| Decisão Texto Integral: | Fd... – Comércio e Assistência Auto, Limitada (….), interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Braga, que julgou improcedente acção administrativa especial intentada contra Autoridade de Gestão do Programa Operacional de Factores de Competitividade (…) e IAPMEI – Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas (…).
A recorrente remata o seu recurso com as seguintes conclusões:
1 - O Tribunal a quo incorreu num erro manifesto de apreciação, já que considera que a recorrente não provou a realização efectiva dos cursos que foi posta em causa com a decisão impugnada;
2 - Ora o Tribunal a quo não chegou a realizar o julgamento de facto quanto aos artigos 14º, 15º, 16º, 17º, 19º, 25º, 31º da petição inicial.
3 - Donde inexistindo decisão sobre aqueles concretos itens da matéria de facto, e sendo impossível, por via disso, ao Tribunal ad quem efectuar a reapreciação da matéria de facto, se impõe a anulação, pelo menos nesse segmento, da decisão de facto proferida pelo Tribunal a quo, por erro de julgamento e nulidade da sentença.
4 - Tal nulidade origina a anulação de todos os actos subsequentes, impondo-se que seja realizado e proferido novo julgamento de facto em relação aos aludidos itens e, cumpridos os demais formalismos, prolatada nova decisão de mérito.
5 - Ao Tribunal ad quem, enquanto tribunal de recurso (mormente quando está em questão a impugnação da decisão de facto, como acontece na presente situação), não cabe proceder ao julgamento de facto sem que em sede de Primeira Instância se tenha realizado tal julgamento, pois isso implicaria o inviabilizar da garantia do duplo grau de jurisdição em sede de matéria de tacto, não se percebendo como poderia o Tribunal ad quem sindicar uma decisão de facto sem que esta exista devidamente.
6 - Pretendendo-se, com efeito, alcançar a decisão justa do litígio, o Tribunal ad quem não se pode bastar com a matéria de facto provada pela Primeiraira instância, antes devendo, até por força do poder dever resultante do art.° 712.° do CPC, anular o julgamento efectivado e mandar ampliar a matéria de facto, de molde a possibilitar que a Recorrente possa demonstrar a factualidade que havia alegado em defesa da sua posição e que foi impugnada pelo Recorrido.
7 - A circunstância de não terem sido levados à base iristrutória factos que foram alegados e que sempre permitiriam à Recorrente demonstrar a veracidade dos seus argumentos e, desse modo, afastar a sua responsabilidade pelo alegado incumprimento;
8 - Determinando - se, por conseguinte, a necessidade imperiosa de anulação do acórdão recorrido e a baixa dos autos para ampliação do julgamento quanto a alguns pontos fácticos, designadamente, deverão ser quesitados, mediante organização da base instrutória, com vista ao julgamento previsto nos termos do n.° 4 do art.º 712.º do CPC, os factos vertidos nos artigos 14º, 15º, 16º, 17º, 19º, 25º, e 31º da petição inicial.
9 - Na verdade, pretendendo a Recorrente demonstrar que as razões de facto em que assentava a decisão impugnada estavam erradas, designadamente que haviam sido mantidas as cargas horários e módulos previamente definidos, existindo, apenas um ajustamento de datas e horários e tendo para o efeito alegado um conjunto o de factos que deveriam ser objecto de prova, ao ter sido impedida de o fazer viu, quase inelutavelmente, postergado o seu direito e os vícios que invocou com fundamento no erro quanto aos pressupostos de facto.
10 - Sem prescindir, a simples circunstância de a Recorrente não ter formalmente informado de forma atempada o Gestor Prime das alterações ocorridas ao nível das datas e horários em que foram, efectivamente, ministradas as formações, como faz o douto acórdão recorrido, não pode legitimar o juízo automático e irreversível de rejeição/inexigibilidade.
11 - O Tribunal a quo atendeu apenas a um dos dois pratos da balança, uma vez que valorou o comportamento omissiva da recorrente mas não valorou o facto de o Gestor Prime durante todo o processo de implementação do projecto, já que este, acompanhando a execução do projecto, se remeteu ao mais puro silêncio durante mais de dois anos, impedindo, deste modo, a Recorrente de corrigir eventuais procedimentos menos correctos durante a fase de implementação do projecto e deixando-a, depois, à sua mercê com o lançamento, no final, de uma verdadeira bomba atómica, com efeitos devastadores sobre a Recorrente;
12 - Sem prescindir, os deveres de informação à entidade administrativa de anomalias no projecto apenas existem quando estas se revelem significativas do ponto de vista do financiamento - al. d), do nº 1, do art. 24º Portaria n° 799-B/2000 de 20/09:
13 - Pelo que, para se pôr em causa um financiamento seria necessário que, em face das irregularidades detectadas, esse financiamento fosse de tal forma atingido ou prejudicado na sua essência que a justificação que lhe deu causa - i.e. os motivos que determinaram a sua aprovação – deixassem de existir, e não foi;
14 - Muito pelo contrário, as inexactidões, eventualmente existentes, em nada influem nos fins a que está adjacente a concessão do financiamento, tendo estes sido, escrupulosamente, cumpridos.
