Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00128/05.0BEPNF

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	06/21/2007

Tribunal:	TAF de Penafiel

Relator:	Drº Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia

Descritores:	ACTO INIMPUGNÁVEL

Sumário:	I- Não é contenciosamente impugnável por via da acção administrativa especial o acto administrativo praticado no âmbito de um procedimento administrativo que é notificado ao interessado simultaneamente com a indicação de que se poderá pronunciar sobre o mesmo nos termos do art. 100º e ss. do CPA; II- As características da eficácia externa e da lesividade de tal acto são-lhe retiradas pelo teor da notificação que foi feita ao interessado, que revela a intenção da administração de não o considerar o acto final do procedimento, mas apenas a proposta de decisão sobre a qual o interessado se haverá de pronunciar.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	03/08/2007
Recorrente:	J...
Recorrido 1:	Município de Valongo
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Negar provimento ao recurso.

Decisão Texto Integral:

Acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
J..., com sinais nos autos, inconformado, recorreu da sentença proferida pelo TAF de Penafiel, datada de 19 de Setembro de 2006, que absolveu desta instância de acção administrativa especial o Réu Município de Valongo, com fundamento na não lesividade do acto administrativo por si impugnado.
Alegou, tendo sintetizado as suas alegações nos seguintes termos:
A -Na douta sentença recorrida, considerou-se como provada a seguinte factualidade:
- Em 25/10/2004 foi elaborada nos serviços do R., acerca do pedido de licenciamento apresentado pelo A., a informação n.º 1236/STEU/2004, sobre a qual recaiu a proposta de indeferimento, bem como, a proposta de audição do requerente conforme estipulado nos art. 100.º e ss do CPA (cf. doc. de fls. 45 verso do Processo Administrativo, doravante PA).
- Sobre tal informação, recaiu em 22/11/2004 o despacho de “concordo” do vereador C... (acto posto em crise).
- Este acto, foi comunicado ao A. pelo ofício n.º 2382/SAA-DGU, datado de 12 de Dezembro de 2004 (cf. fls. 47 do PA).
- O ofício tinha o seguinte teor: “1 – Em cumprimento do disposto no n.º 1 do Art. 24.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16/12, alterado e republicado pelo decreto-lei n.º 177/2001, de 04/06, fica V. Ex.ª notificado que, o processo mencionado em epigrafe, foi indeferido por despacho do Sr. vereador exarado em 2004.11.22, com base na informação técnica n.º 1326/STEU/2004, de 2004.10.25, da qual se anexa fotocópia para conhecimento. 2 – Para efeitos dos Art.(s) 100.º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo (CPA), … poderá V. Exa., no prazo de 10 dias, expor por escrito, o que lhe oferecer sobre o assunto. 3 – O processo poderá ser consultado na Secção de Apoio Administrativo ao Departamento de Gestão Urbanística…”.
- O A. recebeu este ofício em 15/12/2004 (cf. doc. de fls. 144 verso dos autos).
- Em 27/12/2004 é elaborada a informação que consta do verso de fls. 144 dos autos com o seguinte teor “Só nesta data, 27/12/2004, o Sr. Dr. P..., na qualidade de advogado do requerente, tomou conhecimento do parecer do IEP e da informação n.º 500/SPDVA/2004, que, por lapso não acompanharam o ofício n.º 2382, de 12/12/2004, pelo que, só a partir desta data se inicia a contagem do prazo de dez dias, para se pronunciar sobre a proposta de indeferimento”.
- Nesse mesmo documento (fls. 144 verso dos autos) consta ainda, o despacho do vereador C..., proferido em 01/06/2005 com o seguinte teor “Decorrido o prazo da notificação nos termos do art. 100.º do CPA e nada sendo apresentado, indefiro o pedido com base nas informações prestadas”.
- O indeferimento foi comunicado ao aqui A. pelo ofício n.º 1231, de 13/06/2005 (cf. doc. de fls. 146 dos autos), onde além do mais, é dito, no ponto 2 que “Os fundamentos do indeferimento foram comunicados a V. Ex.ª através do n/ofício n.º 2382/SAA-DGU, de 12/12/2004”.
B -Atenta a factualidade provada, a Ex.ma Senhora Juiz do tribunal “a quo”, concluiu que “o acto que o A. põe em crise nestes autos (acto de 22/11/2004), não é o acto final do procedimento, antes configurando um projecto de decisão” e decidiu que “o acto aqui em crise não é o acto final, e como tal, não se mostra lesivo dos interesses do A., pelo que, nos presentes autos considera-se verificada a excepção do art. 89.º, n.º 1 alínea c) do CPTA, e em consequência, determina-se a absolvição da instância do R.”.
C -Como resulta do alegado em sede de petição inicial e do PA, o autor/recorrente, através do ofício n.º 2382/SAA-DGU, datado de 12 de Dezembro de 2004 e recepcionado em 15 de Dezembro de 2004, foi notificado que:
“1. Em cumprimento do disposto no n.º 1, do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16/12, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 177/2001, de 04/06, fica V.ª Ex.a notificado que, o processo mencionado em epígrafe foi indeferido por despacho do Sr. Vereador exarado em 2004.11.22, com base na informação técnica n.º 1326/STEU/2004, de 2004.10.25, da qual se anexa fotocópia para conhecimento.
2. Para efeitos dos Art.º(s) 100.º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo (CPA), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de Janeiro, poderá V.ª Ex.a, no prazo de 10 dias, expor por escrito, o que se lhe oferecer sobre o assunto.
3. O processo poderá ser consultado na Secção de Apoio Administrativo ao Departamento de Gestão Urbanística, no horário normal de expediente até às 16 horas.”.
D -Através da informação n.º 1326/STEU/2004, datada de 25 de Outubro de 2004, a Arq.ª H... sustentou que:
“Analisado o presente processo, relativo ao pedido de licença administrativa para vedação de terreno e instalação de Stand, tem este sector a informar:
7. A pretensão insere-se em zona indicada na planta de ordenamento do PDM como “Espaço Urbano A (1,0), localizando-se o terreno à face da EN 208, de acordo com planta de condicionantes.
8. O processo não se encontra devidamente instruído, não sendo apresentada memória descritiva de adequabilidade ao regulamento do PDM. O requerente não identifica a área de venda, a fim de ser verificado cumprimento do art.º 17.º do PDM relativamente à criação de lugares de estacionamento públicos e privados.
9. Sob o ponto de vista regulamentar, verifica-se:
- os lugares de estacionamento não cumprem com as dimensões mínimas estabelecidas no RMEU;
não é garantido 40% da área do logradouro em coberto vegetal arborizado, nos termos do art.º 29.º do RMEU;
dado tratar-se de um estabelecimento comercial, deverá o stand cumprir com o D.L. n.º 243/86 prevendo instalação sanitária configuradas nos termos do artigo 38.º;
- não são identificados os materiais de revestimento em alçado à escala 1/50;
