| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVOAcordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
O Ministério da Educação veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL contra a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, de 7 de Outubro de 2011, pela qual foi julgada procedente a acção administrativa especial intentada pela sociedade ST. …, S.A. para impugnação do despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Educação datado de 26 de Agosto de 2005, notificado em 15 de Novembro de 2005, que lhe ordenou a reposição da quantia de 11.273,15 €, quantia recebida ao abrigo do contrato de associação em vigor para o ano lectivo de 1999/2000, e lhe impôs a regularização de quotizações junto da Caixa Geral de Aposentações e Centro Regional de Segurança Social de Coimbra.
Invocou para tanto em síntese, que a sentença recorrida incorreu em erro de interpretação e aplicação ao caso concreto do disposto no artigo 133.º, n.º 2, al. b), do Código de Procedimento Administrativo no que diz respeito à regularização de quotas para a Caixa Geral de Aposentações e de contribuições para a Segurança Social, ao concluir pela existência de nulidade, bem como incorreu em erro de aplicação ao caso concreto do disposto no artigo 323.º, n.º 1, do Código Civil, no que diz respeito à ordem de reposição da importância de 11.273,15 €, quantia recebida ao abrigo do contrato de associação, por não se encontrar prescrito esse crédito.
A Recorrida contra-alegou defendendo a manutenção da sentença recorrida.
O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer sobre o mérito do recurso.
Foi lavrado despacho a anunciar a intenção de conhecer dos vícios invocados na petição inicial, em relação ao acto que ordenou a devolução ao Ministério da Educação da quantia recebida ao abrigo do contrato de associação, dado entender-se não estar prescrito o crédito em causa.
As partes e o Ministério Público declaram não se opor ao anunciado conhecimento de mérito.
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Cumpre decidir.*
São estas as conclusões das alegações do recurso e que definem o respectivo objecto:
A - Por douta Sentença, de 07.10.2011, foi anulado o acto do Secretário de Estado Adjunto e da Educação que, em 26.08.2005, determinara, na sequência de procedimento disciplinar, a reposição de 11.273,15 € com que esta lesara o Estado.
B - Na mesma decisão determinara-se, ainda, a regularização das quotizações devidas pela Recorrida à Caixa Geral de Aposentações e à Segurança Social.
C - Dos vícios invocados pelo então demandante, a douta decisão bastou-se com a alegada prescrição do direito à reposição, com suporte no art. 40.º, do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28.07, bem como com alegada incompetência a gerar nulidade, nos termos do art. 133.º, n.º 2, al. b) do CPA.
D - O Recorrente reitera todos os argumentos antes aduzidos na contestação e nas alegações finais.
E - Quanto aos dois argumentos que encontraram acolhimento na decisão aqui recorrida:
F - O conteúdo do despacho, na parte respeitante à regularização das quotizações devidas aos entes públicos aí referidos, reveste-se de mera natureza indicativa ou recomendatória.
G - Tem todo o sentido a destrinça feita na decisão, utilizando os substantivos «reposição», no primeiro caso, e «regularização», no segundo caso.
H - Neste segmento a decisão limita-se a determinar a mera “regularização” das prestações devidas, sem qualquer determinação ou concretização material.
I - Com fundamento no interesse público a que encontra subordinado, em qualquer circunstância, o desempenho do autor do acto.
J - Pelo que o inciso decisório não padeceu do vício invalidante que a decisão a quo entendeu submeter a sua apreciação.
L - A douta Sentença enfermou em erro de direito na aplicação da norma – o art. 133.º, n.º 2, al. b), do CPA – concluindo pela existência de nulidade, sem fundamento para tanto.
M - A apreciação do Tribunal ateve-se à referência a dois organismos distintos do Ministério da Educação para afirmar que tal prolação seria estranha ao corpo de atribuições do autor do acto. Indevida apreciação de facto com consequências em errónea aplicação da mencionada norma.
N - O acto não ofendeu qualquer quadro de poderes (em sentido amplo) de outra ou outras pessoas colectivas, não padecendo da incompetência imputada na decisão a quo, a qual, por isso mesmo, em erro, não o entendeu validamente constituído nos termos do art. 120.º do Código do Procedimento Administrativo.
O - No que respeita à alegada prescrição da obrigação de reposição, por aplicação do art. 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28.07 e do art. 323.º, n.º 1, do Código Civil.
P - A última prestação que ao Estado cumpria satisfazer ao abrigo do contrato de associação n.º 21/2000, foi realizada no dia 01.09.2000.
Q - Entre 03.07.2002 e 08.07.2002 decorreu naquele estabelecimento de ensino uma auditoria realizada pela Inspecção-Geral da Educação e em sua sequência o processo disciplinar instaurado em 15.10.2002.
R - Da acusação, notificada em 10.02.2003, constava a obrigação da aí arguida repor nos cofres públicos a quantia € 11.273,15.
S - O Secretário de Estado Adjunto e da Educação, em 26.08.2005, determinou a reposição da quantia de € 11.273,15, notificando a aqui Recorrida em 15.11.2005.
T - Os períodos em que decorreram, primeiro, a auditoria financeira e, depois, o processo disciplinar, operaram a interrupção da contagem do prazo de prescrição a que se refere o art. 40.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 155/92, de 16.07.
U - Com salvaguarda no art. 323.º, n.º 1, do CC, julgou o Tribunal que o procedimento disciplinar, dada a sua natureza e o seu escopo, “não tem como objectivo a cobrança de quantias” (Sentença, fls. 6).
V - Mais, afirmou que do processo disciplinar “não resultou manifestada a intenção de cobrar a alegada dívida”.
X - Juízos que assentam, crê o Recorrido, em erros, quer de apreciação dos factos, quer depois na aplicação das normas legais devidas.
Z - Contrariando o fundamento da decisão em causa afirma-se que o procedimento disciplinar é um instrumento apto a expressar a intenção pública de vir a exercer o direito de ver reposta a quantia em falta.
AA - Inequivocamente resultou do procedimento disciplinar - da instauração, da acusação, do relatório e da decisão - a intenção de determinar à então arguida a obrigação de reposição de € 11.273,15.
BB - Não corresponde à realidade a afirmação que a “dívida ainda teria de ser apurada para ser exigida pelo Tribunal de Contas” - a quantia objecto de reposição esteve sempre apurada sendo exigida em tempo, isto é, dentro dos cinco anos, por via administrativa, sem ofensa do art. 120.º do CPA.
CC - O Tribunal procedeu a uma interpretação ilegítima do art. 323.º, n.º 1, do CC, norma de onde decorre uma clara intenção de não obstaculizar a interrupção do prazo de prescrição.
DD - Com clareza se afirma, então, que notificada em 15.11.2005 a ordem de reposição, o acto aí contido se configura como decisão plenamente válida e eficaz, decorrendo ainda, nos termos referidos, o prazo referido no art. 40.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28.07, por força da remissão do n.º 2 daquela disposição para o art. 323.º, n.º 1, do CC.
EE - Demonstrando-se, em suma, que douta sentença recorrida não aplicou o direito aos factos dados como assentes.
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I –Factos provados com relevo:
1. A Autora é proprietária de um estabelecimento de ensino particular denominado Colégio de ST. …, a funcionar na Rua do B. …, n.º …, em Coimbra (facto admitido por acordo).
