Acórdãos TCAN

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:00573/16.6BEPNF
Secção:1ª Secção - Contencioso Administrativo
Data do Acordão:01/22/2021
Tribunal:TAF de Penafiel
Relator:Maria Fernanda Antunes Aparício Duarte Brandão
Descritores:INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, IP; ACÇÃO ADMINISTRATIVA; CESSAÇÃO DO SUBSÍDIO DE DOENÇA; DEVER DE FUNDAMENTAÇÃO DO ACTO.
Recorrente:Instituto da Segurança Social, IP
Recorrido 1:C.
Votação:Unanimidade
Meio Processual:Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:Conceder provimento ao recurso.
Aditamento:
Parecer Ministério Publico:Não emitiu parecer.
1
Decisão Texto Integral:
Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

RELATÓRIO
C. instaurou contra o Instituto da Segurança Social, IP, ambos melhor identificados nos autos, acção administrativa, peticionando a declaração de nulidade da decisão de cessação do seu subsídio de doença.
Por sentença proferida pelo TAF de Penafiel foi julgada procedente a acção e anulado o acto impugnado.

Desta vem interposto recurso.

Alegando, o Réu formulou as seguintes conclusões:

1- No despacho impugnado refere-se claramente que “Os fundamentos para a cessação, previstos no Decreto-Lei acima citado, são os a seguir indicados: Ter sido declarada a não subsistência da incapacidade temporária para o trabalho pela comissão de reavaliação (alínea c) do nº 2 do art. 24º), e mais refere o período de incapacidade em causa , de 2015-04-07 a 2015-05-06, é pelo que é bom de ver que o despacho remete para os pareceres das comissões de avaliação e reavaliação, que, nos termos do art. 153º fazem parte integrante do acto.
2- A “mera declaração de concordância” referida no art. 153º do N CPA não tem de ser expressa e textual, mas pode ser tácita quando se deduz de factos que, com toda a probabilidade, a revelam, e neste caso quando se cessa o subsídio de doença por ter sido declarada a não subsistência da incapacidade temporária para o trabalho pela comissão de reavaliação, está-se, obviamente, a remeter a fundamentação desta cessação para o conteúdo dos pareceres da dita comissão.
3-A nossa lei não exige que a notificação contenha toda a fundamentação que serviu de base à decisão, basta a dita remissão ou concordância, desde que a reconstituição do itinerário cognitivo da entidade decidente possa ver feita por consulta ao processo, e que toda a fundamentação conste do respectivo processo, ainda que não notificada na integra, e é por isso mesmo que o administrado pode consultar o processo para decidir se aceita a decisão ou se pretende a impugnação da mesma, aliás se fosse obrigatória a notificação integral de todos elementos que contribuíram para a fundamentação não faria sentido a Lei consagrar o direito à consulta do processo.

A Autora não juntou contra-alegações.

O MP, notificado nos termos e para os efeitos do artigo 146º/1 do CPTA, não emitiu parecer.

Cumpre apreciar e decidir.

FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
A) Em 25-05-2012 a Autora foi submetida a tumorectomia central da mama direita, por carcinoma invasor misto (tubular + ductal) – documento nº 6 junto à PI;

B) A Autora foi novamente submetida a nova cirurgia em virtude do aparecimento de novo carcinoma na mama esquerda (documento nº6 junto à PI);

C) Em 05-08-2014 a Autora fez uma mastectomia total, redutora e risco e efectuou reconstrução mamária imediata com retalho DIEP (documento nº7 junto à PI);

D) A Autora tem uma incapacidade permanente global de 90% (documento nº11 junto à PI);

E) Desde o aparecimento do primeiro carcinoma, a Autora esteve largos períodos de baixa médica, usufruindo do subsidio de doença (facto admitido por acordo);

F) Em 05-05-2015 a Autora foi notificada para comparecer numa Comissão de Serviço de Verificação de Incapacidades (CVIT) – fls.1 do PA;

G) Por deliberação de 05-05-2015, a CVIT deliberou o seguinte (fls.7 do PA):
[imagem que aqui se dá por reproduzida]


H) A deliberação de 05-05-2015 referida supra, foi notificada à Autora na mesma data, nos seguintes termos (fls.8 do PA):
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

I) A Autora requereu reavaliação da decisão supra referida à Comissão de Reavaliação de Incapacidades Temporárias (fls.10 do PA);