15 - Ainda, o acto impugnado ao determinar in totum a anulação do financiamento viola o princípio da proporcionalidade ínsito no artigo 266º, n.° 2, da CRP e no artigo 5.º do CPA;
16 - É a própria lei que prevê mecanismos menos gravosos de tutela para as situações como aquela que aqui está em apreço, nomeadamente a redução do financiamento a atribuir, designadamente nos termos do artigo 21.º da Portaria n.° 799-B/2000.
17 - Pelo que, ainda que tivesse existido uma execução elegível baixa - o que não se concede - mesmo assim a decisão de revogação do financiamento aprovado seria violadora do disposto nas aludidas alíneas b) e c) do n.° 1 do artigo 21º, para além de atentatória do princípio da proporcionalidade e da boa-fé.
18 - Pelo que a decisão recorrida violou, para além do mais, o disposto nos arts. 21º e 23º da Portaria n.° 799-B/2000, de 20 de Setembro, artigo 8.º do Regulamento anexo à Portaria n.° 1318/2005, de 26 de Dezembro, artigo 266º, n.° 2, da CRP e artigo 5º do CPA.
Não foram apresentadas contra-alegações. * A Exmº Procuradora-Geral Adjunta, notificada para efeitos do art.º 146º do CPTA, pronunciou-se pelo não provimento do recurso; ao que foi dada resposta.* Dispensando vistos, cumpre decidir.
Suscitam-se questões relativas à falta de julgamento de matéria de facto, quanto à conduta do Gestor durante a implantação do processo, bem como quanto à existência de pressupostos legais à revogação de financiamento e proporcionalidade.* Os factos, dados como assentes na decisão recorrida:
A. Em 06.12.2006, pelo Gestor do PRIME foi proferida decisão de homologação do Projecto de formação profissional n.º 00/22703 apresentado pela autora - cfr. fls. 211 do PA apenso (pasta 1).
B. Em 26.06.2007, os responsáveis da autora subscreveram “Termo de aceitação” relativo à candidatura n.º 00/22703 com o seguinte teor – cfr. fls. 170 e ss. do PA apenso (pasta 1): “1. Nos termos do n.º 3 do artigo 17.º do Decreto Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de Setembro, em conjugação com o n.º 3 do artigo 17.º do Regulamento Específico publicado pela Portaria n.º 1318/2005, de 26 de Dezembro, que regulamenta os apoios do Fundo Social Europeu (FSE) no quadro do Programa de Incentivos à Modernização da Economia (PRIME), vem a entidade titular do pedido de financiamento para a formação, declarar que tomou conhecimento da respectiva decisão de aprovação, (…), aceitando-a nos seus precisos termos. (…) 2. Mais se declara (…) b) Que se tem perfeito conhecimento e se aceitam todas as obrigações decorrentes da concessão do financiamento público à formação ora apoiada, designadamente: b.1) assumindo-se o compromisso de garantir a organização e actualização dos processos contabilístico e técnico-pedagógico, disponibilizando-os, em qualquer momento, para consulta das entidades legalmente autorizadas a fazê-lo, comprometendo-se ainda a proporcionar as condições adequadas à realização do acompanhamento e fiscalização previstos nos termos legais, devendo conservá-los durante o prazo legalmente estabelecido; (…) c) Que se tomou conhecimento, e se aceita, que a decisão de concessão dos apoios a formação poderá vir a ser objecto de revogação, a qual poderá ocorrer quer fundamentada em causas específicas do projecto autónomo, quer devido a causa inerentes ao projecto integrado a que a formação está associada e que, havendo lugar à revogação, tal facto implicará a restituição de todas as quantias já recebidas, a efectuar nos termos legalmente previstos; (…).”
C. Com datas de 16 e 18 de Abril de 2007, das folhas de presenças respeitantes ao curso “Gestão e melhoria de sistemas de qualidade” – acção n.º 1, por referência à autora, consta como formador RM, sem indicação das horas de entrada e de saída, sendo as mesmas assinadas por pessoa diferente daquela, constando da lista de presenças AM, AF, CS, FR, MN, MR, MLN, NO, PP e SP – cfr. fls. 335 e 336 do PA apenso (pasta 2).
D. Com datas de 16 e 18 de Abril de 2007, das folhas de presenças respeitantes ao curso “Informática avançada” – acção n.º 1, por referência à autora, não consta a indicação de qualquer formador, com entrada às 14h e saída às 18h, sendo as mesmas assinadas por António Fernandes, constando da lista de presenças AM, AF, CS, FR, MN, MR, MLN, NO, PP e SP – cfr. fls. 333 e 334 do PA apenso (pasta 2).
E. Com datas de 16 e 18 de Abril de 2007, das folhas de presenças respeitantes ao curso “Auditorias da qualidade norma ISSO 19011:2002” – acção n.º 1, por referência à empresa Gb..., Lda, consta como formador RM, com entrada às 14h e saída às 18h, sendo as mesmas assinadas por pessoa diferente daquela – cfr. fls. 330 e 331 do PA apenso (pasta 2).
F. Com data de 18.06.2007, da folha de presenças respeitante ao curso “Liderança e gestão de equipas” – acção n.º 1 –, por referência à autora, consta como formador NC, com entrada às 18h e saída às 21h, contendo a mesma assinatura ilegível – cfr. fls. 311 do PA apenso (pasta 2).
G. Com data de 18.06.2007, da folha de presenças respeitante ao curso “Conceber e implementar uma estratégia de marketing - management” – acção n.º 1 –, por referência à empresa CA & Companhia, Lda, consta como formador NC, com entrada às 14h e saída às 18h, contendo a mesma assinatura ilegível – cfr. fls. 312 do PA apenso (pasta 2).
H. Com data de 25.06.2007, da folha de presenças respeitante ao curso “Liderança e gestão de equipas” – acção n.º 1 –, por referência à autora, consta como formador NC, com entrada às 18h e saída às 21h, sendo a mesma assinada por pessoa diferente daquela – cfr. fls. 313 do PA apenso (pasta 2).
I. Com data de 25.06.2007, da folha de presenças respeitante ao curso “Conceber e implementar uma estratégia de marketing - management” – acção n.º 1 –, por referência à empresa CA & Companhia, Lda, consta como formador NC, com entrada às 14h e saída às 18h, contendo a mesma assinatura ilegível – cfr. fls. 314 do PA apenso (pasta 2).
J. Com data de 02.07.2007, da folha de presenças respeitante ao curso “Liderança e gestão de equipas” – acção n.º 2 –, por referência à autora, consta como formador NC, com entrada às 18h e saída às 21h, sendo a mesma assinada por pessoa diferente daquela – cfr. fls. 307 do PA apenso (pasta 2).
K. Com data de 02.07.2007, da folha de presenças respeitante ao curso “Conceber e implementar uma estratégia de marketing - management” – acção n.º 1 –, por referência à empresa CA & Companhia, Lda, consta como formador NC, com entrada às 14h e saída às 18h, contendo a mesma assinatura ilegível – cfr. fls. 308 do PA apenso (pasta 2).
L. Com data de 09.07.2007, da folha de presenças respeitante ao curso “Liderança e gestão de equipas” – acção n.º 2 –, por referência à autora, não consta qualquer formador, com entrada às 18h e saída às 21h, contendo a mesma assinatura ilegível – cfr. fls. 309 do PA apenso (pasta 2).
M. Com data de 09.07.2007, da folha de presenças respeitante ao curso “Conceber e implementar uma estratégia de marketing - management” – acção n.º 1 –, por referência à empresa CA & Companhia, Lda, consta como formador NC, com entrada às 14h e saída às 18h, contendo a mesma assinatura ilegível – cfr. fls. 310 do PA apenso (pasta 2).
N. Com data de 18.07.2007, da folha de presenças respeitante ao curso “Liderança e gestão de equipas” – acção n.º 2 –, por referência à autora, consta como formador NC, com entrada às 18h e saída às 21h, sendo a mesma assinada por pessoa diferente daquela – cfr. fls. 410 do PA apenso (pasta 2).
O. Com data de 18.07.2007, da folha de presenças respeitante ao curso “Estratégia para a internacionalização da empresa imagem e marca” – acção n.º 1 –, por referência à empresa CA & Companhia, Lda, não consta formador, com entrada às 14h e saída às 18h, contendo a mesma assinatura ilegível – cfr. fls. 297 do PA apenso (pasta 2).
P. Com data de 05.11.2008, a autora juntou ao processo, com data de 17.04.2007, registo de ocorrências respeitante ao curso “Gestão e melhoria de sistemas de qualidade” – acção n.º 1, por referência à autora, consta o seguinte: “A pedido da empresa, por motivos de uma sobrecarga de trabalho, as formações que estavam inicialmente marcadas para os dias 16/04/2007 e 18/04/2007, foram adiadas respectivamente para os dias 17/04/2007 e 19/04/2007 no mesmo horário, ou seja, das 14.00h às 18.00h.” – cfr. fls. 342 e ss. do PA apenso (pasta 2).
Q. Com data de 27.04.2009, a autora juntou ao processo, com data de 25.06.2007, registo de ocorrências respeitante ao curso “Liderança e gestão de equipas” – acção n.º 1, por referência à autora, consta o seguinte: “As sessões dos dias 18 e 25 de Junho de 2007 foram realizadas das 18h30 às 21h30.” – cfr. fls. 298 e ss. do PA apenso (pasta 2).
R. Com data de 27.04.2009, a autora juntou ao processo, com data de 09.07.2007, registo de ocorrências respeitante ao curso “Liderança e gestão de equipas” – acção n.º 2, por referência à autora, consta o seguinte: “As sessões dos dias 02 e 09 de Julho de 2007 foram realizadas das 18h30 às 21h30.” – cfr. fls. 300 do PA apenso (pasta 2).
S. Em 20.05.2009, pelos serviços do IAPMEI foi elaborada a Proposta n.º 1469/2009, com o seguinte teor – cfr. fls. 196 e ss. do SITAF:
(Imagem omissa)
T. Com data de 29.05.2009, a autora juntou ao processo, com data de 18.07.2007, registo de ocorrências respeitante ao curso “Liderança e gestão de equipas” – acção n.º 2, por referência à autora, consta o seguinte: “A sessão do dia 18 de Julho de 2007 foi realizada das 18h30 às 21h30.” – cfr. fls. 286 e ss. do PA apenso (pasta 2).
U. Em 26.06.2009, pela Coordenadora Operacional de Formação Profissional do PRIME foi subscrita a Informação Interna n.º 160/GPF/UFET/2009, dirigida ao Gestor do COMPETE, com o seguinte teor – cfr. fls. 168 do processo físico:
(Imagem omissa)
V. Em 26.06.2009, pelo Gestor do COMPETE foi proferida decisão com o seguinte teor: “Revogo as decisões de aprovação, nos termos e com os fundamentos expostos. (…).” - cfr. fls. 168 do processo físico.