2. A Autora presta serviços de ensino a alunos dos 3 níveis de ensino básico e secundário (facto admitido por acordo)
3. O Ministério da Educação informou a Autora do pagamento por depósito das seguintes quantias (facto admitido por acordo):
a) Por ofício de 1 de Outubro de 1999 a quantia de 12.981.410$00;
b) Por ofício de 2 de Novembro de 1999 a quantia de 14.557.900$00;
c) Por ofício de 3 de Dezembro de 1999 a quantia de 14.557.900$00;
d) Por ofício de 3 de Dezembro de 1999 a quantia de 14.557.900$00;
e) Por ofício de 30 de Dezembro de 1999 a quantia de 14.557.900$00;
f) Por ofício de 7 de Fevereiro de 2000 a quantia de 14.557.900$00;
g) Por ofício de 2 de Março de 2000 a quantia de 14.557.900$00;
h) Por ofício de 3 de Abril de 2000 a quantia de 14.557.900$00;
i) Por ofício de 15 de Maio de 2000 a quantia de 14.557.900$00;
j) Por ofício de 16 de Junho de 2000 a quantia de 14.557.900$00.
4. Em 27 de Junho de 2000, entre o ESTADO por um lado, e a AUTORA por outro, foi celebrado o contrato de associação que constitui documento nº 4 junto com a contestação, que aqui se dá por integralmente reproduzido, válido para o ano lectivo de 1999/2000, de 1 de Setembro de 1999 a 31 de Agosto de 2000.
5. O Ministério da Educação informou a Autora do pagamento por depósito das seguintes quantias (facto admitido por acordo):
k) Por ofício de 10 de Julho de 2000 a quantia de 14.557.900$00;
1) Por ofício de 10 de Julho de 2000 a quantia de 14.557.900$00;
m) Por ofício de 1 de Agosto de 2000 a quantia de 19.949.204$00;
n) Por ofício de 1 de Setembro de 2000 a quantia de 19.949.204$00.
6. Em Julho de 2002 foi realizada uma auditoria ao Colégio ST. … – teor de fls. 11 e 12 do processo instrutor que aqui se dá por reproduzido.
7. Por despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa, datado de 15.10.2002, exarado sobre a Informação n.0263/IGE/2002, foi instaurado processo disciplinar à Autora por alegadas ilegalidades detectadas pela Inspecção Geral da Educação na execução do referido contrato de associação (documento de fls. 4 do processo instrutor).
8. Em 10.02.2003 a Demandante foi notificada do teor da acusação elaborada nesse processo disciplinar, onde, nos termos dos seus artigos 2º a 5º deveria repor a quantia de 11.273,15 € - documento de fls. 866 do processo administrativo que aqui se dá por reproduzido.
9. Com a data de 16 de Julho de 2003 foi elaborado pelo Instrutor do processo disciplinar o relatório que consta de fls. 36-1000 do processo instrutor que aqui se dá por reproduzido e do qual se extrai o seguinte:
“(…)
VIII – CONCLUSÕES
15. Confrontando a nota de culpa com a defesa escrita, o depoimento das testemunhas e as considerações contraditórias, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, conclui-se que:
15.1. Ficou provado que, no ano lectivo de 1999/2000, o Colégio de ST. … cobrou a título de "Serviços Obrigatórios - Inscrição e Seguro" a importância de 8.000$00 (39,90 €), a cada um dos alunos dos 2° e 3° Ciclos do Ensino Básico, inseridos em turmas abrangidas pelo Contrato de Associação.
15.1.1. Considera-se igualmente provado que a cobrança da taxa de 39,90 € não violou o princípio da gratuitidade do ensino nas mesmas condições do ensino público, por ser enquadrável no regime de excepção definido no n.º 4 do artigo 3°, do Decreto-Lei n.º 35/90, de 25 de Janeiro.
15.2. Ficou provado que entre o valor global do apoio financeiro que o Colégio de ST. … recebeu destinado aos encargos com as remunerações ilíquidas do pessoal docente e o valor efectivamente aplicado, ao longo do ano lectivo de 1999/2000, existe uma diferença de 544.862$00 (2.717,76 €), que resultou em benefício do Colégio de ST. … de Coimbra e que tem de devolver.
15.2.1.Considera-se igualmente provado que parte dessa diferença (471.299$00 - 2350,83€) se ficou a dever ao desconto de faltas justificadas que ocorreram na prestação laboral de onze docentes, identificados na acusação, ao longo do ano lectivo de 1999/2000.
15:2.2. E que o remanescente de 73.563$00 (366.93€) se ficou ao dever ao desvio entre o Subsídio de Natal pago, em Novembro de 1999, a seis docentes, identificados na acusação, e o valor do correspondente apoio financeiro recebido da DREC destinado a esses seis professores e consignado a essa finalidade.
15.3. Ficou provado que, em consequência dos valores não pagos relativos às remunerações do pessoal docente de 544.862$00 (2,717,76 €) e às inerentes rectificações das valores percentuais correspondentes para a Caixa Geral de Aposentações e para a Segurança Social, o valor total anual do apoio financeiro para os encargos com o pessoal docente, incluindo os encargos sociais passou a ser de 130.689.028$00 (651.874,12 €).
15.3.1. Ficou igualmente provado que no cálculo do montante das despesas funcionamento o Colégio de ST. … usufruiu de valores indevidos, já que a percentagem de 49,810 devia recair sobre o total atribuído do corpo docente, após correcção, que é de 130.689.028$00 (651.874,12 €) e não sobre a importância de 132.197.748$00 (659.399,59 €), inicialmente calculada pela DREC. Deste modo, provou-se que a arguida ficou beneficiada incorrectamente do apoio financeiro de 751.343$00 (3.747.68 €), que tem de devolver.
15.4. Ficou provado que, relativamente ao Contrato de Associação de 1999/2000, entre o valor do apoio recebido da DREC destinado ao pagamento da contribuição de 10% para a Caixa Geral de Aposentações, encargo obrigatório, da responsabilidade da entidade patronal e o valor anual efectivamente entregue àquela instituição, existe uma diferença de 1.593.149$00 (7.946,59 €), que o colégio reteve na sua posse, e que tem a seguinte decomposição:
15.4.1. relativamente aos nove docentes que prestaram serviço em regime de acumulação, identificados na acusação, o colégio não procedeu a qualquer entrega à Caixa Geral de Aposentações, no desrespeito das disposições do n.º 2 do artigo 2° do Decreto-lei n.º 142/92 de 17 de Julho, retendo em seu poder a totalidade do apoio financeiro recebido - 686.157$00 (3.422,54 €).
15.4.2. em relação a dez dos onze docentes, identificados na acusação, e quem foram descontadas as faltas dadas, não foi entregue a contribuição de 46.075$00(229,83 €), correspondente a 10% do valor descontado;
15.4.3. em relação ao docente JL. … não foi entregue à Caixa Gera de Aposentações o valor de 897$00 (4,47 €) correspondente a 10% do Subsídio de Natal de 1999 pago a menos;
15.4.4. relativamente ao Director Pedagógico JC. …, aposentado, não foi entregue à Caixa Geral de Aposentações a totalidade do apoio financeiro recebido de 675.730$00 (3.370,53 €).
15.4.5. em relação à professora EM. …, aposentada, não foi entregue à Caixa Geral de Aposentações a totalidade do apoio financeiro recebido de 184.290$00 (919,23 €).
15.4.6. Assim, a arguida deverá, por um lado, por força do n.º 2, do artigo 2°, do Decreto-Lei n.º 142/92 de 17 de Julho, regularizar a situação junto da C. Geral de Aposentações, relativamente aos nove docentes em regime de acumulação, utilizando o apoio financeiro recebido de 3.412,15 € (valor correspondente a 10% das remunerações efectivamente pagas a esses docentes) e, por outro, devolver aos cofres do Estado o remanescente ou seja 4.534,44 €.
