1 – RELATÓRIO

Ideia - Atlântico, Instituto de Desenvolvimento Empresarial e Inovação do Atlântico vem interpor recurso do Despacho Saneador proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, datado de 19 de Maio de 2015, e que absolveu os RR do pedido por procedência das excepções de erro na forma do processo e caducidade do direito de acção, no âmbito da acção administrativa comum intentada contra o Ministério da Economia e o Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas, tendo como interveniente a Comissão Directiva do Programa Operacional Regional do Norte, e onde era solicitado o pagamento:

a) Do valor de € 971.908,88 (novecentos e setenta e um mil, novecentos e oito euros e oitenta e oito cêntimos) devido pela falta de pagamento dos incentivos financeiros contratualizados.

b) O valor de € 358.921,11 (trezentos e cinquenta e oito mil, novecentos e vinte e um euros e onze cêntimos) a título de juros de mora vencidos, perfazendo a importância global em conjunto com a alínea anterior, de € 1 330 829, 98 (um milhão, trezentos e trinta mil, oitocentos e vinte e nove euros e noventa e oito cêntimos) acrescidos de juros de mora vincendos até efectivo e integral pagamento;

c) e a condenação do Director da Direcção Regional de Economia do Norte e do Presidente Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e Ao Investimento (IAPMEI) na sanção pecuniária compulsória por cada dia de atraso na adopção de comportamento.

Em alegações a recorrente concluiu assim:

A. Em 11.05.2006, o Recorrente apresentou, junto da DREN, uma candidatura à Acção D da “Medida de Apoio à Criação de Novas Infra-estruturas Tecnológicas e às Actuais Infra-estruturas Tecnológicas da Formação e da Qualidade”.

B. Na sequência da aprovação da referida candidatura, foi celebrado, entre o IAPMEI, o contrato de concessão de incentivos financeiros n.º POR/2007/003/5.1D/DREN.

C. De acordo com o n.º 1 da cláusula 4.ª do mencionado contrato “o incentivo a atribuir (…) é de 2.593.573,65 € (dois milhões, quinhentos e noventa e três mil euros, quinhentos e setenta e três euros e sessenta e cinco cêntimos), correspondendo a 75% das despesas elegíveis referidas no n.º 2, e assume a forma de incentivo não reembolsável”.

D. Nos termos do n.º 1 da cláusula 6.ª do mesmo contrato, o pagamento do incentivo “será efectuado pelo IAPMEI, após realização do incentivo (…)”.

E. As Recorridas não procederam ao pagamento do incentivo nos termos contratualmente assumidos, pese embora o Recorrente tenha cumprido e respeitado todos os requisitos legais e contratuais, prazos, sujeições, condições e objectivos.

F. Ou seja, as Recorridas somente procederam ao pagamento parcial dos montantes contratualmente estipulados, motivo pelo qual devem ao Recorrente a quantia total de € 971.908,88 (novecentos e setenta e um mil, novecentos e oito euros e oitenta e oito cêntimos), acrescidos de juros, vencidos e vincendos, à taxa legal até efectivo e integral pagamento.

G. Mesmo em face do incumprimento contratual por parte das Recorridas, o Recorrente observou, na íntegra, todos os seus deveres e obrigações contratuais.

H. Em 26.09.2008, a DREN procedeu à realização de uma vistoria de cujo relatório técnico resulta a conclusão de “Projecto concluído, equipamentos verificados”, atestando, assim, o cumprimento integral de todas as obrigações contratuais por parte do Recorrente.

I. Todavia e como seria de esperar (atenta a prática reiteradamente adoptada na execução deste tipo de projectos de financiamento), não ocorreu, no final da execução do projecto, um “acerto de contas” ou “saldo final”, dado estarem em falta € 971.908,88 (novecentos e setenta e um mil, novecentos e oito euros e oitenta e oito cêntimos)”.

J. A aqui Recorrente tomou conhecimento que em processos análogos ao seu, foram efectuados os “saldos finais” e os acertos em função do que contratualmente estava estipulado com cada uma das entidades, o que não veio a ocorrer com a Recorrente – que nunca foi notificada de nenhum acto administrativo que lhe demonstrasse no final do processo a razão de o contrato não estar a ser integralmente cumprido.