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Neste elenco fáctico logo se detecta um manifesto erro de extracção e colagem do que se encontra nos autos e foi digitalizado.
Supra em S. (teor da Proposta n.º 1469/2009).
A última página do documento não corresponde à que assim foi consignada na decisão recorrida (no presente Acórdão constante da pág. 16), que antes diz respeito a outro documento do acervo documental carreado para o processo.
Antes se deve ter em consideração:
(Imagem omissa) * Do Direito:
A recorrente dirigiu impugnação ao despacho de homologação do Gestor do PRIME de 26/06/2009, exarado na Informação n.º 160/GPF/UFET/2009 do GPF, que anulou o financiamento para o Projecto nº 00/21063 no montante de € 50.498,64 e determinou que a autora procedesse à restituição do montante já auferido de € 38.286,68.
A decisão recorrida analisou os factos e aplicou o direito, discorrendo do seguinte modo :
«(…)
1. Do erro nos pressupostos de facto
Entende a autora que a decisão impugnada assentou erradamente numa desconformidade traduzida na sobreposição de formandos e formadores em várias acções de formação que não ocorreu de facto. Para suportar essa sua afirmação, a autora juntou ao processo “registos de ocorrências” nos termos dos quais se declara a alteração dos horários dos seguintes cursos nos seguintes termos:
a) “Gestão e melhoria de sistemas de qualidade” – as formações que estavam inicialmente marcadas para os dias 16/04/2007 e 18/04/2007, foram adiadas respectivamente para os dias 17/04/2007 e 19/04/2007 no mesmo horário, ou seja, das 14.00h às 18.00h;
b) “Liderança e gestão de equipas” – nos dias 18 e 25 de Junho de 2007, as sessões programadas das 18h às 21h foram alteradas para das 18.30h às 21.30h;
c) “Liderança e gestão de equipas” – nos dias 02 e 09 de Julho de 2007, as sessões programadas das 18h às 21h foram alteradas para das 18.30h às 21.30h;
d) “Liderança e gestão de equipas” – no dia 18 de Julho de 2007, a sessão programada das 18h às 21h foi alterada para das 18.30h às 21.30h.
Resulta da matéria assente que as fichas de ocorrências respeitantes às alterações apenas foram apresentadas após a notificação do projecto de revogação da decisão de financiamento, no âmbito da pronúncia da autora, pelo que não foi obtida antecipadamente autorização da entidade pública para a alteração. Assim, não devem as mesmas ser tidas em conta, tal como se entendeu no acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 26.09.2013, processo n.º 02994/09.1BEPRT. Efectivamente, conforme ali se escreve, as fichas de ocorrências “assumem manifestamente carácter excepcional e só podem relevar se produzidas na devida altura”, ou seja, antes da realização da formação, de modo a possibilitar a fiscalização por parte da entidade pública, pois que estamos no âmbito de financiamentos públicos. Acresce que “(…)as fichas de ocorrências têm essencialmente por finalidade o seu uso em imprevistos, pelo que daqui decorre o seu carácter excepcional, sendo assim destinadas, sobretudo, para situações que fogem ao normal desenrolar do processo formativo. Ora, face ao carácter excepcional das fichas de ocorrência, estas não serão os elementos documentais por excelência que deverão suportar as declarações prestadas pelas entidades financiadas. Esses documentos serão, sem dúvida, os sumários e as fichas de presença, pois só esses elementos permitem assegurar a veracidade do plano formativo, servindo as fichas de ocorrências para complementar situações pontuais. (…) a ficha de ocorrências, como resulta do seu próprio nome, visa apenas registar situações que ocorram de forma inesperada e imprevista, não se podendo fazer deste registo uma forma de colmatar irregularidades detectadas, com vista a despistá-las.” Além do mais, o Regulamento Específico dos Apoios à Qualificação dos Recursos Humanos, anexo à Portaria n.º 1285/2003, de 17 de Novembro, com as alterações introduzidas pela Portaria n.º 1318/2005, de 26 de Dezembro, dispõe, no n.º 1 do seu artigo 19.º, que “A partir do momento da aprovação do pedido de financiamento, devem as entidades titulares do respectivo pedido comunicar ao organismo gestor quaisquer alterações ou ocorrências que ponham em causa os pressupostos ou critérios de selecção que presidiram à aprovação do mencionado pedido.” Assim, a não apresentação atempada das fichas de ocorrência não permite assegurar a fiabilidade das mesmas porque impossibilita o controlo dessas mesmas ocorrências. Ora, considerando que as fichas de ocorrências foram apresentadas muito depois da data prevista para a realização das formações e só na sequência da notificação do projecto de revogação do financiamento – circunstância que tem de ser tida em conta em termos probatórios, sob pena de se admitir a sanação de eventuais irregularidades -, bem andou a entidade demandada ao não considerar as referidas alterações de horários.
