| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
J…, devidamente identificado nos autos, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Aveiro, datada de 16.12.2010, que, no âmbito de acção administrativa especial por si instaurada contra o R. MUNICÍPIO DE OVAR [abreviada e doravante «MO»], determinou a absolvição da instância deste com base na inimpugnabilidade dos actos em questão [acto datado de 12.02.2009 da autoria do Chefe de Divisão de Gestão Urbanística proferido no processo de obras n.º 1030/2006 que autorizou a desanexação de elementos/peças daquele processo (nomeadamente, auto notícia e de contra-ordenação datados de 03.12.2007) e a organização de novo processo; acto do Vereador da CM Ovar proferido no processo n.º 115/2007 a ordenar a apresentação de projecto das obras levadas a efeito para eventual legalização].
Formula o aqui recorrente nas respectivas alegações (cfr. fls. 138 e segs. - paginação suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário) as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
Os dois actos impugnados têm eficácia externa.
1) E são lesivos dos direitos ou interesses legalmente protegidos do recorrente.
2) Pois, levarão a que o recorrente tenha de apresentar pedido de licenciamento de obras não realizadas.
3) São por isso aqueles actos impugnáveis.
4) A douta sentença violou o disposto no art. 51.º do CPTA ...”.
Conclui no sentido do provimento do recurso, com consequente revogação da decisão judicial recorrida.
O R., ora recorrido, notificado, veio apresentar contra-alegações (cfr. fls. 149/150), em que pugna pelo improvimento do recurso sem formular quaisquer conclusões.
O Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA, não emitiu qualquer parecer ou pronúncia (cfr. fls. 162 e segs.).
Dispensados os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos (cfr. fls. 163/164) foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que se, pese embora por um lado, o objecto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º-A, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) (na redacção introduzida pelo DL n.º 303/07, de 24/08 - cfr. arts. 11.º e 12.º daquele DL -, tal como todas as demais referências de seguida feitas relativas a normativos do CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA, o tribunal “ad quem” em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto ainda que a declare nula decide “o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito” reunidos que se mostrem no caso os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas.
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial ao absolver o R. “MO” da presente acção administrativa especial por procedência da excepção de inimpugnabilidade dos actos incorreu ou não em violação do disposto no art. 51.º CPTA [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Resulta apurada na decisão judicial recorrida com relevância para apreciação do mérito do recurso a seguinte factualidade:
I) O A. é proprietário do prédio urbano sito na Rua…, freguesia e concelho de Ovar, inscrito na matriz predial urbana da referida freguesia sob o artigo n.º … e descrito na Conservatória do Registo Predial de Ovar sob o n.º … tendo-lhe sido concedido, em 04.05.2007, o alvará de licenciamento n.º 174/2007, para obras de demolição, modificação, ampliação e reconstrução deste prédio referido - cfr. PA n.º 1030/2006 e Doc. n.º 01 anexo à P.I..
II) Em 03.12.2007 no decurso das obras efectuadas no referido prédio foi lavrado pelos serviços de fiscalização da Entidade demandada, auto de notícia e contra-ordenação registado sob o n.º 115 e em 05.12.2007, ordenado o embargo daquelas obras - cfr. Doc. n.º 01 anexo à P.I..
III) Com a notificação desse embargo foi o A. notificado ainda da aplicação de uma coima e de que deveria suspender de imediato as obras que estavam a ser realizadas no prédio identificado, o que fez.
IV) Da decisão/aplicação da respectiva coima, o A. apresentou recurso para o extinto Tribunal Judicial da Comarca de Ovar, tendo sido absolvido com base no facto de o auto de embargo não especificar o prédio em que o A. efectuava as obras, sendo que possuía licença para as efectuar num dos prédios.
V) Em 12.02.2009, o Chefe de Divisão de Gestão Urbanística, no Proc. n.º 1030/2006, baseando-se na informação da coordenadora técnica do serviços da Divisão de Gestão Urbanística - SAA de 10.02.2009, de que “o referido auto de notícia não correspondia ao processo anexado” verificando tratar-se de outro prédio do A., que embora meeiro do primeiro é distinto, ordenou a desanexação do Proc. n.º 1030/2006 de todos os elementos correspondentes ao auto de contra-ordenação supra referido e a organização com base nesse auto de notícia de um novo processo, ao qual foi atribuído o n.º 115/2007 - cfr. Doc. n.º 07 anexo à P.I..