J) Em 22-05-2015 a Autora foi notificada para comparecer numa Comissão de Reavaliação de Verificação de Incapacidades (CRIT) – fls.14 do PA;

K) Por deliberação de 03-06-2015, a CRIT deliberou o seguinte (fls.23 do PA):
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

L) A deliberação referida supra, foi notificada à Autora na mesma data, nos seguintes termos (fls.24 do PA):
[imagem que aqui se dá por reproduzida]


M) Em 04-06-2015 foi elaborada Informação sobre a qual recaiu despacho de concordância com os seguintes teores (fls.25 do PA):

N) Em 04-06-2015, a Autora foi notificada da decisão de cessação do subsídio de doença nos termos e fundamentos seguintes (documento nº1 junto à PI):
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

O) Dá-se por reproduzido o teor dos documentos nºs 6, 7, 8, 9, 10 e 11 juntos à PI.
X
DE DIREITO
Está posta em causa a decisão que ostenta este discurso fundamentador:
Com a instauração da presente acção, como resulta translucidamente do pedido, a Autora pretende obter a declaração de nulidade do acto por via do qual foi determinada a cessação do pagamento do subsídio de doença e m.i. na alínea N) do probatório, por falta de fundamentação do mesmo e não qualquer erro sobre os pressupostos de facto e/ou de direito pelo que será nesta perspectiva que será apreciada a questão decidenda.
Com base nesta premissa, diga-se que nos termos do disposto no artigo 268º nº3 da CRP, “os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos.”.
Por seu lado, o artigo 152º do NCPA com e epígrafe de “Dever de fundamentação”, refere o seguinte:
1 - Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente:
a) Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções;
b) Decidam reclamação ou recurso;
c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;
d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;
e) Impliquem declaração de nulidade, anulação, revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior.
2 - Salvo disposição da lei em contrário, não carecem de ser fundamentados os actos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal.
Por sua vez, o artigo 153º do CPA sob a epígrafe “Requisitos da fundamentação”, dispõe o seguinte:
1 - A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso parte integrante do respectivo acto.
2 - Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.
3 - Na resolução de assuntos da mesma natureza, pode utilizar-se qualquer meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que tal não envolva diminuição das garantias dos interessados.
A exigência da fundamentação significa que o acto administrativo deve permitir através da exposição sucinta dos factos e das normas jurídicas em que se funda, que os seus destinatários possam fazer a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo seu autor.
Atentando no probatório ressalta da concatenação do teor das alíneas M) e N), respectivamente proposta de decisão e decisão/notificação do acto impugnado e que determinaram a cessação do pagamento do subsídio de doença à Autora, que tal decisão tem por base a seguinte fundamentação:
“(…) os fundamentos previstos no Decreto-Lei nº 28/2004, de 04 de Fevereiro, nas redacções dadas pelos Decretos-Leis nº 146/2005, de 26 de Agosto e nº 302/2009, de 22 de Outubro, a seguir indicados:
Ter sido declarada a não subsistência da incapacidade temporária para o trabalho (pela alínea c) do nº2 do art.º 24º).
Comissão reavaliação.” (…).
Da notificação efectuada à Autora, extrai-se o seguinte:
“Informa-se que V.ª Ex.ª de que haverá lugar à cessação do subsídio de doença se, no prazo de 10 dias uteis a contar da data de recepção deste ofício, não der entrada nestes serviços, resposta por escrito, da qual constem elementos que possam obstar à referida cessação, juntando meios de prova se for caso disso.
Os fundamentos para a cessação, previstos no Decreto-Lei acima citado, (Decreto-Lei nº 28/2004, de 04 de Fevereiro, nas redacções dadas pelos Decretos-Leis nº 146/2005, de 26 de Agosto e nº 302/2009, de 22 de Outubro) são os a seguir indicados:
Ter sido declarada a não subsistência da incapacidade temporária para o trabalho pela comissão reavaliação (alínea c) do nº2 do art.º 24º).
Na falta de resposta, o despacho de cessação considera-se efectuado no primeiro dia útil seguinte ao do termo do prazo acima referido, data a partir da qual se inicia a contagem dos prazos de:
-15 dias úteis para reclamar;
-3 meses para recorrer hierarquicamente;
