| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
(1) TP, LDA., (2) ALGCMBP, e (3) MAGC (todas devidamente identificadas nos autos), autoras na ação administrativa especial em que é réu o INSTITUTO DO EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, IP (igualmente devidamente identificado nos autos), inconformadas com a decisão de absolvição do réu da instância com fundamento na verificação da exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato, proferida em 09/07/2015 pela Mmª Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, dela interpuseram o presente recurso de apelação, formulando as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
1ª) – As Recorrentes intentaram a presente Acção pretendendo antes de mais, a declaração de inexistência e de nenhum efeito jurídico, da decisão do Recorrido a considerar o contrato de incentivos financeiros como definitivamente incumprido pela sociedade 1ª A., determinar a conversão em reembolsável dos apoios financeiros não reembolsáveis concedidos e o vencimento imediato da dívida, ordenar a notificação das AA. para procederem voluntariamente, em prazo fixado, à restituição e pagamento daqueles apoios e determinar a respectiva cobrança coerciva, e, em consequência, a declaração também, de inexistência ou pelo menos, de nulidade e de absoluta ineficácia, da certidão de dívida emitida pelo R. e datada de 13/07/2011.
2ª) – As AA./Recorrentes não impugnaram o projecto de decisão que lhes foi notificado para se pronunciarem e exercerem o direito de participação no procedimento.
3ª) – O que as Recorrentes impugnaram foi a decisão que pressupôs a emissão da certidão de dívida.
4ª) – Aquela certidão não “tem por base um acto prévio/preparatório, que não decidiu definitivamente a situação das Autoras, de modo a poderem estas ser tidas como devedoras”; pelo contrário, o que dela consta é que o R. “vem certificar” que as AA. “devem a este Organismo a quantia de 59.206,56 €”, ou seja, o R. emitiu uma certidão comprovativa de que as AA. devem ao IEFP aquela especificada importância.
5ª) – Bem diferente seria, se o Recorrido se tivesse limitado a certificar que as AA. tinham sido notificadas de um projecto de decisão ao abrigo do qual poderiam vir a “ser tidas como devedoras” ao IEFP daquela aludida importância, no sentido atribuído pela douta sentença recorrida à dita certidão.
6ª) – A emissão da certidão de dívida comprovativa de que as AA. são devedoras ao IEFP da aludida importância, pressupõe obviamente, que o procedimento administrativo se completou com a inerente decisão final, subsequente ao projecto de decisão, que considerou incumprido pela sociedade A. o contrato de incentivos financeiros aludido nos autos e determinou a restituição dos apoios financeiros concedidos e a respectiva cobrança coerciva.
7ª) – Tal decisão porém, não existe, nunca foi proferida, como de resto, reconhece o R. e a própria sentença recorrida!
8ª) – E é isso que as Recorrentes precisamente pretendem nesta acção: que seja declarada a inexistência de tal decisão final e consequentemente, a inexistência, ou a nulidade e absoluta ineficácia, da certidão emitida pelo Recorrido.
9ª) – Considerar, como na sentença recorrida, que no caso sub judice o acto é inimpugnável porque o acto definitivo do procedimento não foi ainda praticado, conduziria sempre à inimpugnabilidade dos actos inexistentes.
10ª) – Não se diga que é em sede de execução fiscal que as AA. devem atacar a certidão de dívida, “por falta de substrato legal e/ou factual”, uma vez que a ilegalidade da certidão, por inexistência da decisão que a mesma certidão pressupõe, pode obviamente, ser atacada nesta Acção, até por ser um acto consequente do acto administrativo inexistente cuja ilegalidade se pretende ver declarada.
