| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
SINDICATO …, devidamente identificado nos autos (em representação dos seus associados J… e L…), inconformado veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Coimbra, datada de 07/11/2006, que no âmbito da acção administrativa especial deduzida contra o “MINISTÉRIO DO TRABALHO E DA SOLIDARIEDADE SOCIAL”, igualmente identificado nos autos, julgou procedente a excepção de ilegitimidade passiva e absolveu o R. da instância.
Formula, nas respectivas alegações (cfr. fls. 98 e segs. - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões [corrigidas quanto a meros lapsos de escrita sob os pontos V) e VI) fazendo-se constar “… do CPTA …” em vez “… da LPTA …”, e no ponto VI) “… Solidariedade …” em vez de “… Segurança …”]:
“…
I. O Tribunal a quo proferiu decisão que absolveu o réu da instância com fundamento na sua ilegitimidade na presente acção, por entender que é o autor do acto … impugnado, acto que não contabilizou os montantes processados a titulo de subsidio de isenção de horário de trabalho, para efeitos de determinação do actual índice de vencimento, que deveria ser demandado.
II. Pelo facto daquela entidade – o Instituto de Emprego e Formação Profissional ser um instituto público, pessoa colectiva com personalidade jurídica e autonomia e património próprio nos termos do disposto no art. 1.º do DL n.º 247/85 de 12 de Julho.
III. Entendimento diverso tem o autor, pois de acordo com o n.º 2 do art. 2.º do mesmo diploma, o réu detém poder tutelar sobre o Instituto de Emprego e Formação Profissional, pelo que deve ser o réu em última instância a ser o demandado na presente acção, ainda que o acto impugnado seja da autoria de qualquer órgão do Instituto do Emprego e Formação Profissional.
IV. Porquanto resulta do diploma que instituiu o Instituto de Emprego e Formação Profissional, que este carece da apreciação e concordância do réu - Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, para inúmeras situações, nomeadamente a sua representação em juízo, pelo que se conclui pela existência de um poder tutelar efectivo.
V. Pelo que o preceituado na parte final do disposto na alínea e) do n.º 2 do art. 78.º do CPTA, onde refere que deve o autor indicar o órgão que praticou ou devia ter praticado o acto impugnado ou a pessoa colectiva de direito público ou o ministério a que esse órgão pertence, foi observado, não obstante o facto do autor em representação dos seus associados ter identificado o autor do acto impugnado como sendo o IEFP e ter demandado o MTSS.
VI. E assim o foi por determinação da lei, entenda-se alínea e) do n.º 2 do art. 78.º do CPTA, e o n.º 2 do art. 2.º do DL n.º 247/85 de 12 de Julho, em virtude da existência do poder tutelar e de superintendência do réu sobre o IEFP, pessoa colectiva de direito público, apesar de ser detentor de autonomia administrativa e financeira, encontra-se na dependência directa e sob a tutela do Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social.
VII. Sucede ainda que a sentença recorrida enferma ainda de vício por falta de pronunciamento na parte onde se encontrava requerida a demanda do IEFP, em sede de resposta à questão prévia, caso não fosse entendimento do Tribunal a quo a improcedência da excepção invocada.
VIII. Porquanto e não obstante se ter requerido a regularização da instância, assim não se verificou, violando o disposto no n.º 2 e 4 do art. 88.º do CPTA, permitindo assim ao autor o suprimento das excepções dilatórias, o que torna a sentença recorrida nula …”.
O ente público R., ora recorrido, apresentou contra-alegações (cfr. fls. 126 e segs.) nas quais pugna pela manutenção do julgado não formulando, contudo, quaisquer conclusões.
O Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso (cfr. fls. 157/159), parecer esse que objecto de contraditório não mereceu qualquer resposta (cfr. fls. 163 e segs.).
Colhidos os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos remetidos à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recursos de ‘revisão’” [cfr. Prof. J. C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 8ª edição, págs. 459 e segs.; Prof. M. Aroso de Almeida e Juiz Cons. C. A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2.ª edição revista, págs. 850 e 851, nota 1; Dr.ª Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa” - in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia ivridica 86”, págs. 69/71].