15.5.Considera-se igualmente provado que, relativamente ao Contrato de Associação de 1999/2000, entre o valor do apoio recebido da DREC destinado ao pagamento da contribuição de 10% para a Segurança Social, encargo obrigatório, da responsabilidade da entidade patronal, nos termos do artigo 4°, do Decreto-Lei n.º 179/90, de 5 de Junho, e o valor anual efectivamente àquela instituição, existe uma diferença de 971.550$00 (4.846,07 €), que o colégio reteve na sua posse e que tem a seguinte decomposição:
15.5.1.relativamente aos nove docentes que prestaram serviço em regime de acumulação, identificados na acusação, o colégio não procedeu a qualquer entrega à Segurança Social, no desrespeito das disposições do n.º 2, do artigo 2° do Decreto-lei n.º 142/92 de 17 de Julho, retendo em seu poder a totalidade do apoio financeiro recebido - 686.157$00 (3.422,54 €),
15.5.2. em relação a dez dos onze docentes, identificados na acusação, a quem foram descontadas os faltas dadas, não foi entregue, à Segurança Social, a contribuição de 46.993$00 (234,40 €), correspondente a 10% dos valores descontados.
15.5.3. em relação aos docentes IC. …, RC. …, VD. … e JL. … não foi entregue à Segurança Sacia! o valor de 5.410$00 (26,98 €) correspondente a 10% do Subsídio de Natal de 1999 pago a menos.
15.5.4.relativamente ao Director Pedagógico JC. … não foi entregue à Segurança Social, a contribuição patronal do mês de Janeiro de 2000,no valor de 48.400$00 (241,42 €).
15.5.5. Em relação à professora EM. … não foi entregue à Segurança Social, a totalidade do apoio financeiro recebido de 184.290$00 (919,23 €).
15.5.6. relativamente à professora TM. … foi cometido um erro de cálculo no valor da quotização do mês de Novembro de 1999, no montante de 300$00 (1,5 €).
15.5.7. Assim, a arguida deverá, por força do n.º 2, do artigo 2°, do Decreto-lei n." 142/92 de 17 de Julho e do artigo 4°, do Decreto-Lei n.º 179/90, de 5 de Junho, regularizar a situação junto da Segurança Social, relativamente aos nove docentes em regime de acumulação (3.412,15 €, 10% do valor efectivamente pago aos docentes), à quotização não entregue de Janeiro de 2000 do Director Pedagógico (241,42 €) e às contribuições não pagas relativas à Prof. EM. … (919,23 €), sendo que o total a regularizar perfaz4.572,80 €;
15.5.8. Deverá, ainda, devolver aos cofres do Estado o remanescente ou seja 273,27 €.
16. Do anteriormente exposto, ficou provado que a arguida não aplicou a totalidade do apoio financeiro recebido, em 1999/2000, no âmbito do Contrato de Associação, e destinado a encargos com pessoal docente e que tal situação:
16.1. não resultou de informações incorrectas e inexactas que o Colégio de ST… tivesse prestado à DREC no sentido de aumentar indevidamente o apoio financeiro a receber;
16.2 não derivou da aplicação indevida ou desvio dos apoios financeiros concedidos;
16.4. não teve por finalidade o locupletamento à custa de erário público;
16.4. proveio em resultado do desconto, legítimo, de faltas justificadas que ocorreram na prestação laboral de onze docentes;
16.5. dimanou do facto da DREC ter calculado o apoio financeiro do Subsídio de Natal de 1999, nos termos do n.º 1, do artigo 48° do CCT e o colégio o ter calculado e pago, nos termos do n.º 3, do mesmo artigo, procedimento considerado mais correcto, por se tratar do exercício de funções pedagógicas;
16.6. teve origem numa imprecisa interpretação das normas do Decreto-lei n..º 142/92 de 17 de Julho;
16.7. resultou do facto e não ter sido apresentada, nem exigida pela DREC, a conta de gestão a que se refere ° ponto 4, do Despacho n.? 256-A/ME/96;
16.8. derivou do facto do Colégio de ST. … não ter procedido à devolução dos montantes não utilizados, prática que a DREC, por não exigir a prestação de contas, jamais institucionalizou.
IX - PROPOSTA
17. Em face da prova produzida e das conclusões que antecedem nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 65°, do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei n," 24/84 de 16 de Janeiro, proponho:
17.1. o arquivamento dos autos na vertente disciplinar, face ao explicitado no ponto 16, das Conclusões;
17.2, sem prejuízo de ser exigida à arguida a responsabilidade financeira de:
17.2.1. devolver aos cofres do Estado a importância em que este ficou lesado ou seja, 11.273,15 € (pontos 15.2, 15.3.1, 15.4.6 e 15.5.8, das Conclusões, no valor de 2.717,76 €, 3.747,68 €, 4.534,44 € e 273,27 €, respectivamente);
17.2.2. proceder à regularização da situação descrita no ponto 15.4.6, das conclusões, junto da Caixa Geral de Aposentações, utilizando o apoio financeiro recebido de 3.412,15 €;
17.2.3. regularizar as situações contributivas enumeradas no ponto 15.5.7 das Conclusões, junto da Segurança Social, no total de 4.572,80 €.
17.3. que à Caixa Geral de Aposentações seja dado conhecimento das situações descritas no ponto 15.4. das "Conclusões".
17.4. que ao Centro Regional de Segurança Social de Coimbra seja dado conhecimento das situações descritas no ponto 15.5. das "Conclusões".
18. Nos termos do artigo 1°, da Portaria n.º 207/98; de 28 de Março, é competente para decidir este processo disciplinar o Excelentíssimo Ministro da Educação.
19. Que o processo seja remetido a Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Educativa, entidade que o mandou instaurar, nos termos do n.º 3, do artigo 65°, do referido Estatuto Disciplinar;
20. Que a decisão final seja notificada à arguida, entidade proprietária do Colégio de ST. …, de Coimbra, e ao instrutor nos termos dos n.º 1 e 2, do artigo 690 do referido Estatuto Disciplinar.
(…)”
10. Com a data de 10 de Setembro de 2003, foi dada a informação n.º 242/IGE/2003, da qual se extrai o seguinte (documento n.º1 junto com a contestação que aqui se dá por reproduzido):
“(…)
2.1. Quanto à responsabilidade disciplinar verifica-se que os factos em que se estriba o Sr. Instrutor para propor o arquivamento dos presentes autos – cfr. ponto I-A e especificamente o ponto 16 do Relatório, a fls. 1133-4 dos autos -, são de atender, pelo que aqui também propomos o arquivamento dos autos.
2.2. Já quanto à responsabilidade financeira que os autos indiciam – cfr. 1-B); C); D) – devem os mesmos autos ser enviados ao Tribunal de Contas, pois é a este tribunal que compete a sua efectivação ….
(…)”.
11. Por despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa, de 19 de Setembro de 2003, constante de documento nº 1 junto com a contestação, aposto sobre aquele relatório e esta informação, foi determinado o arquivamento dos autos.
12. Neste mesmo despacho remetendo para parecer de 12 de Setembro de 2003, foi determinado também que “A eventual responsabilidade financeira deverá ser efectivada pelo Tribunal de Contas”(idem).
13.Por despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Educação datado de 26 de Agosto de 2005, aposto sobre a informação IGE nº 230/2005, foi decidido o seguinte.
“1. Revogo parcialmente o despacho de 19.09.2003, exarado pelo do Secretário de Estado da Administração Educativa (…) na parte que manda enviar ao Tribunal de Contas a efectivação da reposição de 11.273,15 €; a regularização das quotizações para a CGA e das contribuições para a Segurança Social (….)
