Autora defender a existência de um novo ato, permite-nos interpretar o teor de tais requerimentos, no sentido de concluir, que se mostra cumprido o artigo 64.º, n.º 1 do CPTA, devendo a presente instância prosseguir contra o novo ato emitido. Como já se disse, do conteúdo do ato revogado, a saber, o despacho proferido pelo Diretor do Centro Distrital de Segurança Social do Instituto de Segurança Social, I.P., datado 19 de maio de 2015, que concordou com a Informação n.º 12/2015, de 18 de maio de 2015 – cf. fls. 371 a 379 do proc. adm., resulta efetivamente a sua natureza retroativa, porquanto se fundamenta na invalidade do ato inicial. (…) Assim, nos termos dos artigos 29.º, n.º 1, artigo 64.º, n.º 1 e 3 e 86.º, n.º 2 e 3 do CPTA, determino que o processo prossiga para conhecimento da validade do novo ato, constante de fls. 371 a 374 do proc. adm., e determina-se que a Autora, no prazo de 10 (dez) dias, corrija o requerimento apresentado onde peticiona o prosseguimento dos autos, indicando expressamente os pedidos formulados contra o novo ato proferido, podendo oferecer os diferentes meios de prova que entenda pertinentes face ao novos factos alegados» - cf. despacho, a fls. 264 a 272 dos autos n.º 3337/15.4BECBR, que aqui se dá por integralmente reproduzido.

10 Por requerimento que deu entrada nos autos principais em 23.11.2015, a Autora/Requerente veio apresentar articulado superveniente, no qual peticionou a prescrição da reposição das comparticipações financeiras indevidamente pagas no montante de 146,446,12€; que seja declarada nula ou anulável a decisão proferida pelo Diretor do Centro Distrital de Segurança Social de Coimbra, que determinou a reposição da quantia de 146.446,12€; bem como de todos os atos relacionados com esta decisão e que seja substituída a decisão que determina a reposição da aludida quantia por outra que determine a reposição da quantia recebida de 8.378,46€ - cf. requerimento a fls. 1191 a 1202 dos autos n.º 337/15.4BECBR, que aqui se dá integralmente reproduzido.

11. Em 14.12.2015 deu entrada neste Tribunal o requerimento inicial da presente providência cautelar – cf. comprovativo de entrega, a fls. 2 dos presentes autos.

Veio o Recorrido requerer a alteração do efeito “suspensivo” atribuído ao presente recurso no respectivo despacho de admissão, sustentando, em suma, que se trata de um lapso material rectificável nos termos legais, para além de não existir trânsito quanto ao referido efeito, apelando, entre o demais, ao teor dos artigos 614.º, 613.º e 652.º, n.º 1, do novo CPC – fls. 124 e ss dos autos.

Por sua vez, a Recorrente veio informar que foi notificada do despacho de admissão do recurso da sentença a quo que lhe fixou, entre o demais, efeito suspensivo, nos termos do artigo 140.º e ss do CPTA e 627.º e ss do CPC, e mais tarde, notificada da remessa dos autos a este TCA, sem que tenha sido interposta reclamação de tal despacho, razão porque o mesmo se consolidou na ordem jurídica – fls. 132 e ss dos autos.

Termos em que requer que o Recorrido Instituto respeite o efeito suspensivo atribuído ao despacho de admissão do recurso, abstendo-se de proceder à compensação nos Acordos de Cooperação – Comparticipações, do montante mensal de 12.203,84€.

Apreciemos.

De acordo com o disposto nos artigos 641º, n.ºs 1 e 5, 652.º, n.º 1, alíneas a) e b), 653.º a 655.º do CPC/2013, e ainda do artigo 27.º do CPTA/2015, o Despacho a quo de admissão da interposição de recurso jurisdicional, qualificação da sua espécie, regime de subida e fixação dos respectivos efeitos, não vincula o tribunal ad quem, não constituindo caso julgado formal.

