| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Subseção Social do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I - Relatório
«AA», veio intentar a presente ação administrativa contra a União de Freguesias de ..., impugnando os atos de homologação da avaliação do seu desempenho no biénio 2019/2020 e de indeferimento da respetiva reclamação administrativa e, bem assim, peticionando a condenação da Entidade Demandada a substituir os atos impugnados por um que defira a pretensão da Autor, no sentido de relevar, para efeitos de carreira, a sua avaliação anterior.
O TAF julgou a presente ação parcialmente procedente e, em consequência, anulou o ato de homologação da avaliação de desempenho do Autor, relativa ao biénio 2019/2020, datado de 15.06.2021 e o ato de indeferimento da reclamação administrativa, datado de 27.07.2021, na parte relativa à observância do trâmite procedimental de negociação dos objetivos e competência de avaliação. Mas julgou a ação improcedente no que concerne ao pedido condenatório.
Na alegação apresentada, formulou o Recorrente, as seguintes conclusões, que se transcrevem
“ipsis verbis”:
«a. O recorrente põe em causa a parte decisória em que decaiu o seu pedido.
b. Tendo o Tribunal anulado o despacho de homologação da avaliação de desempenho do biénio
2019/2020, bem como o despacho que indeferiu tal reclamação, absolveu a entidade
demandada, ora recorrida, de fazer relevar, para efeitos de carreira, a última avaliação atribuída ao recorrente, nos termos do art. 42º n.º 6 da Lei SIADAP.
c. Entendeu a Mma. Juíza que não é aplicável in casu o art. 42º n.º 6 da Lei n.º 66-B/2007, de 28 de Dezembro (doravante, Lei SIADAP), mas sim o art. 73º, ou seja, que o Autor tem direito a ver revista a sua avaliação ou a ser-lhe atribuída nova avaliação.
d. A avaliação de desempenho do biénio 2019/2020 foi anulada porque ficou provado que não foram fixados objectivos e competências no início de 2019, tendo sido violado o art. 66º n.º 1 da Lei SIADAP.
e. Ora, inexistindo parâmetros de avaliação fixados para o biénio, tornou-se impossível rever ou
repetir a avaliação, não podendo tal fixação ser realizada a posteriori.
f. Um tal procedimento violaria flagrantemente os princípios da transparência e imparcialidade, consagrados no art. 5º d) da Lei SIADAP, como tal, inelutavelmente, fica vedada a solução sufragada pelo Tribunal a quo, que fez uma errada aplicação do art. 73º da Lei SIADAP.
g. Ora, padecendo o procedimento de um vício na sua génese, pela falta de fixação atempada dos parâmetros de avaliação, parece subsumir-se ao art. 42º da Lei SIADAP, constituindo a fixação desses parâmetros um verdadeiro requisito para a avaliação sob o sistema SIADAP 3.
h. O Tribunal faz uma interpretação literal do art. 42º da Lei SIADAP, considerando que, tendo o trabalhador um ano ou mais de relação jurídica de emprego público e um ano ou mais de serviço efectivo com contacto funcional com o avaliador, estaria em condições de ser avaliado pelo sistema SIADAP.
i. Salvo melhor opinião, a interpretação do art. 42º deverá ser extensiva, no sentido de que esse serviço efectivo, com contacto funcional de pelo menos um ano, deve ser acompanhado de objectivos e competências antecipadamente negociados.
j. É esse o entendimento da DGAEP, que emitiu o Ofício Circular n.º 13/GDG/2008, que se junta como ANEXO 1 e se dá aqui por integralmente reproduzido, para todos os efeitos legais.
k. Nessa circular, a DGAEP defende que “Deve também considerar-se que, por força destes requisitos gerais, apenas existem condições efectivas para a avaliação quando a ficha onde constam os objectivos e competências contratualizados tenha sido assinada até pelo menos seis meses antes do final do período em avaliação (…)”
l. Esta é também a posição das Comissões Coordenadoras de Desenvolvimento Regional, plasmada em pareceres jurídicos prestados a autarquias, como se retira dos ANEXOS 2 e 3 que aqui se dão por integralmente reproduzidos.
m. Pela particular relevância, cita-se, do parecer n.º 6/2019 da CCDR Alentejo “Do que vem de se referir, cremos que se extrai, sem hesitações, a possibilidade de os trabalhadores não avaliados, por falta de requisitos para tal, ou por outras razões, nomeadamente, pela não aplicação do SIADAP pela entidade empregadora, fazem relevar a última avaliação obtida, seja com base em objetivos e ou competências, ou com base em ponderação curricular.”