2. Em sua substituição determino à entidade proprietária do Colégio ST. … a reposição aos Cofres do estado da importância de 11.273,15 €, bem como a regularização das quotizações para a Caixa Geral de Aposentações e para a Segurança Social (…)”– cfr. documento 2 junto com a contestação.
14.A autora foi notificada do antecedente despacho, ora impugnado, em 15 de Novembro de 2005 – documento 1 junto com a petição inicial.
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II – Enquadramento jurídico:
1. O vício de incompetência absoluta em razão da matéria.
Na decisão recorrida entendeu-se, desde logo, tal como pretendido pela Autora, ora Recorrida, que o acto ora impugnado na parte em que determinou a regularização das quotizações e contribuições junto da Caixa Geral de Aposentações e da Segurança Social, é nulo, por representar uma usurpação de competências pertencentes a outros entes públicos.
O recorrente entende que a decisão recorrida incorreu em erro de interpretação do acto impugnado pois este não determinou nada a respeito das ditas quotizações e contribuições, limitou-se a recomendar, e que, por isso, a sentença em crise errou ao considerar o acto nulo, violando assim, por erro de aplicação ao caso concreto, o disposto no artigo 133º, n.º 2, alínea a), do Código de Procedimento Administrativo.
Mas sem razão.
Dispõe este preceito que: são nulos os “actos viciados de usurpação de poder”.
E, como se refere na decisão recorrida é pacífico o entendimento sufragado no acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo de 11/02/1993, no recurso 026104:
“I - As atribuições são os fins que por lei incumbe às pessoas colectivas de direito público atingir, enquanto a competência é o conjunto de poderes funcionais que os respectivos órgãos dispõem para os prosseguir.
II - Os actos praticados com falta de atribuições estão feridos de nulidade, os praticados sem competência, de anulabilidade.”
A ordem de reposição das referidas quotizações e contribuições constitui, como se decidiu e o próprio Recorrente reconhece, atribuição própria da Caixa Geral de Aposentações e do Instituto da Segurança Social, organismos distintos do Ministério da Educação.
Reportando-nos ao caso concreto e ao contrário do pretendido pelo Recorrente o acto impugnado não se limita nesta parte a fazer uma mera recomendação.
O que se diz literalmente no acto ora impugnado é:“determino à entidade proprietária do Colégio ST. … … a regularização das quotizações para a Caixa Geral de Aposentações e para a Segurança Social.”
O teor literal deste acto não permite interpretá-lo, na parte agora em análise, como uma mera recomendação. O termo “determino”é absolutamente incompatível com tal interpretação.
Neste contexto, mostra-se irrelevante a utilização de distintos termos “reposição”, para a ordem de devolução da importância alegadamente devida ao Ministério da Educação, e “regularização”, em relação às importâncias alegadamente devidas às outras duas entidades.
A ordem não é de reposição mas de regularização. Não deixa de ser uma ordem.
E uma ordem dada em matéria que não é da atribuição da Entidade Demandada.
Impõe-se, por isso, manter a sentença recorrida na parte em que declarou nulo o acto impugnado, nos termos da alínea b) do nº 2 do artigo 133º do Código de Procedimento Administrativo nesta parte, improcedendo aqui o recurso.
2. A prescrição da obrigação de reposição.
A decisão recorrida entendeu estar prescrita a dívida cuja reposição se ordena pelo acto impugnado, a favor do Ministério da Educação, pelo que logo por esse fundamento julgou procedente a presente acção, também nesta parte.
Sustentou o Tribunal a quo que o processo disciplinar “não tem como objectivo a cobrança de quantias”.
E acrescentou que “não resulta que no procedimento disciplinar haja sido manifestada a intenção de cobrar a alegada dívida, sendo certo que o procedimento foi arquivado e, concomitantemente, foi determinado que ‘A eventual responsabilidade financeira deverá ser efectivada pelo Tribunal de Contas’”.
Entendemos não ter sido acertada esta decisão, tal como defende o Recorrente.
Determina o artigo 40º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho:
“1- A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento.
2- O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por acção das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição.”
Por seu turno o artigo 323º, do Código Civil, regulando a interrupção da prescrição, dispõe no seu n.º1, sob a epígrafe “Interrupção promovida pelo titular” (com sublinhado nosso):
“A prescrição interrompe-se pela citação ou notificação judicial de qualquer acto que exprima, directa ou indirectamente, a intenção de exercer o direito, seja qual for o processo a que o acto pertence e ainda que o tribunal seja incompetente.”
Esta norma do Código Civil, destinada a regular relações jurídicas entre privados deve ser interpretada em termos adequados a uma relação jurídica administrativa em que uma das partes, a Autoridade Administrativa, aquela que determina a reposição de quantias indevidamente recebidas, tem prerrogativas de autoridade que lhe permitem, ao contrário do que sucede com os particulares, impor unilateralmente e com exequibilidade imediata, ou seja, sem necessidade de recurso aos tribunais, a reposição, e não em termos estritamente literais que seriam, no caso, inadequados.
Isto sendo certo que a Administração não recorre aos tribunais para obter a reposição de quantias que pagou, o particular é que tem de ir a Tribunal impugnar o acto que ordenou a reposição quer estejamos no domínio de um contrato, como melhor veremos adiante, quer não exista contrato.
Daí que, tendo em conta o disposto no n.º1 do artigo 9º, do Código Civil, a norma em apreço deva ser interpretada no sentido de que interrompe a prescrição da obrigação de reposição de quantias indevidamente recebidas o conhecimento por parte do destinatário de qualquer acto da Administração que exprima directa ou indirectamente a intenção de obter a reposição.
Impõe-se aqui dar relevo a dois aspectos da norma em análise, resultantes das expressões sublinhadas:
1º - Qualquer acto é apto a interromper a prescrição. Não importa assim que seja um acto final ou intermédio de qualquer procedimento administrativo. Assim como não releva que tenha sido praticado pelo órgão competente ou não. Nem o tipo de procedimento em que o acto foi praticado.
2º - A expressão da intenção de obter a reposição pode ser directa ou indirecta.
Realçados estes aspectos da norma mostra-se mais clara, em nosso entender, a solução do caso concreto.
Desde logo, ao contrário do decidido, o procedimento disciplinar é a sede própria, além do apuramento da responsabilidade disciplinar, para determinar a reposição de quantias indevidamente recebidas ou utilizadas.
Como claramente resulta do disposto no n.º 1 do artigo 65.º do estatuto Disciplinar aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, vigente à data dos factos e aplicável ao caso por estarmos perante matéria do foro disciplinar (com sublinhado nosso):
“Finda a instrução do processo, o instrutor elaborará, no prazo de 5 dias, um relatório completo e conciso donde conste a existência material das faltas, sua qualificação e gravidade, importâncias que porventura haja a repor e seu destino, e bem assim a pena que entender justa ou a proposta para que os autos se arquivem por ser insubsistente a acusação.
Pode – e deve –, face a esta norma, ser manifestada no procedimento disciplinar a intenção de ordenar a reposição de importâncias pelos visados.
Assim logo em 10.02.2003 data em que foi notificada a acusação se deve ter por interrompido o prazo de prescrição pois logo nesta data a Administração manifestou a intenção de obter a reposição da exacta quantia aqui em apreço, de 11.273,15 € (confrontar facto provado sob o n.º8).
O que significa que novo prazo de cinco anos se iniciou nesta data para a prescrição.
Tal como resulta do disposto no n.º1 do artigo 326º, do Código Civil, a “interrupção inutiliza para a prescrição todo o tempo decorrido anteriormente, começando a correr novo prazo a partir do acto interruptivo”.