Especificamente, dispõe o artigo 652.º, n.º 1, que o juiz a quem o processo for distribuído fica a ser o relator, incumbindo-lhe deferir todos os termos do recurso até final, designadamente: “a) Corrigir o efeito atribuído ao recurso e o respetivo modo de subida (…).”.

Assim, o juiz relator do tribunal de recurso, aquando da aferição dos pressupostos da admissibilidade, regularidade e legalidade do recurso jurisdicional, pode, entre o demais, corrigir a qualificação e/ou regime de subida e os efeitos atribuídos.

O que significa que este Tribunal, e tal como o sustenta e requer o Recorrido, pode/deve corrigir o efeito atribuído ao recurso, se errado, seja por configurar mero lapso material carente de rectificação, seja por ter sido intencionalmente atribuído.

Ora, de acordo com o disposto no artigo 143.º (sob a epígrafe “efeitos dos recursos”) do CPTA, “salvo o disposto em lei especial, o recurso tem efeito suspensivo da decisão recorrida” – n.º 1; “Os recursos interpostos de (...) e de decisões respeitantes à adopção de providências cautelares têm efeito meramente devolutivo” – n.º 2.

A expressão “decisões respeitantes à adopção de providências cautelares” abrange todas as decisões proferidas no âmbito dos processos cautelares ou seja “todos os tipos de decisões que podem ser adoptadas em providências cautelares, como sejam as que concedem ou deneguem providências cautelares (...)” – cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS FERNANDES CADILHA, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativo, 3ª ed. revista, 2010, p. 941; neste sentido, vide, entre outros, os Acórdãos do TCA Sul, de 14/4/2005 (proc. nº 618/05), de 11/6/2007 (proc. n.º 2167/06) e de 30/11/2011 (proc. 08023/11).

Em síntese, resulta inequivocamente do preceito legal transcrito que o efeito regra dos recursos jurisdicionais é o suspensivo e nas situações referidas no n.º 2 o devolutivo, pelo que, sendo a lei taxativa no que se refere ao efeito regra (devolutivo) do recurso de decisão “respeitante à adopção de providências cautelares” a referência no despacho de admissão do presente recurso ao “efeito suspensivo” ou configura lapso material rectificável – artigos 614.º e 613.º do CPC – ou, a ter sido essa a intenção do Juiz a quo, não pode manter-se, importando alterá-lo – cfr. artigo 652.º do CPC e 143 do CPTA.

Termos em que se corrige o despacho de admissão do recurso no sentido de onde se lê “efeito suspensivo” dever ler-se “efeito devolutivo”.

Procedendo assim o solicitado pelo Recorrido e consequentemente improcedendo a alegação da Recorrente no sentido de o pretendido efeito suspensivo se ter consolidado, por não oportuna impugnação.

Nesta sede, importa conhecer dos alegados erros de julgamento relativos à matéria de direito que a Recorrente imputa à decisão judicial em crise, consubstanciados na violação do disposto nos artigos 113.º e 2.º do CPTA e 268.º da CRP.

Vejamos.

A Recorrente propôs a presente providência cautelar contra o Instituto Recorrido, visando obter a suspensão dos efeitos de acto praticado por aquele que determinou a redução mensal de comparticipações financeiras a liquidar, relativas a Acordos de Cooperação para a resposta Lar Residencial entre ambos celebrados, mediante plano prestacional de 12 mensalidades, no valor de €12.203,88, com vista à liquidação, por compensação, do valor de 146.446,12€ considerado em dívida por despacho antecedente, nos termos do artigo 36.º n.º 1 do DL n.º 155/92 de 28/07 e conforme ofícios recebidos em 29.10.2015 e 10.11.2015.

Sustentando, para o efeito, a ilegalidade desse acto, mormente por falta de audiência prévia, de consideração de factos importantes para efeitos do juízo formulado pela entidade requerida no sentido de a Recorrente deter capacidade para solver os compromissos com terceiros; erro nos pressupostos quanto ao referido juízo; perigo na demora de decisão favorável a proferir no processo principal, a qual não acautelará assim, em tempo útil, os seus interesses e direitos; manifesta inferioridade dos danos que eventualmente resultem do provimento desta providência em relação aos já inscritos na esfera jurídica da Recorrente e aos que ocorrerão com a execução do acto suspendendo.