-3 meses para impugnar contenciosamente, prazo que se suspende caso tenha reclamado ou recorrido hierarquicamente;
Mais se informa que a referida cessação se efectiva a partir de 2015-05-06 podendo determinar a restituição das prestações que lhe tenham sido pagas indevidamente, a partir da referida data, sendo o montante a restituir oportunamente comunicado a V.ª Ex.ª”
Ora, atentando no supra exposto, impõe-se concluir que, quer a informação/ despacho por via do qual foi determinada a cessação do subsídio de doença da Autora, quer a notificação do mesmo, são absolutamente omissos em qualquer fundamentação de facto que permita, através da exposição sucinta dos factos e das normas jurídicas em que se funda, que os seus destinatários possam fazer a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo seu autor.
Com efeito, com excepção dos preceitos legais aplicáveis, nada é referido quanto aos fundamentos de facto que estão na origem da cessação do subsídio de doença, ou seja, quer do despacho que determina a cessação do subsídio, quer da notificação, consta apenas a premissa maior (a norma) e a conclusão, mas não a premissa menor (os factos), razão pela qual o tribunal considera que, até considerando a quantidade e complexidade técnica de todo o acervo documental carreado para o procedimento quer pela Autora, quer pela ED (por via da CVIT e da CRIT), se impunha um especial dever de fundamentar de facto e de direito quer a informação que propõe a cessação do subsidio de doença, do despacho e da notificação da decisão, sendo ainda de sublinhar que nem o despacho impugnado remete ou menciona o teor das deliberações da CVIT e da CRIT (como poderia suceder nos termos do art. 153º nº1 do NCPA), nem a notificação do despacho que determina a cessação do subsídio de doença se fez acompanhar (naturalmente, face à míngua de elementos de facto constantes do despacho) de qualquer deliberação da CVIT ou da CRIT, o que se impunha.
Quer o despacho impugnado, quer a notificação do mesmo apenas comunicam á Autora o preceito legal ao abrigo do qual o seu subsidio de doença será cessado e os meios de reacção administrativa e contenciosa. Nada mais.
Impunha-se a emissão de um despacho que explicita-se de uma forma cabal e suficientemente perceptível as razões do não reconhecimento à Autora da subsistência de qualquer incapacidade temporária, fundada em factos concretos que fizessem uma enunciação transparente do quadro clínico da Autora e com analise critica de todos os elementos clínicos carreados pela mesma para o procedimento e resultantes da verificação a que foi sujeita e a sua subsunção legal, de onde se pudesse inferir de uma forma clara e perceptível por que razão a Autor não possui qualquer incapacidade temporária e, por esse motivo, cessa o seu subsidio de doença e, posteriormente impunha-se que a ED comunicasse à Autora a sua decisão nos termos supra apontados fazendo constar expressamente a mesma da notificação do acto impugnado e com utilização de uma linguagem que permita à autora apreender o total teor e sentido da decisão e não apenas com recurso a termos eminentemente técnicos, de modo a que à Autora fosse possível reconstituir o itinerário cognoscitivo subjacente à decisão de cessação do subsidio de doença e, aí sim, estaria em condições de poder impugnar o acto
Como foi entendido pelo TCAN no âmbito do Acórdão proferido no processo nº 2168/05.0BEPRT, de 27-01-2011, em situação análoga à dos presentes autos “(…) não podemos abstrair, no presente caso, que nos encontramos face a uma avaliação e decisão pericial, pois assim mesmo é tratada pela lei a verificação técnica de que estão incumbidos os membros que compõem o colectivo quer da comissão de revisão quer da comissão de recurso. E peritagem médica, o que desde logo significa a necessidade, ou pelo menos a dificuldade em não utilizar termos e juízos clínicos estranhos, e não raras vezes herméticos, para a maior parte dos leigos na matéria.
De todo o modo, não se exige que as deliberações, e sobretudo o relatório final das comissões, expliquem de forma exaustiva e clara para os leigos as razões factuais em que alicerçam o diagnóstico que conduz à insubsistência da incapacidade permanente, o que se exige é que externalizem com um mínimo de densidade, mesmo usando os termos técnicos próprios, o juízo médico subjacente à deliberação que foi tomada, de modo a permitir ao destinatário, por si ou coadjuvado pelo médico assistente, nomeadamente, compreender o sentido e os fundamentos daquele diagnóstico.(…)”