n. E do parecer n.º 2021/017, da CCDR Algarve, “Nas situações descritas, e tendo em consideração o teor do parecer n.º 6594/2021, datado de 6/07, do Departamento de Administração Geral, o processo avaliativo pode considerar-se como “não regular”, por incumprimento do previsto no art.º 66.º do SIADAP, tendo em conta que os trabalhadores não viram, atempadamente, definidos os objetivos e competências. Pelo exposto, dir-se-á que a contratualização dos parâmetros de avaliação não tendo sido efetuada dentro do prazo estabelecido na lei, terá que se recorrer ao disposto nos n.os 5 a 7 do art.º 42.º do SIADAP, conferindo ao trabalhador o direito ao “arrastamento” da última avaliação atribuída ou se pretender a sua alteração requerer avaliação do biénio feita pelo Conselho Coordenador da Avaliação, mediante proposta de avaliador especificamente nomeado pelo dirigente máximo do serviço (art.º 42.º n.º7), através de ponderação curricular.”
o. Mas mesmo que se interprete que o legislador não previu na lei SIADAP a hipótese de falta de avaliação, por não negociação ou fixação dos parâmetros de avaliação, e que existe uma verdadeira lacuna na lei, a solução continuará a passar pelo art. 42º n.º 6, e não pelo art. 73º da Lei SIADAP.
p. Dispõe o n.º 1 do artigo 10º do Código Civil, que “Os casos que a lei não preveja são regulados segundo a norma aplicável aos casos análogos”, sendo que, segundo o n.º 2, “há analogia sempre que no caso omisso procedam as razões justificativas da regulamentação do caso previsto na lei”.
q. Debruçando-nos agora sobre o n.º 6 do art. 42º da Lei SIADAP, temos por certo que o legislador quis acautelar que, por falta de requisitos funcionais para uma avaliação pelo subsistema SIADAP 3, o trabalhador em funções públicas não deixasse de ter alguma avaliação que relevasse para efeitos de carreira.
r. No caso de falta de avaliação dos trabalhadores em funções públicas, por quaisquer motivos, designadamente, por incumprimento do dever de negociar os objectivos e competências, as razões justificativas para encontrar uma solução são as mesmas: o trabalhador não pode ficar prejudicado na sua carreira.
s. Já o artigo 73º pressupõe a existência de condições para que se repita ou refaça uma avaliação, ou seja, é mister que o trabalhador tenha avaliador e tenha objectivos e competências definidos no início do período sob avaliação.
t. Quer isto dizer que nada impede e tudo aconselha à aplicação analógica do n.º 6 do art. 42º da Lei SIADAP aos casos de falta de negociação atempada dos parâmetros de avaliação, como sucede no caso do recorrente.
u. Por tudo o que antecede, conclui-se que o Tribunal a quo interpretou mal o artigo 42º e aplicou indevidamente o art. 73º ambos da Lei SIADAP, incorrendo em erro de julgamento de direito. Nestes termos e nos mais de direito que Vossas Excelências doutamente se dignarão suprir, deve o presente recurso proceder e, em consequência, ser revogada parcialmente a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, no segmento em que considerou improcedente o pedido de condenação da União de Freguesias de ... a fazer relevar a avaliação anterior do autor para efeitos de carreira, nos termos do n.º 6 do art. 42º da Lei n.º 66-B/2007, de 28 de Dezembro.»
A Recorrida União de Freguesias de ... apresentou contra-alegações pugnando pela manutenção da sentença recorrida. Não apresentou conclusões.