Termina, pedindo, além do mais, a apensação da providência ao processo principal (Acção Administrativa Especial já proposta sob o n.º 337/15.4BECBR, em momento prévio ao conhecimento do acto suspendendo) e no qual, após prática de acto revogatório do acto inicialmente impugnado (de reposição das comparticipações financeiras consideradas indevidamente pagas no montante de 153.799,28€ proferido pelo Director do Recorrido), apresenta articulado superveniente (de modificação objectiva da instância) reportado a “novo” acto de reposição das comparticipações financeiras, reduzidas para o montante de 146,446,12€, mediante o qual peticionou a prescrição da reposição dessas comparticipações, a declaração da nulidade ou a anulação da decisão que determinou a reposição da quantia de 146.446,12€ bem como de todos os actos relacionados com esta decisão e, caso assim se não entenda, a substituição daquela decisão por outra que determine a reposição da quantia recebida de 8.378,46€ que considera indevidamente recebida.

O Juiz a quo indeferiu a providência cautelar com fundamento na “falta dos requisitos gerais da instrumentalidade e da utilidade, previstos no artigo 112.º, n.º 1 e artigo 113.º, n.º 1 do CPTA”, absolvendo o Recorrido da instância quanto ao peticionado.

Lê-se, em síntese, na sentença recorrida o seguinte:

“No caso em apreço, tem este Tribunal forma de conhecer a pretensão formulada no processo principal, dado que esta ação foi intentada, não como preliminar de uma ação declarativa, mas na pendência desta (cf. artigo 114.º, n.º 1 do CPTA).

Conforme resulta do probatório, o ato inicial, datado de 22 de dezembro de 2014, que determinou a reposição das comparticipações financeiras indevidamente pagas no valor de 153.799,28€, foi objeto de revogação pelos serviços da entidade Requerida em 18.05.2015, no qual se procedeu à retificação do valor das comparticipações financeiras a repor pela Requerente, reduzindo-as para o valor de 146.446,12€ - cf. pontos 1 e 4 do probatório.

Na sequência da aludida revogação, ocorreu uma modificação objetiva da instância, com fundamento na revogação total do ato anterior, tendo prosseguido a instância para o conhecimento dos vícios assacados ao novo ato, melhor identificado no ponto 6 do probatório.

Do articulado superveniente pela Autora/Requerente, verificamos que esta vem impugnar o novo ato administrativo, ora referido, assacando-lhe ilegalidades, em concreto a prescrição, arguindo que não foram violados quaisquer cláusulas ou normativos legais do Acordo de Cooperação entre o Centro Regional de Segurança Social de Coimbra e a Requente, bem como, não existe qualquer duplicação de comparticipação em utentes.

Nesse articulado, peticiona a prescrição da reposição das comparticipações financeiras indevidamente pagas no montante de 146,446,12€, que seja declarada nula ou anulável a decisão proferida pelo Diretor do Centro Distrital de Segurança Social de Coimbra, que determinou a reposição da quantia de 146.446,12€ e de todos os atos relacionados com esta decisão e, por último, que seja substituída a decisão que determina a reposição da aludida quantia, por outra que determine a reposição da quantia recebida de 8.378,46€ (cf. ponto 10 do probatório).

No caso dos autos, como já se referiu, a Requerente pretende a suspensão dos efeitos dos aludidos ofícios. Assim, no processo principal a Autora, ora Requerente pretende que seja declarada a prescrição dos valores que lhe estão as ser exigidos e/ ou obter a nulidade/anulabilidade do ato que retificou o valor das comparticipações financeiras a repor pela Requerente.

Pela presente providência a Requerente pretende suspender as notificações das reduções monetárias, no plano mensal dos acordos de cooperação celebrados entre si e o Instituto de Segurança Social, I.P.. (independentemente de se saber, até, se tais atos constituem verdadeiros atos administrativos, sendo que, de todo o modo, a questão da instrumentalidade da tutela cautelar é questão prévia à da eventual qualificação dos atos suspendendos).