As questões suscitadas reconduzem-se, em suma, em determinar, por um lado, se a decisão judicial recorrida enferma de nulidade (omissão de pronúncia sobre o requerimento de intervenção de terceiros deduzido nos autos) e, por outro, se padece de erro de julgamento ao ter considerado procedente a excepção de ilegitimidade passiva infringindo o disposto nos arts. 78.º, n.º 2, al. e) CPTA e 02.º, n.º 2 do DL n.º 247/85, de 12 de Julho [cfr. alegações e conclusões de recurso supra reproduzidas]. 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Com interesse para a decisão da causa têm-se como provados os seguintes factos:
I) O A., aqui recorrente, instaurou no TAF de Coimbra acção administrativa especial para impugnação de acto administrativo contra o R., ora recorrido, MINISTÉRIO DO TRABALHO E DA SOLIDARIEDADE SOCIAL peticionando a anulação do acto praticado pelo Conselho Directivo do Instituto de Emprego e Formação Profissional (abreviadamente IEFP) datado de 17/06/2005 e a condenação à prática do acto devido (contabilização dos montantes processados no subsídio de isenção de horário de trabalho para efeitos de determinação do actual índice de vencimento) (cfr. fls. 01 a 39 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);
II) O R. contestou nos termos insertos a fls. 46 e segs. cujo teor aqui se dá por reproduzido, invocando, nomeadamente, a excepção de ilegitimidade passiva e deduziu incidente de intervenção de terceiros, requerendo a intervenção principal provocada ao abrigo do art. 325.º do CPC do “IEFP” (cfr. art.19.º e conclusão final da contestação), incidente esse sobre o qual não recaiu qualquer decisão judicial;
III) O A. apresentou articulado de resposta à matéria de excepção com o teor constante de fls. 69 e segs., que aqui se tem por reproduzido, articulado esse no qual, para além de sustentar a improcedência da excepção de ilegitimidade passiva, deduziu pretensão sob o art. 12.º daquele articulado no qual requereu a “… demanda do Instituto de Emprego e Formação Profissional para intervir nos presentes autos …”, pretensão essa sobre a qual não recaiu qualquer decisão judicial;
IV) Foi proferida em 07/11/2006 a decisão judicial ora recorrida cujo teor aqui se dá por reproduzido, na qual se concluiu pela procedência da excepção de ilegitimidade passiva e absolvição da instância do R. (cfr. fls. 89 a 92 dos autos).«» 3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade antecedente cumpre, agora, entrar na análise das questões suscitadas pelo recorrente para se concluir pela sua procedência ou improcedência.* 3.2.1. Da nulidade por omissão pronúncia
O A. sustenta, por um lado, que a decisão lavrada nos autos enferma da nulidade por omissão de pronúncia sobre o pedido de intervenção de terceiros do “IEFP” formulado nos autos.
Apreciemos da procedência da arguida nulidade.
Estipula-se no art. 668.º do CPC, sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, que:
“1 - É nula a sentença:
a) Quando não contenha a assinatura do juiz;
b) Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão;
d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
e) Quando condene em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido. (...).”
Decorre ainda do art. 326.º do CPC que:
“1- O chamamento para intervenção só pode ser requerido, em articulado da causa ou em requerimento autónomo, até ao momento em que podia deduzir-se a intervenção espontânea em articulado próprio, sem prejuízo do disposto no artigo 269.º, no n.º 1 do artigo 329.º e no n.º 2 do artigo 869.º.
2 - Ouvida a parte contrária, decide-se da admissibilidade do chamamento.”
As situações de nulidade da decisão encontram-se legalmente tipificadas no art. 668.º, n.º 1 do CPC, cuja enumeração é taxativa (cfr., entre outros, Ac. do STJ de 25/11/2004 - Proc. n.º 04B3540 in: “www.dgsi.pt/jstj”), comportando causas de nulidade de dois tipos: uma causa de carácter formal [art. 668.º, n.º 1, al. a) CPC] e várias causas respeitantes ao conteúdo da decisão [art. 668.º, n.º 1, als. b) a e) CPC].
Note-se, todavia, que a qualificação como nulidade de sentença de ilegalidades integradoras de erro de julgamento não impede o Tribunal de proceder à qualificação jurídica correcta e apreciar, nessa base, os fundamentos do recurso (cfr. Acs. do STA de 17/03/1992 - Proc. n.º 26.955 in: Ap. DR de 30/09/1994, págs. 215 e segs.; de 13/02/2002 - Proc. n.º 47.203, de 20/10/2004 - Proc. n.º 748/03, de 10/03/2005 - Proc. n.º 46.862 in: «www.dgsi.pt/jsta»).
Ora o tribunal deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras (cfr. arts. 660.º, n.º 2 CPC), sendo que é relativamente e por relação com tais comandos legais que se terá de aferir a nulidade prevista na al. d) do n.º 1 do art. 668.º do CPC (cfr. Ac. STJ de 25/09/2003 - Proc. n.º 03B659 in: “www.dgsi.pt/jstj”).
Trata-se, nas palavras do Prof. M. Teixeira de Sousa (in: “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lx 1997, págs. 220 e 221) do “... corolário do princípio da disponibilidade objectiva (art. 264.º, n.º 1 e 664.º 2ª parte) …” que “… significa que o tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos formulados por elas, com excepção apenas das matérias ou pedidos que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se tornar inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões.
(...) Também a falta de apreciação de matéria de conhecimento oficioso constitui omissão de pronúncia …”.
Questões para este efeito são “... todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os pressupostos específicos de qualquer acto (processual) especial, quando realmente debatidos entre as partes …” (cfr. Prof. A. Varela in: RLJ, Ano 122º, pág. 112) e não podem confundir-se “... as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões (de facto ou de direito), os argumentos, os pressupostos em que a parte funda a sua posição na questão …” (cfr. Prof. Alberto dos Reis in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. V, pág. 143).
Daí que as questões suscitadas pelas partes e que justificam a pronúncia do Tribunal terão de ser determinadas pelo binómio causa de pedir-pedido.
Como sustenta igualmente o Prof. M. Teixeira de Sousa (in: ob. cit., págs. 220 e 221) “... O tribunal não tem de se pronunciar sobre todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes, desde que não deixe de apreciar os problemas fundamentais e necessários à decisão da causa. (...) Verifica-se, pelo contrário, uma omissão de pronúncia e a consequente nulidade [art. 668º, n.º 1, al. d) 1ª parte] se na sentença, contrariando o disposto no art. 659º, n.º 2, o tribunal não discriminar os factos que considera provados (...) ou se abstiver de apreciar a procedência da acção com fundamento numa das causas de pedir invocadas pelo autor. (...).
Se o autor alegar vários objectos concorrentes ou o réu invocar vários fundamentos de improcedência da acção, o tribunal não tem de apreciar todos esses objectos ou fundamentos se qualquer deles puder basear uma decisão favorável à parte que os invocou. (...)
Em contrapartida, o tribunal não pode proferir uma decisão desfavorável à parte sem apreciar todos os objectos e fundamentos por ela alegados, dado que a acção ou a excepção só pode ser julgada improcedente se nenhum dos objectos ou dos fundamentos puder proceder …”.
As decisões proferidas pelos tribunais administrativos no exercício da sua função jurisdicional dirimem um conflito de interesses (públicos e/ou privados), o qual terá de se inserir no âmbito das chamadas “relações jurídicas administrativas” (cfr. arts. 01.º, 03.º e 04.º do ETAF).
As mesmas conhecem do pedido e da causa de pedir, ditando o direito para aquele caso concreto, pelo que a decisão (sentença/acórdão) pode estar viciada de duas causas que poderão obstar à eficácia ou validade da dicção do direito: - Por um lado, pode ter errado no julgamento dos factos e do direito e então a consequência é a sua revogação;
- Por outro, como acto jurisdicional, pode ter atentado contra as regras próprias da sua elaboração e estruturação ou contra o conteúdo e limites do poder à sombra da qual é decretada e então torna-se passível de nulidade, nos termos do art. 668.º do CPC.
Revertendo ao caso em presença temos que procede a arguida nulidade.
Explicitemos o nosso entendimento.
Decorre do art. 35.º, n.º 2 do CPTA que as acções administrativas especiais se regem nos seus termos pelas disposições previstas no Título III (cfr. arts. 46.º e segs., 78.º e segs., 87.º e 88.º do CPTA), pelas disposições gerais e subsidiariamente pelas normas insertas na lei processual civil (CPC).
Assim, e considerando a tramitação definida pelo CPTA nos arts. 78.º e segs. do CPTA temos que o processo decorre sem qualquer intervenção judicial até ao termino da fase dos articulados, constituindo excepções a tal regra a situação prevista no art. 234º, n.º 4 do CPC ou as situações em que sejam suscitados incidentes que devam ser resolvidos pelo juiz.
Ora entre tais situações temos, v.g., os incidentes de intervenção de terceiros ou as arguições de nulidades processuais, situações, que, aliás, já o anterior sistema processual comportava na sua tramitação.
A resolução de tais situações necessariamente deveriam anteceder o próprio despacho saneador.
Tal como refere o Dr. A. Abrantes Geraldes em sede de análise da lei processual civil mas com plena valia para o contencioso administrativo, “… Findos os articulados, e antes de ser designada data para a audiência preliminar ou ser proferido despacho saneador, a lei incumbe o juiz de proferir decisões interlocutórias, destinadas a apreciar questões ou incidentes cuja decisão pode ou deve ser proferida antes do saneamento, ou conferir às partes a possibilidade de regularização da instância.
Nuns casos, a necessidade de intervenção judicial é marcada pelo efeito preclusivo que emerge da prolação posterior do despacho saneador (verificação do valor processual, incompetência territorial); noutros, pela prejudicialidade das decisões em relação à actuação posterior; noutros, ainda, é motivada por razões de economia processual e eficácia dos instrumentos processuais que dificilmente se compaginam com puras decisões formais, sem conteúdo útil, que deixam intacto o litígio que motivou a instauração da acção …” (in: “Temas da Reforma do Processo Civil”, Vol. II, 4ª edição revista e actualizada, págs. 29 a 31).