K. Ora, pelo saldo final ou em virtude do fim da vigência do contrato seria expectável que as Recorridas procedessem à entrega das quantias em falta ou, pelo menos, justificassem o porquê do não pagamento daqueles valores em face do que estava contratualmente estipulado.
L. Mas, nem uma nem outra vieram a ocorrer, permanecendo o Recorrente na ignorância do que eventualmente teria motivado tais diferenciais.

M. Na falta de uma justificação cabal e após a execução integral e nos precisos termos do contrato, por parte do Recorrente, não lhe restou a esta outra possibilidade senão vir exigir os montantes contratualmente estipulados e não pagos por parte das Recorridas, o que fez através da presente acção.

N. Com efeito, não se verificam, no caso concreto, as excepções de erro na forma do processo e de caducidade do direito de acção, julgadas procedentes pelo Tribunal a quo.

O. Na verdade, o Tribunal a quo decidiu trilhar um caminho já muito repisado, tecendo umas vagas considerações sobre a linha que separa a acção administrativa comum da acção administrativa especial.

P. Olvidou, contudo, o Tribunal a quo que estamos aqui na presença de uma acção, na qual se peticiona o pagamento de mais de 1.000.000,00 de euros, quantia que lhe era devida por força de um contrato assinado e que o Recorrente tem vindo a suportar à custa do recurso ao crédito e que, não fora o incumprimento contratual por parte das Recorridas, há muito estaria solvido.

Q. Neste contexto, o referido Tribunal labora num crasso erro de julgamento, na medida em que os “actos administrativos” a que o despacho recorrido se refere não existem!

R. O Recorrente nunca foi notificado de quaisquer “actos de pagamento das verbas”, nem tinha que o ser.

S. Conforme é referido na sentença recorrida “após candidatura do Autor (...)” foi “outorgado um contrato de financiamento”, mais precisamente, o contrato de concessão de incentivos financeiros n.º POR/2007/003/5.1D/DREN.

T. Ou seja, foi celebrado um contrato, o qual naturalmente coloca os contraentes ou partes numa posição de paridade e daí que não estejamos perante uma relação jurídica de autoridade entre o Recorrente e os Recorridos, ao contrário do que pretende fazer crer o Tribunal a quo.
U. Atente-se que não está aqui em causa todo o processo antecedente à celebração do contrato, mas apenas e só o cumprimento do mesmo – motivo pelo qual não se concede na posição do Tribunal a quo, quando o mesmo refere: “O Gestor do Programa Operacional emite actos administrativos que se impõem ao particular apoiar numa relação de autoridade”...

V. Em abono da verdade, a relação jurídica que une Recorrente e Recorridas é uma relação jurídica emergente de um contrato, no qual os contraentes se posicionam em igualdade de circunstâncias e assumem, nos termos acordados, direitos e obrigações.

W. Neste contexto, nos termos do preceituado no artigo 21.º da Portaria n.º 919/2003, de 3 de Setembro, na redacção aplicável, o pagamento do incentivo às entidades beneficiárias será efectuado de acordo com as cláusulas contratuais.

X. Com efeito, a realização dos pagamentos depende da observância do procedimento previsto nos n.os 2 e 4 da Cláusula 6.ª e consiste no seguinte:
(i) Realização de um pedido de pagamento, pelo Promotor, por escrito, junto da DRE;

(ii) O referido pedido deve ser acompanhado dos relatórios de execução técnica e financeira previstos na alínea a) do n.º 1 do artigo 22.º do Regulamento de Execução da Medida de Apoio à Criação de Novas Infra-estruturas Tecnológicas e às Actuais Infra-estruturas Tecnológicas, da Formação e da Qualidade;

(iii) Na situação concreta do Recorrente, o pedido deve ser realizado em formulário próprio, acompanhado pela Declaração de Despesa do Investimento efectivamente paga e devidamente certificada por Revisor Oficial de Contas.
Y. Uma vez cumprido este procedimento, segue-se, nos termos do n.º 1 da cláusula 6.ª, a realização do pagamento, por parte do IAPMEI, através de transferência para a conta de depósitos à ordem do promotor.

Z. O Recorrente cumpriu sempre com o procedimento estipulado na cláusula 6.ª do contrato assinado entre as partes.

AA. Por conseguinte, seria de esperar que os Recorridos procedessem à realização da transferência bancária dos montantes solicitados.