Em suma, constituindo a fundamentação do acto administrativo impugnado a enunciação expressa das razões que levaram o seu autor a praticá-lo e, não contendo o acto ora impugnado qualquer exposição expressa das razões de facto da decisão e a sua subsunção ao quadro legal alegadamente aplicável, é forçoso concluir que estamos perante situação que não permitiu ao seu destinatário inteirar-se das razões que levaram a ED a praticá-lo.
Em consequência, perfilhando a tese da Autora, consideramos que o acto impugnado padece de vício de forma, por total falta de fundamentação do acto m.i. na alínea N) do probatório, o qual é anulável por (e não nulo como defende a Autora) uma vez que não consta do elenco do art. 161º do NCPA, razão pela qual lhe é aplicável o regime previsto no art. 163º no NCPA.
Na verdade, e não obstante ser uma imposição constitucional, a falta de fundamentação do acto, a ocorrer, não põe em causa a sua identificabilidade orgânica ou a sua identificabilidade material, mas antes se repercute, apenas, e em princípio, na sua inteligibilidade e justificação perante os interessados, pois nela estará em causa essencialmente a sua compreensibilidade.
E que a falta de fundamentação gera anulabilidade constitui uma linha jurisprudencial dominante nas instâncias administrativas, sendo despiciendo, por abundantes, particularizar as pertinentes decisões.
No nosso caso, como decorre do que deixamos acima exposto, não estamos perante uma situação de ininteligibilidade do objecto do acto administrativo (apenas da sua premissa menor com recurso ao silogismo aristotélico), certo é que também não estamos perante uma situação em que haja ofensa do conteúdo essencial de direito fundamental.
A anulabilidade é, pois, a única hipótese aqui em causa, o que se determina.
X
Vejamos.
Como é sabido, a fundamentação constitui um dever genérico da Administração, na sua actuação com os administrados.
Com efeito, o artigo 124º do anterior Código do Procedimento Administrativo (artigo 153º do NCPA), na esteira do nº 3 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa, consagra um dever geral de fundamentação dos actos administrativos, dever que é concretizado no artigo 125º do mencionado Código.
Preceitua este artigo 125º - sob a epígrafe “Requisitos da fundamentação” - nos nºs 1 e 2:
“1.A fundamentação deve ser expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respetivo ato.
2.Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.”.
Assim, a fundamentação de um concreto acto, para que possa desempenhar em pleno a principal função subjacente à previsão da respectiva exigência, tem que ser expressa, através duma exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão; clara, permitindo que, através dos seus termos, se apreendam com precisão os factos e o direito com base nos quais se decide; suficiente, possibilitando ao administrado, um conhecimento concreto da motivação do acto, ou seja, as razões de facto e de direito que determinaram o órgão ou agente a actuar como actuou e, ademais, congruente, de modo que a decisão constitua conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como justificação, envolvendo entre eles um juízo de adequação, não podendo existir contradição entre os fundamentos e a decisão.
Tal como tem sido jurisprudência uniforme do STA, a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo, devendo concluir-se pela sua existência quando um destinatário normal, na posição do interessado em concreto, não tenha dúvidas acerca das razões que motivaram a decisão - cfr., por todos, o Acórdão do Pleno de 14/05/97, segundo o qual, a fundamentação, “(...) varia consoante o tipo legal de acto administrativo em concreto, havendo que entender a exigência legal em termos hábeis, dados a funcionalidade do instituto e os objectivos essenciais que prossegue: habilitar o destinatário a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade (objectivo endo-processual) a assegurar a transparência, a serenidade, a imparcialidade e a reflexão decisórias (objetivos exa ou extra-processuais)”.
A fundamentação, ainda que sucinta, deve ser suficiente para convencer o particular e permitir-lhe o controlo do acto.
O que significa que o administrado deve ficar na posse de todos os elementos de facto e de direito que conduziram à decisão, o que traduz a exigência de que a administração deve dar-lhe, ainda que de forma sucinta, nota do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido para a tomada de decisão.
Na verdade, só assim o particular pode analisar a decisão e ponderar se lhe dá ou não o seu acordo; também só por essa via, ele fica munido dos elementos essenciais para poder impugnar a decisão.
É que, só sabendo quais os factos concretos considerados pela Administração, ele pode argumentar se eles se verificam ou não; só conhecendo os critérios valorativos da Administração sobre esses factos, ele pode discuti-los, apresentar outros ou até valorá-los doutra forma; finalmente, só em face das normas legais invocadas, ele pode discernir se são essas ou outras as aplicáveis ao caso.
Com a fundamentação visa-se, pois, que o destinatário fique ciente do modo e das razões por que a administração decidiu num e não noutro sentido.
Sobre esta problemática da fundamentação, no âmbito específico dos actos administrativos proferidos no âmbito da actividade discricionária da Administração, pronunciou-se o Acórdão do STA, de 12/04/2007, no proc. 0941/05, onde sumariou: “ (…) IV - No domínio do exercício dos poderes discricionários a Administração tem de agir tendo sempre em vista a satisfação do interesse público e tal passa não só pela adopção do comportamento mais racional e mais ajustado aos fins que se visa prosseguir, como também pelo respeito dos princípios da legalidade, da igualdade, da imparcialidade, da proporcionalidade, da justiça e da boa-fé. V - Quanto mais alargados forem os poderes discricionários maior é a obrigação do acto ser acompanhado de uma fundamentação clara, precisa e suficientemente desenvolvida pois que só assim se dá as necessárias garantias de defesa do administrado.”.
Na mesma linha ditou o mesmo Supremo Tribunal:
A fundamentação - como resulta do que se disse - visa responder às necessidades de esclarecimento do Administrado destinando-se a informá-lo do itinerário cognoscitivo e valorativo do acto e a permitir-lhe conhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática e porque motivo se decidiu num sentido e não noutro. E, sendo assim, pode dizer-se que não só a insuficiência, a obscuridade e a contradição da fundamentação equivalem a falta de fundamentação, uma vez que as mesmas impedem o devido esclarecimento, como também que um acto está devidamente fundamentado quando o administrado, colocado na sua posição de destinatário normal - o bonus pater familias do artº 487º, nº 2 do CC - fica a saber das razões que o motivaram cfr. nº 3 do artº 268º da CRP, e artº 124º do CPA - entre muitos outros, os seguintes Acórdãos do STA de 19/3/81, proc. 13.031, de 27/10/82/AD 256/528, de 25/7/84/AD 288/1386, de 4/3/87/AD 319/849, de 15/12/87/AD 318/813 e na doutrina Marcello Caetano “Manual”, pág. 477 e Esteves de Oliveira em “Direito Administrativo”, pág. 470.
Voltando ao caso concreto, são duas as questões que se colocam nesta sede, a saber:
-Os termos em que os despachos impugnados podem remeter para pareceres e informações anteriores, nos termos do artº 153º/1 do NCPA, considerando-se assim devida ou indevidamente fundamentados;
-Os termos e documentos anexos que a notificação de um acto administrativo deve conter para não afectar a validade do acto notificado.
Avança-se, já, que a razão está do lado do Apelante.
Assim, quanto ao artigo 153º do NCPA, refere o seguinte:
1-A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato.
In casu, o acto impugnado contém a seguinte redacção:
Informa-se V. Exa. de que haverá lugar à cessação do subsídio de doença se, no prazo de 10 dias úteis a contar da data da recepção deste ofício, não der entrada nestes serviços, resposta por escrito, da qual constem elementos que possam obstar à referida cessação, juntando meios de prova se for caso disso.
Os fundamentos para a cessação, previstos no Decreto-Lei acima citado, são os a seguir indicados: ter sido declarada a não subsistência da incapacidade temporária para o trabalho pela comissão de reavaliação (alínea c) do nº 2 do artº 24º).
No cabeçalho da notificação, por seu lado, consta a informação sobre a legislação aplicável - DL 28/2004, de 4 de fevereiro, nas redacções dadas pelos DLs 146/2005, de 26 de agosto e 3021/2009, de 22 de outubro, e o período de incapacidade em causa, de 2015-04-07 a 2015-05-06, bem como o NISS da Autora.
Ora, dos factos provados consta:
H) A deliberação de 05-05-2015 referida supra, foi notificada à Autora na mesma data, nos seguintes termos (fls. 8 do PA):
E ainda:
L) A deliberação referida supra, da CRIT, foi notificada à Autora na mesma data, nos seguintes termos (fls. 24 do PA);
M) Em 04-06-2015 foi elaborada Informação sobre a qual recaiu despacho de concordância com os seguintes teores (fls. 25 do PA);
N) Em 04-06-2015, a Autora foi notificada da decisão de cessação do subsídio de doença nos termos e fundamentos seguintes (documento nº 1 junto à PI).
Ora, apesar de dar todos estes factos como provados, a sentença recorrida refere o seguinte: …, atentando no supra exposto, impõe-se concluir que, quer a informação/despacho por via do qual foi determinada a cessação do subsídio de doença da Autora, quer a notificação do mesmo, são absolutamente omissos em qualquer fundamentação de facto que permita, através da exposição sucinta dos factos e das normas jurídicas em que se funda, que os seus destinatários possam fazer a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo seu autor.
Desde logo, há que distinguir o despacho impugnado, com todos os pareceres e informações anexos, e a sua notificação, que, naturalmente, são factos naturalisticamente diferentes.
Assim, quanto ao despacho impugnado -
Se no despacho impugnado se refere claramente que os fundamentos para a cessação, previstos no Decreto-Lei acima citado, são os a seguir indicados: ter sido declarada a não subsistência da incapacidade temporária para o trabalho pela comissão de reavaliação (alínea c) do nº 2 do art. 24º), e mais se menciona o período de incapacidade em causa, de 2015-04-07 a 2015-05-06, é bom de ver que o despacho remete para os pareceres das comissões de avaliação e reavaliação que, nos termos do artº 153º, fazem parte integrante do acto.
Aliás, o artº 153º do NCPA não impõe que o teor das deliberações da CVIT e da CRIT esteja textualmente repetido no acto final.
Do mesmo modo não exige que se escreva expressamente concorda-se com os pareceres da CVIT e da CRIT.
Na verdade, nos termos do artigo 9º do Código Civil, a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.
Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados - cfr. João Baptista Machado, em “Introdução ao Direito Legitimador”, 1983/189.
E, portanto, parece perfeitamente evidente que a intenção do legislador não foi impor à administração no acto final a redacção das palavras concordância ou remissão para pareceres anteriores;
Bastará, naturalmente, referir os ditos pareceres, (como foi feito) para qualquer destinatário normal poder perceber que a decisão da cessação do subsídio de doença teve por base a concordância com esses pareceres, pareceres aliás de cuja conclusão a Autora foi notificada nas respectivas datas das suas elaborações.
E, portanto, toda a fundamentação constante desses pareceres, nomeadamente a parte médica, fazem igualmente parte do acto impugnado, conforme resulta claro do artigo 153º do NCPA, acto esse que refere expressamente os ditos pareceres (sem excluir, obviamente, toda a fundamentação e documentação anexas).
Pareceres esses fundamentados, e que fazem parte integrante do processo de decisão e que foram juntos ao PA. e que se transcrevem.
Refere-se no parecer da CRIT de 5-5-2015:
Beneficiária nº 11267953544
Nome - C.
Data de Nascimento - 1965/01/07
Profissão/Trabalho desempenhado - Empregada de Limpeza de Farmácia
Informação Ortop.- 22/04/2015 Informação Médico de Família - 29/04/2015
baixa de 636 dias.
TAC abdomino pélvico - 12/03/2015.
Mastectomia bilateral em 05/08/2014 com reconstrução imediata por carcinoma. Fez RT adjuvante. Por nódulos de esteatonecrose fez exérese em 09/12/2014 da mama direita e esquerda. Em 27/01/2015 histerectomia com anexectomia bilateral.
Tem mantido tratamento de MFR e conforme informação anexa, francamente melhor, mantendo pequenas áreas de aderências a nível da cicatriz abdominal e no polo inferior da mama direita que poderão beneficiar de continuação da MFR (mesmo com direito a nível hospitalar) Sem edemas dos membros superiores, com mobilidade conservada.
Cicatrizes mamárias e abdominais sem sinais inflamatórios com uma pequena área de maior aderência no polo inferior da mama direita e 1/3 médio de cicatriz abdominal (área hipogastro).
Neste momento francamente melhorada, sem justificação para manter incapacidade temporária.
E a CRIT de 3-6-2015 continua:
Beneficiária nº 11267953544
Nome - C.
Data de Nascimento - 1965/01/07 Profissão/Trabalho desempenhado - Empregada de Limpeza de Farmácia
Medicação: Receita datada de 27/03/2015 - Trazadone - 1/3 ou 2/3 ao deitar.
Norbium - 1 ao deitar; Venlofaxina 75.
Baixa 636 dias. Não subsiste a 05/05/2015. Não retomou o trabalho.
Actualmente em tratamentos fisiátricos na área de residência, após alta de especialidade a nível hospitalar. Ao exame físico: Abdómen mole e depressível, com cicatriz de abdomnosplatia de normal qualidade sem sinais inflamatórios ou empastamentos.