10. Relativamente à proposta viária para a Rua da Palmilheira, foi prestada a informação n.º 500/SP.DVA/2004 de 2004.08.11, da qual o requerente deverá ser notificado para conhecimento. Mais se informa que qualquer esclarecimento adicional sobre o teor da informação deverá ser solicitado junto do DOMT.DVA.
11. Promovida consulta ao IEP, foi recepcionado o parecer registado com o n.º 15517 de 2004.10.01 do qual o requerente deverá ser notificado para conhecimento.
12. Verifica-se ainda que para o mesmo local existem os processos n.º 85/2003 (17) de obras clandestinas, n.º 3/2003 (06) de pedido de informação, e o n.º 35/2003 (51).
Face ao exposto, e dada a desconformidade com as disposições regulamentares aplicáveis, considera este sector que a pretensão não reúne condições de ser viabilizada, pelo que se propõe o indeferimento ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 555/99 de 16/12, com redacção do 177/01, de 04/06.
Considerando o exposto no ponto 6. propõe-se que seja dado conhecimento do teor da presente informação à DFT.”.
E -Por seu turno, a Chefe de Divisão, a Arq.ª F... F..., acerca da referida informação técnica, em 11 de Novembro de 2004, disse o seguinte:
“Concordo, a pretensão nos termos formulados não reúne condições para ser viabilizada pelo que se propõe o indeferimento do processo” - o sublinhado e o negrito é da nossa autoria.
Deverá o requerente ser notificado do teor da inf. 500/SP.DVA/04 e parecer do IEP a fls. 44.”.
F -O processo administrativo foi remetido à consideração do Sr. Vereador Dr. C... que, em 22 de Novembro de 2004, proferiu o seguinte despacho: “Concordo”.
G -Na mesma data (22/11/2004) mas em momento posterior, conforme consta do verso da respectiva folha de informação técnica, o Sr. Director Arq.º V... S... sustentou que o requerente deveria de ser ouvido para os efeitos dos artigos 100.º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo.
H -O Sr. Vereador Dr. C..., sobre a proposta do Director, proferiu o seguinte despacho: “Concordo”, datado de 22/11/2004.
I -Apesar de, no âmbito do mesmo procedimento, a ré ter voltado, posteriormente, a proferir acto de indeferimento, conforme é referido na douta decisão recorrida, esse acto posterior não altera em nada a natureza, o âmbito e o sentido do primeiro acto de indeferimento neste sede em crise.
J -Para apurar o âmbito, o sentido e a natureza do acto aqui em crise, necessário é recorrer ao critério de qual o âmbito, o sentido e a natureza do acto que seria apreendido por um normal destinatário – Homem Médio – colocado na concreta situação do autor/destinatário efectivo do mesmo.
K -Segundo o arbítrio/critério de um normal destinatário – Homem Médio – colocado na concreta situação do autor/recorrente, a autoridade administrativa – autor do acto – indeferiu a pretensão do autor com a prolação da decisão que consubstancia o acto aqui em crise.
L -Efectivamente, a autoridade administrativa num primeiro momento concordou com a proposta de indeferimento sustentada pela técnica e só depois, em momento posterior, concede ao autor a possibilidade de se pronunciar acerca dessa sua decisão.
M -Salvo o devido respeito, não é pelo facto da autoridade administrativa ter praticado um segundo acto de indeferimento que o primeiro perde a sua natureza de acto definitivo e lesivo dos direitos e interesses legítimos do autor, e como tal impugnável judicialmente.
N -No segundo acto de indeferimento praticado pela autoridade administrativa, que se sustenta nos fundamentos de facto e de direito, sem mais, do 1.º acto de indeferimento em causa, estamos apenas e tão só perante a repetição de um acto definitivo e lesivo anteriormente praticado, e perante esta situação, como tem sido entendimento pacífico e corrente da jurisprudência e doutrina, o acto impugnável é aquele que foi praticado em primeiro lugar e não já a repetição do mesmo.
O -Efectivamente, foi o acto administrativo em crise nestes autos de processo que afectou de forma definitiva a situação ou melhor a posição jurídica do autor e não já o segundo que reveste a natureza de acto meramente confirmativo ou repetitivo do primeiro.
P -A própria autoridade administrativa, apesar de sustentar que foi cumprido o Pr. da Audiência dos interessados, confessa a prática de acto administrativo definitivo e lesivo, invocando que o acto em crise teria sido revogado por um segundo acto da respectiva autoridade administrativa.
Q -O autor impugnou contenciosamente também o segundo acto administrativo de indeferimento e o processo corre termos no tribunal “a quo”, como se refere na douta sentença recorrida, contudo fê-lo ressalvando que o fazia por razões de cautela e sem prescindir da sua posição sustentada nestes autos.
R -Apesar de, na informação que consta do verso de fls. 144 dos autos constar “(...) para se pronunciar sobre a proposta de indeferimento”, tal indicação é dada por uma funcionária ou agente da administração e não pela autoridade administrativa ou pelos respectivos e competentes órgãos de administração e decisão, e consequentemente não tem qualquer valor vinculativo em relação à autoridade administrativa não conferindo quaisquer direitos ao autor/recorrente.
S -Salvo o devido respeito, a douta sentença recorrida fez errada interpretação e errada aplicação do disposto nos artigos 51.º, n.º 1 e 89.º, n.º 1, al. c), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, preceitos estes que numa correcta interpretação e aplicação impunham que se considerasse que o acto administrativo em causa é judicialmente impugnável e se ordenasse o prosseguimento do processo e a apreciação da pretensão do autor/recorrente, designadamente no que concerne ao conhecimento dos vícios invocados sobre o acto administrativo em crise. Tendo, assim, violado os referidos preceitos legais.
T -A douta decisão recorrida fez, ainda, errada interpretação e errada aplicação do disposto no artigo 95.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que numa correcta interpretação e aplicação impunha que o tribunal “a quo” apreciasse e decidisse todas as questões suscitadas pelas partes processuais, pronunciando-se sobre todas as causas de invalidades que foram invocadas contra o acto impugnado, sendo que, ao não o fazer a sentença recorrida é nula de acordo com o disposto no artigo 668.º, n.º 1, al. d), do Código de Processo Civil, aplicável “ex vi” art.º 1.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
U -A sentença recorrida padece de erro de direito quanto ao fundamento que julgou obstar ao prosseguimento do processo por ser ilegal a sustentada inimpugnabilidade do acto administrativo em causa, o que importa a sua revogação integral, devendo os autos baixar ao tribunal “a quo” para a acção administrativa especial prosseguir e conhecer-se de todos os vícios do acto e de todas as questões suscitadas.
Não houve contra-alegações.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