VI) Por ofício de 30.11.2009, recebido pelo A. em 03.12.2009, o A. foi notificado, no âmbito do processo n.º 115/2007 do despacho proferido em 26.11.2009 pelo Vereador da Câmara Municipal de Ovar, J…, pelo qual considerando o teor da informação da coordenadora técnica do SAA datada de 10.02.2009 concedido “um prazo de 30 dias para que apresente projecto das obras levadas a efeito para eventual legalização” - cfr. Doc. n.º 07 anexo à P.I..
VII) Face a essa notificação, o A. requereu que lhe fosse notificado, desde logo, o teor da informação da coordenadora técnica do SAA datada de 10.02.2009.
VIII) Da referida informação e despacho referidos em V) tomou o A. conhecimento através de carta datada de 04.01.2010 - cfr. Doc. n.º 9 anexo à P.I..
IX) A presente acção deu entrada em 02.03.2010.«» 3.2. DE DIREITO
Considerada a factualidade supra fixada que não foi contraditada importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.
I. Como aludimos supra, a decisão judicial recorrida absolveu o R. da instância por considerar inimpugnáveis contenciosamente os “actos em questão”.
Fê-lo, sobretudo, por considerar que o primeiro acto é meramente instrumental, de mero expediente enquanto acto da administração inserido na tramitação procedimental, que não envolve quaisquer efeitos lesivos, conclusão que reitera quanto ao segundo acto visto o mesmo é um “acto instrumental não lesivo” porquanto a lesividade apenas se concretizará com a decisão que eventualmente venha a determinara a demolição das obras se estas forem insusceptíveis de licenciamento.
II. Discordando desta decisão judicial o ora recorrente imputa-lhe erro de julgamento, pois, entende que estamos na presença de actos administrativos impugnáveis porquanto dotados de eficácia lesiva dos seus direitos ou interesses e, como tal, impor-se a sua impugnabilidade.
III. Ora, diga-se, desde já, que não assiste razão ao recorrente nos fundamentos de impugnação que aduz.
Explicitemos este nosso juízo, sendo que e como nota prévia importa caracterizar a acção administrativa em presença, seu regime e respectivos pressupostos, mormente e em particular, no que tange ao acto administrativo impugnável.
IV. O A. instaurou uma acção administrativa especial contra o R. «MO» peticionando a anulação dos actos referidos em V) e VI) dos factos apurados.
Estamos, assim, em face duma acção administrativa especial para impugnação de acto administrativo, acção esta sujeita ao regime legal decorrente dos arts. 50.º a 65.º e 78.º e segs. do CPTA.
V. A nossa Lei Fundamental garante aos administrados o direito a impugnarem junto dos tribunais administrativos quaisquer actos ou condutas desenvolvidos pela Administração Pública que os lesem na sua esfera jurídica e independentemente da sua forma (cfr. art. 268.º, n.º 4 da CRP).
VI. Para a definição do que constitui ou deve ser conceptualizado como “acto administrativo impugnável” importa considerar, desde logo, o comando constitucional enunciado no n.º 4 do art. 268.º da CRP.
Constitui tal comando uma garantia impositiva, mas não limitativa, porquanto, impõe ao legislador ordinário que respeite a impugnabilidade contenciosa dos actos lesivos, mas dela não decorre que apenas e só tais actos sejam susceptíveis de impugnação junto dos tribunais.
VII. O CPTA, no seu art. 51.º, veio definir, como princípio geral, o que é tido como acto contenciosamente impugnável, colocando o acento tónico na “eficácia externa”, prevendo-se no preceito legal que “… ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos …” (n.º 1).
VIII. Naquela definição parece mostrar-se pressuposto um conceito material de acto administrativo que se mostra enunciado no art. 120.º do CPA, mas, no entanto, como refere J.C. Vieira de Andrade “… o conceito processual de acto administrativo impugnável não coincide com o conceito de acto administrativo, sendo, por um lado, mais vasto e, por outro, mais restrito.
É mais vasto apenas na dimensão orgânica, na medida em que não depende da tradicional qualidade administrativa do seu Autor … - artigo 51.º, n.º 2.
É mais restrito, na medida em que só abrange expressamente as decisões administrativas com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento administrativo, em especial os actos cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 51.º, n.º 1) - devendo entender-se que actos com eficácia externa são os actos administrativos que produzam ou constituam (que visem constituir, que sejam capazes de constituírem) efeitos nas relações jurídicas administrativas externas, independentemente da respectiva eficácia concreta …” (in: “A Justiça Administrativa - Lições”, 2011, 11.ª edição, págs. 182/183).