11ª) – Foram violados ou mal interpretados os artigos 50º, nº 1, 51º, nº 1 e 54º, nº 1,m alínea b) do CPTA e os artigos 120º, 122º, 123º, 124º, 127º, 132º e 133º do CPA. * O recorrido contra-alegou pugnando pela improcedência do recurso, com manutenção da decisão recorrida. * Remetidos os autos a este Tribunal, em recurso, neste notificado, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA, a Digna Magistrada do Ministério Público emitiu Parecer no sentido de dever ser negado provimento ao recurso, e confirmada a decisão recorrida.
Sendo que dele notificadas as partes nenhuma se apresentou a responder. * Após redistribuição (cfr. Despacho nº 1/2019 de 04/01/2019 do Exmo. Senhor Juiz Desembargador Presidente deste TCA Norte) foram os autos submetidos à Conferência para julgamento, com dispensa de vistos. * II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (Lei n.º 41/2013) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas pelo recorrente as conclusões de recurso, a questão essencial a decidir é a de saber se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao decidir pela verificação da exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato, com violação dos artigos 50º, nº 1, 51º, nº 1 e 54º, nº 1,m alínea b) do CPTA e dos artigos 120º, 122º, 123º, 124º, 127º, 132º e 133º do CPA.
III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, assim vertida na decisão recorrida, ipsis verbis:
1. Em 05.04.2011, foi elaborada informação com o seguinte teor – cfr. fls. 418 e 419 do processo administrativo: [imagem que aqui se dá por reproduzida] Informação N.º 134/DN/EBR/2011 de 2011-04-05 Processo N.º
ASSUNTO: Acompanhamento e Fiscalização
Projeto n.º 12/ILE/08 – TPCC, Unipessoal
TEXTO:
Exmo. Sr. Director
A entidade em referência foi notificada para apresentar fotocópias da declaração de IRS/2009 e das folhas de numeração da Segurança Social de Dezembro/2010, tendo o ofício sido devolvido pelos CTT.
Assim, foi realizada uma visita de acompanhamento à sede da entidade, onde foram recolhidos os seguintes elementos que constam do relatório da visita:
1- O café está a ser explorado por outra entidade, em flagrante incumprimento da alínea p) do n.º 2 do artº 9.º.
2 – O café esteve encerrado alguns meses e reabriu em 5/Março/2O11 com outra gerência.
3 - Os postos de trabalho em situação de desemprego involuntário, apoiados no âmbito do projecto foram extintos em violação da alínea e) do ponto 1 da cláusula 9ª.
Mais se informa que a promotora foi avisada pessoalmente, que qualquer alteração ou ocorrência que ponha em causa os pressupostos relativos às condições de acesso que permitiram a aprovação da candidatura, deveria ser comunicada por escrito ao director do Centro de Emprego – alínea b) do ponto 2 da cláusula 9ª.
O flagrante incumprimento das obrigações assumidas no Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros, sujeita a entidade às sanções previstas na cláusula 13ª a saber, o vencimento imediato da dívida, a conversão do subsídio não reembolsável em reembolsável, e consequentemente, a devolução da importância concedida [58.615,59€], acrescida de juros legais ou obtida cobrança coerciva nos termos do Dec.-lei 437/79 de 28 de Dezembro, se aquela não for efectuada voluntariamente no prazo de 60 dias úteis a contar da respectiva notificação.
Pelo exposto, proponho a notificação à promotora nos termos do CPA.