Acusação que foi confirmada por novo acto, praticado em 16 de Julho de 2003, o relatório do Inspector que manteve no essencial os termos da acusação e do qual resulta de forma inequívoca a intenção por parte da Administração de obter a reposição da quantia aqui em apreço.
Na verdade o Instrutor do processo elaborou nessa data relatório onde expressamente refere que determinadas importâncias não foram aplicadas de acordo com os critérios que, no seu entender, deveriam ter presidido a essa aplicação e, portanto, deveriam ser repostas, no referido montante global de 11.273,15 € (veja-se o ponto 17.2.1.).
O despacho que veio, em primeiro lugar, a ser proferido sobre esta matéria, o despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa, de 19 de Setembro de 2003, a determinar que “A eventual responsabilidade financeira deverá ser efectivada pelo Tribunal de Contas” significa, ao contrário do pretendido pela Recorrida, e ao contrário do que se depreende do decidido em Primeira Instância, a intenção de reaver a importância em causa.
O que aí se diz é que essa devolução deve ser exercitada por diferente órgão do Estado, o Tribunal de Contas.
Dito de outro modo, no contexto da informação n.º 242/IGE/2003, de 10 de Setembro, que antecedeu este primeiro despacho, onde se menciona que “quanto à responsabilidade financeira que os autos indiciam”… “devem os mesmos autos ser enviados ao Tribunal de Contas, pois é a este tribunal que compete a sua efectivação”a decisão tem o sentido inequívoco de pretender reaver a importância em causa para o Estado declinando apenas a competência para o efeito.
Despacho que apenas foi revogado pelo acto ora impugnado na parte em que considerou o Tribunal de Contas o tribunal competente para reaver a importância já liquidada.
O acto ora impugnado manteve a intenção de reaver a mesma exacta importância e apenas revogou a declaração de incompetência para o efeito por parte do Ministério da Educação.
Pelo que o acto ora impugnado, notificado a ora Recorrida em 15.11.2005 apenas confirma a intenção de – e agora decide – dar a ordem de reposição da importância aqui em causa.
Tendo-se interrompido o prazo de prescrição logo em 2003 é manifesto que quando foi notificado o acto ora impugnado ainda não tinham decorrido os cinco anos do aludido prazo de prescrição.
Pelo que, por esta via, não se justificava invalidar o acto impugnado, ao contrário do decidido.
3. A revogação ilegal de actos constitutivos de direitos.
Não se encontrando prescrito o crédito da importância cuja reposição se ordenou a favor do Ministério da Educação, e não se justificando, assim, invalidar, logo por aqui, o acto na parte em que ordenou a reposição ao Ministério da Educação da importância de 11.273,15 €, impõe-se avançar no conhecimento dos demais vícios imputados ao acto impugnado no articulado inicial, em substituição do Tribunal Recorrido, procedendo ao enquadramento jurídico dos factos que, também para esse efeito, acima se alinharam, nos termos do disposto no artigo 715º, n.º2, do Código de Processo Civil, aplicável por força do disposto no artigo 140º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Passemos pois à análise desses outros vícios.
Invocou a Autora que as transferências financeiras efectuadas pela Direcção Regional de Educação do Centro em seu benefício são actos constitutivos de direitos pelo que só com base em ilegalidade poderiam ter sido revogados, o que não é o caso.
Contrapôs o Réu que estamos perante um contrato, conforme é entendimento pacífico da nossa jurisprudência.
Vejamos.
É certo que a Jurisprudência tem vindo a entender, de forma pacífica que o “contrato entre o Ministério da Educação e um colégio pelo qual este ministra o ensino em condições de gratuitidade idênticas ao serviço público, de modo a reforçar a liberdade de opção dos encarregados de educação pelo estabelecimento que pretendem e o Ministério presta apoio financeiro é de natureza administrativa, nos termos da al. h) do n.º 2 do artigo 178.º do CPA” (neste sentido ver, por todos, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 11.05.2004, processo 02054/02).
Assim como se vem entendendo que com “fundamento em inexecução do referido contrato a Administração pode aplicar as sanções previstas no DL 553/80 e na Portaria 207/98, para a qual o contrato remete, nos termos da al. e) do art.º180° do CPA, sanções que têm base legal e natureza contratual” (acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 17.11.2004, processo 02014/02).
Ou seja, no âmbito do contrato de associação, o contraente público pode exercer o poder sancionatório, designadamente o de ordenar a reposição de importâncias indevidamente aplicadas, tendo por suporte a própria lei. Ou, naturalmente, o próprio contrato.
Assim também o entendemos.
Sucede porém que este entendimento só tem cabimento no âmbito de um contrato de associação, pressupondo que este foi celebrado.
Dispõe o n.º1 do artigo15.º do Decreto-Lei n.º 533/80, de 21 de Novembro, aplicável ao caso, que (com sublinhado nosso):
“O Estado concederá às escolas que celebrem contratos de associação, além dos benefícios fiscais e financeiros gerais, um subsídio por aluno igual ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente”.
E por seu turno o Despacho 256-A/ME/96, de 11 de Dezembro, também aplicável, estipula no seu ponto 3.1 (com sublinhado nosso):
“O cálculo do apoio financeiro será realizado, em função do universo de alunos abrangidos por contrato.”
Resulta claro destes preceitos que o regime previsto nestes diplomas pressupõe a existência de um contrato.
Caso estas disposições se aplicassem independentemente de o contrato de associação ter sido celebrado ou não, este contrato não teria qualquer utilidade.
Disto isto, regressemos ao caso concreto.
Entre 1 de Outubro de 1999 e 16 de Junho de 2000 foram transferidas para a Autora, mensalmente, importâncias que variaram entre os 12.981.410$00 e os 14.557.900$00.
A transferência destes valores não teve cobertura contratual pela simples razão de que o contrato de associação apenas foi celebrado em 27 de Junho de 2000.
E traduzem a prática de actos constitutivos de direitos pois neles se reconhece, implícita mas inequivocamente, o direito da Autora a receber as importâncias em causa.
Actos estes aos quais não se pode considerar aplicáveis as regras estabelecidas no Decreto-Lei n.º 533/80, de 21 de Novembro, e no Despacho 256-A/ME/96, de 11 de Dezembro, pela simples razão de que, como se disse, estes diplomas pressupõem a celebração de um contrato e o contrato, à data, ainda não tinha sido celebrado.
O único limite que se impunha à utilização dessas verbas era, forçosamente e apenas, a aplicação na finalidade de ensino prosseguida pela Autora pois apenas com essa finalidade se poderia compreender o apoio concedido.
Finalidade que foi respeitada, conforme resulta do ponto 16 do relatório em que se apoiou o acto ora impugnado.
Isto sendo certo que não resulta dos autos que a Autora tivesse anteriormente celebrado outro contrato com o mesmo conteúdo e soubesse, de antemão, as regras que se aplicavam à utilização das verbas recebidas.
Apenas com base na ilegalidade da concessão desse apoio – que não foi invocada – e no prazo de um ano poderia tais actos ser revogados – artigos 140º, n.º1, alínea b), e 141º, n.º1, ambos do Código de Procedimento Administrativo.
Ou então com base na utilização desses fundos para fim diverso daquele para que foram concedidos dentro do prazo de prescrição de cinco anos a que acima se aludiu. O que também não ocorreu pois a finalidade, a única que se impunha respeitar, foi respeitada.
Apenas em relação às importâncias recebidas depois da celebração do contrato, ou seja, entre 10 de Julho de 2000 e 1 de Setembro de 2000, se impunha, o respeito pelo disposto no Decreto-Lei n.º 533/80, de 21 de Novembro, e no Despacho 256-A/ME/96, de 11 de Dezembro.