Ora, a instrumentalidade da ação cautelar em relação à ação principal implica que a tutela seja semelhante em ambas as ações, pois só assim se consegue garantir a utilidade da decisão a proferir na ação principal, o que não se verifica in casu.

Sem dúvida que aqui, não há qualquer semelhança de tutela em ambas as ações, já que os ato impugnado e os suspendendos são diferentes, assim como as causas de pedir e os pedidos.

No caso vertente, mesmo que a ação principal seja julgada procedente, os atos suspendendos mantêm-se na ordem jurídica porque a sua validade não vai ser sindicada, nem foi sindicada em sede de ação principal.

Conclui-se assim que a providência requerida não é instrumental do pedido que a Requerente declarou que ia formular na ação principal, nem apto a assegurar a utilidade da decisão que aí vier a ser proferida.

Face ao exposto, a falta dos requisitos gerais da instrumentalidade e da utilidade, previstos no artigo 112.º, n.º 1 e artigo 113.º, n.º 1 do CPTA, determinam a improcedência da presente providência de suspensão do ato (…).”.

A Recorrente discorda do assim decidido, invocando a violação de preceitos legais e constitucionais relativos à tutela jurisdicional efectiva e aos pressupostos/características da instrumentalidade e da utilidade cautelar previstos nos artigos 112.º, n.º 1 e 113.º, n.º 1 do CPTA, por, em suma, a presente providência se fundar nos mesmos factos essenciais que são objecto da acção principal e envolver as mesmas Partes.

Mais propriamente porque quer na tutela cautelar quer na tutela principal reclamadas o que está efectivamente em causa é a pretensão do Recorrido de obter a devolução do montante de €146.446,12, a título de comparticipações financeiras indevidamente pagas – montante que já está a ser compensado, mensalmente, em sede de prestações pagas à Recorrente, conforme acto suspendendo, quando ainda se está a discutir, na acção principal, se tal valor é ou não devido.

Definida a controvérsia dos autos importa apreciar os pertinentes normativos e delinear, com apelo à doutrina e jurisprudência consolidadas, breves considerações sobre as características da tutela cautelar, em especial sobre a da instrumentalidade.

De acordo com o artigo 112.º, n.º 1, do CPTA que “Quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adoção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo”.

Por seu lado, nos termos do artigo 113º n.º 1 do mesmo Código: ” o processo cautelar depende da causa que tem por objecto a decisão sobre o mérito, podendo ser intentado como preliminar ou como incidente do processo respectivo”.

Estes normativos concretizam o princípio da tutela jurisdicional efectiva plasmado no artigo 268.º, n.º 4 da CRP na medida em que podem ser requeridas providências de quaisquer tipos, desde que adequadas a assegurar a utilidade da decisão que vier a ser proferida no processo principal, do qual a providência depende.

Ou seja, o recurso à tutela cautelar tem como objectivo regular provisoriamente a situação sob litígio até que seja definitivamente decidida na lide principal de que depende, a contenda que opõe as partes, assegurando o efeito útil da decisão a proferir naquele processo, impedindo que, na pendência do processo principal, cuja decisão de mérito reclama o tempo necessário à ponderação dos factos e do direito envolvidos, se produzam danos irreversíveis ou de tal modo gravosos que ponham em causa a utilidade da decisão definitiva e, consequentemente, a denegação da justiça.

Assim, a acção cautelar tem como função própria, a de “prevenção contra a demora” na realização da justiça, daí decorrendo como características típicas deste tipo de tutela as da sua instrumentalidade estrutural e funcional de uma acção principal, provisoriedade por estar em causa a resolução definitiva de um litígio e sumariedade que se manifesta numa cognição sumária da situação de facto e de direito, própria de um processo urgente – cfr. José Carlos Vieira de Andrade in A Justiça Administrativa, Lições 11.ª Edição, p. 301 e ss.