À consideração Superior,
2. Em 06.04.2011, sobre a informação referida no ponto anterior, foi proferido o seguinte despacho – cfr. fls. 419 do processo administrativo:
“Notifiquem-se os promotores nos termos do CPA, informando da sanção prevista na cláusula 13º, vencimento imediato da dívida, conversão do subsídio não reembolsável em reembolsável e consequente devolução da importância concedida, acrescida de juros legais ou obtida cobrança coerciva se aquela não for voluntariamente efectuada no prazo de 60 dias.”;
3. Por ofícios datados de 06.04.2011, as Autoras foram notificadas para, em 10 dias úteis, dizerem o que lhes aprouvesse sobre o incumprimento do contrato referido nos pontos antecedentes – cfr. fls. 420 a 426 do processo administrativo;
4. Em 13.07.2011, foi emitida a seguinte certidão de dívida – cfr. doc. 4 junto com a petição inicial:
CERTIDÃO
AAC, Directo do Centro de Emprego de Bragança, do Instituto do Emprega e Formação Profissional (IEFP, IP), pessoa colectiva de direito público nos termos do Decreto-lei 213/2007 de 29 de Meio, número contribuinte 50…00, com sede na Avª J…, 1099-016 Lisboa, em regime de substituição, por deliberação do Conselho Directivo do IEFP, P em de 12 de Janeiro do 2010, nos termos e ao abrigo do artigo 22°A, dos Estatutos do IEFP, IP., aprovados pela Portaria n° 637/2007, do 30 do Maio, e republicadas em anexo à Portaria nº 570/2009, de 29 de Maio, rectificada pela declaração de Rectificação nº 42/2009, de 23 de Junho, e do artigo 27° da Lei n° 2/2004, de 15 do Janeiro, republicada pela Lei nº 51/2005, de 30 de Agosto, e alterada pela Lei 64-A/2008, de 31 de Dezembro, que estabelece o Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Centra, Local e Regional do Estado (EPD), conjugado com o disposto no artigo 6º, da Lei n° 59/2008, de 11 de Setembro, vem certificar que TPCC, LDA., com sede na Avenida F… 5300 Bragança, NIPC 50…53, ALCMBP, contribuinte n° 21…70, residente na Rua J…, 5300 Bragança, e MAGC contribuinte n° 15…25, residente no Bairro V… – 5300 Bragança; devem a este Organismo a quantia de 59.206,56€ (Cinquenta e Nove Mil, Duzentos e Seis Euros e Cinquenta o Seis Cêntimos) referente a um apoio financeiro de 58.615,59 € (Cinquenta e Oito Mil e Seiscentos e Quinze Euros e Cinquenta e Nove Cêntimos) que foi concedido por despacho do Senhor Director do Centro de Emprego de Bragança deste instituto, datado de 2008-06-12, acrescido de juros de mora vencidos até à data da presente certidão no montante de 590,97 (Quinhentos e Noventa Euros e Noventa e Sete Cêntimos) à qual serão acrescidos juros de mora vincendos, calculados à taxa legal, ao abrigo do artº 559º do Código Civil.
Porque os beneficiários não cumpriram as obrigações que assumiram, foi determinado pelo Senhor Director do Centro de Emprego Bragança deste instituto, em despacho datado de 2011.04.06, a cobrança coerciva da quantia em divida.
Nos termos e para efeitos do disposto no artº 4º do Decreto-Lei n° 437/78 de 28 de Dezembro, lavra-se a presente certidão, devidamente assinada e autenticada com o selo branco deste Organismo, a fim de se instaurar a competente acção executiva.
5. A petição inicial que motiva os presentes autos deu entrada neste Tribunal, em 18.10.2012 – cfr. carimbo aposto a fls. 2 dos autos em suporte físico.
B – De direito
1. Da decisão recorrida
O Tribunal a quo, enfrentando em sede de despacho-saneador a exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato impugnado, que havia sido suscitada pelo réu na sua contestação, julgou-a verificada, e em consequência absolveu o réu da instância.
Decisão que tendo por base a factualidade que nela foi dada como provada, assentou na seguinte fundamentação:
«A inimpugnabilidade do ato é uma excepção dilatória, expressamente prevista no artigo 89º, n.º 1, alínea c) do C.P.T.A., que corresponde à tradicional excepção da irrecorribilidade do acto e cuja existência decorre do não preenchimento dos requisitos especificados nos artigos 51º a 54º do mesmo diploma. O ato impugnável, pressupondo a definição de ato administrativo decorrente do artigo 120º do C.P.A., será aquele que vise produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, ou seja, que esteja dotado de eficácia externa. Ademais, como requisito de impugnabilidade, também, estará a suscetibilidade de afetar direitos ou interesses legalmente protegidos.
