Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01049/17.0BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	12/17/2021

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	FUNDAMENTAÇÃO. MOBILIDADE.

Sumário:	I) – O art.º 92º, nº 2, da LGTFP, consagra em expressa exigência: “A mobilidade é devidamente fundamentada”.* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	Município (...)
Recorrido 1:	R.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

Município (...) (Av.ª (…)), interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF do Porto, que, julgando procedente acção intentada por R. (R. (…)), anulou “o ato praticado pelo Vereador do Pelouro dos Recursos Humanos da Câmara Municipal (...) proferido em 31.01.2017 que ordenou a sua mobilidade”.

Conclui:

A) Este Tribunal de Recurso deve censurar, no âmbito da sua competência, as conclusões extrapoladas sem cabimento lógico que o Tribunal a quo" retirou do contexto factual resultante da apreciação da prova documental.
B) Tendo em conta que o ora Recorrido se encontra inserido numa carreira geral de Assistente Operacional (Anexo II da LGTFP), nada prejudica que sejam atribuidas ao trabalhador funções que lhe sejam afins, pelo que a mobilidade pode operar-se por decisão do órgão ou serviço, em caso de movimento entre unidades orgânicas, e com aceitação ou dispensa de aceitação do trabalhador, sem exigibilidade de fundamentação concreta e determinada, nos termos do art° 94º da LGTFP.
C) A questão da falta de fundamentação foi erradamente apreciada pelo Tribunal "a quo”, pois a justificação da alteração foi plenamente comunicada ao ora Recorrido, já que o Sr. Diretor do Departamento de Qualidade a 100%, com a concordância da Diretora do Departamento de Desenvolvimento Cultural e Económico solicitou a mobilidade do Autor para reforço da equipa da DCEM.
D) De facto, o Tribunal "a quo", além de desrespeitar o preceito do art° 94º da LGTFP, violou a disposto no art. 152º do Código do Procedimento Administrativo, conducente à errada anulação (n° 1 do art. 163º do CPA).

Contra-alegou o autor, pugnando pela manutenção da decisão recorrida.

O Exmº Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos do art.º 146º, nº 1, do CTA, não emitiu parecer.

Dispensando vistos, cumpre decidir.

Os factos, fixados como provados pelo tribunal “a quo”:
1) O Autor celebrou com a Entidade Demandada um contrato de Trabalho em Funções Públicas por tempo indeterminado com efeitos a partir de 25.11.2010 (cfr. documento nº. 1 junto com a petição inicial a fls. 12 a 16 do suporte físico dos presentes autos).
2) Ao Autor foi aí atribuída a categoria de Assistente Operacional (com vista ao exercício das seguintes funções: “apoio à direção e técnico de palco”) da carreira de Assistente Operacional (cfr. cláusula segunda do documento nº. 1 junto com a petição inicial a fls. 12 a 16 do suporte físico dos presentes autos).
3) Em 17.01.2017 foram encetados procedimentos no sentido de formalizar o pedido de mobilidade do Autor a pedido do Diretor de Departamento DQ 100% (cfr. documento nº. 2 junto com a petição inicial a fls. 17 a 24 do suporte físico dos presentes autos e fls 1 a 3 frente e verso do PA).
4) Em 18.01.2017 foi elaborada informação a formalizar o pedido de mobilidade do Autor com a menção “da necessidade de reforço da equipa de assistentes operacionais na DCEM” (cfr. documento nº. 2 junto com a petição inicial a fls. 17 aa 24 do suporte físico dos presentes autos e fls 1 a 3 frente e verso do PA).
5) Em 20.01.2017 foi proposto os efeitos da mobilidade a 01.02.2017 (cfr. documento nº. 2 junto com a petição inicial a fls. 17 aa 24 do suporte físico dos presentes autos e fls 1 a 3 frente e verso do PA).
6) Em 24.01.2017 foi elaborada informação onde é proposto superiormente o deferimento de pedido de mobilidade decorrente da “necessidade de reforço da equipa de assistentes operacionais na DCEM” e porque “ambas as chefias estão de acordo” (cfr. documento nº. 2 junto com a petição inicial a fls. 17 aa 24 do suporte físico dos presentes autos e fls 1 a 3 frente e verso do PA).
7) Em 30.01.2017 é autorizada a mobilidade do Autor (cfr. documento nº. 2 junto com a petição inicial a fls. 17 a 24 do suporte físico dos presentes autos).
8) Em 31.01.2017 através de correio eletrónico foi comunicado ao Autor a autorização de mobilidade “com efeitos a 01/02/2017” (cfr. documento nº. 6 junto com a petição inicial a fls. 33 do suporte físico dos presentes autos e fls 4 do PA).
9) Em 31.01.2017, pelas 17H10, através de correio eletrónico foi comunicado ao Autor pelo Chefe de Divisão de Conservação de Edifícios Municipais que “no seguimento do e-mail abaixo e do qual estou a ter conhecimento nesta altura, pedia-lhe que amanhã se dirigisse aos Armazéns Gerais da CM (Av. (…)) para falarmos brevemente e iniciar funções numa das equipas da DCEM” (cfr. documento nº. 6 junto com a petição inicial a fls. 30 do suporte físico dos presentes autos e fls. 5 do PA).
10) O Autor dirigiu-se aos Armazéns Gerais onde reuniu com o Chefe de Divisão de Conservação de Edifícios, em 01.02.2017 pelas 9H00, tendo este explicado “quais as áreas de ação desempenhadas pelos assistentes operacionais integrados na DCEM” (cfr. fls. 5 do PA).
11) Em 13.02.2027 foi elaborada informação por parte do Chefe de Divisão de Conservação de Edifícios onde consta que “percebi que as funções que o colaborador desempenhava no Teatro se enquadrariam nas desenvolvidas no sector da Carpintaria. Por essa razão, propus no dia 02/02 que o colaborador desempenhasse funções nesse setor, que se ocupa maioritariamente de montagem e desmontagem de espetáculos e transportes, tendo indicado que não pretendia que desenvolvesse trabalhos específicos de Carpinteiro, pois temos menos solicitações para trabalhos desse género temos colaboradores com mais experiência nessa área.” (cfr. fls. 6 verso do PA).
12) O Chefe de Divisão de Conservação de Edifícios afetou o Autor à Equipa de Carpintaria (cfr. fls. 6 verso do PA).
13) O horário do Autor passou a ser praticado em jornada contínua das 7:30 às 13:30 (cfr. fls. 6 verso do PA).
14) O Autor solicitou esclarecimentos, através de e-mail, relativamente às funções que iria desempenhar (cfr. documento nº. 7 junto com a petição inicial a fls. 36 do suporte físico dos presentes autos e fls. 7 verso do PA).
15) Em 20.02.2017 foi elaborada informação pela Chefe de Divisão de Gestão de Recursos Humanos dirigida ao Autor onde se informa que “o horário é das 7H30 às 13H30 e não 7H00 às 13H00.” (fls. 9 do PA)
16) Da mesma informação referida em 15) consta que “as funções que vai exercer vão ter o mesmo grau de complexidade, apenas as passará a exercer integrado numa equipa diferente e noutro espaço físico (fls. 9 do PA).