A instrumentalidade da providência cautelar, bem expressa no artigo 113.º, n.º 1 do CPTA, constitui o principal traço característico da tutela cautelar – justificado, precisamente, pela sua razão de ser, traduzido na íntima dependência de uma acção principal destinada a decidir sobre o mérito da pretensão substantiva do Autor e à qual visa garantir utilidade.

Nas palavras de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha a instrumentalidade cautelar decorre e existe “em função dos processos em que se discute o fundo das causas, em ordem a assegurar a utilidade das sentenças a proferir no âmbito desses processos, que, por isso, são qualificados como processos principais, por contraponto aos processos cautelares (...)» – cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª ed. ver., Coimbra, Almedina, 2010, pp. 742.

Em síntese, a tutela cautelar é uma tutela funcionalizada à garantia de efectividade de tutela jurisdicional principal por a função da providência ser a de salvaguardar o efeito útil da sentença a obter em acção principal.

A este propósito importa, desde logo, sublinhar, com o apoio da doutrina e da jurisprudência, que a função instrumental e de dependência da tutela cautelar face à principal não implica uma coincidência rigorosa entre os pedidos formulados no processo cautelar e na acção principal, bastando que a providência cautelar seja utilizada ao serviço da situação substantiva accionada naquela acção (pré-ordenada e dependente da realização dos fins do processo principal), e que os factos que servem de fundamento à concessão da tutela cautelar integrem a causa de pedir do processo principal.

O que implica que a aferição da existência (ou falta) do requisito/característica da instrumentalidade não deva ser realizada em moldes estanques ou absolutos, mas antes orientada no sentido de encontrar pontos essenciais de contacto e de identidade entre as acções cautelar e principais propostas, como sejam as partes e os factos que integrem ambas as acções, mesmo que os pedidos sejam diferentes.

Neste sentido, entre outros, vide os Acórdãos do STA, de 10/05/2007, Proc. n.º 0210/07, e do TCA Norte, de 05/06/2015, Proc. n.º 00104/15.5BECBR, cujos sumários se transcrevem, respectivamente:

II - O juízo de adequação entre o procedimento cautelar e o processo principal – feito à luz da perspetiva assumida pelo requerente, isto é, aproximando e relacionando os pedidos que ele objetivamente formule nos dois meios processuais – é um juízo eminentemente formal, ainda que atento ao desenrolar provável dos acontecimentos, pelo que a sua realização prescinde de quaisquer análises sobre a viabilidade substantiva das pretensões enunciadas” – in www.dgsi.pt.

2 – Será evidente a instrumentalidade do processo cautelar relativamente à ação principal, quando se verificar que as partes e os factos que constituem a causa de pedir são os mesmos, ainda que não haja coincidência de pedidos.

Com efeito, entre o procedimento cautelar e a ação principal (a propor ou já proposta) não tem de haver coincidência de pedidos, mas tão-só quanto às partes e à causa de pedir”.

Ora, diga-se já que a factualidade e o direito convocado dão razão à Recorrente, mostrando-se reunidos os requisitos processuais gerais de instrumentalidade e utilidade ínsitos nos artigos 112.º, n.º 1 e 113.º, n.º 1 do CPTA, indispensáveis à apreciação do mérito da providência cautelar requerida, ao abrigo dos requisitos especiais da providência requerida, se nada mais a tal obstar.

Na verdade, não resulta dos autos, diversamente do sustentado na decisão recorrida, a total autonomia entre a presente providência cautelar e a acção principal porque baseadas em diversos e autónomos actos, com diferentes causas de pedir e consequentemente, pedidos. Nem que, caso a acção principal seja julgada procedente o acto suspendendo se mantenha na ordem jurídica “porque a sua validade não vai ser sindicada”.

Ao invés, a presente providência envolve as mesmas partes da acção principal e funda-se nos factos substanciais objecto dessa acção já que o que está efectivamente em causa em ambas as acções é a pretensão do Recorrido de devolução do montante de €146.446,12, a título de comparticipações financeiras indevidamente pagas, determinada pelo acto impugnado na acção principal – montante que está já a ser mensalmente compensado, em sede de prestações financeiras a atribuir à Recorrente ao abrigo de Acordos de Comparticipação conforme resulta do acto suspendendo, quando se discute, na acção principal, se aquele valor é ou não devido.