O ato que as Autoras sindicam, na verdade, não existe, porquanto não foi, ainda, proferida decisão final que determinou a restituição do montante atribuído a título de incentivo financeiro.
O único ato proferido no procedimento foi um ato prévio, que lhes foi notificado e que lhes abriu prazo para exercerem direito de participação no procedimento, não vindo cominado com a passagem a ato definitivo caso não houvesse resposta no prazo legal. Assim, este ato é um ato inimpugnável, porque não lesivo, não determinante da produção de qualquer efeito jurídico na esfera das Autoras.
Pode, contudo, analisar-se se a certidão de dívida tem a virtualidade de abrir a via contenciosa, ou seja, se é ela mesma um ato impugnável. Na verdade, as Autoras também peticionam que esta seja declarada inexistente ou nula.
Mas a certidão de dívida também não é ela própria um ato lesivo e consequentemente impugnável. A certidão de dívida poderá dar origem a uma execução fiscal e é nessa sede que deve ser atacada, mormente por falta de substrato legal e/ou factual. Veja-se que a certidão emitida tem por base um ato prévio/preparatório, que não decidiu definitivamente a situação das Autoras, de modo a poderem estas ser tidas como devedoras. Mas tal só é sindicável em sede de execução fiscal, na eventualidade desta vir a ser iniciada.
Assim, é forçoso reconhecer que apenas com o ato definitivo que determine a resolução contratual e a devolução do montante financiado é que as Autoras poderão reagir, invocando, nomeadamente, como fazem na presente ação, erro nos pressupostos de facto.
Do exposto, procede a exceção de inimpugnabilidade invocada pelo Réu.»
2. Da tese das recorrentes
Pugnam as recorrentes nos termos que reconduzem às respetivas conclusões de recurso que a decisão recorrida incorreu em erro de interpretação e aplicação dos artigos 50º, nº 1, 51º, nº 1 e 54º, nº 1,m alínea b) do CPTA e dos artigos 120º, 122º, 123º, 124º, 127º, 132º e 133º do CPA, sustentando para o efeito, que na ação pretenderam antes de mais a declaração de inexistência e de nenhum efeito jurídico, da decisão da entidade recorrida que considerou o contrato de incentivos financeiros como definitivamente incumprido pela sociedade 1ª A., determinando a conversão em reembolsável dos apoios financeiros não reembolsáveis concedidos e o vencimento imediato da dívida, ordenando a notificação das autoras para procederem voluntariamente, em prazo fixado, à restituição e pagamento daqueles apoios bem como a respetiva cobrança coerciva, bem como a declaração de inexistência ou pelo menos, de nulidade e de absoluta ineficácia, da certidão de dívida emitida pelo réu datada de 13/07/2011; que as autoras não impugnaram o projeto de decisão que lhes foi notificado para se pronunciarem e exercerem o direito de participação no procedimento, como foi entendido na decisão recorrida, o que impugnaram foi a decisão que pressupôs a emissão da certidão de dívida; que aquela certidão não “tem por base um ato prévio/preparatório, que não decidiu definitivamente a situação das Autoras, de modo a poderem estas ser tidas como devedoras”; pelo contrário, o que dela consta é que o R. “vem certificar” que as autoras “devem a este Organismo a quantia de 59.206,56 €”, que, assim, o réu emitiu uma certidão comprovativa de que as autoras devem ao IEFP aquela especificada importância; que diferente seria se o Recorrido se tivesse limitado a certificar que as autoras tinham sido notificadas de um projeto de decisão ao abrigo do qual poderiam vir a “ser tidas como devedoras” ao IEFP daquela aludida importância, no sentido atribuído pela douta sentença recorrida à dita certidão; que a emissão da certidão de dívida comprovativa de que as autoras são devedoras ao IEFP da aludida importância, pressupõe obviamente, que o procedimento administrativo se completou com a inerente decisão final, subsequente ao projeto de decisão, que considerou incumprido pela sociedade autora o contrato de incentivos financeiros aludido nos autos e determinou a restituição