Na sentença recorrida seleccionou-se a seguinte factualidade concreta:
I) Em 25/10/2004 foi elaborada nos serviços do R., acerca do pedido de licenciamento apresentado pelo A., a informação nº 1236/STEU/2004, sobre a qual recaiu a proposta de indeferimento, bem como, a proposta de audição do requerente conforme o estipulado nos art. 100º e ss do CPA (cf. doc. de fls. 45 verso do Processo Administrativo, doravante PA).
II) Sobre tal informação, recaiu em 22/11/2004 o despacho de “concordo” do vereador C... (acto posto em crise).
III) Este acto, foi comunicado ao A. pelo ofício nº 2382/SAA-DGU, datado de 12 de Dezembro de 2004 (cf. fls. 47 do PA).
IV) O ofício tinha o seguinte teor:
“1 - Em cumprimento do disposto no nº 1 do Art. 24º do Decreto-lei nº 555/99, de 16/12, alterado e republicado pelo decreto-lei nº 177/2001, de 04/06, fica V.Exª. notificado que, o processo mencionado em epigrafe, foi indeferido por despacho do Sr. vereador exarado em 2004.11.22, com base na informação técnica nº 1326/STEU/2004, de 2004.10.25, da qual se anexa fotocópia para conhecimento.
2 - Para efeitos dos Art.(s) 100º e seguintes do Código de Procedimento Administrativo (CPA), … poderá V. Exa., no prazo de 10 dias, expor por escrito, o que se lhe oferecer sobre o assunto.
3 - O processo poderá ser consultado na Secção de Apoio Administrativo ao Departamento de Gestão Urbanística…”
V) O A. recebeu este ofício em 15/12/2004 (cf. doc. de fls. 144 verso dos autos).
VI) Em 27/12/2004 é elaborada a informação que consta do verso de fls. 144 dos autos com o seguinte teor “Só nesta data, 27/12/2004, o Sr. Dr. P... S...de A..., na qualidade de advogado do requerente, tomou conhecimento do parecer do IEP e da informação nº 500/SPDVA/2004, que, por lapso não acompanharam o ofício nº 2382, de 12/12/2004, pelo que, só a partir desta data se inicia a contagem do prazo de dez dias, para se pronunciar sobre a proposta de indeferimento” .
VII) Nesse mesmo documento (fls. 144 verso dos autos) consta ainda, o despacho do vereador C..., proferido em 01/06/2005 com o seguinte teor “Decorrido o prazo da notificação nos termos do art. 100º do CPA e nada sendo apresentado, indefiro o pedido com base nas informações prestadas”.
VIII) O indeferimento foi comunicado ao aqui A. pelo ofício nº 1231, de 13/06/2005 (cf. doc. de fls. 146 dos autos), onde, além do mais, é dito, no ponto 2 que “Os fundamentos do indeferimento foram comunicados a V. Exª através do n/ofício nº 2382/SAA-DGU, de 12/12/2004”.
Nada mais foi dado como assente.