Sucede porém que a ordem de reposição abrange, indistintamente, todas as verbas entregues, antes e depois da celebração do contrato, invadindo, assim, o domínio dos referidos actos constitutivos de direitos, traduzidos nas transferências de verbas antes da celebração do contrato.
O que impõe dar-se por verificado o primeiro vício, de violação dos referidos actos constitutivos de direitos e do disposto nos artigos 140º, n.º1, alínea b), e 141º, n.º1, ambos do Código de Procedimento Administrativo.
4. Violação dos princípios da certeza, confiança e segurança jurídicas.
A este propósito a Autora referiu que a exigência de repartição das verbas entregues de acordo com os critérios fixados quase no final do ano lectivo no contrato de associação celebrado apenas em 27 de Junho de 2000, representa uma clara violação dos princípios da certeza, confiança e segurança jurídicas.
Refutou o Réu esta proposição sustentando que a ordem de reposição fundou-se no incumprimento do determinado no despacho 256-A/ME/96 que vinculava directamente a Autora, independentemente do contrato, pelo que esta não pode alegar falta de conhecimento das regras de cabimentação que devia ter observado.
O que cabe aqui dizer não difere substancialmente do que se disse no capítulo anterior.
O momento da celebração do contrato mostra-se, na verdade, determinante para a decisão do pleito.
Como acima se disse, a vinculação ao determinado no Decreto-Lei n.º 533/80, de 21 de Novembro, e no Despacho 256-A/ME/96, de 11 de Dezembro, do qual a Entidade Demandada faz derivar a obrigação de repor a quantia em apreço, apenas se compreende no contexto de uma relação contratual já constituída, ou seja, com a celebração do contrato de associação, dado que os próprios normativos pressupõem a existência do contrato e a aplicação directa e imediata daquelas normas sem o contrato, tiraria qualquer sentido útil à sua celebração.
Tanto o referido diploma como aquele despacho apenas têm aplicação, repete-se, directa ou indirectamente (por via da sua imperatividade na interpretação das cláusulas contratuais), depois da celebração do contrato.
O que significa, também aqui, que as parcelas entregues antes da celebração do contrato não tinham de ser repartidas, ao contrário do decidido pelo acto impugnado, de acordo com aqueles critérios normativos.
E, na verdade, para além de não resultar da lei essa obrigação, seria materialmente impossível à Autora aplicar critérios que não conhecia pois não tinha celebrado aquele contrato (nem, tanto quanto resulta dos autos, qualquer outro) que lhe permitisse, pela leitura dos seus termos e pela remissão para a lei, ter conhecimento dos critérios exigidos.
Assim como seria impraticável e economicamente irracional aguardar a celebração do contrato para só então aplicar essas verbas de acordo com os critérios nele estabelecidos e nas normas aplicáveis.
Neste contexto, era legítimo a Autora ir gastando as verbas de acordo com os seus próprios critérios, para a finalidade que prossegue, a do ensino.
O entendimento contrário, plasmado no acto impugnado, mostra-se, neste quadro, violador princípios da certeza, confiança e segurança jurídicas, por impor à Autora regras com as quais esta, legitimamente, não podia contar.
Dado, como se disse, a ordem de reposição, contida no acto impugnado, não discriminar as verbas recebidas antes e depois da celebração do contrato, fazendo um tratamento conjunto da questão, não é possível distinguir aqui uma parte no acto que seja válida e se possa aproveitar.
Pelo que também este vício se tem de entender estendido a todo o acto.
5. O erro na interpretação do contrato de associação: a não sujeitação a cabimentação e prestação de contas; o erro nos pressupostos de facto.
Neste capítulo a Autora, para além de reiterar que não teve conhecimento de gastar as importâncias atribuídas de acordo com determinadas rúbricas ou cabimentação até à celebração do contrato, vem acrescentar, no ataque ao acto impugnado, que a lei não confere ao Estado o poder de interpretar o contrato de associação de maneira unilateral como foi feito, sendo certo que a Autora não foi ouvida nem achada na elaboração dos cálculo das importâncias recebidas, sem qualquer tipo de discriminação cabimentada; em qualquer caso, defende, a interpretação efectuada é demasiado restritiva devendo antes ser interpretada no sentido de não haver sujeição da aplicação das verbas a cabimentação nem, consequentemente, a prestação de contas, pelo que o acto impugnado padece de erro nos respectivos pressupostos, ao entender que havia sujeição a cabimentação.
Contrapôs o Réu que as fórmulas de cálculo das verbas atribuídas e a obrigação de as cabimentar resultam do teor do despacho 256-A/ME/96 que a Autora conhecia sendo certo que entre este despacho e o Decreto-Lei n.º 533/80, de 21 de Novembro, não existe qualquer incompatibilidade, conforme é jurisprudência pacífica.
Mais uma vez, embora em termos de posição princípio assista razão ao Réu, retomando o caso concreto, a razão está do lado da Autora.
Antes de mais importa referir que o acto impugnado não procede a qualquer interpretação, restritiva ou não, das cláusulas do contrato, pelo que nesta parte escapa imune às críticas da Autora.
O que o acto impugnado faz é aplicar o disposto no Despacho 256-A/ME/96, de 11 de Dezembro, em particular nas várias alíneas do ponto 3.1 que discriminam as várias componentes do apoio financeiro.
Não padecendo este despacho de ilegalidade ao definir tais critérios.
Sobre este tema limitamo-nos a transcrever o que se disse no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 11.05.2005, no recurso nº 2004/02, com o qual concordamos e que traduz jurisprudência pacífica:
“ (…)
Quanto à ordem de reposição e à possibilidade de tal actividade poder ser prosseguida através de acto administrativo (destacável), a questão é mais complexa, dado que entre as partes foi celebrado um contrato administrativo (contrato de associação). Este Supremo Tribunal, perante casos idênticos (quanto a este problema), não tem um entendimento unânime.
Nos casos em que julgou verificado o vício de usurpação do poder foram invocados (em síntese) os seguintes argumentos: (i) do regime jurídico dos referidos contratos de associação não resulta a atribuição à Administração de poderes de definição autoritária para a situação em apreço; (ii) ainda que se entendesse que lhe estava cometida a definição autoritária da situação de incumprimento dos contratos, “não seria concebível que a Administração detivesse poderes de auto-tutela que permitissem exigir coercivamente a reposição da quantia em causa, sob pena de execução fiscal”, invocando para tanto o art. 187º do C.P.Adm; (iii) dos contratos em causa apenas consta uma clausula de relativa à rescisão do contrato, situação que não é configurada nos autos (proc. 59/03); (iv) No recurso n.º 1912 considerou-se ainda que “sem prévia erradicação das clausulas contratuais relacionadas com os subsídios atribuídos, o acto contenciosamente atacado veio proceder autoritariamente a uma definição que deveria ser obtida através de acção a propor no tribunal competente”, dado estar, ao fim e ao cabo, a impor a “sua certeza de que uma dada clausula contratual é ilegal” – cfr. Acórdãos de 4-2-2004, recurso 1912 e 22/01/2004, recurso 59/03.
Julgamos, todavia, que estes argumentos não são concludentes.