dos apoios financeiros concedidos e a respetiva cobrança coerciva; que tal decisão, porém, não existe, nunca foi proferida, como de resto, reconhece o réu e a própria sentença recorrida; que é isso que as Recorrentes precisamente pretendem na ação: que seja declarada a inexistência de tal decisão final e consequentemente, a inexistência, ou a nulidade e absoluta ineficácia, da certidão emitida pelo Recorrido; que considerar, como na sentença recorrida, que no caso sub judice o ato é inimpugnável porque o ato definitivo do procedimento não foi ainda praticado, conduziria sempre à inimpugnabilidade dos atos inexistentes; e que também não se diga que é em sede de execução fiscal que as autoras devem atacar a certidão de dívida, “por falta de substrato legal e/ou factual”, uma vez que a ilegalidade da certidão, por inexistência da decisão que a mesma certidão pressupõe, pode obviamente, ser atacada nesta ação, até por ser um ato consequente do ato administrativo inexistente cuja ilegalidade se pretende ver declarada.
3. Da análise e apreciação do recurso
3.1 Antecipe-se desde já que assiste razão às recorrentes, não podendo manter-se a decidida absolvição do réu da instância com fundamento na verificação da exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato.
Vejamos porquê.
3.2 As ora recorrentes instauraram em 18/10/2012 no Tribunal a quo ação administrativa especial ao abrigo dos artigos 46º ss. do CPTA (versão antiga, anterior à revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015, de 2/10) que invocaram, em cuja petição inicial formularam o seguinte pedido, nos seguintes termos:
NESTES TERMOS e nos mais de direito aplicáveis, deve a presente Acção ser julgada procedente e em consequência:
a) - ser declarada inexistente e sem qualquer efeito jurídico, a decisão do R. a considerar o contrato de incentivos financeiros como definitivamente incumprido pela sociedade 1ª A., a determinar a conversão em reembolsável dos apoios financeiros não reembolsáveis concedidos e o vencimento imediato da dívida, a ordenar a notificação das AA. para procederem voluntariamente, em prazo fixado, à restituição e pagamento daqueles apoios e a determinar a respectiva cobrança coerciva;
b) - ser declarada também inexistente ou pelo menos, nula e de nenhum efeito, a certidão de dívida emitida pelo R. e datada de 13/07/2011;
c) - ser declarado que a sociedade 1ª A. não incumpriu definitivamente o contrato de incentivos financeiros, não devendo consequentemente, ser convertidos em reembolsáveis os apoios financeiros não reembolsáveis concedidos e não estando por isso, as AA. obrigadas ao pagamento ao IEFP de qualquer importância.
3.3 E fundaram aquele concreto pedido de declaração de inexistência de ato administrativo, precisamente na circunstância de, após a notificação delas para se pronunciarem em sede de audiência prévia quanto à projetada aplicação da sanção prevista na cláusula 13ª do Contrato de Incentivos Financeiros, com conversão do subsídio não reembolsável em reembolsável e consequente devolução da importância concedida acrescida de juros legais ou obtida cobrança coerciva se aquela não fosse voluntariamente efetuada no prazo de 60 dias, não ter sido proferida decisão definitiva, nem terem as recorrentes sido notificadas para procederem à restituição dos apoios financeiros no prazo de 60 dias ou qualquer outro, e que não obstante foi emitida a certidão de dívida datada de 13/07/2011, pugnando dever ser «declarada inexistente e portanto, sem qualquer efeito jurídico, a decisão do R. a considerar o contrato de incentivos financeiros como definitivamente incumprido pela sociedade 1ª A., a determinar a conversão em reembolsável dos apoios financeiros não reembolsáveis concedidos e o vencimento imediato da dívida, a ordenar a notificação das AA. para procederem voluntariamente, em prazo fixado, à restituição e pagamento daqueles apoios e a determinar a respetiva cobrança coerciva» (vide designadamente artigos 1º, 17º, 18º, 20º, 21º, 22º, 23º, 27º da PI).