IX. Tal princípio geral definiu o acto administrativo impugnável como sendo aquele acto dotado de eficácia externa, remetendo a lesividade [subjectiva] para mero critério de aferição dessa impugnabilidade.
Daí que se compreendam ou insiram no conceito legal de “acto impugnável” todos os actos lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos assim se respeitando a garantia constitucional impositiva, garantia essa que acaba, todavia, por ser estendida pelo legislador ordinário a todos aqueles actos que, mesmo não sendo lesivos de direitos subjectivos e de interesses legalmente protegidos, são dotados de eficácia externa. Ficam excluídos, desta forma, dos actos contenciosamente impugnáveis todas as decisões de natureza meramente interna por apenas possuírem um alcance que se esgota no estrito âmbito da entidade que as emitiu.
Além disso, a própria “eficácia externa”, enquanto definidora de impugnabilidade contenciosa, não tem de ser actual, podendo ser potencial desde que seja seguro ou muito provável que o acto irá produzir efeitos [cfr. conjugadamente arts. 51.º, n.º 1 e 54.º, n.º 1, al. b) ambos do CPTA].
Temos, por conseguinte, que para ser contenciosamente impugnável, a decisão administrativa em causa não tem de ser lesiva de direitos ou interesses legalmente protegidos do A., bastando-lhe ter eficácia externa actual, ou, pelo menos, que seja seguro ou muito provável que a virá a ter (cfr., entre os mais recentes, Acs. TCA Norte de 29.05.2008 - Proc. n.º 01006/05.9BEPRT, de 06.11.2008 - Proc. n.º 00864/06.4BECBR, de 27.11.2008 - Proc. n.º 00352/04.3BECBR, de 02.07.2009 - Proc. n.º 00708/07.0BECBR, de 17.09.2009 - Proc. n.º 00132/07.4BECBR, de 29.10.2009 - Proc. n.º 01093/08.8BEVIS, de 06.05.2010 - Proc. n.º 01410/08.0BEBRG, de 28.10.2010 - Proc. n.º 00064/09.1BECBR, de 06.05.2011 - Proc. n.º 00386/10.9BEAVR in: «www.dgsi.pt/jtcn»).
Atente-se, nesta sede, ao que consta da exposição de motivos do CPTA:
“… procurou definir-se o acto administrativo impugnável tendo presente que ele não pode ser lesivo de direitos ou interesses individuais, mas sem deixar, de harmonia com o texto constitucional, de sublinhar o especial relevo que a impugnação de actos administrativos assume nesse caso. Por outro lado, deixa de ser prever a definitividade como um requisito geral de impugnabilidade, não se exigindo que o acto tenha sido praticado no termo de uma sequência procedimental ou no exercício de uma competência exclusiva para poder ser impugnado …”.
X. O aludido art. 51.º do CPTA abriu caminho à possibilidade de impugnação contenciosa de actos procedimentais (desde que dotados de eficácia externa) e não apenas àqueles que ponham fim ou termo ao procedimento ou incidente, abandonando, enquanto requisito de impugnabilidade contenciosa, o conceito da “definitividade horizontal” visto a pedra de toque se centrar agora no conceito de “eficácia externa” (cfr., neste sentido, M. Aroso Almeida e C. A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3.ª edição revista, págs. 340 e segs.; M. Aroso de Almeida in: “Manual de Processo Administrativo”, págs. 278 e segs. e em “Implicações de direito substantivo da reforma do contencioso administrativo” in: CJA n.º 34, págs. 74 a 76; M. Esteves de Oliveira e R. Esteves de Oliveira in: “Código de Processo nos Tribunais Administrativos … - Anotado”, vol. I, págs. 343/344, nota VII).
Como refere Vasco Pereira da Silva “… os actos de procedimento são susceptíveis de impugnação autónoma (artigo 51.º, n.º 1 do Código), o que significa a continuação da transformação de um Contencioso Administrativo outrora exclusivamente centrado no acto administrativo, num processo que passa a alargar o seu objecto às relações jurídicas administrativas, designadamente as que têm lugar no decurso do procedimento. Uma vez que «qualquer acto administrativo é susceptível de impugnação contenciosa (…) em resultado da verificação do pressuposto processual da lesão de direitos dos particulares, não há qualquer problema em admitir que uma medida administrativa produza simultaneamente efeitos externos e lesivos e efeitos internos de preparação de outras decisões, em cujo procedimento esteja inserida. Pois, perante um acto administrativo, a única coisa que é preciso saber é se ele afecta imediatamente, ou não, os direitos dos particulares, para nada interessando o facto dele ter sido praticado no início, no meio, ou no fim do procedimento» ...” (in: “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2.ª edição, págs. 345 e 346).