BB. Como está bom de ver, a realização dos pagamentos não depende da prática de um acto administrativo, mas apenas e só da realização de uma operação material de transferência bancária...

CC. ... e em bom rigor, como facilmente se depreende pelo teor dos articulados apresentados, o que se pretende é que o Tribunal condene as entidades Requeridas ao cumprimento do estipulado contratualmente e em consequência efectue os pagamentos dos incentivos financeiros contratualizados em falta ...

DD. ... não pretendendo a Requerente atacar qualquer acto administrativo – o qual nunca chegou a ocorrer.

EE. Motivo pelo qual não faz sentido a consideração, tecida no despacho recorrido, de que “o pagamento das verbas concedidas ao particular a título de financiamento é aprovado e ordenado mediante a emissão de actos administrativos”.

FF. Tal como carece de fundamento a convicção do Tribunal a quo de que “o Autor, não concordando com a diminuição do preço que lhe foi concedido, deveria ter impugnado os actos administrativos emitidos pelo gestor do programa”.

GG. Acontece que não houve – nem poderia ter havido – qualquer “diminuição do preço que lhe foi concedido”, o que, aliás, nunca esteve em causa.
HH. O valor do preço concedido resulta do contrato e, uma vez que o Recorrente cumpriu todas as suas obrigações contratuais, vem agora exigir que as Recorridas cumpram as suas integralmente,

II. Sendo certo que não há margem para discutir “o preço concedido”, mas apenas e só o cumprimento de contrato!

JJ. Aliás, a aprovação do financiamento já havia ocorrido em momento bem anterior, ou seja, aquando da aprovação da candidatura e consequente celebração do contrato de concessão de incentivos financeiros n.º POR/2007/003/5.1D/DREN.

KK. Mas, como já foi referido supra, o “fecho do dossier”, “acerto de contas” ou “saldo final” nunca chegou a acontecer e a Recorrente não tinha que atacar meros actos de pagamento, dado que existia um contrato assinado e ao qual as partes se vincularam e que deve ser pontualmente cumprido.

LL. Daqui se conclui que não se vislumbram actos administrativos susceptíveis de serem impugnados, mas apenas uma situação de incumprimento de um dever de prestar por parte dos Recorridos.

MM. Ora, se o procedimento de realização dos pagamentos não importa a emissão de actos administrativos e o que está em causa é o incumprimento de um contrato e o pagamento das quantias em falta, não se percebe de que forma se pode equacionar aqui a pertinência da acção administrativa especial!

NN. Bem pelo contrário, pois ressalta à evidência que a pretensão do Recorrente só pode ser satisfeita através da presente acção administrativa comum, ao abrigo do disposto na alínea e) do n.º 2 do artigo 37.º do CPTA.

OO. O não pagamento das quantias em falta, por parte das Recorridas, não consiste num acto administrativo de indeferimento dos pedidos de pagamento, tratando-se, objectivamente, da recusa infundada de um dever de prestar e, por isso, do incumprimento de uma obrigação ou direito de crédito.
PP. Direito de crédito esse que se encontra definido num “acto jurídico” anterior, o qual decorre da aprovação da candidatura ao financiamento e consequente celebração do contrato de concessão de incentivos financeiros n.º POR/2007/003/5.1D/DREN.

QQ. Ora, resulta do n.º 1 da cláusula 4.ª do mencionado contrato que "o incentivo a atribuir (...) é de 2.593.573,65 € (dois milhões, quinhentos e noventa e três mil, quinhentos e setenta e três euros e sessenta e cinco cêntimos), correspondendo a 75% das despesas elegíveis referidas no n.º 2, e assume a forma de incentivo não reembolsável".

RR. Ou seja:
(i) Resulta de um acto jurídico anterior que os Recorridos se vinculam a financiar a Recorrida no valor de € 2.593.573,65;

(ii) Todavia, somente procedem ao pagamento de parte daquele valor, mais precisamente de € 1.621.664,77;

(iii) Logo, o Recorrente tem sobre as Recorridas um direito de crédito no valor de € 971.908,88.
SS. O direito de crédito do Recorrente tem imperativamente que ser exercido por via da presente acção administrativa comum, conforme se acaba de demonstrar.

TT. No caso vertente, há um contrato que une o particular/Recorrido à Administração/Recorridas, resultando daqui uma relação paritária da qual emergem direitos e deveres para as partes.

UU. Como já se demonstrou à saciedade, as Recorridas incumpriram os termos do contrato firmado com o Recorrente e daí o seu direito de crédito.

VV. E ainda que assim não se entendesse, sempre caberia aqui a forma da acção administrativa comum por via da alínea h) do n.º 2 do artigo 37.º do CPTA.

WW. Ressalta à evidência que, no caso sub judice, está em causa um incumprimento contratual por parte das Recorridas, em face do qual o Recorrente se pode valer da acção administrativa comum.

XX. Conclui-se, portanto, que andou mal o Tribunal a quo ao julgar procedente a excepção do erro na forma do processo, dado que a mesma não se verifica no caso concreto, devendo, por isso, ser revogada a decisão recorrida e substituída por outra que ordene a prosseguimento dos presentes autos.

YY. Quanto à excepção da caducidade do direito de acção – que também foi julgada procedente – a mesma fica prejudicada por tudo quanto se disse supra.

ZZ. Na realidade, se não há actos administrativos susceptíveis de serem impugnados, também não faz sentido aferir do respectivo prazo de impugnação.

AAA. No caso em apreço, não ocorreu a prática de nenhum “acto final” do procedimento, tendo o Recorrente se limitado a aguardar o integral cumprimento do contrato por parte das Recorridas, o que não veio a verificar-se.

BBB. Ademais, também não pode o Recorrente concordar com a afirmação vertida na decisão recorrida de que “tais actos já se tinham consolidado na ordem jurídica”, porque, na verdade, não existem quaisquer actos administrativos.

CCC. Pelo exposto, deve a decisão recorrida ser revogada.

O Recorrido, Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional do Norte, devidamente notificado apresentou as suas contra-alegações com as seguintes conclusões:

A) Não pode o presente recurso ser conhecido pelo Tribunal ad quem por inadmissibilidade legal, porquanto:

B) Devendo a forma do processo seguir a ação administrativa especial e, tendo o valor da ação em apreço sido fixado pelo Tribunal em 1.330.229,98 euros, nos termos do nº 3 do art. 40º do ETAF, o tribunal sempre deveria funcionar em formação de três juízes, ao qual compete o julgamento de facto e de direito.

C) Não obstante, e pese embora não esteja mencionado no despacho, dever-se-á entender que o mesmo foi proferido ao abrigo da alínea i) do nº 1 do artº 27º do CPTA, que confere ao relator o poder de “proferir decisão quando entenda que a questão a decidir é simples, designadamente por já ter sido judicialmente apreciada de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada;”

D) Deste modo, qualquer decisão do relator, proferida num processo em que o tribunal deva funcionar em formação de três juízes e se for passível de recurso jurisdicional, deverá ser, previamente, objeto de reclamação para a conferência, sendo este o imperativo que decorre do n.º 2 do mesmo artigo, nos termos do qual, “Dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência, com exceção dos de mero expediente, dos que recebam recursos de acórdão do tribunal e dos proferidos no Tribunal Central Administrativo que não recebam recursos de acórdãos desse tribunal”.

Contudo, ainda que assim não se entenda, o que só por mera hipótese académica se alcança:
E) Não assiste razão à Recorrente, nem de facto, nem de direito nas alegações do presente recurso.

F) O despacho do Tribunal a quo é claro, coerente e objetivo, não padecendo de qualquer erro de julgamento, estando cabalmente suportado juridicamente com a subsunção dos factos ao direito.

G) O Tribunal a quo decidiu e bem quando julgou procedentes as exceções de erro na forma do processo e caducidade do direito de ação.

H) Na verdade, e tal como anteriormente se demonstrou, a recorrente, tendo sido notificado de um ato administrativo, em novembro de 2008, veio passados 3 anos intentar contra a Autoridade de Gestão, aqui Recorrida, uma ação administrativa comum, em clara violação do disposto no n.º 2 do artigo 38º do CPTA.

I) Não está em causa, como pretende fazer crer a Recorrida, a relação decorrente do contrato de financiamento, mas a decisão notificada à Recorrente do valor do pedido de pagamento final, com o qual, eventualmente, a mesma não estaria de acordo.

J) E, a ser assim, sempre deveria ter impugnado tal ato através de uma ação administrativa especial.

K) Não o tendo feito em devido tempo, veio posteriormente, tentar a sua sorte com a presente ação que, obviamente, não é a forma de processo adequada à pretensão da Recorrente.

L) Foi, neste sentido, que o Tribunal a quo, muito doutamente decidiu por despacho /sentença.

O Ministério Público, ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA e em termos que se dão por reproduzidos, pronunciou-se no sentido de ser confirmada a decisão recorrida.

Dadas as posições tomadas pelas partes verifica-se que determinados factos alegados não estavam suficientemente demonstrados pelos documentos juntos aos autos, nem se encontravam no PA, que é uma amálgama de documentos, sem qualquer cronologia lógica. Neste sentido foi solicitado às partes, relativamente a alguns factos, relevantes apenas para a presente decisão, que remetessem documentos justificativos.

As partes tomaram posição sobre a questão em apreço, o que iremos referir na presente decisão.

As questões suscitadas e a decidir resumem-se em determinar:

— se ocorre erro de julgamento, pelo Tribunal a quo, ao decidir que ocorre erro na forma do processo uma vez que, tendo em atenção o pedido formulado, o mesmo apenas pode ser satisfeito através do recurso à acção administrativa especial e não à acção administrativa comum e caducidade do direito de acção.

Cumpre decidir.

2– DE DIREITO
Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora Recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 5.º, 608.º, n.º2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redacção conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA.
A decisão recorrida, um despacho saneador/sentença proferido em audiência prévia não seleccionou matéria de facto.
Neste sentido e para melhor se aquilatar do que está em causa opta-se por transcrever a decisão na parte relevante:
O Autor vem invocar como causa de pedir a celebração de um contrato de incentivos financeiros com o Programa Operacional da Região Norte, Quadro Comunitário de Apoio III e a falta de pagamento de verbas inicialmente constantes do apoio aprovado.
Com o propósito de obter o pagamento da totalidade do apoio aprovado o autor instaurou a presente acção administrativa comum.
A acção administrativa comum encontra-se prevista no art.º 37º do CPTA e o seu âmbito de aplicação encontra-se definido por exclusão, de tal forma que seguem esta forma de processo todas as pretensões para as quais nem o CPTA nem previsão contida em legislação avulsa estabelecem modelos de tramitação.
…
Ora conforme se constata da petição inicial, e é admitido pelo Gestor do Programa Operacional, entre estes foi outorgado um contrato de financiamento após candidatura do Autor ao mesmo e emissão de acto de aprovação / homologação de candidatura pelo Gestor do Programa Operacional.
O Gestor do Programa Operacional emite actos administrativos que se impõem ao particular apoiar numa relação de autoridade.
O pagamento das verbas concedidas ao particular a título de financiamento é aprovado e ordenado mediante a emissão de actos administrativos.
Assim, tendo em consideração o supra exposto é certo que o Autor, não concordando com a diminuição do apoio que lhe foi concedido, deveria ter impugnado os actos administrativos emitidos pelo gestor do programa que consideraram não elegíveis algumas das despesas apresentadas pelo Autor e determinaram o valor a pagar a este último.
Tendo o Autor se socorrido de uma acção administrativa comum e não de uma acção administrativa especial para impugnação de acto administrativo, não utilizou o Autor a forma processual adequada a obter a sua pretensão.
Dispõe o nº 1 do art.º 193º do CPC, que ”o erro na forma do processo importa unicamente a anulação dos actos que não possam ser aproveitados, devendo praticar-se os que forem estritamente necessários para que o processo se aproxime, quanto possível, da forma estabelecida pela lei”.
De acordo com o regime agora referido, e considerando que a petição inicial apresentada pelo Autor não poderia ser aproveitada como petição inicial de uma acção administrativa especial, uma vez que nada mais alega senão o facto de não lhe terem sido pagas todas as quantias aprovadas a título de financiamento, haveria que notificar o Autor para jantar aos autos, querendo, nova petição inicial devidamente corrigida.
Acontece que os Réus da presente acção invocam a excepção de caducidade do direito de acção da Autora alegando que ao actos administrativos a impugnar pelo Autor foram praticados e notificados à Autora no ano de 2008 e 2009 e a presente acção deu entrada neste TAF em 19 de Dezembro de 2011.
Dispõe o artº 58º do CPTA que os actos administrativos só podem ser impugnados no prazo de três meses após o seu conhecimento pelos interessados.
Assim, considerando que a acção foi intentada pela Autora cerca de dois anos após o conhecimento da prática dos actos a impugnar não restam dúvidas de que tais actos já se tinham consolidado na ordem jurídica e que a Autora já não tinha na sua esfera jurídica o direito de os impugnar.
De acordo com o artº 89º do CPTA a caducidade do direito de acção da Autora impede o prosseguimento dos autos e consequentemente implica a absolvição dos Réus do pedido.
Atenta a verificação da caducidade do direito de acção da Autora mostra-se desnecessário conhecer as restantes excepções invocadas pelos Réus.
Pelo exposto julgam-se verificadas as excepções de erro na forma do processo e de caducidade de direito de acção da Autora e consequentemente absolvem-se os Réus do pedido.
Vejamos então.
I- Como questão prévia vem a recorrida sustentar que devendo a presente acção seguir a forma de acção administrativa especial a decisão deveria ter sido tomada por colectivo de juízes, nos termos do artigo 27º n.º 1 do CPTA, cabendo do despacho do relator reclamação para a conferência, de acordo com o n.º 2 do mesmo artigo, o que não aconteceu nos presente autos.
Assim sendo, e tendo sido já ultrapassado o prazo para a reclamação para a conferência, não podendo assim ocorrer qualquer convolação, não pode o presente recurso ser admitido.
De acordo com o artigo 27º do CPTA, compete ao relator, sem prejuízo dos demais poderes que lhe são conferidos neste Código, proceder às operações descritas nas alíneas a) a j) do referido Código.
Estamos perante processos que têm de ser julgados em colectivo, razão pela qual se faz referência ao relator, processos esses que, nos termos do ETAF e do CPTA, na redacção anterior à dada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, incluíam os que corriam no STA (artigo 12º n.º 2 e 17º n.º 1 do ETAF), no TCA (artigo 35º do ETAF) nas acções administrativas especiais que corriam termos nos tribunais administrativos de circulo e cujo valor fosse superior ao da sua alçada (artigo40ª, n.º 3 do ETAF) e nas acções comuns como processo ordinário, mas só quanto à matéria de facto e desde que alguma das partes tenha requerido a intervenção do colectivo (artigo 40º n.º 2 do ETAF e 42, n.º 2 do CPTA).
No caso em apreço nos autos estamos perante uma acção administrativa comum, em que está em causa o conhecimento de uma excepção razão pela qual não tinha que intervir colectivo, mas sim juiz singular. Na verdade não se está perante decisão da matéria de facto, nem foi solicitado, na mesma, que interviesse tribunal colectivo. O facto de a matéria em causa dever ser apreciada através de uma acção administrativa especial é a questão em análise, sem trânsito em julgado. No entanto, como a acção foi interposta como acção administrativa comum não tinha que intervir, em sede de audiência prévia o tribunal colectivo, como vem sustentar o recorrido, pelo que não pode proceder esta sua alegação.

II- No que se refere ao mérito do recurso, como o presente processo é anterior à vigência do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, aplica-se ao mesmo o ETAF e o CPTA, com a redacção anterior a esta alteração legislativa (ver artigo 15º n.º 2 deste Decreto-Lei).
Dispõe o art. 37.º, n.º 1, do CPTA, que: “seguem a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial …”. Estão incluídos no seu âmbito, nomeadamente, os processos que tenham por objecto assunto relacionados com a h) Interpretação, validade ou execução de contratos; …”.

Por seu lado, refere o art. 46.º, n.º 1, do mesmo Código que: “ seguem a forma da acção administrativa especial, com a tramitação regulada no capítulo III do presente título, os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo”. Refere o n.º 2 do mesmo artigo que: “nos processos referidos no número anterior podem ser formulados os seguintes pedidos principais: a) Anulação de um acto administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica; b) Condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido; c) Declaração da ilegalidade de uma norma emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo; d) Declaração da ilegalidade da não emanação de uma norma que devesse ter sido emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo”.

Refere também o art. 66.º, n.º 1, do CPTA que: “a acção administrativa especial pode ser utilizada para obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um acto administrativo ilegalmente omitido ou recusado”.

Tendo em atenção os normativos invocados conclui-se que o nosso sistema de contencioso administrativo, não urgente, assentava num sistema dualista, acção administrativa comum versus acção administrativa especial, sendo a acção administrativa comum a forma processual regra, como se conclui do referido no artigo 37º, n.º 1, do CPTA.

Ancorando-se, anteriormente à presente reforma, o nosso sistema de contencioso administrativo num sistema dualista, a primeira questão que se nos coloca é a de saber, tendo em atenção as várias pretensões passíveis de serem deduzidas perante os tribunais, qual das duas deve ser seguida. Neste âmbito, refere José Carlos Vieira de Andrade, in, A Justiça Administrativa, 2011, 11ª edição, pág. 150, que: “… a diferença entre as duas formas depende de estar, ou não, em causa a prática ou a omissão de manifestações de poder público, o que significa que continua a pensar-se - afinal, pelo menos em certa medida, continuando a tradição dos sistemas euro-continentais - num regime especial para o domínio das decisões administrativas, em razão do exercício formal de poderes unilaterais (ou do incumprimento de deveres) de autoridade …”, pelo que: “… o critério decisivo para a distinção entre os dois domínios de regime processual parece ser o da existência, ou não, de uma relação jurídica tendencialmente paritária entre as partes - haverá um regime especial nos casos em que, na relação material controvertida, se afirme a autoridade de uma das partes sobre a outra, em regra, da Administração sobre o particular …”.

No mesmo sentido, ver ainda Mário Aroso de Almeida, in Manual de Processo Administrativo, 2010, pág. 73, quando refere: “ “Segundo o disposto artigo 46º seguem a forma da acção administrativa especial os processos de impugnação de actos administrativos e normas regulamentares e os processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desse tipo de actos, em caso de recusa ou omissão; nos restantes casos, ou seja, sempre que estejam em causa pretensões pertencentes ao âmbito da jurisdição administrativa mas não relacionados com o exercício de poderes administrativos de autoridade, consubstanciados na emissão ou omissão de actos administrativos ou norma regulamentares, o processo segue a forma da acção administrativa comum. O modelo dualista adoptado assenta, pois, na contraposição, no plano substantivo, entre pretensões que não se reportam ao exercício de poderes de autoridade consubstanciado na emissão ou omissão de actos administrativos e normas regulamentares”.

Menciona mais à frente este autor (pág. 116): “ O que, entre si, têm em comum as acções de condenação da Administração que seguem a forma de acção administrativa comum é o facto de se dirigirem à realização de prestações que podem ter por objecto o pagamento de quantias, a entrega de coisas ou a prestação de factos, mas não dependem da prática de um acto administrativo, pois de outro modo o caminho a seguir seria o de pedir a condenação à prática do necessário acto administrativo, através da propositura da correspondente acção administrativa especial. E isto em dois tipos de circunstâncias. 1ª – Não há que praticar um acto administrativo, porque o direito decorre directamente de normas jurídico-administrativas e não envolve a emissão de um acto administrativo. É o que, desde logo, sucede no âmbito das relações contratuais; e de responsabilidade civil extracontratual, em que, tradicionalmente entre nós, se entende que a Administração não tem o poder de dizer o direito através de um acto administrativo…2ª O necessário acto administrativo já foi praticado e, portanto, o direito já foi constituído…”

Este critério doutrinal também tem sido seguido na mais variada jurisprudência, dando-se como exemplo o decidido no Acórdão do STA, Proc.- n.º 01421/12, de 27-1-2013, quando refere: III - A distinção que o CPTA estabelece entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz, ou não, respeito ao exercício de poderes de autoridade, por parte da Administração.

Tendo em atenção o quadro teórico descrito, temos agora de analisar a situação concreta dos autos.

Em primeiro lugar é de referir que a forma de processo tem de ser encontrada de acordo com o pedido e a causa de pedir tal como vem formulada pelos Autores.

Como escreveu Rodrigues Bastos, in "Notas ao Código de Processo Civil", Vol. I, pág. 398, «O erro na forma de processo consiste em ter o autor usado de uma forma processual inadequada para fazer valer a sua pretensão. Acrescentando mais adiante (pág. 399) que: «É pela pretensão que se pretende fazer valer, e portanto, pelo pedido formulado, que se há-de aquilatar do acerto ou do erro do processo que se empregou...».

No caso em apreço vêm os Autores solicitar que sejam as RR condenadas a pagar determinadas quantias que consideram lhe sejam devidas por motivo da celebração de um contrato que outorgaram.

Como estamos perante uma acção decorrente do cumprimento, ou não, de um contrato, veio a Autora, ora recorrente, interpor acção administrativa comum. Na verdade referia o artigo 37º n.º 2 alínea i) do CPTA que seguem a forma da acção administrativa comum designadamente os processo que tenham como litígios referentes à interpretação, validade ou execução de contratos.

Vem, no entanto, a entidade recorrida sustentar que foram emitidos diversos actos de pagamento das diversas prestações, nomeadamente que o recorrente foi notificado em Novembro de 2008 de um acto administrativo que reproduzia a conta final e não impugnou o mesmo (conclusão H e seguintes).

Ou seja, tendo sido emitido um acto administrativo que definia a situação da Autora relativamente ao montante que tinha a receber, tinha este acto que ser impugnado através da competente acção administrativa especial. No entanto a Autora, ora recorrente, veio sustentar que nunca foi notificada da conta final, razão pela qual não podia recorrer da mesma.

De notar que na decisão ora recorrida não foi autonomizada a matéria de facto. Sobre esta questão o Tribunal a quo limita-se a referir genericamente que o Gestor do Programa Operacional emite actos administrativos que se impõem ao particular apoiar numa relação de autoridade.

O pagamento das verbas concedidas ao particular a título de financiamento é aprovado e ordenado mediante a emissão de actos administrativos.

Do exposto verifica-se que não se deu como provada a emissão de qualquer acto, nem se o mesmo teria sido notificado à recorrente.

Nestes termos e tendo em atenção a tomada de posição das partes sobre a questão ora em apreço, foram ambas notificadas para fazerem prova do alegado.

A recorrida, Comissão Directiva do Programa Operacional Regional do Norte, através de articulado de fls. 815 e sgs, veio juntar aos autos ofício de fls. 816, onde teria, com data de 27 de Novembro de 2008 informado a Autora que “ a despesa certificada ascende a € 1 200 215,50 sendo a comparticipação financeira atribuída neste pedido de pagamento de 900 161, 63 euros”.

Através de articulado de resposta, a fls. 880 e sgs, veio a recorrente referir que não foi notificada de tal ofício, nem nunca teve conhecimento do mesmo.
Foi solicitado à recorrida que juntasse aos autos comprovativo do registo do envio do ofício, tendo esta entidade referido que o mesmo teria sido remetido pela Coordenação Sectorial, Direcção Regional de Economia do Norte.
Como verificamos o que está em causa é saber se foi ou não emitido acto definidor da situação da Autora, acto este que teria de ser impugnado no âmbito da competente acção administrativa especial. A entidade demandada, ora recorrida, vem alegar que foi emitido e notificado um acto a definir a situação da Autora. Pelo princípio da repartição do ónus da prova, é a si que compete provar que notificou tal acto. Na verdade, de acordo com o artigo 342 n.º 1 do Código Civil, àquele que invocar um direito cabe fazer a prova dos factos constitutivos do direito alegado.
Ora, como se vê do anteriormente exposto a entidade demandada não conseguiu fazer prova do por si alegado, ou seja, de que foi notificado à Autora um acto a definir a conta final. Como não foi provada a existência desse acto e como no PA apenas se encontram informações sobre o pagamento parcial de alguns prestações, não se pode concluir que tenha, relativamente ao contrato ora em causa, sido emitido acto final de aprovação da conta e este acto tenha sido notificado à recorrente. Não poderia, assim, a Autora impugnado tal acto.
Ou seja, não está em causa a impugnação de nenhum acto praticado pela administração no âmbito dos seus poderes de autoridade.
Não tendo sido provado a existência desse acto e estando nós perante uma acção em que está em causa a interpretação e execução de um contrato será a acção administrativa comum a forma correcta de processo para dirimir o litígio em causa.
Tem assim de proceder as conclusões da recorrente, devendo se revogada a decisão recorrida e os autos baixarem à 1ª instância para aí prosseguirem o seu curso normal se a tal nada mais obstar.

3. DECISÃO

Nestes termos, acordam o colectivo de juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida, ordenando-se remessa dos autos à 1ª instância com vista ao seu prosseguimento, desde que a tal nada mais obste.
Custas pelos recorridos.
Notifique

Porto, 22 de Setembro de 2017
Ass.: Joaquim Cruzeiro
Ass.: Fernanda Brandão
Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco