| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os Juízes da Subsecção de execução fiscal e de recursos contraordenacionais da Secção do Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
1.1. [SCom01...], S.A., devidamente identificada nos autos, vem recorrer da sentença proferida em 07/02/2022 no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, pela qual foi julgada improcedente a oposição que deduziu à execução fiscal nº 5/2016 e apensos, instaurada pelo Gabinete de Contraordenações e Execuções Fiscais do Município de Coimbra, por dívidas respeitantes a taxas de utilização do espaço público, no valor global de € 41.640,75.
1.2. A Recorrente terminou as suas alegações formulando as seguintes conclusões:
«A. O presente recurso tem por objeto a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra - Unidade Orgânica 2, que julgou improcedente a Oposição à Execução Fiscal autuada sob o n.º 5/2016 e apensos, instaurada pelo Município de Coimbra, contra a [SCom01...], S.A., sucessora da [SCom02...], S.A.
B. A Recorrente entende que a sentença recorrida incorre em diversos erros de julgamento, na medida em que se suporta a sua fundamentação jurídica da decisão proferida no Acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo de 20 de janeiro de 2010 e no Acórdão n.º 365/2003, do Tribunal Constitucional, de 14 de julho de 2003, sem ter em conta a diferenciação de pressupostos de facto e de direito entre o caso dos autos e os processos dos referidos acórdãos.
C. A recorrente no processo julgado pelo STA em 20 de janeiro de 2010, concessionária do serviço público de distribuição do gás natural, é uma empresa comercial privada, ao passo que as concessionárias do serviço público de abastecimento de água para consumo público e saneamento de águas residuais têm de ser empresas “cujo capital social seja maioritariamente subscrito por entidades do setor público, nomeadamente autarquias locais” (cfr. artigo 1.º, n.º 3, da Lei de Delimitação de Setores).
D. No caso concreto dos presentes autos, a ora Recorrente, sucedeu em todas os direitos e obrigações à [SCom02...], S.A., nos termos do artigo 4.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 92/2915, de 29 de maio, sendo ambas empresas públicas, que se integram forçosamente no setor público empresarial, regido pelo Decreto-Lei n.º 133/2013, de 13 de outubro, na redação vigente.
E. O município de Coimbra era acionista da extinta [SCom02...], S.A. (cfr. artigo 5.º, n.º 2, alínea d), do anexo ao Decreto-Lei n.º 172/2004, de 17 de julho), assim como é acionista da ora Recorrente (cfr. anexo aos Estatutos da [SCom01...], aprovados pelo Decreto-Lei n.º 92/2015, de 29 de maio), diversamente do quadro de composição do capital social da concessionária do serviço público de distribuição do gás natural que assumia a qualidade de recorrente do acórdão do STA de 20 de janeiro de 2010 que não integrava o município que procedeu à cobrança das taxas de ocupação do subsolo.
F. Atendendo à composição do capital social da extinta [SCom02...], S.A., assim como da ora Recorrente, a atividade desenvolvida por ambas as empresas não é realizada unicamente no seu interesse, mas sim no interesse dos seus acionistas - Estado (por via indireta) e municípios.
G. Na concessão do serviço público de distribuição do gás natural apenas o Estado realiza a cedência e afetação de infraestruturas e património integrado no domínio público, ao passo que na concessão do serviço público de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais urbanas, criado pelo Decreto-Lei n.º 172/2004, de 17 de julho, não somente o Estado, mas também os municípios utilizadores do sistema multimunicipal, em que se inclui o município de Coimbra, procedem à cedência e afetação de infraestruturas do domínio municipal.
H. A cedência de infraestruturas, em que se incluem, entre outras, as infraestruturas que figuram no elenco descrito no ponto 8 da matéria de facto provada da sentença recorrida, foi realizada de forma onerosa, tendo a Oponente pago a quantia de €22.000.000 (vinte e dois milhões de euros) pela sua utilização, incluindo o direito de realizar “todas as obras e benfeitorias indispensáveis à prossecução dos seus fins estatutários”.
I. O carácter oneroso da cedência de utilização das infraestruturas municipais do Município de Coimbra resultante da alínea b) do n.º 3 da Cláusula 1.ª e do n.º 4 da Cláusula 4.ª do contrato de 25 de maio de 2005, não foi destacado no ponto 9 da matéria de facto provada da sentença recorrida, embora o Documento n.º 4 junto com a petição inicial tenha integrado a matéria de facto provada.
J. A afetação de infraestruturas realizada através do contrato outorgado em 25 de maio de 2005 não consagra qualquer ressalva quanto à cedência, pelo que o subsolo municipal se considera igualmente afeto à utilização pela concessionária para instalação de condutas, equipamentos e instalações que integram o sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento.
K. Considerando que a fundamentação de direito em que se apoia a sentença recorrida é suportada quase exclusivamente no juízo proferido no âmbito do processo julgado pelo Venerando STA sem ter em linha de conta as diferenças assinaladas, em que se incluem a natureza da concessão e da atividade desenvolvida pela concessionária, a natureza jurídica desta e os termos em que a cedência de infraestruturas foi realizada, afigura-se que a decisão recorrida incorreu em manifesto erro de julgamento.
L. É que, o Tribunal a quo considerou erroneamente o pagamento das taxas de utilização do domínio público, quer do solo, quer do subsolo, cobradas pelo município de Coimbra como a “contrapartida da “utilização de um bem de domínio público”, em virtude da instalação seja no solo seja subterrânea de condutas de água no domínio público municipal”, olvidando por completo que a cedência e afetação de infraestruturas do domínio municipal do município de Coimbra ao sistema multimunicipal gerido pela Oponente foi titulada por um contrato específico - contrato de 25 de maio de 2005 - que previu que a cedência seria realizada de forma onerosa.
M. Na avaliação da correspetividade dos tributos exigidos pelo município de Coimbra à Oponente, nomeadamente na apreciação da proporcionalidade exigida para observância do artigo 4.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, o Tribunal a quo não podia ter deixado de ponderar que havia sido prevista a quantia de €22.000.000 (vinte e dois milhões de euros) pela utilização das infraestruturas cedidas, com possibilidade de realizar “todas as obras e benfeitorias indispensáveis à prossecução dos seus fins estatutários”.
N. Efetivamente, no desenho da fundamentação jurídica que consta da decisão recorrida é por demais evidente que a aplicação do direito foi realizada tendo por base a realidade factual do aresto largamente citado do Venerando STA, abstraindo das circunstâncias particulares do caso dos autos e da matéria de facto provada.
O. Deste modo, a imposição pretendida pelo município de Coimbra de cobrar à ora Recorrente as quantias imputadas a título de taxa de utilização do domínio público do solo e do subsolo traduz uma ilegalidade abstrata, na medida em que extravasa os limites conceituais dessa figura legal, nomeadamente se considerado que havia sido acordada a utilização do domínio público municipal, por instrumento jurídico autónomo e posterior ao Regulamento Municipal aplicável e a Oponente havia pago uma quantia avultada pela cedência dessas mesmas infraestruturas.