E M. Aroso de Almeida sustenta, ainda, que a “… pretensão formulada pelo autor tem, antes de mais, de reportar-se a um acto administrativo, ainda que seja para negar que a manifestação produzida reúna os elementos constitutivos necessários para poder ser qualificada como tal …” pelo que “… uma parte significativa dos actos que já tradicionalmente não eram considerados impugnáveis … continuam a não o ser - devendo, hoje, entender-se … que eles não são impugnáveis porque se encontram … excluídos do próprio conceito de acto administrativo que resulta do artigo 120.º do CPA na medida em que nele se faz apelo expresso ao conceito de decisão e, portanto, se exige que o acto administrativo defina situações jurídicas …”, sendo que “… resulta da referência inicial, no artigo 51.º, n.º 1, à possibilidade de o acto a impugnar estar inserido num procedimento administrativo, como também da previsão do artigo 51.º, n.º 3, que pressupõe a impugnabilidade de actos procedimentais, não são apenas impugnáveis os actos finais, que põem termo a procedimentos administrativos, mas também podem ser impugnados actos que não sejam o acto final do procedimento. Para isso, basta que se trate de actos administrativos, isto é, que tenham, em si mesmos, um conteúdo decisório …” (in: ob. cit., págs. 270/271/278).
XI. Aqui chegados temos que face à realidade factual apurada do iter procedimental supra enunciada e aos considerandos de enquadramento acabados de desenvolver os actos que o A., ora recorrente, visa impugnar manifestamente não se inserem no conceito de acto impugnável para efeitos do art. 51.º do CPTA.
Na verdade, e começando desde logo pelo primeiro acto impugnado [despacho do Chefe de Divisão de Gestão Urbanística datado de 12.02.2009 proferido no proc. n.º 1030/2006 a autorizar a desanexação de elementos/peças do mesmo (designadamente, auto notícia e contra-ordenação lavrado pelos serviços de fiscalização em 03.12.2007) e organização de novo processo] mais não é que um simples acto interno, de trâmite e gestão procedimental no âmbito dos serviços do R., que não possui qualquer conteúdo decisório concreto sobre qualquer pretensão substantiva.
No caso concreto em presença tal despacho, autorizativo de efectivação de mera desanexação de documento inserto num determinado procedimento e abertura de novo procedimento no qual seria inserido aquele documento, pelos seus termos nada trás ou comporta em si de inovador na esfera jurídica do A. não o afectando minimamente em termos imediatos nos seus direitos e/ou interesses legalmente protegidos, constituindo um mero acto instrumental, de simples expediente interno, sem que se configure existir qualquer utilidade na e da sua impugnação.
XII. E passando, agora, ao outro acto aqui também objecto de impugnação temos que idêntica conclusão importa extrair.
Com efeito, o acto prolatado pelo Vereador da CM Ovar no âmbito do processo n.º 115/2007 daquela edilidade igualmente não se mostra dotado de concreta potencialidade lesiva e de utilidade na sua impugnação dado se tratar de acto de trâmite a proferir no quadro de ulterior exercício dos poderes de tutela e de polícia no domínio urbanístico previsto no art. 106.º do RJUE.
Através do regime inserto neste preceito prevê-se a possibilidade dum interessado se opor à demolição de obra realizada mediante a possibilidade de obter o licenciamento ou autorização «a posteriori», ainda que tenha de se providenciar por trabalhos de alteração ou de correcção (cfr. ainda art. 105.º), sendo que no mesmo se prevêem dois tipos de medidas de tutela ou de polícia urbanística [uma a demolição (total ou parcial) e outra a reposição do terreno nas condições pré-existentes].
Reflexo das necessidades de ponderação a efectuar em cada caso, fazendo apelo aos princípios gerais consagrados no CPA, mormente, do princípio da proporcionalidade, de molde a lograr encontrar e escolher a medida ou medidas adequada(s) e equilibrada(s) a repor a legalidade urbanística infringida, temos que do cotejo do citado preceito se impõe à Administração o dever de ponderação sobre qual das medidas de polícia urbanística ali previstas se mostrará a pertinente.