O Ministério Público junto deste TCA não emitiu parecer.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
Com o envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Fundamentação de Facto
Na sentença foram dados como assentes os seguintes factos:
«1) O Autor pertence ao mapa de pessoal da Entidade Demandada enquanto Técnico Superior com vínculo de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, afecto ao Sector de Obras e Ambiente - admitido por acordo;
2) Por email de 16.02.2021, foi remetida ao Autor a “ficha de Auto-Avaliação, referente ao
biénio 2019/2020” - cfr. PA, junto aos autos, a fls. 61 a 132 do SITAF;
3) Por email de 27.02.2021, o Autor respondeu ao email que antecede, da seguinte forma:
“(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)” - cfr. PA, junto aos autos, a fls. 61 a 132 do SITAF;
4) A Ficha de Avaliação de Desempenho do Autor, relativa ao período de avaliação de 01.01.2019 a 31.12.2020, encontra-se subscrita, sem data, apenas pela Avaliadora “«BB»” e preenchida da seguinte forma:
Quanto aos parâmetros de avaliação:
- Objectivo 1 - Avaliação: objectivo atingido (Pontuação 3);
- Objectivo 2 - Avaliação: objectivo superado (Pontuação 5);
- Objectivo 3 - Avaliação: objectivo atingido (Pontuação 3);
- Objectivo 4 - Avaliação: objectivo superado (Pontuação 5); Pontuação do parâmetro - 4,00
Quanto às competências:
- Competência 1 - Avaliação: competência demonstrada a um nível elevado (Pontuação 5);
- Competência 2 - Avaliação: competência demonstrada (Pontuação 3);
- Competência 3 - Avaliação: competência demonstrada (Pontuação 3);
- Competência 10 - Avaliação: competência demonstrada a um nível elevado (Pontuação 5);
- Competência 14 - Avaliação: competência demonstrada (Pontuação 3); Pontuação do parâmetro - 3,80
Avaliação global do desempenho
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cfr. PA, junto aos autos, a fls. 61 a 132 do SITAF;
5) Em 08.06.2021, o Autor tomou conhecimento do facto constante do ponto anterior
- cfr. PA, junto aos autos, a fls. 61 a 132 do SITAF;
6) Em 15.06.2021, recaiu despacho de homologação sobre a avaliação de desempenho, constante do ponto 4) - cfr. PA, junto aos autos, a fls. 61 a 132 do SITAF;
7) Em 02.07.2021, o Autor tomou conhecimento da homologação da sua avaliação de
desempenho do biénio 2019/2020 - cfr. PA, junto aos autos, a fls. 61 a 132 do SITAF;
8) Em 08.07.2021, o Autor apresentou reclamação do acto de homologação da avaliação de
desempenho do biénio 2019/2020 - cfr. PA, junto aos autos, a fls. 61 a 132 do SITAF;
9) Em 27.07.2021, o Presidente da União de Freguesias de ... proferiu o seguinte despacho:
“(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)” - cfr. PA, junto aos autos, a fls. 61 a 132 do SITAF;
10) Por email de 04.08.2021, o despacho que antecede foi levado ao conhecimento do Autor, por
intermédio da sua mandatária - cfr. PA, junto aos autos, a fls. 61 a 132 do SITAF.
*
Com relevância para a decisão a proferir nos autos, considero não provado o seguinte facto:
A. Na reunião realizada no início do período de avaliação, entre o Autor e a avaliadora Dra. «BB», destinada a fixar e registar na ficha de avaliação os objetivos e parâmetros de avaliação para o biénio de 2019/2020, foi dado a conhecer ao avaliado os mesmos - cfr. artigo 7.º da contestação.
III - Fundamentação de Direito
Da junção de documentos com as alegações de recurso:
A Recorrida opõe-se à junção aos autos dos documentos que o Recorrente apresentou com as alegações de recurso e que consistem respetivamente, num ofício circular da DGAEP, e em dois pareceres jurídicos da CCDRA Alentejo.
Efetivamente o artigo 425º, n.º 1 do CPC prescreve que “Depois do encerramento da discussão só são admitidos, no caso de recurso, os documentos cuja apresentação não tenha sido possível até àquele momento”.
Decorre do exposto ser admissível a junção aos autos de documentos com as alegações de
recurso, em duas situações excecionais:
- não ter sido possível a junção do documento em momento anterior;
- ter-se tornado necessária a junção do documento em virtude do julgamento proferido pela 1ª instância.
A junção de documentos em fase de recurso com este último fundamento pressupõe que o julgamento efetuado seja de todo surpreendente para as partes relativamente ao que seria expectável em face dos elementos do processo.
É o que sucede nos casos em que a decisão da 1ª instância se baseou em meio probatório não oferecido pelas partes, mas antes carreado para os autos por iniciativa do tribunal em momento processual em que já não lhes era possível apresentar o documento que agora se propõem juntar na fase de recurso, ou nos casos em que essa decisão se fundamentou numa norma cuja aplicação ou interpretação os litigantes justificadamente não podiam contar, em obediência ao princípio do contraditório, na sua dimensão positiva de proibição de prolação de decisões surpresa (cfr. artigo 3º, n.º 3 do CPC).
Nessas situações deve admitir-se a junção aos autos de documentos na fase das alegações de recurso, uma vez que a mesma se tornou efetivamente necessária em virtude do julgamento proferido na 1ª instância.