P. Consequentemente, a estipulação constante do Regulamento Municipal da Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de Coimbra que vigorava à data dos factos, quanto à determinação do valor da taxa de utilização do solo e do subsolo devida em função do metro linear, ou seja, em face da maior ou menor extensão das condutas, representa uma ilegalidade abstrata da taxa de utilização do domínio público cobrada à Oponente, nos termos e para os efeitos da alínea a) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, em razão da ausência de correspetividade exigida pelo artigo 4.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária, porquanto a contraprestação do município inerente à cobrança da taxa, além de não ser variável em função do metro linear da conduta a instalar, não tem em conta que foi prevista e paga a quantia de €22.000.000 (vinte e dois milhões de euros) ao município de Coimbra no quadro da execução do contrato outorgado em 25 de maio de 2005, que previa a cedência e a afetação de infraestruturas do domínio público municipal.
Q. A não se entender assim, será o município de Coimbra quem obterá uma “vantagem patrimonial”, pois, por via do contrato outorgado com a Oponente em 25 de maio de 2005 recebeu €22.000.000 (vinte e dois milhões de euros) pela cedência de infraestruturas e por via da cobrança das taxas de utilização do domínio público em discussão nos presentes autos conseguirá o quantitativo correspondente à dívida exequenda.
R. Encontra-se, pois, demonstrado que não existe qualquer fundamento para a cobrança de uma taxa municipal dado que as obras promovidas pela Oponente visavam dar cumprimento às obrigações de serviço público assumidas, por via do Contrato de Concessão com o Estado e por via do contrato de fornecimento de água e do contrato de cedência de infraestruturas outorgados com o município de Coimbra, daí resultando para este uma utilidade da utilização do domínio público municipal que determina a inexistência de nexo de causalidade postulado para o exercício de poderes tributários e a consequente falta de autorização para a cobrança da taxa de utilização do espaço público no subsolo, o que configura um fundamento de ilegalidade abstrata do tributo cobrado, nos termos e para os efeitos da alínea a) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT.
S. À semelhança do previamente referido, também quanto à imputação de ilegalidade por violação do princípio da proporcionalidade para efeitos da alínea a) do n.º 1 do artigo 204.º do CCPT realizada pela Oponente o Tribunal a quo limitou-se a invocar e reproduzir o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 365/2003, de 14 de julho de 2003, sobre a temática da proporcionalidade das taxas de ocupação de subsolo sem cuidar de aferir se a situação dos presentes autos configura uma situação paralela ou similar, que motive a aplicação de igual sentido decisório.
T. Uma vez que o domínio público municipal em apreço havia sido afeto à concessão do sistema multimunicipal por efeito do contrato de 25 de maio de 2005, afigura-se que a cobrança de uma taxa de utilização do domínio público traduz uma «desproporção intolerável», na expressão constante do douto Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 1140/96, publicado no Diário da República, 2.ª Série, de 10/02/97.
U. Incorre em erro de julgamento a sentença recorrida por não ter considerado a cobrança de uma taxa no valor de € 0,50 (cinquenta cêntimos) por metro linear, como previsto no Regulamento Municipal como um valor excessivo e desproporcional, violador do artigo 4.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, uma vez que o domínio público municipal em apreço havia sido afeto à concessão do sistema multimunicipal por efeito do contrato de 25 de maio de 2005.
V. Além do exposto, as dívidas exequendas decorrentes da cobrança de uma taxa de utilização municipal da instalação seja no solo seja subterrânea de condutas de água afetas pelo município de Coimbra à concessão explorada pela ora Oponente, constitui uma flagrante violação do princípio da proporcionalidade, estabelecido no artigo 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa enquanto parâmetro da atividade administrativa, assim como no artigo 4.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, a cobrança do valor por metro linear, numa base anual, como realizado.
W. Considerando o exposto, para efeitos do artigo 281.º, n.º 1, alínea b), da Lei Fundamental, argui-se a inconstitucionalidade dos artigos 150.º, n.º 1, alínea a) e 151.º, alínea b), do Regulamento Municipal da Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de Coimbra, que vigorava à data dos factos, por violação do princípio da proporcionalidade estabelecido no artigo 266.º, n.º 2, da Lei Fundamental, na interpretação vertida na sentença recorrida que admite a cobrança de uma taxa de utilização de solo e subsolo municipal nos casos em que o município, por contrato livremente celebrado, aceitou integrar de forma onerosa o seu domínio público municipal no âmbito de uma concessão de serviço público de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais, para utilização do mesmo pela concessionária para os fins de interesse público prosseguido.
Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente, revogando-se a sentença recorrida e, em consequência a oposição à execução ser julgada procedente, por provada, e consequentemente ser extinto o procedimento executivo, com todas as demais e legais consequências daí decorrentes.».
1.3. O Município Recorrido não apresentou contra-alegações.
1.4. O EPGA junto deste TCAN teve vista dos autos e emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso, considerando que:
«(…)
Pese embora, os doutos argumentos usados pela oponente/recorrente de que a mesma é um organismo público que visa uma atividade eminentemente de interesse público, de modo que devia estar isenta de qualquer pagamento de taxa municipal pelo uso do solo e subsolo, ainda assim, entendemos que a oponente/recorrente não tem razão.
Vejamos.
Tal como é referido doutamente na sentença recorrida, que passamos a transcrever:
“É que estando em causa, nos presentes autos, o pagamento de um montante como contrapartida da “utilização de um bem do domínio público”, em virtude da instalação seja no solo seja subterrânea de condutas de água no domínio público municipal, a relação de bilateralidade ou de sinalagmaticidade caraterizadora das taxas, subjacente à definição constante do artigo 4º, n.º 2 da Lei Geral Tributária, encontra-se reconhecida, uma vez que é a utilização individualizada do espaço público municipal que representa a vantagem patrimonial para a Oponente, a que corresponde, como contraprestação, o pagamento de uma taxa.
E tal utilização do espaço público municipal (tanto no solo como subsolo), da qual a Oponente retira proveitos para a realização da sua atividade económica, é suficiente para que se possa confirmar a existência de uma situação de correspetividade nos tributos em análise…”.
O facto do próprio Município de Coimbra ser acionista da oponente/recorrente, [SCom01...], S.A. não acrescenta nem diminui em nada o raciocínio acima enunciado, de que se esta última beneficia da utilização do espaço público municipal (tanto no solo como subsolo), da qual retira proveitos para a realização da sua atividade económica, tem que corresponder, como contraprestação, o pagamento de uma taxa.
Assim, no tocante às questões jurídicas suscitadas nas conclusões das alegações da recorrente, já discorreu igualmente a Meritíssima Juiz de Direito a quo na douta sentença recorrida, com proficiência, fazendo uma exegese rigorosa dos preceitos legais, norteada pela mais avalizada jurisprudência dos nossos tribunais superiores.
Na verdade, a Meritíssima Juiz de Direito a quo inventariou e analisou as disposições que convocou para a solução do caso vertente, fazendo-o com cristalina clareza, acerto e proficiência, razão pela qual merece a nossa total adesão.
Acresce que, as considerações interpretativas aí vertidas são quanto a nós, inteiramente válidas, pertinentes e resultam da mais sã e fidedigna hermenêutica jurídica, sendo, ademais, as que decorrem dos ensinamentos dos mais insignes autores.
Uma vez que as questões suscitadas no presente recurso se encontram analisadas nesta sentença do tribunal a quo, a cuja fundamentação integralmente aderimos por não vislumbrarmos razão válida para dela divergir, temos de concluir, como ali, que o PEF em crise não enferma das ilegalidades que lhe vêm apontadas, devendo o mesmo continuar os seus ulteriores termos até final.
Acresce que, em obediência ao princípio da economia processual, com a devida vénia e por uma questão de não ser repetitivo, fazemos nossos os doutos argumentos de facto e de direito insertos na douta sentença recorrida ora posta em crise, os quais se dão por integralmente reproduzidos para todos os efeitos legais. (cf. fls. 648 e ss. do SITAF).
(…)».
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Dispensados os vistos legais, nos termos do artigo 657º, nº 4, do Código de Processo Civil, cumpre apreciar e decidir, pois que a tanto nada obsta.
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2. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR
Uma vez que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das alegações do Recorrente, cumpre apreciar e decidir se a sentença recorrida enferma de erro de julgamento quanto à ilegalidade abstrata das dívidas exequendas e se os artigos 150º, nº 1, alínea a) e 151º, alínea b), do Regulamento Municipal da Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de Coimbra, que vigorava à data dos factos, são inconstitucionais, por violação do princípio da proporcionalidade estabelecido no artigo 266º, nº 2, da Lei Fundamental.
3. FUNDAMENTAÇÃO
3.1. DE FACTO
3.1.1. Factualidade assente em 1ª instância
A decisão recorrida contém a seguinte fundamentação de facto:
«Compulsados os autos, dão-se como provados, com interesse para a decisão, os seguintes factos:
1) Em data não passível de apurar (mas posterior a 17 de março de 2016 e anterior a 20 de abril de 2016), foi instaurado, pelo Gabinete de Contraordenações e Execuções Fiscais do Município de Coimbra, contra a ora Oponente, o processo de execução fiscal n.º 5/2016, para cobrança coerciva de dívidas respeitantes a taxas de utilização do espaço público, previstas na alínea b) do artigo 151.º do Regulamento Municipal da Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de Coimbra, no montante de € 944,00 (novecentos e quarenta e quatro euros), com o prazo de pagamento voluntário ocorrido em 3 de fevereiro de 2016, tendo por base a certidão de dívida n.º 9/2016, emitida, em 17 de março de 2016, pela Divisão de Infraestruturas, Espaço Público e Trânsito da Câmara Municipal de Coimbra (Inexistindo nos autos qualquer referência à data da concreta instauração do processo de execução fiscal, é certo que a mesma foi realizada, e ou no próprio dia da emissão da certidão de dívida ou pelo menos até ao dia 20 de abril de 2016, por esta corresponder à data em que foi emitido ofício de citação, a fls. 5 do processo físico, do qual tal instauração sob o n.º visado; cf. certidão de dívida juntas a fls. 7 do processo físico e ainda como documento n.º 2 à petição inicial a fls. 33 do processo físico);
2) Foram ainda instaurados, pelo Gabinete de Contraordenações e Execuções Fiscais do Município de Coimbra, contra a ora Oponente, os seguintes processos de execução fiscal com os elementos que se destacam (cf. certidões de dívida juntas a fls. 8 a 16 todas do processo físico e ainda juntas como documento n.º 2 à petição inicial a fls. 33-verso a 37 do processo físico):
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
3) Em data não passível de apurar mas anterior a 20 de abril de 2016, os processos de execução fiscal melhor identificados no ponto precedente foram apensados ao processo de execução fiscal n.º 5/2016, melhor identificado no ponto 1) deste Probatório (Inexistindo nos autos qualquer referência a termo de apensação, é certo que a mesma foi realizada, e naquela data, por esta corresponder à data em que foi emitido ofício de citação do qual já resulta como quantia exequenda o valor global de todos aqueles processos de execução, a fls. 5 do processo físico);
4) Em 20 de abril de 2016, foi emitido ofício, remetido à ora Oponente, tendente à sua citação nos processos de execução fiscal melhor identificados nos pontos 1) e 2) deste Probatório (cf. ofício de citação junto a fls. 5 do processo físico e ainda como documento n.º 2 à petição inicial a fls. 32 do processo físico);
5) Em 23 de maio de 2016, foi remetida, via correio eletrónico, ao Município de Coimbra a petição inicial que deu origem aos presentes autos (cf. email junto a fls. 21 do processo físico e petição inicial junta a fls. 22 a 29 do mesmo suporte);
Mais se provou que:
6) Em 30 de dezembro de 2004, o Estado Português, na qualidade de concedente, celebrou com a extinta sociedade “[SCom02...], S.A.”, na qualidade de concessionária e à qual sucedeu a ora Oponente, um contrato de concessão, através do qual atribuiu a esta entidade, “em regime de exclusivo, a concessão da exploração e gestão, as quais abrangem a conceção, a construção das obras e equipamentos, bem como a sua exploração, reparação, renovação e manutenção, do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do ..., que foi criado pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n° 172/2004, de 17 de Julho”, destacando-se, ainda, do teor do seu clausulado o seguinte (cf. cópia de contrato de concessão junta como documento n.º 3 à petição inicial a fls. 38 a 51 do processo físico):
“(…) Cláusula 2.ª
(Objeto da concessão)
1. A atividade da concessão compreende a captação de água, o respetivo tratamento e o seu fornecimento aos utilizadores, bem como a recolha de efluentes por eles canalizados e o respetivo tratamento e rejeição.
2 O objeto da concessão compreende:
a) A conceção e construção, nos termos do projeto global constante do Anexo 1, de todas as instalações e órgãos necessários à captação, tratamento e distribuição de água para consumo público e à recolha, tratamento e rejeição de efluentes canalizados pelos utilizadores, incluindo a instalação de condutas e coletores, a conceção e construção de estações elevatórias, estações de tratamento de água para consumo humano, estações de tratamento de águas residuais, a respetiva reparação e renovação de acordo com as exigências técnicas e com os parâmetros sanitários exigíveis,
b) A aquisição, manutenção e renovação de todos os equipamentos necessários à captação, ao tratamento e distribuição de água para consumo público e à recolha, tratamento e rejeição de efluentes dos utilizadores;
c) O controlo dos parâmetros sanitários da água distribuída e dos efluentes tratados e dos meios recetores em que os mesmos sejam descarregados. (…)
Cláusula 3ª
(Regime da concessão)
1 A concessionária obriga-se a assegurar, nos termos do presente contrato, de forma regular, contínua e eficiente, o abastecimento de água, bem como a recolha, tratamento e rejeição de efluentes canalizados pelos utilizadores cujo destino seja o Sistema.
2. Para efeitos do presente contrato, são utilizadores os municípios servidos pelo Sistema e, sem prejuízo da permanência do próprio município utilizador, as concessionárias do respetivo sistema municipal, quando existam. (…)
Cláusula 4ª
(Prazo)
1 A concessão terá a duração de trinta e cinco anos a contar da data de celebração do presente contrato. (…)
Cláusula 20ª
(Utilização do domínio público)
1 A concessionária terá o direito de utilizar o domínio público do Estado ou dos municípios utilizadores, neste caso mediante afetação, para efeitos de implantação e exploração das infraestruturas da concessão. (…)”.
7) Em anexo ao contrato de concessão melhor identificado no ponto precedente, consta, além do mais, um “anexo global”, de cujo teor se destaca (cf. anexo I junto a fls. 51-verso a 106 do processo físico):
“(…) O Sistema Multimunicipal de Abastecimento de Água e de Saneamento do ... engloba os municípios de ..., ..., Coimbra, ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... e ... nas vertentes de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais e os municípios de ... e ... apenas na vertente de abastecimento de água. (…)
8) Na mesma data, o Município de Coimbra celebrou com a extinta sociedade “[SCom02...], S.A.”, à qual sucedeu a ora Oponente, um contrato de fornecimento, através do qual esta entidade, se obrigou “a fornecer água ao Município, destinada ao abastecimento público, nos termos e de acordo com as condições previstas no contrato de concessão, adiante como tal designado, celebrado entre o Estado e a Sociedade relativo à atribuição da concessão da exploração e gestão do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do ..., criado pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 172/2004, de 17 de Julho”, destacando-se do teor do seu anexo 3, respeitante às infraestruturas a integrar o seguinte (cf. cópia de contrato de fornecimento e respetivos anexos juntos como documento n.º 4 à petição inicial a fls. 147 a 151 do processo físico):
“(…) SUBSISTEMA DE ABASTECIMENTO DA ...
Captação do Complexo da ..., constituída por dois poços com drenos horizontais — 1 .250 1 / s, potenciáveis para 129.000 m3/dia — e respetiva EE com uma capacidade instalada para 4000 m3/h..
ETA do Complexo da ... — 1,25 m3 / s — e respetivo reservatório - ... I, 3.500 m3 - e respetiva EE (2 x 800) m3 / h - 60 m + (700 + 800) m3 / h - 85 m + (3 x 600) m3 / h - 45 m + (2x900)m3/h -45 m + ( 2x300 ) m3 /h-lOm.
Reservatório do ..., 6.000 m3, apoiado.
Reservatório do ..., 5.000 m3, apoiado, e respetiva EE (2 x 180) m3 / h — 130m + (2x300) m3 / h -60 m + (2 x90) m3 /h-90m + (2x 125) m3/h-35 m.
Reservatório de ..., 2.000 m3, apoiado, e respetiva EE (2x 1 80) m3 / h – 82 m + (2 x 1 10) m3 /h -43 m.
Reservatório de ... 1, 2.500 m3 (após ampliação), apoiado, e respetiva EE (3 x 500) m3 /h — 110 m.
Reservatório da .... 2.000 m3, enterrado, e respetiva EE (2 x 300 + 430) m3 /h)-68 m + (140 + 280 + 430) m3 /h — 110 m.
Reservatório do ..., 2.000 m3, apoiado, e respetiva EE (2 x 600) m3 / h — 60 m + (2 x250) m3 / h- 100 m.
Reservatório de ..., 4.000 m3, apoiado e respetiva EE (2 x 35) m3 / h — 45 m + (2x 115)m3 /h- 15 m.
Reservatório da ..., 6.000 m3, enterrado.
Reservatório dos ... 1, 1.000 m3, enterrado, e respetiva EE (200 + 100) m3 / h — 25 m.
Reservatório dos ... II, 400 m3, elevado. Reservatório de .... 4.300 m3, enterrado. (…)”.
9) Em 25 de maio de 2005, o Município de Coimbra celebrou com a extinta sociedade “[SCom02...], S.A.”, à qual sucedeu a ora Oponente, em desenvolvimento do contrato de concessão celebrado entre esta sociedade e o Estado Português, um contrato, de cujo teor de clausulado se destaca o seguinte (cf. cópia de contrato junta como documento n.º 5 à petição inicial a fls. 152 a 156 do processo físico):
“(…) Cláusula 1.ª
(Pressupostos)
(…) 5. O Contrato de Concessão celebrado entre o Estado Português e a Sociedade em 30 de dezembro de 2004, cuja minuta constituía o anexo IX da proposta sujeita à deliberação referida no n.º 2 inclui as seguintes disposições:
(…) b) a concessionaria tem o direito de utilizar o domínio publico do Município mediante afetação, para efeitos de implantação e exploração das infraestruturas da concessão (cláusula 20.º n.º 1); (…)
e) Os projetos de construção das infraestruturas devem ser previamente submetidos a parecer não vinculativo da Câmara Municipal ..., a qual se deve pronunciar nos termos do n.º 2 do artigo 7.º do Decreto-lei n.º 555/99, de 16 de dezembro. (…)
Cláusula 2°
(Objeto)
O presente Contrato tem como objeto a concretização das seguintes matérias anteriormente acordadas:
a) Investimentos iniciais a efetuar no Sistema por parte da Sociedade-,
b) Infraestruturas municipais a afetar ao Sistema, fixação da data de início da cedência de exploração e de contrapartidas financeiras para o Município;
c) Contrapartidas financeiras para o Município associadas à perda de negócio por transferência para o Sistema do fornecimento de água «em alta» de água aos municípios de ..., ... e ...;
d) Regime de afetação à Sociedade do pessoal da [SCom03...], EM.
e) Modalidades de colaboração entre a Sociedade e a [SCom03...], EM. Cláusula 3.ª
(Investimentos iniciais)
1. A Sociedade compromete-se a realizar na área que interessa diretamente ao Município investimentos iniciais da ordem dos 12 (doze) milhões de euros no âmbito do abastecimento de água e de cerca de 22 (vinte e dois) milhões de euros na vertente de águas residuais. (…)
4. A Sociedade informará, anualmente, a [SCom03...], EM. da calendarização dos investimentos para o ano seguinte e, na fase de construção, enviará à mesma, com periodicidade trimestral, um relatório sobre o estado de avanço as obras. (…)”.
10) Por ofícios de 22 de maio, de 2 e 9 de junho, de 6, 8, 15 e 21 de julho e de 2 de agosto de 2008, do Diretor do Departamento de Obras e Gestão de Infraestruturas da Câmara Municipal ..., alusivas às intervenções na via pública referentes às empreitadas de execução do sistema adutor da ..., foi comunicado, além do mais, à ora Oponente que se “de acordo com o Capítulo V - TITULO IV (Taxas e Compensações) do R.M.U.E., [eram] devidas (…) taxas, a cobrar no ato do levantamento do respetivo Alvará de Licença (e nos períodos seguintes no caso das licenças trimestrais e anuais, depois de atualizadas)” (cf. ofícios n.º ...75, ...43, ...91, ...69, ...17 e ...85 juntos a fls. 75 a 118, todas do processo de execução fiscal em apenso);
11) Por despacho de 20 de abril de 2010, do Vereador responsável pela Divisão de Vias e Espaços Exteriores, exarado na informação n.º 13711/2010 de 7 de abril de 2010, daquela Divisão, intitulada “reclamação de cobrança de taxas e cauções”, foi determinada a remessa de processo que visa a ora Oponente ao Gabinete Jurídico e Contencioso da Câmara Municipal ..., destacando-se do teor de tal informação o seguinte (cf. despacho e informação juntos a fls. 63 do processo de execução fiscal em apenso):
“(…) A [SCom04...], S.A., vem, através do seu ofício n.º 361/2010 de 26/01/2010, reclamar uma vez mais da contabilização de taxas e cauções no âmbito dos seus processos de intervenção no espaço público municipal, com fundamento na clausula 1.ª, ponto 5, alínea b) do contrato que celebrou com a Câmara Municipal ....
Sobre este assunto, esta Divisão elaborou a informação n.º ...95/2008, de 14 de agosto, a qual obteve parecer do Gabinete Jurídico e de Contencioso através da sua informação n.º ..8/2009 de 31 de dezembro.
Deste parecer se conclui que as empresas concessionárias de serviços públicos, como é o caso da [SCom04...], S.A., estão isentas de licenciamento e assim, isentas do pagamento das taxas de licenciamento. No entanto, conclui-se ainda que, por outro lado, a ocupação/utilização do espaço municipal justifica a cobrança de taxas por esse ato, nos termos da Lei das Finanças Locais.
Em face do exposto, a [SCom04...] está isenta de licenciamento e das respetivas taxas municipais pela prestação do serviço de licenciamento, tendo o direito de utilizar o espaço do domínio público desde que cumprindo a legislação e regulamentos em vigor, nomeadamente mediante parecer prévio da Câmara Municipal e autorização de condicionamentos de trânsito quando for o caso, mas não está isenta das taxas municipais pelo ato de ocupação/utilização do espaço municipal. (…)”.
12) No seguimento da remessa aludida no ponto precedente, por despacho de 12 de novembro de 2010, da Diretora do Gabinete Jurídico e de Contencioso da Câmara Municipal ..., exarado na informação n.º ..4/2010, de 28 de outubro de 2010, daquele Gabinete, intitulada “[SCom04...] S.A. – análise de pedido de isenção de taxas e de prestação de caução”, com a qual declarou concordar, foi considerado que a ora Oponente, na qualidade de empresa concessionária de serviço público, tem “direito a usar do solo ou do subsolo municipais, sob pena de esvaziamento do objeto da concessão”, a qual “não transfere para o concessionário senão os poderes necessários ao desempenho do serviço público por que fica responsável - e é por isto mesmo que lhe e permitido instalar equipamentos no domínio público. Mas não mais do que isso. A concessão não altera a natureza jurídica do concessionário que, no caso, é uma sociedade comercial, e não passou, por obra da concessão, a ser uma pessoa coletiva de direito público - as quais, diga-se, em abono da verdade, também, atualmente, se não encontram isentas de taxas - cf. art.º 7º da Lei n° 53-E/2006 (RGTAL)”, concluindo, assim, que “a utilização / ocupação de espaço público é, legalmente, tributável, nos termos do disposto no art.º 6º do Regime Geral de Taxas das Autarquias Locais (RGTAL)”, não se encontrando a ora Oponente “isenta quer do pagamento das taxas em causa, quer de prestar a caução devida” (cf. despacho e informação juntos a fls. 65 a 72 do processo de execução fiscal em apenso):
13) Por ofício de 13 de janeiro de 2015, do Diretor do Departamento de Obras Municipais do Município ..., intitulado “intervenção na via pública – empreitada de execução da conduta adutora ao Reservatório ... na freguesia ...”, foi comunicado, além do mais, à ora Oponente que “por despacho do Exmo. Senhor Presidente da Câmara Municipal ..., (…), de 09/01/2015, foi admitida a comunicação prévia destinada à execução de uma nova conduta adutora ao Reservatório da ... a partir da ETA da ... (…)”, devendo a mesma, antes do inicio dos trabalhos, “proceder ao pagamento da taxa de utilização do espaço público por um ano, no valor de € 3.370,00 (…)” (cf. ofício n.º ..4 junto a fls. 125 e 126 do processo de execução fiscal em apenso);
14) Por ofício de 27 de fevereiro de 2015, do Diretor do Departamento de Obras Municipais do Município ..., intitulado “intervenção na via pública – empreitada de execução da conduta adutora ao Reservatório ... na freguesia ...”, foi comunicado, além do mais, à ora Oponente que “é devida a taxa municipal de utilização do espaço público e a prestação da caução previstas no Regulamento Municipal da Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de Coimbra (RMUE), conforme foi notificado a essa entidade, em devido tempo através do oficio de admissão da comunicação prévia apresentada à Câmara (of. ..4 DIEPT de 13/01/2015)”, devendo a mesma “efetuar no prazo de 10 dias uteis a apresentação da caução no valor de 236.742,50 (…), bem como no mesmo prazo, efetuar o pagamento da taxa de utilização do espaço público, em divida, no montante de € 3.370,00 (…), sob pena de cobrança coerciva” (cf. ofício n.º 4771 DIEPT junto a fls. 127 do processo de execução fiscal em apenso);
15) Por ofício de 9 de dezembro de 2015, do Diretor do Departamento de Obras Municipais do Município ..., intitulado “processos de intervenção no espaço público para instalação de infraestruturas – liquidação de taxas” e remetido por carta registada com aviso de receção rececionada em 14 de dezembro de 2015, foi a ora Oponente notificada, além do mais, que “se encontra a pagamento no prazo de 30 dias contado da data do aviso de receção do presente oficio o valor da taxa de utilização do espaço público, correspondente ao ano de 2015, no montante de € 40.963,82 (…), conforme apresentado no mapa anexo” e que “esta notificação corresponde ao ato de liquidação das taxas devidas pela intervenção no espaço público podendo o interessado reagir contra o ato notificado através dos seguintes meios de defesa: 1. reclamação graciosa que tem por finalidade a anulação total ou parcial dos atos tributários (…); 2. Caso a decisão sobre a reclamação graciosa supra referida seja indeferida expressamente pode, entretanto, o particular interessado optar por: Impugnação judicial a apresentar 15 dias após a notificação da decisão (…) ou no caso da reclamação prévia necessária, nos 30 dias após o indeferimento da reclamação, Recurso hierárquico a apresentar, no prazo de 30 dias a contar da notificação para o mais elevado superior hierárquico do autor do ato e da decisão obtida, se desfavorável, recurso contencioso para o TCA (…)” (cf. ofício n.º ...66 DIEPT junto como documento n.º 1 à petição inicial a fls. 30 do processo físico e ainda a fls. 58 e 141 do processo de execução fiscal em apenso; cópia do aviso de receção junto a fls. 235 do processo físico e ainda a fls. 143 do processo de execução fiscal em apenso);
16) Em anexo ao ofício melhor identificado no ponto precedente, foi remetido uma tabela discriminativa das Taxas de Utilização do Espaço Público liquidadas e devidas pela [SCom04...], S. A., por referência aos diversos processos, intervenções realizadas e respetivas datas de licença (cf. quadro anexo junto a fls. 31 do processo físico e ainda a fls. 142 do processo de execução fiscal em apenso).
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3.2. Factos Não Provados
Não existem factos alegados a dar como não provados e a considerar com interesse para a decisão.
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3.3. Motivação da Matéria de Facto
A decisão da matéria de facto efetuou-se com base no exame dos presentes autos e na análise dos processos executivos em apenso, bem como nos documentos apresentados pela Oponente, os quais não foram impugnados, mediante o recorte dos factos pertinentes para o julgamento da presente causa em função da sua relevância jurídica e atentando às várias soluções plausíveis de direito, tudo conforme remissão feita a propósito de cada ponto do probatório.».
3.2. DE DIREITO
A Recorrente deduziu oposição às execuções fiscais contra si instauradas para cobrança de Taxas de Ocupação de Espaço Público, na sua contestação o Município Exequente defendeu não terem sido invocados quaisquer fundamentos previstos no nº 1, do artigo 204º do CPPT.
Em sede de saneamento, considerou o Tribunal a quo que:
«O Município de Coimbra, na sua contestação, referiu, como vimos já, não serem os argumentos aduzidos pela Oponente suscetíveis de serem abarcados pelas alíneas a) e i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT (cf. artigo 2.º da contestação).
Notificada para se pronunciar sobre a referida matéria de exceção, a ora Oponente nada disse.
Por seu turno, o Digno Magistrado do Ministério Público, em consonância com o defendido pelo Município de Coimbra, também considerou que “as questões colocadas pela oponente não consubstanciam qualquer fundamento de oposição, como resulta expressamente do preceituado no artigo 204.º, n.º 1, a) e i), do CPPT” (cf. parecer de fls. 265 e 266 do processo físico).
O que dizer?
Como é sabido, a oposição tem a natureza de contestação ao processo de execução fiscal, visando, em regra, a extinção total ou parcial da execução fiscal (podendo ainda ter por finalidade somente a suspensão da execução fiscal). Enquanto meio de reação, a oposição à execução só é admissível com base nos fundamentos expostos no artigo 204.º do CPPT, sob pena de rejeição liminar (cf. artigo 209.º, n.º 1, alínea b), do CPPT).
Efetivamente, como expõem o Município de Coimbra e o Digno Magistrado do Ministério Público, e apesar da Oponente invocar, nos artigos 46.º a 60.º da petição inicial, a inexigibilidade das dívidas exequendas, fundamento passível de ser enquadrado na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, ao alegar, designadamente, que “os pedidos apresentados pela extinta [SCom02...] ao município de Coimbra não respeitavam à emissão de qualquer ato de controlo prévio, mas tão somente ao cumprimento do disposto no artigo 7.º n.º 1 alínea e) e n.º 2 e na clausula 5ª, n.º 1, alínea e) do contrato outorgado com o município de Coimbra em 25 de maio de 2005”, tendo “erradamente o Município de Coimbra tratado os pedidos apresentados como respeitando a operações urbanísticas e emitiu as correspondentes notificações das liquidações”, suscita a ilegalidade concreta da liquidação, a qual não é fundamento admissível de oposição à execução fiscal.
É que a questão de saber se as taxas subjacentes às dívidas exequendas são ou não devidas, por a mesma estar isenta do seu pagamento ou por a emissão de parecer prévio não vinculativo à Câmara Municipal por si só não originar a liquidação de taxas de utilização do espaço público, constitui fundamento de impugnação judicial, pois, como ensinava o Professor Alberto Xavier, quanto à distinção entre a impugnação judicial e a oposição à execução fiscal, o legislador “procurou traçar uma linha de separação entre as duas vias paralelas de reação ao ato tributário: uma, relativa à apreciação da sua correspondência com a lei no momento em que foi praticado - e é o processo de impugnação; outra, respeitante aos fundamentos supervenientes que possam tornar ilegítima ou injusta a execução por falta de correspondência com a situação material subjacente no momento em que se adotam as providências de sub-rogação em que a execução se traduz - e que é a oposição à execução fiscal. Num como noutro processo, o objetivo visado é fazer prevalecer a relação subjacente, a verdade material, sobre a abstração própria do ato tributário. Mas no caso da impugnação, a abstração destrói-se pela invocação da ilegalidade do ato; no caso da oposição, pela invocação da ilegitimidade superveniente desse mesmo ato na sua função de título executivo” (cf. Conceito e Natureza do Ato Tributário, 1972, pág. 589/590).
Não se descura que a alínea h) do n.º 1 do artigo 204.º, do CPPT, permite que a Oposição tenha por fundamento a ilegalidade da liquidação da dívida exequenda, mas tal possibilidade só existe quando a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso, o que não é o caso, porquanto tal meio processual existe sob a forma de impugnação judicial.
Depois, e quanto à alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º, do CPPT, invocada expressamente pela Oponente, a mesma prescreve que são fundamentos de oposição “(...) Quaisquer fundamentos não referidos nas alíneas anteriores, a provar apenas por documento, desde que não envolvam apreciação da legalidade da liquidação da dívida exequenda, nem representem interferência em matéria de exclusiva competência da entidade que houver extraído o título”.
Da citada norma resulta, mais uma vez, que a ilegalidade em concreto do ato que originou a dívida exequenda não pode ser fundamento de oposição à execução fiscal.
Acresce que nem tão pouco foi alegado pela Oponente a falta de notificação das liquidações das taxas, argumento, esse sim, que, por implicar a inexigibilidade da dívida, constituiria fundamento de oposição enquadrável na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT.
Logo, havendo meio próprio para discutir a legalidade concreta da dívida, não pode a Oponente prevalecer-se da presente Oposição para o fazer.
Já quanto ao alegado pela Oponente nos artigos 15.º a 45.º da petição inicial, compete questionar se se trata de uma verdadeira ilegalidade abstrata, estando em causa a ilegalidade do próprio tributo, conforme previsto na alínea a) do nº 1 do artigo 204º do CPPT, ou antes de uma ilegalidade concreta, como defende o Município de Coimbra.
Desde logo, e após desenvolver o fundamento de oposição que invoca, a Oponente alude, nos artigos 19.º a 23-º da petição inicial, a falhas imputáveis quer às certidões de dívida, quer à própria citação realizada em sede dos processos de execução fiscal em análise, vícios esses que, como bem reconhece, ao relatar ter arguido a nulidade da citação junto do órgão de execução fiscal, não são suscetíveis de constituírem fundamentos de oposição à execução.
Depois, a Oponente sustenta que os valores em dívida “evidenciam um valor excessivo e desproporcional cuja ilegalidade carece de ser invocada, por manifesta violação do princípio da equivalência, consagrado no artigo 4.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro”, estribando ainda a sua posição no facto de “a cobrança de uma taxa municipal nos termos realizados pelo município de Coimbra, por metro linear ou fração é ostensivamente ilegal, porquanto o custo da atividade pública desenvolvida pelos serviços municipais não é variável em função do numero de metros lineares da ocupação de subsolo realizada (…) uma vez que não existe uma verificação ou vistoria in loco exaustiva de cada metro linear para emissão da autorização”, concluindo que “não existe qualquer fundamento para a cobrança de uma taxa municipal dado que a conduta a instalar destina-se precisamente a cumprir uma obrigação de serviço público da concessionaria para com o município de Coimbra, inexistindo o nexo de causalidade postulado para o exercício de poderes tributários sobre o domínio publico municipal”.
Ora, a ausência da correspetividade exigida pelo n.º 2 do artigo 4.º da LGT, por independente da situação real e do circunstancialismo em que o ato foi praticado, implica e configura uma situação de inexistência da referida taxa (por violação do princípio da legalidade tributária), ou seja, de ilegalidade abstrata da mesma e, nesta medida, constitui o invocado fundamento de oposição à execução fiscal previsto na alínea a) do nº 1 do artigo 204.º do CPPT.
Reforça-se que prevendo tal fundamento uma “ilegalidade normativa”, e não meramente uma ilegalidade do ato de aplicação da norma legal, será somente por referência às próprias normas regulamentares subjacentes aos tributos em causa que se prenderá a análise a efetuar nos presentes autos, não sendo esta a sede para apurar dos vícios próprios dos atos de liquidação das taxas incorridos por ocasião da sua prática, pelos mesmos motivos já expendidos aquando à análise do outro “fundamento de oposição” alegado pela Oponente. Assim sendo, e uma vez que a mesma invoca um fundamento próprio do concreto meio processual utilizado – a ilegalidade abstrata do tributo cobrado –, sempre a apreciação do mérito da presente Oposição se reconduziria (e reconduzirá) somente a tal fundamento.».
Partindo daqui, a sentença recorrida passou a apreciar a ilegalidade abstrata das taxas em cobrança coerciva, alinhando a seguinte fundamentação:
«(…)
Conforme delineado em sede de saneamento, a única questão a decidir nos presentes autos prende-se com a verificação da denominada (i)legalidade abstrata das dívidas exequendas.
Para o efeito, e ainda que admita estarmos na presença de uma taxa municipal, a Oponente não deixa de arguir, como já vimos, que não se encontra “demonstrado que não existe qualquer fundamento para a cobrança de uma taxa municipal dado que a conduta a instalar visa dar cumprimento a uma obrigação de serviço público assumida com o município de Coimbra, daí resultando para este uma utilidade da ocupação do domínio público municipal que determina a inexistência de nexo de causalidade postulado para o exercício de poderes tributários e a consequente falta de autorização para a cobrança da taxa de utilização do espaço público no subsolo, o que configura um fundamento de ilegalidade abstrata do tributo cobrado, nos termos e para os efeitos da alínea a) do n.º I do artigo 204.° do CPPT” (cf. artigos 15.º a 45.º da petição inicial).
Vejamos então,
Resulta da matéria de facto dada como provada que as dívidas exequendas proveem de taxas de utilização da via/espaço público, previstas nos artigos 150.º, n.º 1, alínea a) e 151.º, alínea b), ambos do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de Coimbra (cf. Regulamento n.º 255/2012, de 14 de maio, publicado na 2.ª Série do Diário da República n.º 132/2012, de 10 de julho), e devidas por força da instalação, no subsolo municipal, de redes de água cuja exploração e gestão se encontram a cargo da Oponente (cf. pontos 1 e 2 do Probatório).
Efetivamente, enquanto o n.º 1 do artigo 150.º do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de Coimbra prevê, sob a epígrafe “espaço público no solo”, e no que ora releva, que “a utilização do espaço público, solo, por trimestre ou fração, sujeita-se às seguintes taxas: 1 - Por metro quadrado ou fração: a) Se situado na Cidade de Coimbra: 40 (euro)”, a alínea b) do artigo 151.º do mesmo diploma, referente ao espaço público no subsolo, estipula que “a utilização do espaço público subterrâneo, por trimestre ou fração, está sujeita ao pagamento das seguintes taxas: (…) b) Por metro linear ou fração: 0,50 (euro)”.
Ora, a questão da natureza destes tributos já foi amplamente objeto de apreciação a nível jurisprudencial, tendo-se firmado o entendimento pacífico e uniforme em vários Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, confirmado por vários Acórdãos do Pleno da Secção do Contencioso Tributário do mesmo Colendo Tribunal, de que “é de qualificar como taxa, por ter natureza sinalagmática, o tributo liquidado por um município como contrapartida pela utilização do subsolo com tubos e condutas, uma vez que o seu montante se destina a pagar a utilização individualizada do subsolo onde as mesmas foram colocadas” (cf., por todos, Acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo de 20 de janeiro de 2010, proferido no processo n.º 0731/09, disponível em www.dgsi.pt).
Neste douto Aresto, esclarecedor da posição firmada, escreveu-se, além do mais, o seguinte: “(...) Tal questão tem sido objeto de pacífica, uniforme e reiterada jurisprudência da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo no sentido de que é de qualificar como taxa, por ter natureza sinalagmática, o tributo liquidado por um município como contrapartida pela utilização do subsolo com tubos e condutas, uma vez que o seu montante se destina a pagar a utilização individualizada do subsolo onde as mesmas foram colocadas – cf. no mesmo sentido os mais recentes acórdãos do Pleno desta Secção do Supremo Tribunal Administrativo, de 17/12/2008, proferido no recurso n.º 267/08; de 6/5/2009, proferidos nos recursos n.º 43/08 e n.º 963/08; de 23/9/2009, proferido no recurso n.º 377/09; e ainda de 28/10/2009, no recurso n.º 570/09. Neste último aresto, também por nós relatado, se deixou já transcrito que «A distinção constitucional entre os conceitos de imposto e de taxa tem por base o carácter unilateral ou bilateral e sinalagmático dos tributos, sendo qualificáveis como impostos os que têm aquela primeira característica e como taxas, os que têm as últimas. Essa relação sinalagmática, como se sublinha no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 365/03, de 14/7/2003, «há-de ter um carácter substancial ou material, e não meramente formal; isso não implica, porém, que se exija uma equivalência económica rigorosa entre ambos, não sendo incompatível com a natureza sinalagmática da taxa o facto de o seu montante ser superior (e porventura até consideravelmente superior) ao custo do serviço prestado». Por outro lado, como se refere no n.º 2 do art.º 4.º da LGT e já anteriormente se entendia, as taxas podem ter por fundamento a utilização de um bem do domínio público (Neste sentido, podem ver-se: – SOUSA FRANCO, Finanças Públicas e Direito Financeiro, volume II, 4.ª edição, página 64; – ALBERTO XAVIER, Manual de Direito Fiscal, volume I, páginas 42 - 43; – DIOGO LEITE DE CAMPOS e MÓNICA LEITE DE CAMPOS, em Direito Tributário, 1996, página 27; – BRAZ TEIXEIRA, Princípios de Direito Fiscal, 1979, página 43 - 44; – PAMPLONA CORTE-REAL, Curso de Direito Fiscal, volume I, página 165.). (…). É, assim, pela natureza da contraprestação da entidade pública que se há-de aferir a correspectividade característica da taxa. Assim, nomeadamente, o que está em causa, em primeiro lugar, para determinar se o tributo tem natureza de taxa é se essa ocupação do subsolo consubstancia uma utilização individualizada desse bem, no interesse próprio da ora recorrente. A colocação de tubagens no subsolo consubstancia uma utilização individualizada deste, uma vez que, mantendo a recorrente essa utilização, não será possível utilizar o mesmo espaço para outras finalidades, ficando, assim, limitada a possibilidade de utilização desse subsolo para outras atividades de interesse público. Por outro lado, o facto de a recorrente ser concessionária de um serviço público não afasta a qualificação do tributo como taxa, pois a par da satisfação do interesse público, a sua atividade proporciona-lhe a satisfação dos seus interesses como empresa comercial privada. Como se disse também no acórdão desta Secção de 8/11/2006, no recurso n.º 648/06, «A recorrente dispôs-se a desenvolver uma atividade económica lucrativa, e para isso reuniu e organizou meios que lhe permitiram obter uma concessão de serviço público. É da prestação desse serviço que se propõe conseguir os seus ganhos. Mas, para tanto, necessita de transportar e distribuir o bem que comercializa, no âmbito de tal concessão. Também por isso e para isso precisa de ocupar o subsolo com instalações atinentes àquele fim. Deste modo, manifesta desadequação que, claramente, não ocorre, quando o objetivo é encontrar o valor económico da utilização da porção de subsolo afeta à instalação e manutenção das condutas de combustível. (…). Em suma, o Tribunal entende que os critérios constantes das normas em apreciação permitem avaliar a vantagem individualizada que o particular retira do uso privativo do subsolo do domínio público de que beneficia, vantagem essa que há que compensar mediante o pagamento do tributo correspondente. Inaceitável seria que o valor a pagar fosse meramente simbólico, por implicar a reserva sem contrapartida aos beneficiários de vantagens proporcionadas por bens públicos. Como escreveu Marcello Caetano, (Manual de Direito administrativo, II, 3ª reimp. da 10ª edição., Coimbra, 1986, págs. 943-944), «O uso privativo, ao contrário do uso comum, não é em regra gratuito: os particulares são obrigados ao pagamento de taxas, calculadas em função da área a ocupar e do valor das utilidades proporcionadas»; em nota a esta afirmação, acrescentou que se admitem isenções ou reduções «a favor das pessoas coletivas de direito público ou de particulares para fins de beneficência» (nota 1 da pág. 944). Há, pois, que concluir que não há razões para considerar que tais critérios se revelem inadequados à concretização do sinalagma característico das taxas, o que permite afastar a acusação de inconstitucionalidade orgânica das normas que os definem” (cf. Acórdão proferido com referência ao processo n.º 241/02, disponível em www.tribunalconstitucional.pt).
Sufragando inteiramente estes entendimentos, cumpre somente acrescentar que estando em causa, nos presentes autos, o pagamento de um montante como contrapartida da “utilização de um bem do domínio público”, em virtude da instalação seja no solo seja subterrânea de condutas de água no domínio público municipal, a relação de bilateralidade ou de sinalagmaticidade caraterizadora das taxas, subjacente à definição constante do artigo 4º, n.º 2 da Lei Geral Tributária, encontra-se reconhecida, uma vez que é a utilização individualizada do espaço público municipal que representa a vantagem patrimonial para a Oponente, a que corresponde, como contraprestação, o pagamento de uma taxa.
E tal utilização do espaço público municipal (tanto no solo como subsolo), da qual a Oponente retira proveitos para a realização da sua atividade económica, é suficiente para que se possa confirmar a existência de uma situação de correspetividade nos tributos em análise, não se tornando ofensivos do princípio da proporcionalidade, contrariamente ao defendido pela Oponente, os critérios fixados para a determinação do seu montante (cf. artigo 33.º da petição inicial). Assim sendo, impõe-se concluir que as normas do Regulamento Municipal da Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de Coimbra que estão subjacentes às dividas exequendas não enfermam do vício que lhe vem assacado pela Oponente, o que conduzirá à improcedência da presente Oposição, como adiante melhor se decidirá.».
Alega a Recorrente que as decisões proferidas nos Acórdãos do STA e do Tribunal Constitucional referidos na sentença recorrida respeitam a situações fácticas distintas da vertente, pois, no caso, a concessionária não é uma empresa comercial privada, antes o seu capital social tem de ser maioritariamente subscrito por entidades do setor público, sendo o Município Exequente acionista da Recorrente. Refere que, então, a sua atividade não é realizada apenas no seu interesse, mas também no interesse dos seus acionistas (Estado, por via indireta, e municípios).
No entanto, a nosso ver, o facto de o Exequente ser, simultaneamente, acionista e “cliente” da Recorrente, em nada altera a natureza jurídica do tributo exequendo, na medida em que, desde logo, não é o único município beneficiário da atividade da Executada e, por outro lado, a ocupação do subsolo continua a consubstanciar uma utilização individualizada desse bem, no interesse próprio da ora Recorrente e, a par da satisfação do interesse público, a sua atividade proporciona-lhe, na mesma, a satisfação dos seus interesses como empresa comercial privada.
Mais refere que, pelo contrato de 25 de maio de 2005, ocorreu a cedência e afetação de infraestruturas do domínio municipal do município de Coimbra ao sistema multimunicipal gerido pela Oponente, titulada, assim, por um contrato específico que previa a cedência de forma onerosa, tendo sido paga a quantia de €22.000.000 (vinte e dois milhões de euros) pela utilização das infraestruturas cedidas, com possibilidade de realizar “todas as obras e benfeitorias indispensáveis à prossecução dos seus fins estatutários”.
Esta circunstância respeita, como é bom de ver, à situação específica da Recorrente e, nessa medida, à (i)legalidade concreta das taxas exequendas que, como adequadamente ponderado na sentença recorrida, não integra fundamento legalmente admissível de oposição à execução fiscal.
Em suma, a Recorrente não demonstra que a cobrança de uma taxa de utilização municipal da instalação, seja no solo seja subterrânea, de condutas de água afetas pelo município de Coimbra à concessão explorada pela ora Oponente, constitui uma flagrante violação do princípio da proporcionalidade, estabelecido no artigo 266º, nº 2, da Constituição da República Portuguesa enquanto parâmetro da atividade administrativa, assim como no artigo 4º da Lei nº 53-E/2006, de 29 de dezembro, a cobrança do valor por metro linear, numa base anual, como realizado.
Nesta medida, a Recorrente não demonstra factos que sustentem a sua pretensão, no sentido de ser reconhecida a ilegalidade abstrata da liquidação exequenda, inexistindo motivo válido para desaplicar os artigos 150º e 151º do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de Coimbra (RMUE).
Por todo o exposto, confirmando a jurisprudência em que a sentença recorrida se esteou, impera afirmar o acerto desta, com a consequente improcedência do recurso.
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Assim, preparando a decisão, formulamos as seguintes conclusões:
I – É de qualificar como taxa, por ter natureza sinalagmática, o tributo liquidado por um município como contrapartida pela utilização do subsolo com tubos e condutas, uma vez que o seu montante se destina a pagar a utilização individualizada do subsolo onde as mesmas foram colocadas.
II – A ilegalidade abstrata da dívida, enquanto fundamento de oposição à execução fiscal, é apenas a ilegalidade normativa, independente da situação concreta do devedor e do circunstancialismo em que o ato foi praticado.
4. DECISÃO
Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Subsecção de execução fiscal e de recursos contraordenacionais da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida no ordenamento jurídico.
Custas a cargo da Recorrente, que aqui sai vencida, nos termos do artigo 527º, nº 1 e 2, do Código de Processo Civil.
Porto, 13 de fevereiro de 2025
Maria do Rosário Pais – Relatora
Ana Paula Rodrigues Coelho dos Santos – 1ª Adjunta
Vítor Domingos de Oliveira Salazar Unas – 2º Adjunto |