Sem retracção cicatricial quer a nível abdominal quer mamário. Apenas a registar discreto empastamento mamário direito no quadrante inferior externo.
Mobilidade dos membros superiores conservada sem aparente limitação funcional. Não foi efectuado esvaziamento axilar. O exame do estado mental não apresenta alterações e não evidencia humor depressivo. Mãos de trabalho doméstico.
Quer pelos elementos anexos ao processo, quer pelo exame clínico efectuado, não se apuram motivos que possam justificar alterar a anterior decisão.
Estes pareceres não foram, é certo, notificados à Autora, nem tinham de o ser, já que a Autora foi informada de que poderia requerer a reavaliação e indicar um médico para tal, sendo a consulta dos processos administrativos um direito dos administrados, quer antes quer depois de proferida a decisão final, e, se a A. não o exerceu antes da propositura desta acção, não significa que os pareceres não existissem e não estivessem disponíveis para consulta.
E, sendo assim, resulta claramente da notificação que no acto final está feita uma remissão para os pareceres médicos da CRT e SVIP, e documentação anexa, nos termos a para os efeitos do artº 153º do NCPA, e, portanto a fundamentação terá de ser analisada à luz de todos estes elementos, que existem no processo, pelo que o acto deverá ter-se como fundamentado.
Quanto à notificação do acto (para audiência prévia) -
Artigo 114.º
Notificação dos atos administrativos
1 - Os atos administrativos devem ser notificados aos destinatários, designadamente os que:
a) Decidam sobre quaisquer pretensões por eles formuladas;
b) Imponham deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções, ou causem prejuízos;
c) Criem, extingam, aumentem ou diminuam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afectem as condições do seu exercício.
2 - Da notificação do ato administrativo devem constar:
a) O texto integral do ato administrativo, incluindo a respetiva fundamentação, quando deva existir;
b) A identificação do procedimento administrativo, incluindo a indicação do autor do ato e a data deste;
c) A indicação do órgão competente para apreciar a impugnação administrativa do ato e o respetivo prazo, no caso de o ato estar sujeito a impugnação administrativa necessária.
3 - O texto integral do ato pode ser substituído pela indicação resumida do seu conteúdo e objeto, quando o ato tiver deferido integralmente a pretensão formulada pelo interessado.
4 - Para efeitos do disposto na alínea c) do n.º 2, o reconhecimento jurisdicional da existência de erro ou omissão na indicação do meio de impugnação administrativa a utilizar contra o ato notificado não prejudica a utilização do referido meio no prazo de 30 dias, a contar do trânsito em julgado da decisão jurisdicional.
Artigo 160.º
Eficácia dos atos constitutivos de deveres ou encargos
Independentemente da sua forma, os atos que imponham deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções, que causem prejuízos ou restrinjam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício, só são oponíveis aos destinatários a partir da respetiva notificação.
Destas disposições resulta claro que a notificação não tem de incluir todos os pareceres e informações que foram proferidos ao longo do procedimento, mas apenas a proposta, o acto final, bastando a simples menção desses pareceres.
E, na verdade, a Autora ficou imediatamente a saber que o subsídio de doença foi cessado com base no parecer seguido ao exame médico da CRIT, o que aliás já sabia conforme informação de 5 de maio de 2015.
Para mais detalhes teria de consultar o processo pericial clínico, sendo aliás impensável defender que a Lei obrigasse à notificação completa de todos os elementos que contribuíram para fundamentar a decisão.
Ademais, nos termos do artigo 163º/5 do NCPA, não se produz o efeito anulatório quando:
a) O conteúdo do ato anulável não possa ser outro, por o ato ser de conteúdo vinculado ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível;
b)…
c) Se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo.
E, portanto, estando perante um acto vinculado, técnico, e tendo a Autora já exercido o seu direito a pedir a reavaliação, e apresentado os elementos clínicos que entendeu convenientes, não seria certamente uma mais completa notificação que faria a Administração alterar o conteúdo do acto vinculado.
Com efeito, perante os pareceres médicos a atestar que não subsiste a incapacidade para o trabalho, era imperativo cessar o subsídio de doença.