Do mérito da apelação:
O tribunal “ a quo” julgou “procedente a presente ação anulando-se o ato administrativo praticado em 30.01.2017 pelo Vereador do Pelouro dos Recursos Humanos da Câmara Município (...) por padecer do vício de falta de fundamentação mantendo-se o Autor no seu anterior posto de trabalho”.
Entendeu que o circunstancialismo fáctico envolto na modificação da situação profissional do autor «(…) é suscetível de ser enquadrado legalmente numa situação de mobilidade funcional que é precisamente aquela em que o trabalhador passa a exercer funções diferentes das que até então desempenhava mas abrangidas pelas funções que a carreira lhe permite exercer e de mobilidade espacial porque se desloca do local de trabalho para o qual foi contratado para um outro local, ainda que, pertencentes à mesma Entidade Empregadora.
Tudo isto ocorreu, através do acordo dos dois serviços em questão, sem que, todavia, o Autor tivesse sido consultado ou tivesse manifestado o seu acordo, situação esta que encontra acolhimento na lei, vide artigo 95º da LGTFP, uma vez que aí se prevê que a mobilidade, reunidos os pressupostos aí consagrados, pode ser imposta coativamente ao Trabalhador, restando-lhe somente, a possibilidade de requerer a dispensa da mesma nos termos e com os fundamentos do nº. 2.
Mas, pese embora, a mobilidade possa ser imposta unilateralmente, é sempre necessário que exista conveniência para o interesse público. Assim sendo, é fundamental que o detentor do poder de modificar unilateralmente a relação jurídica pré-existente justifique e fundamente a sua opção.
É precisamente contra esta falta de fundamentação que se insurge o Autor, e com razão.
A exigência de fundamentação do ato administrativo decorre do n.º 3 do art.º 268º da CRP e encontra-se prevista no artigo 152º do CPA estatuindo o artigo 153º os seus requisitos, nomeadamente que esta deve ser expressa através “da sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato.”
Ora, o ato administrativo impugnado tem como conteúdo “concordo”. Ainda que se considere que se procedeu a uma remissão implícita para as informações que antecedem, a única motivação constante do procedimento é, singelamente, a necessidade de reforço da equipa de assistentes operacionais na DCEM (facto provado em 6)).
Como evidencia, José Carlos Vieira de Andrade (in “O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos”, 2018, Almedina) a “a regra geral de fundamentação dos atos administrativos impõe-se para conhecer o iter cognitivo e volitivo da Administração e permitir a respetiva defesa pelo interessado, oscilando o grau de exigência da fundamentação, consoante a natureza do ato administrativo.” Prevendo-se no nº. 2 do artigo 153º do CPA que equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que pela sua insuficiência não esclareçam concretamente a motivação do ato.
In casu, verifica-se que, para além da genérica invocação de que é necessário reforçar a equipa (motivação essa que nem sequer foi dada a conhecer ao Autor), nenhuma outra motivação – fáctica ou jurídica - foi expressa, tendo-se apenas informado o A. que a sua mobilidade tinha sido autorizada e que passaria exercer funções na Divisão de Conservação de Edifícios Municipais no dia seguinte.
Ora, a fundamentação para a conveniência para o interesse público, exigia mais, nomeadamente a enunciação, ainda que sumária, das razões que motivaram a escolha do trabalhador, das vantagens do recurso a tal instrumento, que objetivos em termos de eficiência é que estavam em causa, o tempo necessário para que essa conveniência fosse atendida, bem como o respetivo enquadramento legal. Não podendo olvidar-se, neste domínio, que ato praticado encontrava-se de tal modo desprovido de fundamento, que tal como resulta dos factos dados como provados, o próprio Chefe de Divisão teve dificuldades em reafectar de imediato o trabalhador de tão parcas que eram as instruções.
Defendendo-se que apenas estará fundamentado o ato que, por revelar os motivos de facto e de direito, com referência à aplicação dos normativos aplicáveis permita ao seu destinatário compreender as razões que estiveram na sua base, no caso em apreço, basta uma simples leitura do ato emitido para se constatar da insuficiência de fundamentação, não sendo possível no caso dos presentes autos conhecer e compreender o itinerário volitivo da Administração, ou seja, o seu percurso intelectual, bem como as razões subjacentes que a levaram a decidir de determinada forma e não de outra (cfr. v.g. os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 11.01.2013, no proc. 01772/07.7BEPRT e 19.12.2014 no proc. 02841/12.7BEPRT, ambos publicados em www.dgsi.pt).
Face a todo o exposto, afigura-se-nos que não é possível aferir do iter cognoscitivo da Administração, pelo que, julga-se que o ato administrativo em apreço padece de falta de fundamentação conduzindo tal vício à sua anulação, nos termos do art.º 163º, n.º 1 do CPA.
Não está em causa ato estritamente vinculado nem é possível afirmar que, ainda que o ato estivesse fundamentado, o seu sentido não poderia ser diverso pelo que inexiste qualquer obstáculo à produção do efeito anulatório (n.º 5 do art.º 163º do CPA).
(…)».
O recorrente não tem razão.
O art.º 92º, nº 2, da LGTFP, consagra em expressa exigência: “A mobilidade é devidamente fundamentada”.
A fundamentação é conceito relativo.
«O imperativo da fundamentação não é absoluto, nem em densidade, nem em extensão, que depende das zonas de actividade, do tipo de actos e das circunstâncias em que [o acto] é emitido» - Andrade, José Carlos Vieira, «O dever de fundamentação expressa de actos administrativos», Almedina, Coimbra, 2003, página 174.
O dever de legal de fundamentação tem, a par de uma função exógena - dar conhecimento ao administrado das razões da decisão, permitindo-lhe optar pela aceitação do acto ou pela sua impugnação -, uma função endógena consistente na própria ponderação do ente administrador, de forma cuidada, séria e isenta (cfr., p. ex., Acs. do STA, de 02-02-2006, rec. nº 1114/05; de 09-09-2015, proc. n.º 01173/14; de 17-10-2018, proc. n.º 01422/17.3BESNT 0822/18); “para além da vertente garante da actividade administrativa consistente na melhor ponderação por parte da Administração, acresce a vertente do lado do destinatário do acto, que apenas perante uma fundamentação suficiente se poderá decidir clara e livremente pela respectiva aceitação ou pela sua impugnação” (Ac. do STA, de 05-06-2003, proc. nº 0476/06); uma “exigência de externação das razões ou motivos determinantes da decisão administrativa, tendo como objectivos essenciais os de habilitar o destinatário a reagir eficazmente contra a respectiva lesividade, e assegurar a transparência e imparcialidade das decisões administrativas” (cfr., p. ex., Acs. do STA: de 23-10-2008, proc. n.º 0827/07; de 06-05-2010, proc. nº 0109/09; de 28.03.2012, Proc. n.° 0622/11).
A fundamentação não tem de ser prolixa; a lei admite uma fundamentação sucinta.
Sem prejuízo, na hipótese, a lei aponta para particular exigência de cuidado na revelação de motivo, dando inciso a que a mobilidade seja “devidamente fundamentada”.
E é fácil entender que assim seja; no que se quer para cumprimento da dita função endógena; pela agressividade de modificação da situação laboral - mais quando admitida via de imposição unilateral -, merecedora de um robusto convencimento.
Nesta medida se julga acertado o julgamento do tribunal “a quo”.
Não resulta(m) a(s) apontada(s) violação(ões) normativa(s).

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pelo recorrente.
Porto, 17 de Dezembro de 2021.

Luís Migueis Garcia
Frederico Branco
Alexandra Alendouro