É que se existem situações em que a reintegração da legalidade urbanística reclama a implementação de ambas as medidas outras situações bastam-se com o recurso a apenas uma delas. Atente-se que a medida de polícia urbanística (demolição de construção) tem como pressuposto a ilegalidade, constituindo um poder conferido à edilidade que legitima o uso da força pública para fazer cumprir as suas injunções ou intimações (arts. 149.º, n.º 2 CPA, 107.º e 108.º do RJUE), na certeza de que a mesma, salvo casos de risco iminente para a segurança de pessoas e bens, goza de alguma discricionariedade na sua implementação em função da definição de prioridades temporais e sociais, bem como orçamentais (disponibilidades) e das técnicas adequadas para a sua implementação. Note-se, todavia, que o poder de ordenar a demolição se apresenta como vinculado logo que se mostre reconhecida a inidoneidade ou impossibilidade da operação de conformação do edificado com o quadro normativo tido por relevante e aplicável ao caso, poder esse que se configura ainda como imprescritível visto do seu não exercício não cria ou confere direitos, nem pode conduzir à extinção dos respectivos poderes funcionais visto estarem em causa interesses públicos irrenunciáveis e indisponíveis (cfr. art. 29.º do CPA).
Nessa medida, o acto em causa, com o teor que possui, não define a situação jurídica do A. visto não envolver um conteúdo decisório nem sobre a sua pretensão nem sobre o exercício em termos efectivos por parte da edilidade dos poderes de tutela e polícia urbanística. Tal despacho não afecta a esfera jurídica do A. em termos imediatos, lesando seus direitos e/ou interesses legalmente protegidos, sendo um mero acto de trâmite consubstanciado num convite à legalização prolatado no quadro do art. 106.º, n.º 2 do RJUE.
Só o acto que ulteriormente venha a ser proferido na sequência do iter procedimental em presença que conclua, mormente, no sentido da assunção duma ordem de demolição das obras realizadas por as mesmas se mostrarem insusceptíveis de vir a ser licenciadas, se mostra dotado de efectivo conteúdo decisório da situação jurídica do A. e de potencialidade lesiva. Daí que quanto ao acto aqui ora em causa não se configura existir qualquer utilidade na e para a sua impugnação.
Improcede, pois, pelos fundamentos e motivação antecedente o recurso que se nos mostra dirigido.* Sumariando, nos termos do n.º 7 do art. 713.º do CPC, conclui-se da seguinte forma:
I. O conceito legal de “acto impugnável” inserto no art. 51.º do CPTA tem como pressuposto o estar-se em presença dum acto que encerre em si uma definição de situações jurídicas (art. 120.º do CPA), pelo que ficam excluídos automaticamente daquele conceito todos os actos, mesmo que procedimentais, que não envolvam ou não possuam qualquer segmento decisório.
II. No aludido conceito inserem-se assim todos os actos lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos assim se respeitando a garantia constitucional impositiva, garantia essa que acaba, todavia, por ser estendida pelo legislador ordinário a todos aqueles actos que, mesmo não sendo lesivos de direitos subjectivos e de interesses legalmente protegidos, são dotados de eficácia externa.
III. Para ser contenciosamente impugnável a decisão administrativa em causa não tem assim de ser lesiva de direitos ou interesses legalmente protegidos do A., bastando-lhe ter eficácia externa actual, ou, pelo menos, que seja seguro ou muito provável que a virá a ter.
IV. Não se configuram assim como actos administrativos impugnáveis quer o simples despacho dum chefe de divisão a autorizar a desanexação de documento de procedimento e a abertura de novo procedimento administrativo, quer ainda o despacho dum vereador a fixar um determinado prazo ao A. para apresentação de projecto de obras levadas a efeito com vista à sua eventual legalização. 4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar total provimento ao recurso jurisdicional “sub judice” e, consequentemente com a fundamentação antecedente, confirmar a decisão judicial recorrida com todas as legais consequências.
Custas nesta instância a cargo do A., aqui recorrente, sendo que não revelando os autos especial complexidade na fixação da taxa de justiça se atenderá ao valor decorrente da secção B) da mesma tabela [cfr. arts. 446.º, 447.º, 447.º-A, 447.º-D, do CPC, 04.º “a contrario”, 06.º, 12.º, n.º 2, 25.º e 26.º todos do RCP, 189.º do CPTA].
Valor para efeitos tributários: 30.000,01€ [cfr. art. 12.º, n.º 2 do RCP e despacho de fls. 121 e segs., em especial, fls. 125, nesse âmbito não impugnado].
Notifique-se.
D.N..
Restituam-se, oportunamente, aos ilustres mandatários das partes os suportes informáticos que eventualmente hajam sido gentilmente disponibilizados. Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).Porto, 09 de Junho de 2011
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. Maria do Céu Dias Rosa das Neves
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela |
