Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00810/14.1BECBR

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	03/13/2020

Tribunal:	TAF de Coimbra

Relator:	Rogério Paulo da Costa Martins

Descritores:	REPREENSÃO ESCRITA; SUSPENSÃO DA REPREENSÃO ESCRITA.

Sumário:	Tendo sido aplicada, em sede de processo administrativo sancionatório, a pena de repreensão escrita mas não se verificando no caso qualquer circunstância agravante, mas, pelo contrário, encontrando-se verificadas várias atenuantes fortes, como sejam, uma carreira muito longa, de 40 anos, sem qualquer infracção, ainda que mínima, pautada pelo zelo e profissionalismo, justifica-se substituir a repreensão escrita efetiva pela suspensão da repreensão escrita, tal como pedido. * * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	H.
Recorrido 1:	Autoridade Tributária e Aduaneira
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial
Decisão:	Conceder provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

EM NOME DO POVO

Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

H. veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, de 19.01.2019, pela qual foi julgada improcedente a acção administrativa especial intentada pelo Recorrente contra a Autoridade Tributária e Aduaneira e, consequentemente, foi o Réu absolvido do pedido de anulação da pena disciplinar de 13.08.2014, de repreensão escrita.

O Recorrente nas alegações de recurso discordando apenas da não suspensão da pena de repreensão escrita que lhe foi aplicada, aplicação que pede na conclusão das alegações de recurso.

A Recorrida contra-alegou, pugnando que o pedido viola o princípio da discricionariedade técnica da Administração na definição da pena, pelo que deve ser mantida a decisão recorrida.

O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer.

Cumpre decidir já que nada a tal obsta.

I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:

1. O Autor desempenha funções na Administração Pública há mais de quatro décadas, durante as quais nunca foi objecto de qualquer repreensão oral ou escrita, precisamente pelo seu comportamento exímio, comprovável pelas avaliações encetadas (não só, mas também) por mor do SIADAP.
2. O circunstancialismo inerente ao processo disciplinar era bastante para, pelo menos, ter sido cogitada a possibilidade de suspensão da sanção tida como adequada, pois as exigências de prevenção estariam mais do que asseguradas, face ao empenhamento e zelo demonstrado ao longo das quatro décadas que prestou o seu serviço público, com reflexo nas avaliações que lhe haviam sido feitas.
3. Considera-se que deveria o Tribunal a quo ter considerado como violado o princípio da proporcionalidade e aplicado a suspensão da pena de repreensão escrita por seis meses, nos termos do art.º 25.º da Lei n.º 58/2008, de 09 de Setembro – com igual acolhimento no art.º 192.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas.
4. Considerando que a suspensão da pena aplicável não reveste a classificação de pena “mas antes medida disciplinar de conteúdo pedagógico e reeducativo” que deve ser aplicada “quando se concluir, face ao grau de culpabilidade e comportamento do arguido e circunstâncias da infracção, que essa medida bastará para afastá-lo de novas infracções” conforme nos esclareceu este Tribunal nos processos n.º 00068/10.1BEMDL, de 25/10/2013, cujo relator for a Antero Pires Salvador e 01119/07.2BEPRT de 22/06/2011, cujo relator for a José Augusto Araújo Veloso.
5. Face à consequência de não registo da mesma, relevante para efeitos de avaliação e progressão na carreira, deveria a suspensão ter sido mobilizada para o presente caso concreto, por se revelar mais justa e adequada a um processo equitativo, nos termos constitucionalmente previstos (art.º 18º da CRP).

II –Matéria de facto.

A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:

1)Em 12.04.2013 foi enviada, via fax, pela Direção de Finanças de (...) a todos os Chefes dos Serviços de Finanças de (...), nos quais se inclui o ora Autor, uma convocatória para reunião no dia 18.04.2013, às 14h30m, de cuja ordem de trabalhos constava matéria atinente à cobrança coerciva e ao contencioso e infracções (cfr. documento de folhas 157 do processo administrativo).

2) Durante a reunião referida no ponto anterior, no dia 18.04.2013, foi abordada pelo Director de Finanças de (...) matéria relativa à avaliação de desempenho do ano de 2012 e à contratualização dos objectivos dos serviços de finanças para 2013, tendo aquele dado ordem para que, individualmente, os Chefes de Finanças presentes, nos quais se incluía o Autor, se deslocassem ao seu gabinete a fim de tomarem conhecimento das respectivas avaliações de desempenho, bem como dos objectivos fixados para o ano seguinte, para efeitos de contratualização (cfr. autos de declarações de folhas 182, 183, 186 a 189 e nota de ocorrência de folhas 364 e 365 do processo administrativo).

3) O Autor recusou-se a assinar a contratualização dos objetivos da avaliação, não tendo, nesse dia, comparecido no gabinete do Director de Finanças (cfr. autos de declarações de folhas 182, 183, 186 a 189 e documentos de folhas 361 a 365 do processo administrativo).

4) Após a reunião do dia 18.04.2013, o Director de Finanças de (...) contratualizou os objetivos fixados para o ano seguinte com 16 dos 19 chefes de serviço de finanças existentes (cfr. documentos de folhas 36 e 37 do suporte físico do processo).

5) Em 19.04.2013 o Diretor de Finanças de (...) enviou, por correio eletrónico, ao Diretor-Geral da Administração Tributária, para os efeitos tidos por convenientes, uma nota de ocorrência dando-lhe conta do comportamento do Autor na reunião de 18.04.2013 (cfr. documentos de folhas 359 a 365 do processo administrativo).

6) Por despacho do Diretor-Geral da Administração Tributária de 29.04.2013, foi determinada a instauração de processo disciplinar contra o Autor com base na factualidade acima descrita, ao qual foi atribuído o n.º 550/2013, posteriormente apensado ao processo disciplinar n.º 372/2013 (cfr. documentos de folhas 357, 358 e 372 do processo administrativo).

7) O Autor deslocou-se, no dia 03.06.2013, ao gabinete do Director de Finanças de (...) a fim de assinar a contratualização dos objetivos para o ano seguinte, tendo deixado escrita na ficha de avaliação a seguinte menção: “a) Não concordo, pelos motivos explanados no anexo composto por 7 folhas. Em abril e no sistema tomei conhecimento e aceitei a contratualização” (cfr. documento de folhas 158 a 160 e auto de declarações de folhas 186 a 189 do processo administrativo).

8) No âmbito do referido processo disciplinar, prestaram declarações, no que à matéria em crise respeita, o A. e A-., Chefe do Serviço de Finanças de (...) 2 (cfr. autos de declarações de fls. 182, 183 e 186 a 189 do processo administrativo).

9) Em 28.04.2014 foi deduzida acusação contra o A., da qual consta, além do mais, o seguinte:

“(…)
Artigo 6.º - Perante esta ordem de serviço, o arguido dirigiu-se ao Diretor de Finanças de (...), afirmando que não assinava qualquer documento de contratualização porque pretendia apresentar um relatório expondo os problemas do Serviço de Finanças que chefia e que arranjasse duas testemunhas que confirmassem a pretensão de não assinar, tendo o Diretor de Finanças respondido que não era necessário testemunhas porque todos presenciaram as suas afirmações;

Artigo 7.º - Nesse dia (18/04/2013), o arguido não compareceu no gabinete do Diretor de Finanças a fim de tomar conhecimento dos objetivos fixados para o Serviço de Finanças de (...) 1, e assinar a contratualização, facto este, que impediu de exigir o cumprimento dos mesmos aos Adjuntos responsáveis pelas Secções do SF, naquele período ou seja no mês de abril de 2013;

(…)
Artigo 9.º - Com a conduta assumida nos artigos 6.º e 7.º da presente acusação, o arguido agiu deliberada e conscientemente desobedecendo a uma ordem dada legalmente pelo seu superior hierárquico em matéria de serviço, violando o dever geral de obediência, consubstanciado no facto de se ter recusado a comparecer no gabinete do Diretor de Finanças no dia 18/04/2013 a fim de tomar conhecimento e contratualizar os objetivos fixados para o SF de (...), dever este, previsto na alínea f) dos n.os 2 e 8 do artigo 3.º do Estatuto Disciplinar.

Artigo 10.º - Por outro lado, o arguido com o comportamento descrito nos artigos 6.º e 7.º da presente acusação não exerceu em devido tempo uma das suas funções de chefia na qual compreende a contratualização dos objetivos a fixar para o respetivo Serviço de Finanças, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 7.º da Portaria n.º 198-A/2012, de 28 de junho, violando também deste modo o dever geral de zelo previsto na alínea e) do n.º 2 e n.º 7 do artigo 3.º do Estatuto Disciplinar.

Artigo 11.º - Com este comportamento, o arguido infringiu a norma prevista nas alíneas b) e d) do artigo 16.º, em conjugação com a alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º e n.º 2 do artigo 10.º, com a pena de multa, acrescida da cessação da comissão de serviço nos termos do n.º 2 do artigo 19.º, todos do citado Estatuto Disciplinar;

Artigo 12.º - Militam a favor do arguido como circunstâncias atenuantes de caráter geral, o facto de não constar no seu processo individual qualquer punição durante os quarenta anos que exercer funções na AT, bem como, ter obtido nos últimos quatro (4) anos classificações de serviço com a menção qualitativa de Muito Bom (19.500), atento o disposto no artigo 40.º da Portaria n.º 198-A/2012, de 28 de junho;

Artigo 13.º - Verificam-se as circunstâncias agravantes previstas na alínea g) do n.º 1 e n.º 4 do artigo 24.º do Estatuto Disciplinar (acumulação de infrações)” .
(cfr. documento de folhas 202 a 207 do processo administrativo).

10) O Autor foi notificado editalmente, mediante o aviso n.º 6870/2014, publicado em Diário da República, 2.ª Série, n.º 109, de 06/06/2014, da acusação que antecede e, bem assim, para apresentar defesa escrita (cfr. documento de folhas 230 do processo administrativo).

11) Em 22.07.2014 o Autor apresentou a sua defesa escrita face ao teor da acusação, na qual pediu, além do mais, que o processo disciplinar fosse arquivado, tendo arrolado testemunhas (cfr. documento de folhas 239 a 245 do processo administrativo).

12) Foram ouvidas as testemunhas arroladas pelo A. na sua defesa escrita (cfr. autos de inquirição de folhas 261 a 264 e 277 a 282 do processo administrativo).

13) Em 13.08.2014 o instrutor do processo elaborou o relatório final, do qual consta a matéria de facto que resultou provada em sede instrutória, bem como a apreciação e ponderação dos fundamentos aduzidos pelo Autor na sua defesa escrita, tendo sido concluído o seguinte:

“VII. Conclusões
(…)
8. No que tange à matéria constante do Processo Disciplinar n.º 550/2013, que correu termos por apenso ao PD n.º 372/2013 (processo principal), que se prende com a temática da avaliação de desempenho e recusa da assinatura da contratualização dos objetivos por parte do Chefe do SF de (...), no dia 18/04/2013, sem mais delongas, permite-se concluir que o comportamento assumido pelo arguido consubstancia uma mera violação do dever de obediência por ter recusado deslocar-se ao gabinete do Diretor de Finanças de (...), perante uma ordem dada em matéria de serviço pelo superior hierárquico, substancialmente, atenuada pelo facto de ter sido agendada uma reunião que não constava da ordem de trabalhos a avaliação de desempenho e a contratualização de objetivos já fixados para os serviços, facto este, que impediu a ponderação devida e criteriosa de elementos a serem apresentados necessariamente pelo arguido (avaliado), atendendo à responsabilidade que impende no que toca à gestão de objetivos e metas a atingir no serviço de que é responsável;
9. Por outro lado, há também uma mera violação do dever de zelo uma vez que o arguido face à ordem de serviço que lhe foi dada pelo seu superior hierárquico em 18/04/2013, deveria ter-se deslocado ao gabinete do avaliador a fim de assinar a contratualização dos objetivos previamente fixados para o ano de 2013, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 7.º da Portaria n.º 198-A/2012, de 28 de junho, ainda que lhe assistisse o direito de discordância, aliás, procedimento que assumiu no ano anterior;
10. De qualquer forma, apesar de não ter assinado a contratualização dos objetivos naquele dia, tal facto não impediu de ter comunicado de imediato aos Adjuntos responsáveis pelas Secções do SF de (...), os objetivos fixados para o ano de 2013, através do sistema informático do SIADAP, conforme se alcança de prova testemunhal alicerçada de fls. 257 a 262, dos autos;
11. Enquadramento jurídico-disciplinar da conduta do arguido, à luz do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (ED), aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 9 de setembro, em vigor desde 01 de janeiro de 2009
(…)
16. Com este comportamento, o arguido infringiu as normas previstas nas alíneas b) e d) do artigo 16.º, em conjugação com a alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º, punido com a pena de multa correspondente a seis dias de remuneração base diária, nos termos do n.º 2 do artigo 10.º do mencionado ED, aprovado pela Lei 58/2008, de 09 de setembro;
17. Porém, atendendo às circunstâncias de caráter geral na escolha e medida das penas consagradas no artigo 20.º do ED, bem como à atenuação extraordinária prevista no artigo 23.º do ED, traduzidas no facto do arguido ser primário, exercer funções há quarenta (40) anos na Ex-DGCI/AT, sem qualquer punição disciplinar, à conduta anterior confortavelmente assinalada em termos de zelo e profissionalismo pelas testemunhas abonatórias, Dr. J., atual Subdiretor-Geral da AT e Dr. A., Ex-Diretor-Geral dos Impostos e o comportamento assumido não ter prejudicado os interesses do serviço de que é responsável, tratando-se de um ato isolado, irrefletido e de descortesia, são fatores que devidamente ponderados diminuem substancialmente a culpa do arguido e permitem estar reunidas, caso seja superiormente entendido, que a pena de multa possa ser atenuada com a aplicação de pena inferior, neste caso, da pena de repreensão escrita registada, prevista nos termos do artigo 15.º e n.º 4 do artigo 9.º do Estatuto Disciplinar aprovado pela Lei 58/2008, de 09 de setembro, por se considerar ser a mais adequada e proporcional face à infração cometida”.
(cfr. documento de folhas 283 a 304 do processo administrativo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido).

14)Em 13.08.2014 o Diretor-Geral da AT proferiu o seguinte despacho:

“Concordo.
Com base nos fundamentos de facto e de direito expostos no relatório final, a fls. 263 a 284 dos autos, bem como nos pareceres dos Senhores Coordenador e Diretor de Serviço, nos termos dos artigos 3.º, n.º 2, al. e) e f), n.º 7 e n.º 8, 9.º, n.º 1, al. a) e n.º 4, conjugados com os artigos 15.º, 20.º e 23.º todos do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores Que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 09 de setembro, depois de devidamente ponderada em concreto a possibilidade de aplicação do regime constante da nova Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (vide pontos 18 a 25 do relatório final), conforme determina o artigo 11.º, n.º 1 da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, diploma que aprova a referida Lei Geral, aplico ao trabalhador arguido H., TAT-1, Chefe do Serviço de Finanças de (...) 1, a pena de repreensão escrita”
(cfr. documento de folhas 306 do processo administrativo).

15) O Autor apresentou recurso hierárquico da decisão disciplinar referida no ponto anterior, tendo o Diretor-Geral da Administração Tributária proferido despacho, em 17.10.2014, no sentido da manutenção do ato recorrido, mais determinando a remessa do processo ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais para decisão final (cfr. docs. de fls. 374 a 400 do processo administrativo).

16) A petição inicial da presente acção deu entrada em juízo no dia 17.11.2014 (cfr. documento de folhas 2 do suporte físico do processo).

III - Enquadramento jurídico; a aplicação da suspensão da pena disciplinar de repreensão escrita por seis meses.

Alega o Recorrente que a pena disciplinar que lhe foi aplicada de repreensão escrita deve ser alterada e substituída por suspensão pelo período de seis meses da repreensão escrita, nos termos do artigo 25º do anexo à Lei nº 58/2008, de 09.09, e artigo 192º do anexo à Lei nº 35/2014, de 20.06.

Para tanto alega ainda que a suspensão da pena aplicável não reveste a classificação de pena “mas antes de medida disciplinar de conteúdo pedagógico e reeducativo” que deve ser aplicada “quando se concluir, face ao grau de culpabilidade e comportamento do arguido e circunstâncias da infracção, que essa medida bastará para afastá-lo de novas infracções” conforme defendeu este Tribunal Central Administrativo Norte, nos acórdãos de 25.10.2013, processo n.º 00068/10.1 MDL, e de 22.06.2011, processo 01119/07.2 PRT.

Toda a jurisprudência que conhecemos entende que a escolha e graduação da pena pertence ao chamado âmbito da discricionariedade técnica.

Todavia entendemos que há qui um momento de conteúdo vinculado, saber se as circunstâncias de facto, livremente apreciadas pela Entidade Administrativa, permite concluir que a suspensão da pena de repreensão é suficiente para o afastar de futuras infracções, caso em que se impõe aplicar a suspensão da pena de repreensão ao invés da pena efectiva de reprensão escrita.

Não há dúvida de que o Autor desobedeceu a uma ordem legalmente dada pelo seu superior hierárquico, em matéria de serviço, configuradora da violação do dever geral de obediência, previsto no artigo 3º, nº 2, alínea f), e nº8 do anexo à Lei nº 58/2008, de 09.09.

Assim, o arguido não exerceu, quando recebeu a ordem para tal, uma das suas funções de chefia, a contratualização dos objectivos a fixar para o respectivo Serviço de Finanças para 2013, nos termos do artigo 7º, nº 1, alínea a), da Portaria nº 198-A/2012, de 28,06, assim violando o dever de zelo previsto no artigo 3º, nº 2, alínea e), e nº 7, do referido anexo à Lei nº 58/2008, de 09.09.

Mas contra ele não militam quaisquer agravantes.

Pelo contrário, conta a seu favor com importantes atenuantes: uma carreira muito longa, de 40 anos, sem qualquer mancha no seu curriculum, ou seja sem qualquer punição disciplinar, com conduta anterior pautada pelo zelo e profissionalismo, sem produção de qualquer efeito nocivo para o interesse público ou para o serviço, tratando-se o seu acto de um acto isolado, irreflectido e de descortesia.

O que justifica a aplicação de suspensão da pena de repreensão escrita, não sujeita a registo de suspensão da pena de repreensão escrita.

O recurso merece, pois, provimento, pelo que se impõe revogar a sentença recorrida e alterar a pena aplicada ao Autor de repreensão escrita para a suspensão da repreensão escrita aplicada ao Autor pelo período de seis meses.

IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em CONCEDER PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que revogam a decisão recorrida e jugam a acção totalmente procedente, condenando a Entidade Demandada em tudo o que é pedido.
Custas em ambas as Instâncias pela Recorrida.

Porto, 13.03.2020

Rogério Martins
Helena Ribeiro, em substituição
Frederico Branco , com DECLARAÇÃO DE VOTO
que segue:

Embora acompanhando a argumentação aduzida no acórdão, ter-me-ia limitado a revogar a Sentença Recorrida e a anular a pena aplicada, sem aplicar "pena" diversa, por entender que tal prerrogativa extravasa as competências judiciais.

Frederico Macedo Branco