Ultrapassada a questão da alteração de horários dos cursos de formação, resulta da matéria assente o seguinte:
(i) Com datas de 16 e 18 de Abril de 2007, das folhas de presenças respeitantes aos cursos “Gestão e melhoria de sistemas de qualidade” – acção n.º 1 e “Informática avançada” – acção n.º 1, por referência à autora, com entrada às 14h e saída às 18h, constam da lista de presenças AM, AF, CS, FR, MN, MR, MLN, NO, PP e SP;
(ii) Com datas de 16 e 18 de Abril de 2007, das folhas de presenças respeitantes aos cursos “Gestão e melhoria de sistemas de qualidade” – acção n.º 1, por referência à autora, e “Auditorias da qualidade norma ISSO 19011:2002” – acção n.º 1, por referência à empresa Gb..., Lda, consta como formador RM, com entrada às 14h e saída às 18h, e, embora da folha de presenças relativa à autora não conste o horário de entrada e saída – obrigação que impendia sobre a autora – do registo de ocorrências pela mesma apresentado resulta que o horário da formação programado era das 14h às 18h;
(iii) Com data de 18.06.2007, das folhas de presenças respeitantes aos cursos “Liderança e gestão de equipas” – acção n.º 1 –, por referência à autora, e “Conceber e implementar uma estratégia de marketing - management” – acção n.º 1 –, por referência à empresa CA & Companhia, Lda, consta como formador NC, com entrada às 18h e saída às 21h, relativamente ao primeiro, com entrada às 14h e saída às 18h, relativamente ao segundo;
(iv) Com data de 25.06.2007, das folhas de presenças respeitantes aos cursos “Liderança e gestão de equipas” – acção n.º 1 –, por referência à autora, e curso “Conceber e implementar uma estratégia de marketing - management” – acção n.º 1 –, por referência à empresa CA & Companhia, Lda, consta como formador NC, com entrada às 18h e saída às 21h, relativamente ao primeiro, e com entrada às 14h e saída às 18h, relativamente ao segundo;
(v) Com data de 02.07.2007, das folhas de presenças respeitantes aos cursos “Liderança e gestão de equipas” – acção n.º 2 –, por referência à autora, e “Conceber e implementar uma estratégia de marketing - management” – acção n.º 1 –, por referência à empresa CA & Companhia, Lda, consta como formador NC, com entrada às 18h e saída às 21h, relativamente ao primeiro, e com entrada às 14h e saída às 18h, relativamente ao segundo;
(vi) Com data de 09.07.2007, das folhas de presenças respeitantes aos cursos “Liderança e gestão de equipas” – acção n.º 2 –, por referência à autora, e “Conceber e implementar uma estratégia de marketing - management” – acção n.º 1 –, por referência à empresa CA & Companhia, Lda, consta como formador NC (note-se que, embora na folha de presenças relativa à autora, o campo do formador surja em branco, a mesma admite que a formação foi ministrada pelo formador NC), com entrada às 18h e saída às 21h, relativamente ao primeiro, e com entrada às 14h e saída às 18h, relativamente ao segundo;
(vii) Com data de 18.07.2007, das folhas de presenças respeitantes aos cursos “Liderança e gestão de equipas” – acção n.º 2 –, por referência à autora, e “Estratégia para a internacionalização da empresa imagem e marca” – acção n.º 1 –, por referência à empresa CA & Companhia, Lda, consta como formador NC (note-se que, embora na folha de presenças relativa à autora, o campo do formador surja em branco, a mesma admite que a formação foi ministrada pelo formador NC), com entrada às 18h e saída às 21h, relativamente ao primeiro, e com entrada às 14h e saída às 18h, relativamente ao segundo;
Atenta a factualidade descrita, facilmente se adianta que não assiste qualquer razão à autora quando conclui pela inexistência de sobreposição de formandos e de formadores.
Efectivamente, quanto à sobreposição de formandos, não alega sequer qualquer razão que explique por que é que os formandos AM, AF, CS, FR, MN, MR, MLN, NO, PP e SP frequentaram os cursos “Gestão e melhoria de sistemas de qualidade” – acção n.º 1 e “Informática avançada” – acção n.º 1, com entrada às 14h e saída às 18h,, limitando-se a juntar aos autos registo de ocorrência de alteração de data e horário dos cursos, nada alegando no sentido da frequência de tais formandos relativamente aos referidos cursos.
Quanto à sobreposição de formadores, limita-se a dizer que os formadores RM e NC ministraram efectivamente as acções de formação dos cursos em causa, sem sequer se pronunciar sobre a circunstância de os mesmos terem registos de formação de outros cursos na mesma e em outra empresa nos mesmos dias e em horário parcialmente coincidente, nenhum facto alegando na defesa da sua tese da não sobreposição. Acresce que a circunstância, acima já referida, de as folhas de presença dos cursos de formação terem a indicação de um formador e serem assinadas por pessoa diferente também não abona a favor da tese da autora no sentido de que as formações foram efectivamente realizadas.
Aqui chegados, resta-nos concluir no sentido de que a autora não provou a realização efectiva dos cursos de formação que foi posta em causa com a decisão impugnada e, assim, não se provou qualquer erro nos pressupostos de facto do acto impugnado.
2. Da violação do princípio da proporcionalidade
Alega ainda a autora que a decisão impugnada violou o princípio da proporcionalidade ao determinar a revogação do financiamento apenas com base numa mera alteração dos horários das formações efectuadas, considerando que tal alteração não consubstancia uma alteração substancial do contrato – pelo que não pode ter como consequência a revogação da decisão de financiamento - e que as alterações ocorridas foram registadas.
O princípio da proporcionalidade está consagrado nos artigos 18.º e 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa, bem como no n.º 2 do artigo 5.º do Código de Procedimento Administrativo, do mesmo decorrendo que “(…) a limitação de bens ou interesses privados por actos dos poderes públicos deve ser adequada e necessária aos fins concretos que tais actos prosseguem, bem como tolerável quando confrontada com aqueles fins.” – neste sentido, cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume II, Almedina, 2001, p. 129. Assim, o princípio da proporcionalidade constitui um limite legalmente estabelecido ao poder discricionário da Administração, não tendo aplicação no domínio da sua actividade estritamente vinculada, porque aí, naturalmente, destituído da sua função.
Assim, antes de mais, importa aferir se a actuação da Administração que está em causa nos presentes autos se situa (ou não) no âmbito da sua actividade discricionária.
Como já se disse, o acto impugnado corresponde ao despacho que revogou a decisão de financiamento do projecto de formação profissional apresentado pela autora, o qual teve como fundamento legal o disposto na alínea n) do n.º 1 do artigo 23.º da Portaria n.º 799-B/2000, de 20 de Setembro, que estabelece as normas procedimentais aplicáveis ao financiamento de acções com o apoio do Fundo Social Europeu (FSE), nos termos do qual é fundamento para a revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento a existência de declarações inexactas, incompletas e desconformes sobre o processo formativo que afectem de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber, e como fundamento de facto a constatação de “um erro, entre os dados das folhas de sumários e de presença, em termos de dias e horários de formação, e a formação que o promotor apresenta como ministrada, que se situa acima dos 2%, i. é, acima do limiar de fiabilidade aceitável no âmbito das intervenções estruturais. (…).”, tendo sido identificadas situações de sobreposição de formandos e formadores.
Assim, e atento o decidido no ponto anterior, temos que foi a constatação da existência de desconformidades no processo formativo que levou a Administração a praticar o acto impugnado, assentando a sua decisão na norma legal que determina a revogação do financiamento em caso de desconformidades no processo formativo que que afectem de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber. Ora, que ocorreram desconformidades no processo formativo já não subsistem dúvidas, considerando o acima exposto. Saber se tais desconformidades afectam de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber é que implica uma actividade administrativa discricionária. E no exercício de tal actividade, entendemos que bem andou a Administração. De facto, as desconformidades que estão em causa – correspondentes à apresentação de registos do processo formativo de onde resultam diversas sobreposições de formações, ora no seio da empresa autora, ora relativamente a outra empresa, em que os registos surgem assinados por outrem que não o formador neles designado -, na medida em que beliscam a credibilidade dos registos do processo formativo, e tendo em conta que estamos no âmbito da concessão de incentivos de carácter público de elevado valor económico, afectam, de modo substantivo, a justificação do subsídio. Ao contrário do que invoca a autora, não está em causa uma mera alteração dos horários das formações efectuadas, como vimos, mas uma desconformidade que, independentemente do número de sobreposições constatadas, é de grande relevância.
Em suma, a actuação da Administração, ao determinar a revogação do financiamento concedido à autora, considerando a factualidade à mesma subjacente e a sua subsunção ao fundamento jurídico aplicável – constante da alínea n) do n.º 1 do artigo 23.º da Portaria n.º 799-B/2000, de 20 de Setembro -, afigura-se, não só adequada mas também necessária aos fins prosseguidos com o mesmo e que consistem em obstar à utilização indevida de dinheiros públicos.
Pelo que improcede a alegada violação ao princípio da proporcionalidade.
(…)».
É de manter o julgado.
Vejamos das questões colocadas no recurso.
I) - Falta de julgamento de facto quanto aos artigos 14º, 15º, 16º, 17º, 19º, 25º, 31º da petição inicial.
Nenhum trânsito obsta a que a questão seja agora dirimida.
Ao ter em falta que o tribunal não tivesse feito julgamento de facto em relação a matéria de facto alegada, a invocação é de erro de julgamento, não a de uma omissão de pronúncia caracterizadora de nulidade da decisão.
Cfr. Ac. do STA, de 20-12-2007, proc. nº 0830/07: I - A falta de fixação de matéria de facto que se julgue fundamental para decidir do mérito do recurso não integra nenhuma das hipotéticas nulidades de sentença onde poderia caber, as referidas nas alíneas b) (Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão) ou d) (Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar...) do nº 1 do artº 668 do CPC, desde que a decisão recorrida se tenha efectivamente pronunciado sobre as questões e vícios que a fixação dessa matéria envolvia. II - A omissão de algum facto na matéria de facto que a sentença recorrida considerou suficiente para decidir o recurso contencioso, nos termos do artº 511, nº 1, do CPC, corrige-se acrescentando-se esse facto ou factos utilizando para o efeito a possibilidade conferida pelo artº 712, nº 1, alínea a), do CPC.
Pese a recorrente em recurso pareça situar indiferenciadamente o fenómeno entre o erro de julgamento e a nulidade da peça processual, na resposta que deu ao Parecer do Mº Pº acaba por dar como certo de que o que se trata é de erro de julgamento.
A matéria em causa é a seguinte: 14.º Sucede que, ao longo da aplicação do plano formativo, ocorreram alterações, devido à impossibilidade de se realizar a formação, devidamente contempladas nos "registos de ocorrência" (Separador 14 do Dossier Técnico Pedagógico), não tendo a oportunidade de se proceder à alteração das folhas de presença, já que as mesmas foram sempre pré-impressas, com menção das datas previstas segundo cronograma aprovado;15.º Conforme consta nestes registos de ocorrência, a A. explicou que relativamente à formação indicada no plano de formação para os dias 16 e 18 de Abril de 2007, a mesma foi ministrada, respectivamente, nos dias 17 e 19 de Abril de 2007, no horário previamente estipulado, isto é, entre as 14 e as 18 horas;16.º No que se refere à formação dos dias 18 e 25 de Junho de 2007, foram as mesmas, efectivamente ministradas nestes dias, mas no horário compreendido entre as 18h30m e
as 21h30m, ao invés do previamente estabelecido das 18h às 21h;17.º Sendo que no que toca à formação do dia 2 de Julho de 2007, foi, também aquela ministrada das 18h30m às 21h30m, ao invés do previamente estabelecido das 18h às 21h;19.º Sendo certo que, tais alterações foram devidamente registadas nos “registos de ocorrência”, as quais foram remetidas e feita prova testemunhal do cumprimento do plano de formação, no âmbito do procedimento administrativo;25.º Mantendo a carga horária previamente estipulada, nos módulos previamente estabelecidos, existindo, apenas, uma alteração ao nível das datas e horários em que eram ministradas as sessões;31.º Sucede que, como supra se referiu, ao longo da aplicação do plano formativo, ocorreram alterações, devido à impossibilidade de se realizar a formação, devidamente contempladas nos "registos de ocorrência" (Separador 14 do Dossier Técnico Pedagógico), não tendo a oportunidade de se proceder à alteração das folhas de presença, já que as mesmas foram sempre pré-impressas – e por isso inalteráveis – com menção das datas previstas segundo cronograma aprovado;
Perante esta alegação o tribunal deu resposta ao que era o tema da prova.
Assumindo como incontestada a inexistência de qualquer modificação das folhas de presença de formandos e formadores, nenhuma controvérsia havia que dirimir quanto à sua modificabilidade ou não, antes sim quanto à valia dos "registos de ocorrência" no confronto e em ordem à demonstração de alteração de datas e horários.
Precisamente do que a recorrente se pretendia socorrer, desses "registos de ocorrência", não deixou o tribunal de tratar de tal matéria de facto, dando-a pertinentemente assente, e depois emitindo juízo crítico sobre sua relevância.
Recordou que como se decidiu no Ac. deste TCAN, de 26-09-2013, proc. n.º 02994/09.1BEPRT, «as fichas de ocorrências “assumem manifestamente carácter excepcional e só podem relevar se produzidas na devida altura”, ou seja, antes da realização da formação, de modo a possibilitar a fiscalização por parte da entidade pública, pois que estamos no âmbito de financiamentos públicos. Acresce que “(…)as fichas de ocorrências têm essencialmente por finalidade o seu uso em imprevistos, pelo que daqui decorre o seu carácter excepcional, sendo assim destinadas, sobretudo, para situações que fogem ao normal desenrolar do processo formativo. Ora, face ao carácter excepcional das fichas de ocorrência, estas não serão os elementos documentais por excelência que deverão suportar as declarações prestadas pelas entidades financiadas. Esses documentos serão, sem dúvida, os sumários e as fichas de presença, pois só esses elementos permitem assegurar a veracidade do plano formativo, servindo as fichas de ocorrências para complementar situações pontuais. (…) a ficha de ocorrências, como resulta do seu próprio nome, visa apenas registar situações que ocorram de forma inesperada e imprevista, não se podendo fazer deste registo uma forma de colmatar irregularidades detectadas, com vista a despistá-las.”».
Não se justifica, pois, qualquer anulação para ampliação.
II) – A conduta do Gestor durante a implantação do processo.
Entende a recorrente que “O Tribunal a quo atendeu apenas a um dos dois pratos da balança, uma vez que valorou o comportamento omissiva da recorrente mas não valorou o facto de o Gestor Prime durante todo o processo de implementação do projecto, já que este, acompanhando a execução do projecto, se remeteu ao mais puro silêncio durante mais de dois anos, impedindo, deste modo, a Recorrente de corrigir eventuais procedimentos menos correctos durante a fase de implementação do projecto e deixando-a, depois, à sua mercê com o lançamento, no final, de uma verdadeira bomba atómica, com efeitos devastadores sobre a Recorrente” (conclusão 11ª do recurso).
Trata-se de matéria nova trazida a recurso, pelo que não cabe aqui ser conhecida.
III) – Dos pressupostos legais para a revogação e da proporcionalidade.
Entende a recorrente, em suma, que apenas está em causa não ter formalmente informado de forma atempada o Gestor Prime das alterações ocorridas ao nível das datas e horários em que foram, efectivamente, ministradas as formações, que os deveres de informação à entidade administrativa de anomalias no projecto apenas existem quando estas se revelem significativas do ponto de vista do financiamento, que a revogação só caberia segundo princípio de proporção se o financiamento fosse atingido ou prejudicado na sua essência, prevendo até a lei simples redução.
Mas não tem razão, nem em parte do que alega, nem no resultado que quer.
Do que trata o caso não é simplesmente do incumprimento de deveres acessórios de informação, mesmo que o tribunal “a quo” tenha lembrado que o Regulamento Específico dos Apoios à Qualificação dos Recursos Humanos, anexo à Portaria n.º 1285/2003, de 17 de Novembro, com as alterações introduzidas pela Portaria n.º 1318/2005, de 26 de Dezembro, dispõe, no n.º 1 do seu artigo 19.º, que “A partir do momento da aprovação do pedido de financiamento, devem as entidades titulares do respectivo pedido comunicar ao organismo gestor quaisquer alterações ou ocorrências que ponham em causa os pressupostos ou critérios de selecção que presidiram à aprovação do mencionado pedido.”.
O que foi detectado refere-se à sobreposição de formadores entre projectos e sobreposição de formandos em acções de formação no mesmo horário.
A referência ao dever de informação serve apenas em reforço da constatação de que, para além inviabilidade de assentar juízo contrário nos "registos de ocorrência", também não ter existido comunicação que suporte diferente conclusão.
Como se escreveu na Proposta n.º 1469/2009 (supra em S.), perante alegação de se tratar apenas de simples questão de alteração de horários, “estranhamos, por um lado, essas alterações não nos tenham sido remetidas com os elementos de PPS e, por outro, ocorram exclusivamente nas situações de sobreposição”.
No que toca à opção redução/revogação, teve a decisão recorrida, na aferição dos pressupostos legais para a revogação (art.º 23º, nº 1, n), da Portaria nº 799-B/2000, de 20/09/2000 : “Declarações inexactas, incompletas e desconformes sobre o processo formativo que afectem de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber”) como correcta bitola que a “Decisão da CE acerca das orientações Relativas ao Encerramento das Intervenções dos Fundos Estruturais, refere como limite máximo de admissão de erros 2% das despesas controladas”.
Esta asserção não é contestada.
Os ditos 2% é que podem, não se nega, parecer diminuto valor ofensivo de equilíbrio. Mas só à primeira vista.
Como se lembra no Ac. do Tribunal de Primeira Instância (Segunda Secção), de 12 de Dezembro de 2007, processo nº T-308/05, “153 Quanto à alegada violação do princípio da proporcionalidade, há que recordar que este faz parte dos princípios gerais de direito comunitário e que exige que os actos das instituições comunitárias não ultrapassem os limites do adequado e necessário à realização dos objectivos legitimamente prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo‑se que, quando exista uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos rígida e que os inconvenientes gerados não devem ser desproporcionados relativamente aos objectivos pretendidos (acórdãos do Tribunal de Justiça de 5 de Maio de 1998, Nacional Farmers’ Union e o.,C‑157/96, Colect., p. I‑2211, n.° 60, e de 12 de Março de 2002, Omega Air e o., C‑27/00eC‑122/00, Colect., p. I‑2569, n.° 62; acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 27 de Setembro de 2002, Tideland Signal/Comissão,T‑211/02, Colect., p. II‑3781, n.° 39, e de 13 de Abril de 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comissão, T‑2/03, Colect., p. II‑1121, n.° 99). 154 Para efeitos de fiscalização jurisdicional das condições indicadas, há que ter em consideração que o legislador comunitário dispõe de um amplo poder normativo para definir as regras gerais aplicáveis aos fundos estruturais, que corresponde às responsabilidades políticas que o artigo 161.° CE lhe atribui. Por conseguinte, só o carácter manifestamente inadequado de uma medida adoptada nesse domínio, em relação ao objectivo que a instituição competente pretende prosseguir, pode afectar a legalidade de tal medida (v., neste sentido, relativamente à política agrícola comum, acórdão Nacional Farmers’ Union e o., referido no n.° 153 supra, n.° 61 e jurisprudência referida).”.
O critério de que a Administração lançou mão é um critério objectivado e racional, respeitando o equilíbrio definido comunitariamente para o todo da ajuda estrutural, e que do mesmo passo garante a igualdade entre beneficiários, evitando situações em que o desvio permitido seja em maior proporção acolhido para uns e (aproximando-se ou esgotado o tecto máximo) não já permitido, ou não igualmente permitido, para outros; uma igual margem de desvio no rateio por todos, assegura o balançeamento de proporcionalidade/igualdade.
Não se mostra manifestamente desadequado.
Num sistema de incentivos em que fluem os Fundos Estruturais, o que é de proporção tem que ter em conta essa inserção, em que a alocação de meios financeiros em favor de uns beneficiários retira essa disponibilidade a outros, tratando-se no global de muito consideráveis quantias, justificando-se que o grau de desvio permitido seja muito mais contido que aquele que eventualmente se tenderia a extrair situados apenas num individual sinalagma contratual.
Reunidos os pressupostos legais para a revogação, de lado fica hipótese de simples redução com apoio no art.º 21º da Portaria nº 799-B/2000, de 20/09, assim como nada dá apoio à alegada violação referenciada à Portaria n.° 1318/2005.
Sem discricionariedade (neste sentido, movendo-se no mesmo quadro normativo : Ac. deste TCAN, de 20-11-2014, proc. nº 01388/07.8BEBRG : “Tratando-se, no caso, de um acto estritamente vinculado, não se podem considerar violados os princípios da proporcionalidade e da justiça”), sem violação do art.º 266º, n.° 2, da CRP, e do art.º 5º do CPA.* Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pela recorrente.
Porto, 2 de Julho de 2015.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Frederico Branco
Ass.: Joaquim Cruzeiro |