E continua aquele autor reportando-se à pronúncia do juiz sobre os incidentes de intervenção de terceiros “… Estas formas incidentais podem surgir em diversos momentos processuais, podendo envolver a intervenção do juiz no sentido da sua admissibilidade liminar ou da sua imediata rejeição, nomeadamente quando sejam inseridos nos articulados ou em requerimentos avulsos apresentados nessa fase. (…).
Mas, a par de tal intervenção liminar, mostra-se necessária uma pronúncia definitiva sobre a sua admissibilidade, tendo em consideração que os incidentes implicam uma alteração subjectiva (e, por vezes, objectiva) da instância.
Relativamente ao incidente de intervenção principal espontânea, determina o art. 324º, n.º 4, que o juiz deve decidir sobre o mesmo no despacho saneador. Quanto aos outros, o CPC não especifica o preciso momento em que o juiz se deve pronunciar, pelo que o fim dos articulados será, em regra, o mais apropriado para o efeito – arts. 326º, n.º 2, 331º, n.º 2 e 336º, n.º 3 …” (in: ob. cit., págs. 49/50).
Ressuma do exposto que sobre a Mm.ª Juiz “a quo” impendia o dever de se pronunciar sobre o incidente de intervenção de terceiros deduzido no articulado de contestação pelo R. (deferindo-o ou indeferindo-o) e, bem assim, sobre a pretensão formulada pelo A., aqui ora recorrente, em sede de articulado de resposta quando requereu a “… demanda do Instituto de Emprego e Formação Profissional para intervir nos presentes autos …”, dever esse a efectivar-se em despacho prévio ao próprio despacho saneador e uma vez omitido esse despacho quanto muito deveria ter aproveitado, se a intenção era o indeferimento dos incidentes, o próprio despacho saneador, conhecendo-os como ponto prévio ao mesmo de tais incidentes, pois, se o entendimento fosse no sentido da admissibilidade daqueles incidentes então o próprio despacho saneador não poderia ter sido proferido mercê da tramitação processual e as consequências dela decorrentes em termos dos ulteriores termos do processo (cfr. arts. 326.º, 327.º, 328.º e 329.º todos do CPC “ex vi” arts. 01.º e 35.º, n.º 2 do CPTA).
Daí que “in casu” ocorre nulidade procedimental decorrente da omissão do despacho previsto e imposto legalmente no art. 326.º, n.º 2 do CPC, nulidade essa que inquina igualmente a decisão judicial em crise que, assim, fica afectada de nulidade por omissão de pronúncia quanto a questão e/ou pretensão suscitada nos autos e relativamente à qual a lei impunha pronúncia prévia que não se compadece ou não se pode considerar como prejudicada face à prolação do despacho saneador tanto para mais que com a dedução daqueles incidentes de intervenção de terceiros poderia ou visariam A. e R. alegadamente obstar à emissão de decisão como a em presença (absolvição da instância por procedência de excepção dilatória - ilegitimidade passiva), fazendo intervir nos autos terceiro “IEFP” contra o qual o A. pretendia deduzir a sua pretensão impugnatória (cfr., em caso algo similar, o Ac. deste Tribunal de 12/01/2006 - Proc. n.º 00898/04.3BEVIS in: “www.dgsi.pt/jtcn”).
Pelo exposto e sem necessidade de outros considerandos temos que no caso em apreço ocorre a nulidade assacada à decisão judicial em crise, procedendo a sua arguição, com as legais consequências. * 3.2.2. Da infracção aos arts. 78.º, n.º 2, al. e) CPTA e 02.º, n.º 2 do DL n.º 247/85
Face ao supra decidido fica precludido o conhecimento dos demais fundamentos do presente recurso jurisdicional porquanto a nulidade ocorrida por omissão de acto legalmente imposto determina a anulação do processado posterior à apresentação da resposta, incluindo o próprio despacho saneador ora impugnado. 4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em:
A) Conceder provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, anulam a decisão judicial recorrida;
B) Determinar a baixa dos autos ao TAF de Coimbra para que seja proferida decisão que aprecie da admissibilidade e regularidade dos incidentes de intervenção de terceiros deduzidos nos autos seguindo o processo os seus ulteriores termos.
Sem custas.
Notifique-se. D.N..Restituam-se aos ilustres mandatários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados.Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).Porto, 21 de Junho de 2007
Ass.) Carlos Luís Medeiros Carvalho
Ass.) José Augusto Araújo Veloso
Ass.) Jorge Miguel Barroso Aragão Seia |