O julgamento feito pelo TAF não se fundou em meio probatório não oferecido pelo Autor ou em regra de direito com cuja interpretação ou aplicação o Autor, ora Recorrente, não contava. O tribunal a quo, depois de fixar os factos que considerava provados tendo em atenção os elementos de prova carreados para os autos pelas partes, analisou e apreciou as questões que por elas lhe foram colocadas e aplicou as normas que também por elas foram invocadas.
Concluímos, assim, que não existe fundamento legal que permita ao Recorrente juntar os documentos juntos com as alegações de recurso, pelo que se impõe o seu desentranhamento dos autos e a sua devolução àquele.
Do mérito do recurso:
«AA», veio intentar a presente ação administrativa contra a União de Freguesias de ..., impugnando os atos de homologação da avaliação do seu desempenho no biénio 2019/2020 e de indeferimento da respetiva reclamação administrativa e, bem assim, peticionando a condenação da Entidade Demandada a substituir os atos impugnados por um que defira a pretensão da Autor, no sentido de relevar, para efeitos de carreira, a sua avaliação anterior.
O TAF julgou a presente ação parcialmente procedente e, em consequência, anulou o ato de homologação da avaliação de desempenho do Autor, relativa ao biénio 2019/2020, datado de 15.06.2021 e o ato de indeferimento da reclamação administrativa, datado de 27.07.2021, na parte relativa à observância do trâmite procedimental de negociação dos objetivos e competência de avaliação. Mas julgou a ação improcedente no que concerne ao pedido condenatório.
Importa começar por fazer uma breve resenha sobre as regras para a avaliação de desempenho
na Administração Pública.
O sistema integrado de gestão e avaliação do desempenho na Administração Pública encontra-se regulado na Lei nº 66-B/2007 (doravante, também designada de SIADAP), sendo aplicável ao caso dos autos a redação da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro.
De acordo com o artigo 2.º, n.º 4, do SIADAP, o sistema de avaliação aplica-se ao desempenho dos serviços, dos dirigentes e dos trabalhadores da Administração Pública, independentemente da modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público.
A Avaliação do Desempenho dos Trabalhadores da Administração Pública (SIADAP 3) está regulada no TÍTULO IV, na qual se dispõe (cf. artigo 45.º, alíneas a) e b) do SIADAP) que a avaliação do desempenho dos trabalhadores integra-se no ciclo de gestão de cada serviço e incide sobre o parâmetro «Resultados» (obtidos na prossecução de objetivos individuais em articulação com os objetivos da respetiva unidade orgânica) e do parâmetro «Competências» (que visam avaliar os conhecimentos, capacidades técnicas e comportamentais adequadas ao exercício de uma função).
O parâmetro de avaliação «Resultados» decorre da verificação do grau de cumprimento dos objetivos previamente definidos que devem ser redigidos de forma clara e rigorosa, tendo em conta os objetivos do serviço e da unidade orgânica, a proporcionalidade entre os resultados visados e os meios disponíveis e o tempo em que são prosseguidos (artigo 46.º, n.º 1 do SIADAP), sendo que tais objetivos podem consistir na produção de bens e atos ou prestação de serviços, visando a eficácia na satisfação dos utilizadores, na qualidade, orientada para a inovação, melhoria do serviço e satisfação das necessidades dos utilizadores, na eficiência, no sentido da simplificação e racionalização de prazos e procedimentos de gestão processual e na diminuição de custos de funcionamento e, ainda, no aperfeiçoamento e desenvolvimento das competências individuais, técnicas e comportamentais do trabalhador.
De acordo com o artigo 46.º, n.º 4 e n.º 5 do SIADAP, são fixados anualmente pelo menos três objetivos para cada trabalhador (tendo em conta o posto de trabalho do trabalhador) e, em cada objetivo, são previamente estabelecidos indicadores de medida de desempenho.
O parâmetro relativo a «Competências» assenta em competências previamente escolhidas para
cada trabalhador em número não inferior a cinco (artigo 48.º, n.º 1 do SIADAP).
A avaliação dos resultados obtidos em cada objetivo é expressa em três níveis (cfr. artigo 47º):
a) “Objetivo superado”, a que corresponde uma pontuação de 5;
b) “Objetivo atingido”, a que corresponde uma pontuação de 3;
c) “Objetivo não atingido”, a que corresponde uma pontuação de 1.
A pontuação final a atribuir ao parâmetro “Resultados” é a média aritmética das pontuações atribuídas aos resultados obtidos em todos os objetivos.