E, portanto, resulta evidente que o acto impugnado não padece de deficiente fundamentação; o que poderia acontecer, em tese, seria um erro sobre os pressupostos de facto do acto, um erro na avaliação médica por exemplo, se se viesse a demonstrar que a fundamentação indicada não correspondia à realidade, mas isto já não é uma questão de falta de fundamentação, e em qualquer caso o acto deve ter-se como fundamentado, mesmo que até porventura possam existir outros vícios não apreciados.
Acolhe-se, pois, a leitura do Recorrente.
Aliás, no que concerne à fundamentação por remissão, chamamos à colação o Acórdão do STA de 06/02/2007, no proc. 0904/05, onde se sumariou I-O artigo 125º, número 1, do Código do Procedimento Administrativo, ao aceitar que a fundamentação dos atos administrativos pode consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anterior parecer, informação ou proposta, não exige una declaração formal expressa, mas uma declaração inequívoca, que não deixe dúvidas quanto à identificação dos fundamentos do acto. II- Para além disso, à lei, ao aceitar uma fundamentação desse tipo (per relationem), só a permitiu sem prejuízo da clareza, congruência e suficiência do mesmo passo legalmente exigidas.
Por sua vez, nos termos do Acórdão do STA (Pleno da secção do CA), de 14/05/1997, no proc. 029952, já acima aludido, encontra-se fundamentado “per remissionem” ou “per relationem” o despacho que se louve e remeta expressamente para uma informação dos serviços inserta no processo administrativo, assim se apropriando do respectivo conteúdo.
Por último, Não pode dar-se como subentendida uma manifestação de adesão ou concordância com pareceres, informações ou propostas que antecedem a prática da resolução final, se essa concordância não tem no acto nenhuma expressão literal, ainda que incorrectamente empregue.
Desta forma, forçoso é concluir-se que o acto impugnado se encontra suficientemente fundamentado.
Em suma:
-A fundamentação do acto administrativo, no que toca à clareza e suficiência, deve ter como padrão um destinatário normal, de modo a ficar habilitado a defender conscientemente os seus direitos e interesses legítimos/legalmente protegidos;
-A fundamentado não tem que ser prolixa, basta que seja suficiente;
-dito de outro modo, é de considerar suficiente a fundamentação do acto quando o seu destinatário demonstra bem ter compreendido os motivos determinantes daquele, dos quais se limita a discordar, isto é, a fundamentação é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação - v. o Prof. Vieira de Andrade, em “O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos”, pág. 138;
-O grau de fundamentação há de ser o adequado ao tipo concreto do acto e das circunstâncias em que o mesmo foi praticado;
-No caso posto o vício assacado ao acto não se descortina;
-A “mera declaração de concordância” referida no artigo 153º do NCPA não tem de ser expressa e textual, mas pode ser tácita quando se deduz de factos que, com toda a probabilidade, a revelam, e neste caso quando se cessa o subsídio de doença por ter sido declarada a não subsistência da incapacidade temporária para o trabalho pela comissão de reavaliação, está-se, obviamente, a remeter a fundamentação desta cessação para o conteúdo dos pareceres da dita comissão;
-A nossa lei não exige que a notificação contenha toda a fundamentação que serviu de base à decisão; basta a dita remissão ou concordância, desde que a reconstituição do itinerário cognitivo da entidade decidente possa ser feita por consulta ao processo, e que toda a fundamentação conste do respectivo processo, ainda que não notificada na íntegra, e é por isso mesmo que o administrado pode consultar o processo para decidir se aceita a decisão ou se pretende a impugnação da mesma;
-Aliás se fosse obrigatória a notificação integral de todos elementos que contribuíram para a fundamentação não faria sentido a Lei consagrar o direito à consulta do processo.
Procedem as conclusões da alegação.

DECISÃO
Termos em que se concede provimento ao recurso, revoga-se a sentença e julga-se improcedente a acção.
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Custas a cargo da Autora, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficia, e, nesta instância, sem custas, atenta a ausência de contra-alegações.
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Notifique e DN.
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Porto, 22/01/2021



Fernanda Brandão
Hélder Vieira
Helena Canelas