3.4 Na sua contestação o Réu defendeu-se desde logo por exceção invocando que as autoras «vêm impugnar um ato que, em bom rigor é meramente procedimental e interlocutório e, portanto, inimpugnável (artº 51º do CPTA)», e que o ato que pretendem impugnar é «apenas um projeto de decisão de resolução do CCIF e a conversão do subsídio não reembolsável em reembolsável e, consequentemente, a devolução das importâncias concedidas, proferido em cumprimento do disposto nos artºs 100º e segs. do CPA», tratando-se de «um ato meramente instrumental» e que assim a ação devia ser rejeitada «nos termos e para os efeitos do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 89º ex vi artigo 51º ambos do CPTA» (vide artigos 11º a 15º da Contestação).
3.5 O Tribunal a quo julgou verificada a suscitada exceção de inimpugnabilidade, entendendo que, «…o ato que as Autoras sindicam, na verdade, não existe» por não ter sido «…ainda, proferida decisão final que determinou a restituição do montante atribuído a título de incentivo financeiro», e que «…o único ato proferido no procedimento foi um ato prévio, que lhes foi notificado e que lhes abriu prazo para exercerem direito de participação no procedimento» e que tal ato «…é um ato inimpugnável, porque não lesivo, não determinante da produção de qualquer efeito jurídico na esfera das Autoras».
3.6 Mas fê-lo erradamente, na exata medida em que as recorrentes não impugnaram na ação o projeto de decisão contante na informação datada de 05/04/2011 (vertida em 1. do probatório), para que foram notificadas para se pronunciarem no âmbito do procedimento administrativo em sede de audiência prévia na sequência do despacho datado de 06/04/2011 (vertido em 2. do probatório).
3.7 Com a ação administrativa especial as autoras visaram a declaração de inexistência do ato administrativo definidor da sua situação jurídica, isto é, do ato que determinando a resolução contratual com base em incumprimento operasse a conversão das comparticipações financeiras não reembolsáveis em reembolsáveis e determinasse a respetiva devolução. Saber se tal ato não existe, não tendo sido proferido pela entidade demandada é precisamente a questão a decidir no processo.
3.8 Sendo o pedido de declaração de inexistência de ato administrativo perfeitamente admissível à luz do disposto nos artigos 2º nºs 1 e 2 alínea d), 4º nº 2 alínea a), 46º nºs 1 e 2 alínea a), 50º nº 1 e 58º nº 1 todos do CPTA (versão antiga, anterior à revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015, de 2/10), onde é feita expressa referência ao pedido de declaração de inexistência de atos administrativos enquanto pedido principal a ser deduzido no âmbito de uma ação administrativa especial.
3.9 Atenha-se que muito embora a lei não contenha uma definição de ato juridicamente inexistente, essa categoria é aceite pelo ordenamento jurídico, seja pelo CPTA, nas normas já referidas, seja pelo CPA (antigo, aprovado pelo DL. nº 442/91, aqui temporalmente aplicável), mormente quando explicita que os atos juridicamente inexistentes não são suscetíveis de retificação, reforma ou revogação (cfr. artigos 137º nº 1 e 139º nº 1 alínea a)). Sendo a figura do ato juridicamente inexistente acolhida pela doutrina e jurisprudência, consubstanciando situações em que existe uma mera aparência de ato e não diante de uma verdadeira decisão proferida no exercício de poderes jurídico-administrativos (vide, por todos, Diogo Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo”, Vol. II, 2ª Edição, Almedina, pág.…, e Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha in, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2005, págs. 248-249, em anotação ao artigo 50º do CPTA, bem como a jurisprudência aí citada).