A avaliação de cada competência é expressa em três níveis (cfr. artigo 49º):
a) “Competência demonstrada a um nível elevado”, a que corresponde uma pontuação de 5;
b) “Competência demonstrada”, a que corresponde uma pontuação de 3;
c) “Competência não demonstrada ou inexistente”, a que corresponde uma pontuação de 1.
A pontuação final a atribuir ao parâmetro “Competências” é a média aritmética das
pontuações atribuídas às competências escolhidas para cada trabalhador.
De acordo com o artigo 50.º do SIADAP, a classificação final é o resultado da média
ponderada das pontuações obtidas nos dois parâmetros de avaliação, sendo que ao parâmetro
«Resultados» é atribuída uma ponderação mínima de 60 % e ao parâmetro «Competências» é atribuída uma ponderação máxima de 40 %.
Segundo o disposto no mesmo artigo 50.º, n.º 4, do SIADAP, a avaliação final é expressa em menções qualitativas em função das pontuações finais obtidas em cada parâmetro, sendo considerado como desempenho relevante, a avaliação final a que corresponda a pontuação de 4 a 5; Desempenho adequado, a avaliação final de desempenho positivo a que corresponda a pontuação de 2 a 3,999; e desempenho inadequado, a avaliação final a que corresponda a pontuação de 1 a 1,999.
Segundo o artigo 61.º do SIADAP, o processo de avaliação compreende, entre outras fases, i) a fase de planeamento do processo de avaliação e definição de objetivos e resultados a atingir, ii) a realização da autoavaliação e da avaliação, iii) a reunião entre avaliador e avaliado para avaliação de desempenho, contratualização dos objetivos e respetivos indicadores e fixação das competências e,
iv) a homologação da avaliação.
O cargo de avaliador é deferido por lei, e em princípio, ao superior hierárquico imediato, a quem cabe negociar os objetivos do avaliado (de acordo com os objetivos e resultados fixados para a sua unidade orgânica), avaliar anualmente os trabalhadores diretamente subordinados e fundamentar as
avaliações de desempenho relevante e desempenho inadequado (cfr. artigo 56.º, n.º 1, alíneas a), d) e
f) do SIADAP).
Ao dirigente máximo de serviço cabe homologar as avaliações de desempenho (artigo 71.º do SIADAP), só lhe competindo efetuar a avaliação na ausência ou impedimento do superior hierárquico imediato (cfr. artigo 56.º, n.º 1 do SIADAP).
A contratualização dos parâmetros avaliativos de cada ciclo de avaliação, é efetuada no início de cada ciclo de avaliação, em reunião entre avaliador e avaliado destinada a fixar e registar na ficha de avaliação os objetivos a atingir e as competências a demonstrar, bem como os respetivos indicadores de medida e critérios de superação (cf n.º 1 do artigo 66º).
O artigo 42º prevê as situações de falta de requisitos funcionais para avaliação (caso de quem, no biénio anterior, tenha tido relação jurídica de emprego público com pelo menos um ano, mas não tenha o correspondente serviço efetivo, e de quem, estando nesta última situação, não tenha obtido decisão favorável do Conselho Coordenador de Avaliação), que impedem a realização da avaliação nos termos do título IV, nos moldes que temos vindo a enunciar.
Nestas situações de falta de requisitos funcionais releva, para efeitos da respetiva carreira, a última avaliação atribuída, ou se o trabalhador não tiver avaliação anterior que releve, ou se pretender a sua alteração, requer avaliação por ponderação curricular (cf. n.ºs 5 a 7 do artigo 42º e n.º 1 do artigo 43º).
Feito este enquadramento legal, e tendo presente que ao Autor, enquanto trabalhador em funções públicas, é aplicável o SIADAP 3, vejamos agora quais os vícios imputados à sentença recorrida.
O Autor vem recorrer da sentença na parte em que esta absolveu a entidade demandada, ora recorrida, de fazer relevar, para efeitos de carreira, a última avaliação atribuída ao Recorrente, concluindo que a sentença recorrida viola os artigos 42º e 73º da Lei n.º 66-B/2007, de 23 de dezembro.
Vejamos.
A sentença anulou os referidos atos administrativos por ter ficado provado que não haviam sido fixados previamente os objetivos e competências que devem nortear a avaliação de desempenho, em violação do n.º 1 do artigo 66º da Lei n.º 66-B, de 28.12.
Contudo, julgou improcedente o pedido condenatório formulado com a seguinte
fundamentação:
“Importa perceber qual o regime aplicável, nos termos do SIADAP, em caso de anulação da avaliação: se o regime previsto no artigo 42.º, n.º 6, do SIADAP, conforme alega o Autor, se o regime previsto no artigo 73.º, n.º 2, do SIADAP, conforme alega a Entidade Demandada.