O primeiro argumento, segundo o qual, do regime jurídico dos contratos de associação não resulta a atribuição de um poder de definição autoritária da presente situação, não tem em conta que estão cometidos à Administração claros poderes de autoridade na fiscalização da execução dos contratos de associação. Tal resulta do art. 12º, n.º 5 do Dec. Lei 553/80, de 21 de Novembro, que sob epígrafe “dos contratos” dispõe que as escolas que celebrem contratos de associação fiquem sujeitas às inspecções administrativas e financeiras. O direito de fiscalizar o cumprimento dos contratos de associação tem o âmbito que, além do mais, decorre do art. 58º, n.º 2 da Lei 46/86, que dispõe: “o Estado apoia financeiramente as iniciativas e os estabelecimentos de ensino particular e cooperativo quando, no desempenho efectivo de uma função de interesse público, se integrem no plano de desenvolvimento da educação, fiscalizando a aplicação das verbas concedidas”.
Parece-nos assim que o regime legal da atribuição de incentivos através de um módulo contratual, não afasta (pelo contrário consagra) uma reserva de autonomia administrativa a exercer por acto administrativo no que diz respeito à fiscalização da aplicação das verbas concedidas.
O regime legal da fiscalização dos contratos de associação tem ainda uma marca clara de reserva de autonomia administrativa ao remeter para o procedimento disciplinar dos funcionários e agentes do estado – art. 12º da Portaria 207/98, de 28 de Março. O art. 180º do C.P.Adm. admite expressamente a reserva de autonomia administrativa, isto é, a possibilidade de praticar actos administrativos, no que respeita à fiscalização da execução (al. d)) e aplicação de sanções pela inexecução do contrato (al. e), bem como a possibilidade de modificação unilateral do conteúdo das prestações (al. a)). Finalmente, o art. 65º do Estatuto Disciplinar (Dec. Lei 24/84, de 165/01) aplicável por força do referido art. 12º da Portaria 207/98, de 28 de Março, atribui ao inspector o dever de se referir às importâncias “que porventura haja a repor e o seu destino”.
Não pode, assim, dizer-se, que o regime legal não atribui à Administração um poder de definir autoritariamente as situações em causa nos autos, sendo certo que em causa nos autos está a reposição de verbas atribuídas pela Administração. A existência de um contrato administrativo é perfeitamente compatível com este regime de fiscalização autoritária – por acto administrativo - e, se, nos termos da lei, a fiscalização compreende a aplicação das verbas recebidas, tal âmbito há-de estender-se ao cumprimento das obrigações contratualmente assumidas quanto ao destino a dar a tais verbas.
O segundo argumento, extraído do art. 187º do C.P.Adm não é concludente, uma vez que o art. 187º do C.P.Adm. não nos diz quais os actos administrativos que a Administração pode praticar na vigência de um contrato administrativo. A resposta a esta questão encontra-se na adequada articulação dos artigos 186º e 180 do C.P.Adm – uma vez que é desta articulação que há-de decorrer o âmbito da reserva de autonomia administrativa e a sua aplicação ao caso dos autos.
O art. 187º, segundo Esteves de Oliveira (e outros) C.P.Adm. pág. 855 também é aplicável aos casos em que tenha sido a Administração “a definir, unilateral e vinculadamente, a existência de uma situação de incumprimento”, embora a forma de processo executivo seja, segundo o autor, uma das previstas no Código de Processo Civil.
O terceiro argumento invoca a inexistência de cláusulas contratuais atribuindo a reserva de autonomia administrativa, também não é concludente. Nas obrigações contratualmente assumidas encontra-se obrigação da Administração de “fazer cumprir os termos do presente contrato procedendo por intermédio da inspecção-geral da Educação à fiscalização do estabelecimento de ensino”. A expressa sujeição à fiscalização deve ser completada com as disposições legais, acima referidas, sobre o âmbito da fiscalização, pelo que também não podemos invocar o texto contratual para afastar a reserva de autonomia administrativa, quanto à fiscalização do cumprimento da execução do contrato de associação.
Finalmente, o quarto argumento assenta na qualificação dos actos em causa como dando por certa a “ilegalidade de uma cláusula”. Reconduz, assim, o acto recorrido a um acto que se pronuncia sobre a “validade” de uma dada cláusula contratual. Se a qualificação estiver certa – ou seja, se estiver em causa a ilegalidade de uma cláusula – o argumento é irrepreensível, uma vez que esta matéria não pode ser alvo de reserva de autonomia administrativa, nos termos do art. 180º do C.P.Adm. Porém, julgamos – aceitando que a fronteira não seja nítida - que o acto que ordena a reposição de quantias que não foram gastas nos termos acordados não põe em causa a validade da clausula que define o montante dos subsídios a pagar. É certo que a reposição se funda numa ilegal afectação dos subsídios, mas a ilegalidade da afectação das verbas tem a ver com a má execução do contrato, ou seja, com o incumprimento das cláusulas que impõem uma concreta afectação das verbas. Não foi assim, a nosso ver, a cláusula que se refere ao montante do subsídio que foi considerada ilegal, como se argumentou. O acto recorrido baseou-se numa situação de incumprimento das obrigações legais que impunham uma afectação das verbas recebidas. Foi o uso dos subsídios de forma divergente da contratualmente assumida, que esteve na base do acto administrativo, pelo que a nosso ver não está em causa a validade, de cláusulas contratuais, mas sim o seu incumprimento. É certo que o referido incumprimento unilateralmente decretado assentou na interpretação de uma cláusula contratual, e portanto, neste sentido, também na afirmação da sua validade. Mas este tipo de actividade é aceite pela doutrina como podendo ser prosseguida através de actos administrativos. Como referem ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, (C.P.Adm pág. 850) “a grande questão que se levanta é saber se a regra estabelecida (art. 186º do CPA) vale apenas para os actos que tenham por objecto a interpretação ou validade do contrato ou vale também para aqueles que, tendo outro objecto, assentam em determinada interpretação do contrato ou da sua validade. Sendo esta interpretação ampla a teoricamente preferível – até para evitar que a Administração abrisse a janela àquilo que o legislador fechou a porta – a verdade, porém, é que a ser aceite ela inviabilizaria, e não pode inviabilizar a prática de qualquer acto administrativo (por exemplo, em matéria de direcção e sanções contratuais) que estivesse ligado a uma clausula contratual, já que chamar esta à baila, aplicá-la, representa sempre um acto da sua interpretação e uma afirmação da sua validade”.
Também nos parece que é assim. O art. 180º não pode inviabilizar a prática de actos administrativos decorrentes do poder de fiscalizar, mesmo que para tanto tenha que dar-se por assente a interpretação e a validade das cláusulas contratuais – sem prejuízo, claro do recurso contencioso.
Note-se que o próprio art. 180º, al. d) e e) do CPA consagra expressa reserva de autonomia para a prática de actos administrativos relativamente à fiscalização do modo de execução e aplicação de sanções para a inexecução do contrato. Uma interpretação de ambos os preceitos que não inviabilize qualquer deles parece limitar o âmbito do art. 186º do CPA aos casos em que o acto administrativo tenha por objecto apenas a interpretação ou a validade da cláusula. Nada obsta, assim, segundo cremos, a que seja possível a prática de um acto administrativo que tenha por assente uma dada interpretação e validade de uma cláusula contratual, invocada como pressuposto de uma das actividades prosseguidas ao abrigo do art. 180º do C.P.Adm. Daí que, em nosso entender, não seja suficiente para caracterizar o vício de usurpação de poder a afirmação unilateral de uma dada interpretação do contrato, para fins de fiscalização do seu cumprimento e de aplicação de sanções.
Aderimos, assim, à outra tese sustentada neste Supremo Tribunal que não reconhece o vício de usurpação de poder. Julgamos, com efeito, que na modificação unilateral das prestações a que alude o art. 180º, al. a) do C.P.Adm se inclui a modificação das prestações quer da Administração, quer do contraente particular, devida à deficiente execução das prestações assumidas pela outra parte. A lei não restringe a reserva de autonomia e, em nosso entender, se a Administração pode modificar o conteúdo das prestações, apenas por razões de interesse público, também o pode fazer por razões de incumprimento – desde que a lei lhe atribua o poder de fiscalizar o respectivo cumprimento. Não faria sentido a fiscalização do cumprimento (atribuído por lei), se não pudesse impor a correcta execução do contrato. Admitindo – como por exemplo ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, ob. cit. pág. 855 – que a administração possa decidir unilateralmente a existência de incumprimento de prestações em falta, julgamos que tal poder subsiste no caso de “mau cumprimento” ou cumprimento defeituoso de prestações já executadas. E, finalmente, admitindo a definição de situações de incumprimento de prestações já executadas, na pendência do contrato, também por identidade de razões se deve admitir tal poder no caso do contrato já estar cumprido, ou dito de outro modo, quando ambas as partes já tenham efectuado as prestações a que se obrigaram. Na verdade poderíamos ser levados a admitir a reserva de autonomia administrativa (prática de actos administrativos) apenas quando a mesma fosse justificada, pela finalidade do objecto do contrato (conteúdo das prestações), isto é, satisfazer da melhor forma o interesse público. E, assim, os actos administrativos surgiam apenas na vigência do contrato e enquanto fosse possível modificar os deveres de cumprimento (alteração das prestações em dívida: v.g. não pagar a totalidade da última tranche, em virtude do incumprimento defeituoso). Por outro lado, depois de cumpridas as obrigações contratualmente assumidas o mau cumprimento ou incumprimento, são geradoras de responsabilidade contratual, e não faz sentido que o apuramento desta responsabilidade contratual possa ser unilateralmente fixada e executada: a Administração entende que houve incumprimento, adequa a sua prestação em função desse incumprimento e pede a repetição do indevido.
Julgamos, todavia, que mesmo estes dois argumentos ((i) limitação dos actos destacáveis aos casos em que pudessem influir na realização da prestação, afastando os casos em que houve cumprimento da mesma (ainda que imperfeito); (ii) impossibilidade de definir por actos administrativos a responsabilidade civil contratual) não são decisivos.
Quanto ao primeiro argumento, julgamos que do art. 179º e art. 185º, 3 do C.P.Adm. resulta que a Administração pode celebrar contratos administrativos “na prossecução das suas atribuições”, com a maior das amplitudes em matérias reguláveis por acto administrativo do que em matérias reguláveis por contratos de direito privado. Nos casos em que a Administração tenha por força da lei poderes de autoridade sobre determinada matéria e mesmo assim opte por celebrar um contrato, o poder de praticar actos administrativos, nessa matéria, mantém-se em tudo aquilo que não for regulado de modo diverso no contrato e na lei (art. 187º do C.P.Adm.). Daí que, o poder de praticar actos administrativos que subsiste apesar da celebração do contrato, tanto subsiste enquanto o contrato estiver a vigorar, como depois de cumprido. Estes poderes exorbitantes, atribuídos à Administração, não têm a sua fonte no contrato mas na lei: “são e continuam a ser actos extracontratuais, incidindo sobre o procedimento de execução a partir de uma posição de exterioridade, porque é exterior a sua origem”, como diz LUÍS SOUSA FÁBRICA, Dicionário Jurídico da Administração Pública, pág. 532.
No caso dos autos, a Administração tem o poder de fiscalizar a utilização dos montantes (subsídios) entregues à Administração, poder esse que subsiste na pendência do contrato e depois deste findo. A finalidade deste poder não é ajustar a melhor a forma do contraente privado satisfazer o interesse público (que este redunda essencialmente em ensinar gratuitamente os alunos que estariam sob a alçada do ensino público), mas sim em certificar-se de que o dinheiro público foi efectivamente gasto nos termos legal e contratualmente definidos.
O segundo argumento apenas impede a Administração de impor unilateralmente o dever de indemnizar. Não impede a Administração de modificar o dever de prestar (designadamente o seu). Estes dois deveres não são idênticos, no sentido de podermos considerar que o dever de indemnizar é um prolongamento do dever de cumprir. Uma das diferenças relevantes é que o dever de indemnizar tem por pressuposto um dano, enquanto o dever de prestar tem a sua fonte no contrato: “O dever de indemnizar, não constituindo prolongamento ou modificação do dever de prestar, e tendo por objecto reparar os danos, só do facto de estes se produzirem pode resultar – Gomes da Silva, Dever de Prestar, dever de Indemnizar, pág. 229). No caso dos autos não foi o dano ou qualquer prejuízo que esteve na base da ordem de reposição, mas apenas a utilização inadequada de dinheiros públicos. Não estando em causa a existência do dever de indemnizar, mas apenas a modificação do dever de prestar, também por esta via se não afasta o poder de praticar actos administrativos. É claro que haverá, neste último caso, de colocar a questão da prescrição ou caducidade de tal direito (de exigir a reposição) – mas esta questão já se prende com a validade dos actos administrativos nesse âmbito praticados e não com a reserva de autonomia para a prática desses actos administrativos. Estas razões tanto valem para a modificação das prestações devidas pela Administração, ao reduzir o montante da prestação de acordo com a execução do contrato (com a forma como foram gastos os dinheiros públicos) como para a prestação do contraente particular na parte em que exigiu pagamento aos encarregados de educação, quando se comprometeu contratualmente a prestar o serviço gratuitamente.
Por isso entendemos que no caso se não verifica o vício de usurpação de poder invocado pela recorrente (…)”.
Sucede porém, e mais uma vez se repete quanto a este vício, que no caso concreto não se pode considerar exigível que a Autora tivesse cabimentado as verbas que lhe foram atribuídas antes da celebração do contrato como impõe o Despacho 256-A/ME/96 porque este pressupõe a celebração do contrato.
Pelo que se verifica efectivamente o erro nos pressupostos do acto impugnado, ao considerar exigível, indistintamente, que todas as verbas, as recebidas antes e depois do contrato, estavam sujeitas a cabimentação.
E dado que na ordem de reposição contida no acto impugnado não é possível distinguir ou dissociar as verbas atribuídas antes e depois da celebração do contrato o vício verificado afecta todo o acto e não apenas parte.
6. Erro no cálculo das importâncias a restituir.
Finalmente, a Autora concretiza uma série de pagamentos que foram feitos à Segurança Social e à Caixa Geral de Aposentações e que não foram tidos em conta.
Face ao que acima se expôs, a impor a declaração de nulidade na parte em que determinou a regularização de verbas perante a Segurança Social e a Caixa Geral de Aposentações, bem como a anulação in totum, do acto impugnado na parte em ordenou a reposição de verbas ao Ministério da Educação, fica prejudicado, por desnecessário, o conhecimento desta matéria.
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Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em CONCEDER PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO pelo que:
A) Mantêm a decisão recorrida a declarar nulo o acto impugnado na parte que determina a regularização das quotizações e contribuições junto da Caixa Geral de Aposentações e da Segurança Social.
B) Revogam a sentença recorrida na parte em que julgou a acção procedente por se encontrar prescrito o crédito cuja reposição a favor do Ministério da Educação foi ordenada pelo acto impugnado.
C) Anulam o acto impugnado na parte em que ordenou esta reposição, por se verificarem os demais vícios imputados.
Custas na proporção de 1/6 e 5/6 por Recorrida e Recorrente, respectivamente, fixando-se a taxa de Justiça em 5 UC na Primeira Instância e de 10 UC no recurso, já considerada a redução a metade.
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Porto, 14.12.2012
Ass. Rogério Martins
Ass. Ana Paula Portela
Ass. Maria do Céu Neves |