3.10 Atualmente, com a entrada em vigor do novo Código de Procedimento Administrativo (CPA), aprovado pelo DL. nº 4/2015, e com a revisão operada ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), operada pelo DL. nº 214-G/2015, ter-se-á tornado mais clara a distinção entre a inexistência (por falta de verificação dos requisitos de existência do ato administrativo) e a invalidade dos atos administrativos (que ocorrerá quando se encontrarem verificadas causas de nulidade ou anulabilidade do ato), em termos que na atual ação administrativa (cfr. artigo 37º do CPTA, na versão resultante da revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015) as ações com vista à declaração de inexistência de atos administrativos não são ações de impugnação, porque, quando não existe ato administrativo, não há objeto a impugnar, mas ações meramente declarativas ou de simples apreciação às quais, ainda assim, se apliquem aspetos muito pontuais do regime da impugnação de atos administrativos, designadamente o respeitante à legitimidade, dispondo o atual nº 4 do artigo 50º do CPTA (na versão decorrente da revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015) que “…às ações de declaração de inexistência de ato administrativo é aplicável, com as devidas adaptações, o disposto nos artigos 55.º e 57.º, em matéria de legitimidade, assim como no artigo 64.º, no caso de o autor ter interesse em deduzir, em substituição ou cumulação superveniente com o pedido inicial, a impugnação de ato administrativo praticado durante a pendência do processo” (vide a este propósito, entre outros, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2017, págs. 75 e 85 ss., e Marco Caldeira, in “A impugnação de atos no novo CPTA: âmbito, delimitação e pressupostos” - “COMENTÁRIOS À REVISÃO DO ETAF E DO CPTA” - Coord: Carla amado Gomes, Ana Fernanda Neves, Tiago Serrão, AAFDL Editora, 2ª Edição, 2016, págs. 383-384).
3.11 Certo é que no âmbito do CPTA na sua versão original, anterior à revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015, os pedido de declaração de inexistência jurídica de um ato administrativo haveriam de ser feitos no âmbito da ação administrativa especial. Como sucedeu.
E se nesse âmbito os autores alegaram ter sido emitida certidão de dívida sem que tivesse sido previamente proferido o ato administrativo definidor da situação jurídica subjacente e concomitantemente consubstanciador da dívida em causa, não se pode julgar verificada a exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato, a que se refere o artigo 89º nº 1 alínea c) do CPTA (versão anterior à revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015), obstativa ao conhecimento do mérito da pretensão da ação.
3.12 Considerando o pedido principal formulado na ação, de declaração de inexistência jurídica do ato, e atento o contexto alegado e apurado nos autos, a circunstância de apenas ter sido proferido no procedimento administrativo o projeto de decisão (mas não o ato administrativo definidor da situação das autoras) não conduz à verificação da exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato, a que se refere o artigo 89º nº 1 alínea c) do CPTA (versão anterior à revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015), se foi alegado e apurado que não obstante foi emitida certidão de dívida com vista à respetiva cobrança coerciva.
3.13 Não, pode, pois, manter-se a decisão recorrida, que deve ser revogada.
Devendo, em consequência, os autos baixar à 1ª instância para que aí prossigam os seus termos, se a tanto nada mais obstar.
O que se decide. *** IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em conceder provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida, ordenando-se a baixa dos autos à 1ª instância para que aí prossigam os seus termos, se a tanto nada mais obstar.
Custas pelo recorrido - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigos 7º e 12º nº 2 do RCP (artigo 8º da Lei nº 7/2012, de 13 de fevereiro) e 189º nº 2 do CPTA.
Notifique.
D.N.
Porto, 15 de março de 2019
Ass. Helena Canelas
Ass. Isabel Costa
Ass. João Beato |