Cumpre agora apreciar o recurso que nos vem dirigido.
Suscita o recorrente a nulidade da sentença nos seguintes termos: “A douta decisão recorrida fez, ainda, errada interpretação e errada aplicação do disposto no artigo 95.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que numa correcta interpretação e aplicação impunha que o tribunal “a quo” apreciasse e decidisse todas as questões suscitadas pelas partes processuais, pronunciando-se sobre todas as causas de invalidades que foram invocadas contra o acto impugnado, sendo que, ao não o fazer a sentença recorrida é nula de acordo com o disposto no artigo 668.º, n.º 1, al. d), do Código de Processo Civil, aplicável “ex vi” art.º 1.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.”.
Assaca o Recorrente à sentença recorrida a nulidade por omissão de pronúncia porquanto não conheceu de todas as questões que haviam sido suscitadas.
Na verdade, face aos termos em que foi proferida a sentença recorrida – procedência da excepção da inimpugnabilidade do acto administrativo – estava a Sra. Juíza impedida de conhecer de qualquer outra questão suscitada pelas partes uma vez que a procedência de tal questão tornava absolutamente inútil e anódino o conhecimento das restantes questões que vinham colocadas, cfr. art. 660º, n.º 2, 1ª parte do CPC e 95º, n.º 1 do CPTA.
Tendo-se decidido que o acto administrativo impugnado não era um acto susceptível de impugnação por meio de acção administrativa especial, por lhe faltarem os requisitos indispensáveis para o efeito, a eficácia externa e a lesividade, consequentemente não há que apreciar quaisquer vícios de que o mesmo enferme, por a sua legalidade não ser susceptível de ser apreciada pelos meios contenciosos.
Improcede, assim, a nulidade assacada à sentença recorrida.