O impugnado acto de reposição constituiu, assim, o pressuposto necessário à prática do acto suspendendo de pagamento em prestações mensais, por compensação/redução de comparticipações devidas nos termos dos referidos Acordos, no sentido de sem aquele acto, o acto cuja suspensão de efeitos se requer não teria sido praticado.

Verifica-se assim, entre os dois actos em crise, uma conexão jurídica relevante. O que significa que existe entre o processo cautelar e a acção principal uma relação de interconexão e de dependência, expressa na identidade entre o direito ou interesse a acautelar e aquele que se faz valer na acção principal, pelo que, eventual sentença favorável a proferir na acção não será inócua para o processo cautelar.

Neste contexto, não releva o argumento da sentença recorrida no sentido de, no caso de a acção principal ser julgada procedente o acto suspendendo se manter na ordem jurídica “porque a sua validade não vai ser sindicada”.

Tal acto, enquanto acto conexo com o acto objecto da acção principal, deixará, naturalmente, de subsistir com a eventual constatação de inexistência da dívida, seja por prescrição, seja por declaração de nulidade ou anulação – neste caso, por força dos efeitos ultraconstitutivos de eventual sentença invalidatória, impositivos da sua remoção pela Administração recorrida, voluntariamente ou em execução de julgados – cfr. artigo 173.º n.º 2 do CPTA na parte em que prevê o dever da Administração “de remover, reformar ou substituir actos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação.”.

Ou seja, se na acção principal se julgar que a Recorrente nada deve ao Recorrido com consequente reconhecimento da inoperância ou invalidade do acto impugnado, o acto suspendendo que determinou as compensações da quantia cuja devolução é exigida por aquele acto, deixará de ter base legal, impossibilitando a respectiva manutenção na ordem jurídica.

Tanto basta para atestar a função da presente providência cautelar de salvaguarda da utilidade ou efeito útil da sentença a obter no processo principal, na pressuposição de que seja, no todo ou em parte, favorável aos interesses/direitos do Recorrente, em ordem a garantir a efectividade da tutela jurisdicional principal – e sem prejuízo de não estar a Recorrente impedida de solicitar a adopção de outra(s) providência(s) cautelares que igualmente se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal, nos termos e dentro dos limites legais (cfr. artigo 112.º n.º 1 do CPTA).

Em conclusão, a presente providência cautelar tem vocação para ser instrumental e dependente da acção principal em causa, já que foi pré-ordenada à realização dos fins do processo principal, de satisfação da posição jurídica nele reclamada – contendendo com os mesmos intervenientes processuais e integrando os mesmos factos essenciais que servem de fundamento à causa de pedir do processo principal.

Aliás, mesmo que a identidade procurada para atestar a instrumentalidade da presente providência cautelar não implique uma coincidência rigorosa entre os pedidos formulados nesta e na acção principal, impõe-se sublinhar que a Recorrente estendeu o pedido de declaração da nulidade ou a anulação da decisão impugnada que determinou a reposição da quantia de 146.446,12€, a ”todos os actos relacionados com esta decisão”, ainda que os não tenha discriminado – nos quais se inclui o acto suspendendo.

Termos em quem, encontrando-se preenchido o requisito processual de instrumentalidade necessário para a apreciação do mérito da presente providência, não pode mesma ser recusada com base na sua falta, devendo os autos prosseguir os respectivos trâmites tendentes à decisão cautelar, mormente o da prolação de prévio despacho relativo aos pedidos de produção de prova testemunhal efectuados por ambas as Partes – cfr. artigos 118.º e 120.º do CPTA.

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional recurso, e, em consequência, revogar a decisão recorrida.

Sem Custas.

Notifique. DN.

Porto, 17 de Junho de 2016
Ass.: Alexandra Alendouro
Ass.: João Beato
Ass.: Hélder Vieira