Vejamos as normas aqui convocadas do SIADAP:
“Artigo 42.º
Requisitos funcionais para avaliação
1 - No caso de trabalhador que, no ano civil anterior ao da realização do ciclo avaliativo, tenha constituído relação jurídica de emprego público há menos de seis meses, o desempenho relativo a este período é objeto de avaliação conjunta com o do ciclo seguinte.
2 - No caso de trabalhador que, no biénio anterior, tenha relação jurídica de emprego público com, pelo menos, um ano e o correspondente serviço efetivo, independentemente do serviço onde o tenha prestado, o desempenho é objeto de avaliação nos termos do presente título.
3 - O serviço efetivo deve ser prestado em contacto funcional com o respetivo avaliador ou em situação funcional que, apesar de não ter permitido contacto direto pelo período temporal referido no número anterior, admita, por decisão favorável do Conselho Coordenador da Avaliação, a realização de avaliação.
4 - No caso previsto no n.º 2, se no decorrer do biénio anterior e ou período temporal de prestação de serviço efetivo se sucederem vários avaliadores, o que tiver competência para avaliar no momento da realização da avaliação deve recolher dos demais os contributos escritos adequados a uma efetiva e justa avaliação.
5 - No caso de quem, no biénio anterior, tenha relação jurídica de emprego público com pelo menos um ano, mas não tenha o correspondente serviço efetivo conforme definido na presente lei ou, estando na situação prevista no n.º 3, não tenha obtido decisão favorável do Conselho Coordenador da Avaliação, não é realizada avaliação nos termos do presente título.
6 - No caso previsto no número anterior releva, para efeitos da respetiva carreira, a última avaliação atribuída nos termos da presente lei ou das suas adaptações, não incidindo sobre os trabalhadores abrangidos por esta medida as percentagens previstas no n.º 1 do artigo 75.º
7 - Se no caso previsto no n.º 5 o titular da relação jurídica de emprego público não tiver avaliação que releve nos termos do número anterior ou se pretender a sua alteração, requer avaliação do biénio, feita pelo Conselho Coordenador da Avaliação, mediante proposta de avaliador especificamente nomeado pelo dirigente máximo do serviço.
(…)
Artigo 73.º Outras impugnações
1 - Do ato de homologação e da decisão sobre reclamação cabe impugnação administrativa, por recurso hierárquico
ou tutelar, ou impugnação jurisdicional, nos termos gerais.
2 - A decisão administrativa ou jurisdicional favorável confere ao trabalhador o direito a ver revista a sua avaliação
ou a ser-lhe atribuída nova avaliação.
3 - Sempre que não for possível a revisão da avaliação, designadamente por substituição superveniente do avaliador, é competente para o efeito o novo superior hierárquico ou o dirigente máximo do serviço, a quem cabe proceder a nova avaliação.”
Com efeito, o artigo 42.º do SIADAP estabelece os “requisitos funcionais para avaliação”, isto é, os requisitos necessários para que um trabalhador possa ser avaliado, considerando, nomeadamente, o momento da constituição da relação de emprego público e a duração dessa relação. De acordo com os n.os 5 e 6 do artigo 42.º do SIADAP, releva, para efeitos da respetiva carreira, a última avaliação atribuída, nas situações em que (i) no biénio anterior, o trabalhador tenha relação jurídica de emprego público com pelo menos um ano, mas não tenha o correspondente serviço efetivo; ou (ii) estando na situação prevista no n.º 3 do artigo 42.º (isto é, prestação de serviço efetivo sem contacto direto com o respetivo avaliador pelo período de um ano), não tenha obtido decisão favorável do Conselho Coordenador da Avaliação.
Por sua vez, nos termos do n.º 2 do artigo 73.º do SIADAP, em caso de procedência da ação administrativa de impugnação do ato de homologação da avaliação, o trabalhador tem direito a ver revista a sua avaliação ou a ser-lhe atribuída nova avaliação. Veja-se, neste exato sentido, o acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, de 24.04.2015, Processo n.º 00504/12.2BEPNF, em cujo sumário se lê que “a anulação do ato de homologação, enquanto “ato devido”, deverá determinar, nos termos do artº 73º da Lei nº 66-B/2007, a revisão da avaliação ou a realização de nova avaliação.”.
Em face do exposto, ressalva à evidência que o caso dos autos se subsume ao disposto no n.º 2 do artigo
73.º do SIADAP, tanto mais que o Autor não alegou, nem demonstrou os pressupostos de aplicação do disposto nos n.os 5 e 6 do artigo 42.º do SIADAP.
Por conseguinte, e relativamente à “segunda parte” do ato de indeferimento da reclamação, improcede o
vício de violação de lei invocado pelo Autor.
A) Do pedido de condenação à prática do ato devido
O Autor veio peticionar a condenação da Entidade Demandada a substituir os atos impugnados por um que defira a sua pretensão, no sentido de relevar, para efeitos de carreira, a avaliação anterior, com base no disposto nos n.os 5 e 6 do artigo 42.º do SIADAP.
Como se acabou de ver, o Autor não logrou demonstrar o enquadramento da sua situação nas sobreditas normas, pelo que se conclui que o Autor não tem direito a que seja relevada, para efeitos de carreira, no biénio 2019/2020, a avaliação anterior.
Consequentemente, improcede o pedido de condenação à prática do acto devido, formulado pelo Autor.”
Fim da transcrição.
Tenha-se presente que, como resulta do art.º 46.º, n.os 1 e 4, do SIADAP, “o parâmetro
«Resultados» decorre da verificação do grau de cumprimento dos objetivos previamente definidos que devem ser redigidos de forma clara e rigorosa, de acordo com os principais resultados a obter, tendo em conta os objetivos do serviço e da unidade orgânica, a proporcionalidade entre os resultados visados e os meios disponíveis e o tempo em que são prosseguidos”, sendo que a fixação
ou contratualização desses objetivos ocorre no início de cada ciclo avaliativo (sublinhado e negrito nosso). Acresce que, “no início de cada ciclo de avaliação, no começo do exercício de um novo cargo ou função, bem como em todas as circunstâncias em que seja possível a fixação de objetivos a atingir, é efetuada reunião entre avaliador e avaliado destinada a fixar e registar na ficha de avaliação tais objetivos e as competências a demonstrar, bem como os respetivos indicadores de medida e critérios de superação” (art.º 66.º, n.º 1, do SIADAP), o que é reiterado no art.º 67.º, alínea a), do SIADAP, quando aí se refere que “a contratualização de objetivos a atingir efetua-se de acordo com as seguintes regras: a) os objetivos a atingir por cada trabalhador devem ser definidos pelo avaliador e avaliado no início do período da avaliação, prevalecendo, em caso de discordância, a posição do avaliador” (sublinhados e negritos nossos).
Destes preceitos decorre, portanto, que o SIADAP, visando promover uma gestão fundamentada na valorização das competências e do mérito dos trabalhadores, tem como um dos seus princípios estruturantes o da transparência, que impõe que esse sistema de avaliação assente em critérios objetivos, previamente definidos (no início de cada ciclo de avaliação), e em regras claras e amplamente divulgadas. Por outras palavras, “é garantida, no âmbito do processo de avaliação de desempenho, a divulgação aos interessados dos objetivos, fundamentos, conteúdo e sistema de funcionamento e de classificação, sendo que tanto os objetivos como as competências, que são componentes do SIADAP, devem ser estabelecidos e conhecidos no início do período de avaliação. O fim último dessas exigências é a proteção dos próprios avaliados, que desde o início saberão quais os objetivos a atingir e as competências a cumprir, e ainda que será relativamente à eficácia no cumprimento dessas metas que serão avaliados” (cfr. o acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte de 06/12/2013, proc. n.º 02504/10.8BEPRT, publicado em www.dgsi.pt - sublinhado nosso).
A avaliação de desempenho do biénio 2019/2020 foi anulada pela sentença recorrida porque ficou provado que não haviam sido fixados previamente os objetivos e competências que devem nortear a avaliação de desempenho, em violação do n.º 1 do artigo 66º da Lei n.º 66-B, de 28.12.
Este vício anulatório compromete todo o procedimento avaliativo.
Com efeito, uma vez que não existiram parâmetros de avaliação fixados para o biénio, torna-
se impossível repetir a avaliação.
Sob pena de violação dos princípios da transparência e imparcialidade, consagrados no artigo 5º, d) da Lei SIADAP, uma vez anulado o procedimento, não poderão fixar-se retroativamente objetivos e competências.
Contudo, o tribunal a quo considerou que: “o caso dos autos se subsume ao disposto no n.º 2 do artigo
73.º do SIADAP, tanto mais que o Autor não alegou, nem demonstrou os pressupostos de aplicação do disposto nos n.os 5
e 6 do artigo 42.º do SIADAP”.
Acontece que a subsunção do caso ao disposto no n.º 2 do artigo 73.º do SIADAP, que determina que: “A decisão administrativa ou jurisdicional favorável confere ao trabalhador o direito a ver revista a sua avaliação ou a ser-lhe atribuída nova avaliação”, não invalida uma aplicação por analogia do disposto nos n.ºs 5 a 7 do artigo 42º e no n.º 1 do artigo 43º, como passaremos a ver.
Na verdade, as normas do artigo 73º não explicitam qual o sistema de avaliação que deve ser levado a cabo perante uma decisão administrativa ou jurisdicional favorável ao trabalhador. Será, em princípio o sistema de avaliação constante do título IV e que supra descrevemos nas suas linhas mais genéricas.
Mas se não for possível aplicar este sistema de avaliação (por o vício gerador da invalidade não permitir a realização de nova avaliação, como acontece no caso em apreço por inexistência de parâmetros avaliativos), face à necessidade, imposta pela própria norma do n.º 1 do artigo 73º de ser feita nova avaliação, deparamo-nos com um vazio de regulamentação.
O artigo 73º do SIADAP deveria ter regulado o sistema de avaliação quando não se mostre possível a nova avaliação nos moldes convencionais em decorrência do tipo de vício que determinou a anulação da avaliação já efetuada. Não o fez. Em concreto, o legislador não previu na Lei n.º 66-B/2007 a hipótese de impossibilidade de nova avaliação nos termos do título IV, por não negociação ou fixação no momento prévio adequado dos parâmetros de avaliação (e, consequentemente, não regulou essa situação). Por isso, existe uma lacuna na lei.
Existe, portanto, um vazio de regulamentação ou uma lacuna, que carece de ser preenchida,
sob pena de se infringir a própria lei que impõe “nova avaliação” - artigo 73, n.º 1, do SIADAP.
Dispõe o n.º 1 do artigo 10º do Código Civil que: “Os casos que a lei não preveja são regulados segundo a norma aplicável aos casos análogos”, sendo que, segundo o n.º 2 “Há analogia sempre que no caso omisso procedam as razões justificativas da regulamentação do caso previsto na lei.”
Debruçando-nos agora sobre o n.º 6 do art. 42º da Lei SIADAP, constatamos que o legislador quis acautelar que, por falta de requisitos funcionais para uma avaliação pelo subsistema SIADAP
3, o trabalhador em funções públicas não deixasse de ter alguma avaliação que relevasse para efeitos de carreira.
No caso de falta de avaliação dos trabalhadores em funções públicas por incumprimento do dever prévio de negociar os objetivos e competências, as razões justificativas para encontrar uma solução são as mesmas: o trabalhador não pode ficar desprovido de avaliação e, consequentemente, prejudicado na sua carreira.
Conclui-se, portanto, que, no caso omisso, procedem as razões justificativas da
regulamentação do caso previsto na lei.
Quer isto dizer que nada impede e tudo aconselha à aplicação analógica do n.º 6 do artigo 42º da referida Lei aos casos de falta de negociação atempada dos parâmetros de avaliação, como sucede no caso do Recorrente.
Não tendo a contratualização dos parâmetros de avaliação sido efetuada dentro do prazo estabelecido na lei, terá que se recorrer, por aplicação analógica, ao disposto nos n.ºs 5 a 7 do art.º
42.º do SIADAP, conferindo ao trabalhador o direito ao “arrastamento” da última avaliação atribuída, ou se pretender a sua alteração, requerer avaliação do biénio feita pelo Conselho Coordenador da Avaliação, mediante proposta de avaliador especificamente nomeado pelo dirigente máximo do serviço (art.º 42.º n.º7), através de ponderação curricular.
Termos em que procedem as conclusões do recurso.
IV - Decisão
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Subsecção Social da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em:
- Ordenar o desentranhamento dos autos dos documentos juntos com o recurso e a sua
devolução ao apresentante;
- Conceder provimento ao presente recurso revogando a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, no segmento em que considerou improcedente o pedido de condenação da União de Freguesias de ... a fazer relevar a avaliação anterior do Autor para efeitos
de carreira e julgar procedente o pedido condenatório condenando a entidade demandada a relevar,
para efeitos de carreira, no biénio em causa, a avaliação anterior do Autor.
Custas pela Recorrida.
Registe e D.N.
Em 3 de julho de 2026.
Isabel Costa
Fernanda Brandão Paulo Ferreira de Magalhães |
