| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:
Centro de Assistência Social de Esmoriz (Rua …), interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Aveiro, em acção administrativa especial intentada contra Instituto da Segurança Social, I.P. (Rua …), julgada improcedente.
O recorrente verte em conclusões do recurso:
A. Salvo o devido respeito pela douta decisão recorrida, verifica-se erro no julgamento de facto, uma vez que, aquando da proIação da sentença recorrida, o processo não se encontrava saneado nem condensado, não se mostrando elaborada a base instrutória, nem admitidos os requerimentos de prova, nomeadamente a prova testemunhal requerida pela Autora/Recorrente em sede de petição inicial a fls...
B. Verifica-se, assim, uma infração no Julgamento fáctico efetuado pelo Tribunal a quo, nomeadamente, ao disposto nos arts. 6.º, 87.º, n.º 1, al. c) e 90.º do CPTA conjugados com os arts. 510.º, 511.º, 513.º e segs, 655.º e 659.º do Código de Processo civil (doravante CPC).
C. Sendo tal emissão suscetível de Influir na decisão da causa, tendo em vista a sua finalidade - isto é, fazer cumprir o princípio do contraditório, permitindo a ambas as partes o debate da matéria de facto e discussão do aspeto jurídico da causa, de acordo com as várias soIuções plausíveis - dúvidas Inexistem em como estamos perante uma nulidade processual secundária, atípica ou inominada, produzindo a mesma efeitos invalidantes da sentença recorrida.
D. Devendo, nessa medida, ser anulada a sentença recorrida e ordenada a baixa da processo para o efeito de serem praticados os correspondentes atos processuais em falta.
E. Caso assim se não entenda, o que se considera sem conceder, sempre a sentença recorrida incorreu em erro de julamento quanto à apreciação de mérito , devendo ter sido outra a decisão do Tribunal a quo, mais precisamente no sentido da procedência da presente ação.
F. Isto porcue o ato impugnado padece de vicio de violação de lei, por violação do art. 40., n.9 1 do Regime da Administração Financeira do Estado, previsto pelo Decreto-Lei n.º 155/92, de 22 de Julho e suas sucessivas alterações, uma vez o acompanhamento da execução e, por conseguinte, a decidida revogação do Programa de Assistência Integrada a Idosos (PAII) integram-se nas atribuições do Réu/Recorrido, mormente nas previstas nas alíneas l), m), o) e r) do n.º 2 do art 3.º do Decreto-Lei n.º 83/2012, ou seja, no poder de celebrar acordos e protocolos de cooperação com as IPSS por forma a desenvolver e executar as políticas de ação social e combate à pobreza e de promoção da inclusão social e à melhoria das condições de vida dos idosos.
G. Com efeito, por ser uma atividade normal e regularmente desenvolvida pelo Réu/Recorrido é que o próprio ISS, I.P., ainda multo recentemente celebrou com a ora Autora/Recorrente o Protocolo de Colaboração no âmbito da Convenção da Rede Solidária de Cantinas Sociais, ao abrigo do Programa da Emergência Alimentar.
H. Pelo que, constituindo a celebração de acordos ou protocolos de cooperação no âmbito dos diversos programas uma atividade normal e regularmente desenvolvida pelo R. para a prossecução das suas atribuições legais, o ato impugnado constitui um ato de gestão corrente a que se aplica a prescrição de 5 anos prevista no art. 40 do Regime da Administração Financeira do Estado.
I. O ato impugnado padece ainda de vício de violação de lei, por violação do art. 141.º do CPA, uma vez que a revogação do ato de aprovação do projeto 93/97 poderia ocorrer, no limite, até Junho de 2001 ou, na melhor das hipóteses para o R., até 1 ano a contar a partir das verficações efectuadas, ou seja, até 1 ano a contar do envio de conclusões e recomendações da área social, financeira e jurídica da ação inspetiva realizada junto do Autor/Recorrente o que ocorreu pelo ofício n.º 84433 de 22/06/2009 do Núcleo de Fiscalização a Equipamentos Sociais do R. isto é, até junho de 2010.
J. De facto, se por mera hipótese académica se entendesse que a lei permite que a decisão de devolução ou reposição de quantias pudesse ser tomada a todo o tempo (que não é o caso), sempre seria uma lei ferida de Inconstitucionalidade material por violação dos princípios da certeza e segurança jurídicas insítos na Ideia de Estado de Direito Democrático consagrada na artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa (CRP).
K. Com efeito, se porventura o artigo 21.º, n.º 2 do Despacho conjunto n.º 259/97 dos Ministérios da Saúde e da Solidariedade e Segurança Social, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 192, de 21 de Agosto de 1997 pudesse significar que as decisões de devolução pudessem ser tomadas a todo o tempo, a referida disposição legal padeceria de vício de Inconstitucionalidade material, por violação dos princípios da certeza e segurança jurídicas, ínsltos na ideia de Estado de Direito Democrático consagrada no artigo 29 da CRP, desde logo por afetar, de forma injustificada, desnecessária e desproporcionada os direitos adquiridos pelo Autor/Recorrente com os despachos do Secretário de Estado da Inserção Social e da Ministra da Saúde, respetivamente, de 08/04/1998 e de 28/04/1998, os quais aprovaram o Plano Anual de 1998 relativo a projetos a financiar pelo PAII, apresentado pela Comissão de Gestão e que atribuíram ao Autor/Recorrente o financiamento para o serviço de apoio domiciiirlo (SAD).
L. Finalmente, dúvidas inexistem em como o Autor/Recorrente assegurou a oferta de cuidados com caráter urgente e permanente tom o objetivo de manter a autonomia de dezenas de Idosos no domicilio e no seu ambiente habitual de vida, prestando serviços inclusivamente aos fim-de-semana,
M. E ao ter cumprido com os objetivos do PAII a que se tinha proposto no âmblto da referida candidatura, o ato ora impugnado padece de vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto.
Em contra-alegações, o recorrido concluiu:
I. Inconformada com a decisão do TAF de Aveiro que, julgando a ação improcedente, absolveu o ora Recorrido do pedido, veio a A., ora Recorrente, interpor o presente recurso, no qual alega, em síntese, que mencionada decisão padece de vício de erro no julgamento de facto, porquanto, aquando da sua prolação, o processo não se encontrava saneado nem condensado, e de vício de erro de julgamento quanto à apreciação de mérito, porquanto o ato impugnado, que decidiu a "revogação" do projeto n.º 93/97 PAII, e a devolução do montante de € 32.028,31, viola o disposto no n.º 1 do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, citado, viola os princípios constitucionalmente consagrados da certeza e segurança jurídicas, e viola o artigo 141.º do CPA e, finalmente, padece de erro nos pressupostos de facto, uma vez que a A, aqui Recorrente, considera ter executado na plenitude tudo a que se propôs no âmbito da candidatura ao PAII. Sem que, salvo o devido respeito, lhe assista razão. De facto,
II. No que se reporta ao alegado vício de erro no julgamento de facto, resulta dos autos que o douto tribunal a quo, por despacho de 10.01.2013, dispensou a elaboração de despacho saneador. Se o Recorrente não apresenta recurso do despacho saneador, no qual se decidiu da dispensa de instrução, e apenas recorre da decisão final, invocando a sua nulidade por essa razão, tal alegação terá de improceder, porque não é imputável à decisão recorrida, mas a outra, distinta e que lhe era prévia. Considerando o Recorrente que a não abertura de urna fase de instrução implicava a nulidade por omissão de um ato que a lei prescrevia, haveria de a ter arguido tal nulidade no prazo de 10 dias após a notificação do saneador e antes da apresentação das alegações, pelo que improcede, por infundada, a alegação da Recorrente;
III. O mesmo se dirá quanto ao alegado vício de erro de julgamento quanto à apreciação de mérito;
IV. No que se reporta à alegada violação do disposto no n.º 1 do artigo 40.º do citado Decreto-Lei n.º 155/92, conclui-se que a atribuição das verbas em causa não se insere no âmbito das despesas de gestão corrente, para efeitos de aplicação da citada disposição, havendo sim que aplicar o prazo geral de prescrição, de 20 anos, constante do Código Civil;
V. Tem sido entendimento jurisprudencial uniforme que às dívidas de capital ao Estado Português não é aplicável o regime de prescrição previsto no artigo 40.º do Decreto-Lei nº 155/92, porquanto o diploma apenas veio estabelecer o regime de administração financeira do Estado em matéria de dívidas de gestão corrente (ou de administração), sendo-lhe, por isso, aplicável o prazo de prescrição ordinário de 20 anos previsto no artigo 309.º do Código Civil - vide acórdãos do STA de 4-6-2003, proc. 0153/03, de 25-6-2003, proc. 0325/03, de 5-7-2006, proc. 462/2006, e de 17-12-2008, proc. 0599/08, bem como acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 29-02-2012, proc. 00165/08.3BEMDL;
VI. As verbas afetas ao PAII não têm natureza de despesa de gestão corrente, pois resultam da afetação de verbas do JOKER, como decorre do disposto no Despacho Conjunto n.º 259/97, pelo que, sufragando tal entendimento, a douta decisão recorrida não merece reparo;
VII. Igualmente improcede a alegada violação dos princípios da certeza e segurança jurídicas, e do artigo 141. do CPA.
VIII. A ora A. beneficiou de um apoio, no montante global de € 118.115,34, para desenvolvimento de um projeto de SAD, a abranger 30 idosos e a executar no prazo de dois anos, com início em julho de 1998, concedido no âmbito do PAII, criado por Despacho Conjunto de 1-7-1994 dos Ministros da Saúde e do Emprego e da Segurança Social, cujo plano para o ano de 1998 foi aprovado por Despachos do Secretário de Estado da Inserção Social e da Ministra da Saúde, respetivamente de 8-4-1998 e de 28-4-1998 - alíneas E, G e H da factualidade assente,
IX. Por Despacho Conjunto de 29-8-2006, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 11-9-2006, as candidaturas aos projetos de promoção local foram suspensas - alínea K da factualidade assente. Todavia, de molde a regularizar os processos relativos aos projetos de promoção em curso e agilizar a gestão dos projetos de promoção central, e através do Despacho Conjunto n.º 25606/2008, de 14 de outubro, do Secretário de Estado da Segurança Social e da Ministra da Saúde, publicado na 2.ª Série do Diário da República de 14-10-2008, determinou-se que "2 - As competências previstas nas alíneas a) e d) do n.9 5 do despacho conjunto de 1 de julho de 1994, publicado no Diário da República, 2.9 série, n.-° 166, de 20 de julho de 1994, com a alteração introduzida pelo n.º1 do despacho conjunto n.º 260/97, de 24 de julho, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 192, de 21 de agosto de 1997, são atribuídas ao conselho diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P.", com efeitos desde 1-11-2007 - alínea L da factualidade assente;
X. Nesta medidia, não é verdade que a avaliação da execução do projeto devesse ter ficado concluída, pelo menos pelo ora R., no decurso do ano de 2001. De facto, a Recorrente bem sabe que, em junho de 2009, o Gabinete de Apoio a Programas (GAP) do R. lhe deu conhecimento de que não tinha elementos que atestassem a execução do PAII no período de outubro de 1999 a junho de 2000— alínea R da factualidade assente -e que, nesse período, foi trocada correspondência vária entre a A. e o R., tendente ao encerramento do projeto (alíneas O a U da factualidade assente);
XI. Os abastecimentos financeiros à entidade ora Recorrente no âmbito do PAII, foram suspensos, por incumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 20.º do Despacho Conjunto n.º 259/2007, que estabelece que "As entidades promotoras enviarão à comissão de gestão do PAII relatórios semestrais, relativos à avaliação da execução dos projetos, através de formulário próprio (.,.)", por se ter detetado que faltavam elementos para o efeito necessários;
XII. Em outubro de 2008, os Serviços de Fiscalização do Centro do Departamento de Fiscalização da R. encetaram, no âmbito das suas competências, uma ação inspetiva à ora A., com o objetivo de avaliar as respostas sociais de infância e idosos por esta desenvolvidas - alíneas V e seguintes da factualidade assente. No decorrer da ação inspetiva, reuniram-se os elementos probatórios melhor discriminados na alínea X da factualidade assente, pelo que, face à gravidade dos factos apurados, concluiu-se pela existência de graves irregularidades ao nível dos serviços prestados, dos recursos humanos afetos e do imobilizado adquirido no âmbito do PAII;
XIII. Assim, determinou-se a obrigatoriedade de devolução da verba recebida pela entidade, na medida em que decorre do disposto no artigo 21.º do Despacho Conjunto n.º 259/2007 que os casos aí previstos - não execução dos projetos nos termos previstos, prestação de informações falsas e/ou viciação de dados na fase de candidatura, de apreciação e de acompanhamento dos projetos, e interrupção dos projetos por causa imputável aos promotores e/ou executores - não só implicam a cessação dos pagamentos, como também a "devolução do financiamento já processado, no prazo de 60 dias a partir da data de notificação".
XIV. A obrigação de reposição de quantias indevidamente pagas depende de um ato administrativo que a declare, e comunique aos interessados, comprovados que sejam os respetivos factos constitutivos, no presente caso, a inexecução deficiente e dolosa do projeto em causa, exclusivamente imputável à ora A., ainda que na pessoa dos anteriores corpos gerentes.
XV. O ato posto em crise nos autos, que determinou a revogação do projeto e a devolução da verba, não é um ato revogatório, porquanto se funda em ilegalidades posteriores ao ato de aprovação, praticadas no decurso da aplicação do subsídio recebido, não se estribando em ilegalidade genérica do ato de aprovação, pelo que o ato impugnado não está sujeito ao regime consagrado no artigo 141º do CPA - neste sentido, acórdão do STA de 20.10.2004, proc. n.º 0301/2004;
XVI. Ainda que assim não se entenda, do disposto no artigo 21.º do Despacho que temos vindo a citar, conjugado com o disposto no artigo 78.º da Lei de Bases da Segurança Social, resulta a legalidade do ato impugnado, que se limitou a declarar nulo o financiamento concedido à ora A., ainda que, com menos propriedade, se utilize a expressão "revogação do projeto",.
XVII. Sendo nulo o ato administrativo de concessão do financiamento ao abrigo do Programa em análise, em virtude da prestação de informações falsas ou dolosas, haverá que aplicar o regime geral previsto nos artigos 286.º e 289.º do Código Civil, concluindo-se que essa nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e que, por virtude dela, que deve ser reposto tudo o que haja sido prestado.
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O Exmª Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer, no sentido de ser concedido provimento ao recurso por vencimento da primeira das questões nele colocada.
Ao adiante se verá quais são, logo tematicamente assinaladas.* Dispensando vistos, vêm os autos a conferência, cumprindo finalmente decidir, após processamento que pendeu em 1ª instância.* Os factos, que a decisão recorrida consignou apurados:
A) O CENTRO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DE ESMORIZ, é uma associação de solidariedade social, com sede na freguesia de Esmoriz, concelho de Ovar, com estatuto de Utilidade Pública - cfr. Artigo Primeiro dos Estatutos do A. juntos como doc. n.º 2.
B) O A. tem os seus estatutos registados na Direcção-Geral da Segurança Social, no livro de Associações de Solidariedade Social, a fls. 33 verso e 34, sob o n.º 25/83, desde 12/04/1983 – cfr. doc. n.º 2 junto com a p.i..
C) O A., enquanto Instituição Particular de Solidariedade Social, com estatuto de Utilidade Pública, tem como missão o apoio à comunidade local, designadamente assegurando a prestação de serviços em diversas valências, a saber: creche, pré-escola, ATL, centro de dia e apoio domiciliário – cfr. doc. n.º 2 junto à p.i..
D) No ano de 1997 e no âmbito do seu objecto social, o Requerente candidatou-se ao Programa de Apoio Integrado a Idosos (doravante PAII) junto do Director do Serviço Sub-Regional de Aveiro do Centro Regional da Segurança Social do Centro – cfr. doc. n.º 3 junto à p.i..
E) O PAII foi criado pelos despachos conjuntos dos Ministros da Saúde e do Emprego e da Segurança Social de 1 de Julho de 1994 e dos Ministros da Saúde e da Solidariedade e Segurança Social de 4 de Julho de 1996, publicados, respectivamente, no Diário da República, 2.ª Série, n.º 116, de 20 de Julho de 1994, e 204, de 3 de Setembro de 1996 e cujos princípios, regras e procedimentos foram determinados no Regulamento dos Projectos Serviço de Apoio Domiciliário, Centro de Apoio a Dependentes e Formação de Recursos Humanos constante do despacho conjunto n.º 259/97 dos Ministérios da Saúde e da Solidariedade e Segurança Social, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 192, de 21 de Agosto de 1997.
F) O PAII teve os seguintes objectivos: – cuidados com carácter urgente e permanente que visam primordialmente manter a autonomia do idoso no domicílio e no – Estabelecer medidas destinadas a assegurar a mobilidade dos idosos e a acessibilidade a benefícios e serviços; – implementar respostas de apoio às famílias que tenham de assegurar cuidados e acompanhamento adequados a familiares que se encontrem em situação de dependência, nomeadamente idosos; – Promover e apoiar iniciativas destinadas à formação, inicial e em exercício, de profissionais, voluntários, familiares e outras pessoas da comunidade; – medidas preventivas do isolamento, da exclusão e da dependência e contribuir para a solidariedade intergerações, bem como para a criação de postos de trabalho. – cfr. Despacho conjunto n.º 259/97 dos Ministérios da Saúde e da Solidariedade e Segurança Social, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 192, de 21 de Agosto de 1997.
G) A candidatura do A., referida em D), foi aprovada pelos despachos do Secretário de Estado da Inserção Social e da Ministra da Saúde, respectivamente, de 08/04/1998 e de 28/04/1998, os quais aprovaram o Plano Anual de 1998 relativo a projectos, tendo sido atribuído ao Requerente o financiamento para o serviço de apoio domiciliário (SAD) no valor 23.680.000$00 (vinte e três milhões seiscentos e oitenta mil escudos), equivalente a €118.115,34 a financiar pelo PAII, apresentado pela Comissão de Gestão, (cento e dezoito mil cento e quinze euros e trinta e quatro cêntimos) – cfr. docs. n.ºs 4 e 5 juntos com a p.i..
H) A verba referida destinou-se à execução durante 2 anos do projecto SAD, com início em Julho de 1998 e conclusão em Junho de 2000, a abranger 30 pessoas – cfr. docs. n.ºs 4 e 5 juntos com a p.i..
I) Conforme decorre do Despacho Conjunto de 1-7-1994, dos Ministros da Saúde e do Emprego e da Segurança Social, publicado na 2.ª Série do Diário da República de 20-7-1994, o Programa, desenvolvido por projectos e acções que constavam do plano anual aprovado pelos Ministros da Saúde e do Emprego e da Segurança Social, era gerido por uma Comissão – cfr n.ºs 2 e 3 do Despacho – à qual competia: a) A elaboração e apresentação do plano anual; b) A definição dos critérios de apreciação das candidaturas apresentadas por entidades interessadas na participação no Programa; c) A apreciação e o encaminhamento das candidaturas apresentadas pelas entidades elegíveis; d) A avaliação da execução dos projectos e acções do plano anual” – cfr. n.° 5 do referido despacho.
J) Sendo que as verbas consignadas ao Programa eram entregues ao Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P, (IGFSS, LP.), que assegurava a sua atribuição e o respectivo controlo financeiro.
K) Por Despacho Conjunto de 29-8-2006, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 11-9-2006, foram suspensas as candidaturas aos projectos de promoção local.
L) Através do Despacho Conjunto n.° 25606/2008, de 14 de Outubro, do Secretário de Estado da Segurança Social e da Ministra da Saúde, publicado na 2ª Série do Diário da República de 14-10-2008, determinou-se que:
“2-As competências previstas nas alíneas a) e d) do n.° 5 do despacho conjunto de 1 de Julho de 1994, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.° 166, de 20 de Julho de 1994, com a alteração introduzida pelo n.º 1 do despacho conjunto n. 260/97, de 24 de Julho, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.° 192, de 21 de Agosto de 1997, são atribuídas ao conselho directivo do Instituto da Segurança Social, IP com efeitos desde 1-11-2007.
M) Em 30/12/1998, o A. recebeu do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social a quantia de 6.421.100$00 (seis milhões quatrocentos e vinte e um mil e cem escudos) equivalente €32.028,31 (trinta e dois mil e vinte e oito euros e trinta e um cêntimos), referente ao 3.º trimestre de 1998, conforme Plano de Tesouraria do 1.º Trimestre do Prometo (Julho/Agosto/Setembro 1998) – cfr. docs. n.ºs 6 e 7 juntos com a p.i..
N) No âmbito do projecto PAII em apreço o A. celebrou contratos de trabalho com: TECV, contribuinte fiscal n.º 18..., com CMBOC, contribuinte 20..., com AMGC, contribuinte n.º 205..., com CMPOS, contribuinte n.º 170... – cfr. docs. n.ºs 20, 21, 22 e 23 juntos com a p.i..
O) No decurso do ano de 1999 foi entregue pelo Presidente da Direcção do A. o segundo pedido de pagamento, com a documentação justificativa das despesas – facto não impugnado.
P) Até ao ano de 2009, o A. não recebeu qualquer resposta ao pedido de pagamento solicitado, nem lhe foram comunicadas as razões do não pagamento do segundo pedido e das verbas remanescentes, no valor total de 17.258.900$00 – facto não impugnado.
Q) O A. efectuou diversos pedidos de pagamento dirigidos aos órgãos do Requerido, não só junto do Centro Distrital da Segurança Social de Aveiro, mas também junto da Coordenadora do Programa PAII, entre os quais se contam os datados de 10/02/2000, de 13/11/2007, de 03/01/2008 e de 10/02/2009 – cfr. docs. n.ºs 8, 9 e 10 juntos com a p.i..
R) Em 10/03/2009 o A. obteve uma resposta do Conselho Directivo do Requerido, através do ofício n.º 932/GAP/2009 de 04/03/2009, onde se reconhecia que a verba a transferir seria de €5.398,67 e onde se solicitava o envio pelo A. dos balancetes mensais no período em falta, Outubro de 1999 a Junho de 2000, para que se pudesse avaliar a despesa e considerá-la elegível para efeitos de reembolso – cfr. doc. n.º 11 junto com a p.i..
S) Em 23/03/2009, através do Ofício n.º 056/2009, com o envio da documentação solicitada, o A. requereu novamente o pagamento em falta no valor de 17.258.900$00 equivalente a €86.087,03 – cfr. doc. n.º 12 junto com a p.i..
T) Por ofício n.º 2108/GAP/09, de 17/06/2009, o Conselho Directivo do Requerido, comunicou que, face ao resultado da análise efectuada à documentação enviada pelo A., era sua intenção transferir para o A. o montante de €38.266,83 para o encerramento do projecto, dando ao A. 10 dias para se pronunciar em sede de audiência prévia – cfr. doc. n.º 13 junto com a p.i..
U) O A. pronunciou-se, através do seu ofício n.º 124/2009, de 03/07/2009, manifestando a sua concordância ao processamento da verba de €38.266,83 a transferir para encerramento do projecto – cfr. doc. n.º 14 junto com a p.i..
V) Entretanto, por ofício n.º 84433 de 22/06/2009 do Núcleo de Fiscalização a Equipamentos Sociais do Requerido, o A. foi notificado do envio de conclusões e recomendações da área social, financeira e jurídica da acção inspectiva realizada junto do Requerente – cfr. doc. n.º 15 junto com a p.i..
W) Por mensagem de correio electrónico de 9-9-2009, a Directora do Departamento de Fiscalização do R. dá a conhecer ao Gabinete de Apoio a Programas (GAP), e também ao requerido, o teor das conclusões da acção de inspecção realizada, que teve por objecto o A. – cfr. doc n.º 6 junto com a oposição dos autos de providência cautelar apensos aos presentes, que se dá por reproduzido.
X) Foi elaborada em 22 de Novembro de 2011 a infª nº 1963/GAP da qual se extrai o seguinte:
(….)
“Assim das conclusões apresentadas pelo Núcleo de Fiscalização a Equipamentos Sociais (…) são salientados os pontos nº 5, nº 6, nº 8 e nº 10, que passamos a transcrever:
5. No incumprimento do disposto no nº 2, do art. 20, do capítulo VII, do Despacho Conjunto 259/07, de 21 de Agosto de 1997, ao abrigo do ponto 3, do mesmo artigo, do citado diploma foi efectuada a suspensão dos abastecimentos financeiros;
6. Através da consulta dos dossiers técnicos, existentes em arquivo da instituição, constatou-se que, como documentos de suporte técnico ao Projecto existem apenas registos de presença dos utentes com breves anotações sobre os serviços prestados. Não foram dados a conhecer os registos individuais dos serviços prestados, nem outros documentos que identifiquem quais as actividades desenvolvidas e o respectivo funcionamento, designadamente o Regulamento Interno;
8. Confrontando os dados constantes desse mesmo relatório com os dados apresentados nos mapas de registo, salientando-se nestes documentos a imprecisão dos dados relativos à cobertura dos serviços prestados, constata-se que:
- O número de utentes indicado (29 no apoio diurno e 16 aos fins-de-semana e feriados) tendo como usufruído da prestação de serviços, para além de não corresponderem à média dos registos mensais de frequência dos utentes, 10 dos idosos estavam a ser alvo dos cuidados prestados ao abrigo do Acordo de Cooperação celebrado com o Centro Distrital de Aveiro em 1992.
- Ainda, em conformidade com os registos analisados, pressupõe-se que o apoio aos fins-de-semana, foi iniciado apenas em Julho de 1999, sendo que nem todos os idosos beneficiavam desse apoio;
- Das quatro trabalhadoras a contratar no início do Projecto (1998) para afectar ao PAII, foram contratadas em 1999, efectivamente quatro, mas apenas uma funcionária foi afecta directamente às equipas de apoio domiciliário;
10. Por último, face ao exposto, para além de não terem sido prestadas as respectivas avaliações de execução pela entidade promotora à Comissão de Gestão do PAII, em tempos e modo definidos no referido Despacho Conjunto nº 259/07 de 21 de Agosto, somos do entendimento de que a execução do projecto não foi feita nos termos previstos e aprovados na candidatura.
(….)
Desta forma propõe-se a revogação do projecto nº 93/97 e consequente devolução da verba já recebida.” – cfr. fls. 386/389 do P.A. que se dão por reproduzidas.
Z) o A. foi notificado através ofício n.º SCC-657/2012 de 03/01/2012 da Presidente do Conselho Directivo do Requerido para, no prazo de 10 dias, exercer a audiência prévia de interessados, nos termos do disposto nos arts. 100.º e 101.º do Código de Procedimento Administrativo (doravante CPA), quanto à intenção de ser revogado o Projecto 93/97 e de ser restituída a verba já transferida, no valor de €32.028,31, no prazo de 60 dias a partir da data de notificação – cfr. doc. n.º 16 junto com a p.i..
A’) O A. exerceu a audiência dos interessados através da carta n.º 08/2012 de 11/01/2012 – cfr. doc. n.º 17 junto com a p.i..
B’) Foi elaborada, em 31 de Janeiro de 2012, a Infº 144/GAP na qual foi proposto manter a proposta de revogação do Projecto nº 93/97 e consequente devolução da verba recebida – cfr. fls. 405/406 do P.A..
C’) A Presidente do Conselho Directivo exarou sobre a referida infª despacho com o seguinte teor:
“Visto. Segue ofício” (despacho impugnado) – cfr. fls. 406 do P.A..
D’) Em 23/03/2012, foi o A. notificado do acto impugnado, notificado pelo ofício SCC-18717/2012 datado de 15/02/2012 e expedido dos serviços do Requerido em 21/03/2012, com a referência ISS – GAP SAI18717/2012*21/03/2012 – cfr. fls. 408 do P.A..* O mérito da apelação:
→ Primeiro ponto, a da prolação da decisão final sobre o mérito sem selecção de matéria de facto e incidente instrução com a prova oferecida.
[a propósito da matéria de facto, em F), na enunciação do primeiro objectivo, simples nota para assinalar que o escrito ficou interrompido; falta “seu ambiente natural de vida”; sem relevância na economia da decisão]
A recorrente vê necessidade de tais passos, perante matéria controvertida, a respeito dos pressupostos de facto do acto impugnado.
Vê-se do processado que existiu despacho de 10/01/2013, específico com relação à desnecessidade de elaboração de qualquer base instrutória e produção e prova.
Mas na própria decisão recorrida encontramos também luz.
Diz-se aí, a propósito da ocorrência, ou não, de erro nos pressupostos de facto:
Apreciando, para o que importa recordar os fundamentos de facto do acto impugnado:
(…)
“6. Através da consulta dos dossiers técnicos, existentes em arquivo da instituição, constatou-se que, como documentos de suporte técnico ao Projecto existem apenas registos de presença dos utentes com breves anotações sobre os serviços prestados. Não foram dados a conhecer os registos individuais dos serviços prestados, nem outros documentos que identifiquem quais as actividades desenvolvidas e o respectivo funcionamento, designadamente o Regulamento Interno;
8. Confrontando os dados constantes desse mesmo relatório com os dados apresentados nos mapas de registo, salientando-se nestes documentos a imprecisão dos dados relativos à cobertura dos serviços prestados, constata-se que:
- O número de utentes indicado (29 no apoio diurno e 16 aos fins-de-semana e feriados) tendo como usufruído da prestação de serviços, para além de não corresponderem à média dos registos mensais de frequência dos utentes, 10 dos idosos estavam a ser alvo dos cuidados prestados ao abrigo do Acordo de Cooperação celebrado com o Centro Distrital de Aveiro em 1992.
- Ainda, em conformidade com os registos analisados, pressupõe-se que o apoio aos fins-de-semana, foi iniciado apenas em Julho de 1999, sendo que nem todos os idosos beneficiavam desse apoio;
- Das quatro trabalhadoras a contratar no início do Projecto (1998) para afectar ao PAII, foram contratadas em 1999, efectivamente quatro, mas apenas uma funcionária foi afecta directamente às equipas de apoio domiciliário;
10. Por último, face ao exposto, para além de não terem sido prestadas as respectivas avaliações de execução pela entidade promotora à Comissão de Gestão do PAII, em tempos e modo definidos no referido Despacho Conjunto nº 259/07 de 21 de Agosto, somos do entendimento de que a execução do projecto não foi feita nos termos previstos e aprovados na candidatura.”
Nenhum dos factos supra descritos foi, concreta e especificamente, refutado pelo A., que se limitou a alegações genéricas sobre as despesas que realizou para concretizar o projecto e que, por força do mesmo foram prestados aos idosos, no respectivo domicílio, os necessários cuidados, o que não releva de forma determinante para a procedência do vício em apreço dado o fundamento do acto impugnado não ser a falta completa da prestação dos referidos cuidados mas sim a circunstância de a execução do projecto não ter sido efectuado de acordo com a candidatura aprova – recorde-se, a título de exemplo, a circunstância de apenas uma das trabalhadoras das quatro contratadas ter sido afecta aos cuidados prestados a idosos nos respectivos domicílios – improcedendo, assim, este último fundamento de ataque ao acto impugnado.
Efectivamente, também a esta instância se afigura que a autora/recorrente não terá consubstanciadamente questionado os pressupostos de facto enunciados.
A recorrente lembra a alegação feita em p. i. sob os artºs. 11º a 20º e 89º a 90º.
Do que aí vem trata-se da afirmação geral de prossecução da actividade, com serviços prestados que se identificam com os objectivos do PAII; até com menção de algumas concretas despesas/custos (a referência aos contratos de trabalho celebrados até foi tida em conta, levada ao probatório).
Todavia, reivindicar o que de bom se fez e se cumpriu não é colocar em causa o que de mal foi apontado.
Donde, assim, a falta de matéria de facto controvertida que justificasse adopção de diferente condução do processo, que não carecia de elaboração de base instrutória e subsequente abertura de um período de instrução.
Não cabe, pois, a proposta anulação e baixa dos autos.
→ Segunda crítica do recurso, a da violação do artº 40, nº 1, do D.L. 155/92, de 28 de Julho.
Não frutifica.
O diploma estabelece o Regime da Administração Financeira do Estado.
De acordo com o seu artº 40º, nº 1, “a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas prescreve cinco anos após o seu recebimento”.
A decisão recorrida sustentou que:
«(…)
O Programa de Apoio Integrado a Idosos foi criado pelo Despacho Conjunto, datado de 1 de Julho de 1994, dos Ministros da Saúde e do Emprego e da Segurança Social, publicado no D.R. IIª Série de 20 de Julho de 1994, prevendo o nº 1 do Despacho em apreço que “no início de cada trimestre, a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, afectará o produto de 25% dos resultados líquidos do JOKER, apurados no trimestre anterior, ao Programa de Apoio Integrado a Idosos, criado pelo presente despacho.”, afectação de verbas que surge na sequência do disposto na alínea c) do nº 1 do artigo 5º do D.L. nº 412/93, de 21 de Dezembro, segundo o qual 25% dos resultados da exploração do Joker são destinados a financiar projectos e acções de auxílio à população idosa carenciada.
O aludido Despacho Conjunto foi alterado pelo Despacho Conjunto nº 260/97 da Ministra da Saúde, e do Ministro da Solidariedade e Segurança Social – despacho datado de 24 de Julho de 1997, publicado no D.R. IIª Série, nº 192, de 21 de Agosto de 1997 – tendo sido alteradas a alínea a) do nº 5 e o nº 6 do despacho supra referido, tendo sido introduzidas as seguintes alterações:
“a) A elaboração e apresentação do plano anual a que se refere o nº 3 do despacho citado, o qual deverá incluir a previsão das respectivas despesas de funcionamento incluindo as de pessoal, de harmonia com a legislação em vigor para a Administração Pública.
6 – As verbas consignadas ao Programa serão entregues ao Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social e insertas no respectivo orçamento assegurando aquele Instituto o pagamento às entidades referidas na alínea c) do nº 5 e, bem assim o pagamento das despesas de funcionamento com o Programa, incluindo as de pessoal, devendo efectuar o respectivo controlo financeiro, nos termos da legislação aplicável.”
Tendo sido unanimemente entendido pela jurisprudência que o diploma em apreço apenas é aplicável aos actos de gestão corrente, definidos no artº 2º da Lei nº 8/90, de 20 de Fevereiro – Lei de Bases da Contabilidade Pública – como “….todos aqueles que integram a actividade que os serviços e organismos normalmente desenvolvem para a prossecução das suas atribuições, não constituindo actos de gestão corrente “os actos que envolvam opções fundamentais de enquadramento da actividade dos serviços e organismos e designadamente, que se traduzam na aprovação dos planos e programas de actividades e respectivos relatórios de execução ou na autorização para a realização de despesas cujo montante ou natureza ultrapassem a normal execução dos planos e programas aprovados.”
Ora, a execução do Programa de Assistência Integrada a Idosos, financiado por verbas oriundas do Joker, não pode ser qualificada como acto de gestão corrente dado não ser ou constituir uma actividade normalmente desenvolvida pelo R. para a prossecução das suas atribuições, decorrendo antes da afectação de 25% das receitas líquidas do Joker, não sendo aplicável o prazo previsto no preceito invocado pelo A., não se sufragando, também, a posição sustentada pelo A. segundo a qual o entendimento de que o prazo de prescrição a aplicar seria o de 20 anos seria violador dos princípios da segurança e certeza jurídica, dado ser este o prazo ordinário de prescrição previsto no artº 309º do Código Civil, que se revela adequado para aquilatar da correcta aplicação de fundos que se destinaram a ser aplicados na prossecução do interesse público, no caso em apreço, na assistência domiciliária a idosos, pelo que improcede este segmento de ataque ao acto impugnado.
(…)».
Entende o recorrente que, constituindo a celebração de acordos ou protocolos de cooperação no âmbito dos diversos programas uma atividade normal e regularmente desenvolvida pelo R. para a prossecução das suas atribuições legais, o ato impugnado constitui um ato de gestão corrente a que se aplica a prescrição de 5 anos prevista no art. 40º do Regime da Administração Financeira do Estado.
Num certo sentido, tem razão.
Mas, dentro do tratamento dogmático conhecido da ciência das finanças públicas, não é esse, a que o recorrente faz apelo, o que melhor serve a razão de ser da lei, devendo antes acolher-se que «(…) não estamos perante despesas de gestão corrente ou de administração, mas antes despesas de capital (Para a distinção entre despesas correntes e de capital, cfr. J. ALBANO SANTOS, Finanças Públicas, INA Editora, 2010, págs. 247 a 249.)» (cfr. Ac. do STA, de 05-05-2015, proc. nº 0770/13).
Aliás, o art.º 4º, nº 2, do D.L. 155/92, de 28 de Julho, é explícito em considerar que “A gestão corrente não compreende as opções fundamentais de enquadramento da actividade dos serviços e organismos, nomeadamente a aprovação de planos e programas e a assunção de encargos que ultrapassem a sua normal execução”.
E as verbas do PAII sujeitas ficaram à necessidade de elaboração e aprovação de plano anual (cfr. despachos conjuntos nºs 259/97 e 260/97, publicados no DR nº 192, de 21/08/1997, II Série, pág. 10258 e ss. e pág. 10261).
→ Em terceiro lugar, vem imputada a violação do art.º 141º do CPA e princípios associados.
A decisão recorrida ponderou:
«(…)
Referiu o A. que a deliberação impugnada violou o artigo 141º do C.P.A. dado os despachos proferidos pelo Secretário de Estado da Inserção Social e pela Ministra da Saúde, em 08 de Abril de 1998 e 28 de Abril do mesmo ano – que aprovaram o projecto nº 93/97 PAII só podiam ser revogados até 28 de Abril de 1999, posição refutada pelo R..
Apreciando:
De acordo com o nº 1 do artigo 141º do C.P.A. “ os actos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contenciosos ou até à resposta da entidade recorrida.”
No caso em apreço é indiscutível que o acto de aprovação do projecto é um acto constitutivo de direitos; contudo o acto posto em crise nos autos, que determinou a revogação do projecto e a devolução de verba, não é um acto revogatório dos supra identificados, dado o mesmo se fundar em ilegalidades posteriores ao acto de aprovação, praticadas no decurso da aplicação do subsídio recebido, não se estribando em ilegalidade genética do acto de aprovação, pelo que o acto impugnado não está sujeito ao regime consagrado no artº 141º do C.P.A.2 [2 Cfr. neste sentido Acórdão proferido pelo S.T.A. em 20 de Outubro de 2004, no âmbito do Proc. 0301/2004.], improcedendo este segmento de ataque ao acto impugnado.
(…)».
O recorrente não sufraga tal tese.
Tem de se lhe reconhecer razão, no caso.
A posição enunciada pelo tribunal “a quo” não deixa de ter a sua bondade de razões.
Mas não para o concreto caso.
A jurisprudência do STA tem feito uma distinção fundamental, no que concerne ao prazo para revogar actos administrativos no âmbito de pedidos de financiamento que envolvem dinheiros públicos comunitários, assente num ponto essencial: o fundamento da revogação resultar do acto inicial de concessão do financiamento ou dos actos posteriores de execução desse financiamento.
Tem afirmado a sujeição à disciplina do art.º 141 do CPA se a ordem de reposição se fundar em ilegalidade genética do acto pelo qual o interessado adquire a posição jurídica de vantagem, mas - e, concomitantemente, com a afirmação de primado do direito da União - já não se a ilegalidade radicar em posterior momento/causa.
Neste sentido, e com repositório de jurisprudência, o Ac. deste TCAN, de 11-09-2015, proc. nº 03130/11.0BEPRT.
Paradigmático, o Ac. do STA, Pleno, de 06.10.05, proferido no proc. nº 02037/02; bem assim, também do STA, Pleno, o Ac. de 06-12-2005, proc. nº 0328/02.
Mas, também aí se sublinha:
III – O artigo 141.º do CPA não distingue regimes temporais diferenciados para a revisão dos actos administrativos conforme as cambiantes dos componentes estruturais presentes na génese do acto ou adequados aos valores em presença que se torna necessário ponderar e prosseguir de modo equilibrado. Esta falta de um leque diferenciado de soluções não impede que se reconheça dogmaticamente a diferente estrutura do acto administrativo que é praticado com base na confiança, sem verificação “ex ante” dos pressupostos, e destinado a ser objecto de controlo “a posteriori”. O prazo de revogação deste tipo de acto só deveria começar a contar a partir das verificações efectuadas dentro de um limite temporal razoável e legalmente bem definido. Porém, a letra do artigo 141.º n.º 1 do CPA não permite distinguir prazo dentro do qual são admitidos os controlos de factos que foram supostos como presentes, mas não foram verificados no momento da concessão de uma ajuda financeira (…). Tal como não permite, sem grave risco de incerteza em matéria tão sensível, considerar um regime mais geral de revisão dos actos administrativos fora do regulado pelo artigo 141.º do CPA, do qual a revogação fosse apenas uma subespécie.
Assim, sem se colocar a harmonização envolvendo os interesses financeiros das Comunidade Europeias e o direito comunitário, sempre triunfa regime nos estritos termos prevenidos no art.º 141º do CPA (postergando qualquer sentido de análise o brandido amparo constitucional que em linha de retaguarda o recorrente no caso imiscui).
Donde, vistas as circunstâncias, inegavelmente se conclui, no ponto, por erro de julgamento.
Defendendo o recorrido a solução adoptada na decisão recorrida, a integração do caso numa situação de nulidade do acto de concessão do financiamento por informações falsas ou dolosas, arvorada pelo recorrido em contra-alegações – não tratada na sentença recorrida -, é questão nova, pelo que dela não há que conhecer, por mais desassazonada que possa ser no comparativo com o sustento daquela primeira defesa; como nova é a invocação da actuação ao abrigo do que em específico poderia ter tido sustento no Regulamento do PAII.
→ Por último, o erro nos pressupostos de facto.
Como decorre, logo pelo que em primeira questão deste recurso se versou, por ele se não pode concluir.
O que não obsta ao antecedente juízo, de que não caberia revogação.
→ Em conclusão.
Se eventualmente outra poderia ter sido a solução do caso (desde logo, e aquando do procedimento, por melhor adopção e compreensão do Regulamento anexo ao Despacho Conjunto nº 259/97), naquilo que foi discutido em juízo e de que agora cumpre conhecer em recurso cumprirá, a final dar, razão ao recorrente, acolhendo efeito prosseguido na acção, que o recorrente enunciou como declarativo de nulidade do acto impugnado, ou subsidiariamente de anulação.
A causa que justifica não pertence à categoria das mais graves, só acarreta a anulação.* Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder provimento ao recurso, e, em consequência, revogam a decisão recorrida e anulam o acto impugnado.
Custas: pelo recorrido.
Porto, 10 de Fevereiro de 2017.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Joaquim Cruzeiro
Ass.: João Beato Sousa, com o seguinte voto de vencido:“Discordo com o seguinte fundamento:
Não se aplicam ao caso as normas nem a jurisprudência invocadas. Não se trata de um acto de revogação do primitivo acto. Trata-se antes de presumir a sua validade e o seu incumprimento. O 2º acto retira consequências do incumprimento do 1º acto. Não se aplica o artigo 141º CPA.” |