Quanto à questão de mérito.
Na sentença recorrida absolveu-se o Réu da instância por verificação da excepção dilatória prevista na al. c) do n.º 1 do art. 89º do CPTA, ou seja, por inimpugnabilidade do acto administrativo impugnado uma vez que se entendeu que o que foi notificado ao Recorrente foi o sentido da decisão a tomar e o cumprimento do direito de audiência prévia à decisão final.
Esta inimpugnabilidade do acto administrativo “…corresponde à tradicional excepção da irrecorribilidade do acto administrativo (assim chamada por referência, no regime anterior, ao recurso contencioso, agora substituído pela acção de impugnação) e cuja existência decorre do não preenchimento dos requisitos, largamente inovadores, especificados nas disposições particulares dos artigos 51º a 54º”, cfr. M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição, 2007, pág. 535.
Dispõe o art. 51º, n.º 1 do CPTA que, ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.
“O conceito de acto contenciosamente impugnável traz pressuposta a definição legal de acto administrativo que provém do art. 120º do CPA: consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. Na caracterização como acto administrativo impugnável, o acento tónico é, contudo, colocado na eficácia externa.
São externos os actos que produzem efeitos jurídicos o âmbito das relações entre a Administração e os particulares ou que afectam a situação jurídico-administrativa de uma coisa.”, cfr. mesma obra citada, pág. 307.
Da leitura que se faz, e se tem que fazer, do oficio de notificação que foi dirigido ao Recorrente não se pode deixar de concluir que, apesar de lhe ter sido dada uma redacção algo incorrecta e que poderia ter originado, como efectivamente originou, falsas interpretações, se trata do cumprimento do direito de audiência que assistia ao Recorrente no âmbito do procedimento administrativo em que era interessado e que decorria desde logo do disposto nos arts. 100º e ss. do CPA.
Na verdade do teor de tal notificação extrai-se: (1)o sentido da decisão final que será tomada, (2)qual o prazo para o Recorrente se pronunciar sobre tal decisão e ainda (3)o momento e local onde o processo administrativo poderá ser consultado.
Assumindo tal notificação o cumprimento do disposto nos arts. 100º e ss. do CPA, como que paralisa os eventuais efeitos jurídicos que se poderiam retirar do acto datado de 22 de Novembro de 2004, e que se produziriam em pleno no caso de não ter sido efectuada esta notificação nos termos em que o foi, ou seja, esta notificação conferiu a natureza de projecto de acto administrativo ao acto datado de 22 de Novembro de 2004.
As características da eficácia externa e da lesividade do acto que aqui vem posto em crise são-lhe retiradas pelo teor da notificação que foi feita ao interessado que revela a intenção da administração de não o considerar o acto final do procedimento, mas apenas a proposta de decisão sobre a qual o interessado se haverá de pronunciar.
De resto a posterior tramitação do procedimento administrativo indica de forma clara que a entidade administrativa ao efectuar a notificação datada de 12 de Dezembro de 2004 apenas quis dar cumprimento ao disposto no referido art. 100º do CPA, tanto mais que veio a proferir o acto final do procedimento apenas em 1 de Junho de 2005, depois de se ter constatado que nada tinha sido dito pelo Recorrente no decurso do prazo que lhe havia sido concedido para efeitos de audiência prévia.
Daqui se pode concluir, assim, que o acto administrativo datado de 22 de Novembro de 2004 se consubstanciou efectivamente num acto administrativo procedimental que indicava o sentido da decisão final que haveria de ser tomada, mas relativamente ao qual ainda haveria de ser dado cumprimento ao disposto no art. 100º do CPA, como efectivamente foi, pelo que, à data em que foi interposta a presente acção administrativa especial – 15 de Março de 2005 – ainda não era impugnável porque não havia sido proferido o acto final do procedimento após o decurso do prazo concedido ao Recorrente para efeitos de audiência prévia. Não se tratava, portanto, de um acto administrativo que produzisse efeitos jurídicos na esfera de interesses do Recorrente, mas apenas de um acto administrativo procedimental, sem eficácia externa e sem lesividade própria, e portanto inimpugnável.

Pelo exposto, acordam os juízes que compõem este TCA Norte em negar provimento ao recurso e em consequência confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente.
D.N.
Porto, 21 de Junho de 2007
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro
Ass. José Luís Paulo Escudeiro