| Decisão Texto Integral: | Acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
A…, com os sinais nos autos, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto, 1º juízo liquidatário, datada de 26 de Janeiro de 2005, que com fundamento na irrecorribilidade e não verificação dos vícios imputados ao acto administrativo praticado pelo Reitor da Universidade do Porto em 12 de Novembro de 2002, julgou improcedente o recurso de anulação que havia intentado contra este e contra o recorrido particular R….
Alegou, tendo concluído pelo seguinte modo:
1 - É insustentável, do ponto de vista jurídico, a conclusão da sentença recorrida no sentido da irrecorribilidade do despacho homologatório do Senhor Reitor, relativamente à distribuição de serviço docente efectuada pela FAUP para o ano lectivo 2002/2003.
2 - A sentença recorrida atinge tal entendimento da questão na sequência de uma verdadeira desqualificação jurídica da intervenção homologatória em causa, acabando por a caracterizar como uma simples aprovação da decisão do Conselho Científico.
3 - No entanto, não existe qualquer fundamento legal para tal percepção da natureza jurídica da intervenção homologatória do Reitor da Universidade.
4 - Muito pelo contrário, a leitura conjugada da Lei de Autonomia Universitária e dos Estatutos da Universidade do Porto não permite, de modo algum, a qualificação do acto homologatório em causa como acto de simples aprovação, sustentando, isso sim, a leitura diversa da situação, no sentido propugnado pelo Recorrente.
5 - Ao contrário do que é entendido pela sentença recorrida, o acto homologatório a praticar pelo Reitor relativamente à distribuição de serviço não pode ser entendido como um mero acto de avaliação da estrita legalidade objectiva.
6 - Tal concepção - que no fundo conduz à concepção de simples acto de aprovação, preconizada pela sentença recorrida - não é, com o devido respeito, juridicamente sustentável.
7 - O acto de homologação é, isso sim e de modo muito diverso, um acto de apreciação de mérito que envolve, necessariamente, um juízo de oportunidade e de conveniência.
8 - Assim sendo, o acto de homologação praticado pelo Reitor deveria ter feito - e não fez - um juízo de oportunidade e de conveniência.
9 - Cabia portanto ao Senhor Reitor da Universidade do Porto no âmbito da sua intervenção homologatória, até pelas razões expostas e que lhe foram apresentadas previamente pelo Recorrente, proceder a uma apreciação de mérito que envolvesse um juízo de oportunidade e de conveniência relativamente à distribuição de serviço proposta pela FAUP para homologação.
10 - Mal andou portanto a sentença recorrida ao sustentar o acto recorrido e, mais do que isso, ao concluir que tal acto "seria irrecorrível".
11 - Em função da caracterização que a sentença recorrida fez da intervenção homologatória do Reitor, ficou naturalmente condicionada e até prejudicada a apreciação da violação de lei imputada pelo Recorrente ao acto recorrido.
12 - A sentença recorrida, nessa medida, fez uma incorrecta interpretação e aplicação das normas que correspondem ao disposto no artigo 20º, n.º 1, alínea e), da Lei n.° 108/88, de 24/9 (Lei de Autonomia Universitária), bem como o disposto no artigo 18°, n.º1, alínea h), dos Estatutos da Universidade do Porto (aprovados pelo Despacho Normativo n.° 23/2001, de 19/4, publicado no Diário da República, I série-B, n.° 114, de 17/5/2001), as quais se mostram também assim violadas pela sentença recorrida.
13 - Também quanto à omissão do direito de audição, o Recorrente discorda em absoluto da compreensão preconizada pela sentença recorrida, parecendo-lhe clara a por si invocada violação do direito de audição prévia.
14 - O acto impugnado violou o disposto nos artigos 100º, 101° e 102° do Código do Procedimento Administrativo, uma vez que não foi respeitado o direito de audiência prévia do Recorrente enquanto interessado no procedimento em causa.
15 - O Recorrente não foi pura e simplesmente ouvido antes de ser tomada a decisão impugnada, fosse pela forma escrita, fosse pela forma oral.
16 - Sendo igualmente certo que o procedimento em causa não se enquadra na previsão do artigo 103° do C. P. A. (inexistência e dispensa da audição dos interessados).
17 - A falta de audiência prévia do Recorrente enquanto interessado no procedimento deveria ter sido considerada pela sentença recorrida como violadora de uma formalidade absolutamente essencial do procedimento, geradora portanto de nulidade.
18 - Pelo que, também neste particular, mal andou a sentença recorrida, na medida em que não existe fundamento legal para concluir, como faz a sentença recorrida, que não se verificam no caso as circunstâncias que determinam a obrigatoriedade de audiência dos interessados.
19 - A sentença recorrida, ao decidir como decidiu, procedeu a uma incorrecta interpretação e aplicação das normas invocadas, as quais se mostram assim por essa via violadas.
Contra-alegou a entidade recorrida pugnando pela improcedência do recurso.
Também o recorrido particular contra-alegou concluindo no mesmo sentido, o que teve a concordância do Ministério Público.
Colhidos os vistos legais cumpre decidir.
A Sra. Juiz a quo, dos documentos e PA juntos aos autos, elegeu os seguintes factos com interesse para a decisão do recurso, sem que as partes os tivessem impugnado, e que agora se numeram:
1- O recorrente é Professor, associado com agregação, da Faculdade de Arquitectura da Universidade do Porto (FAUP).
2- Em Setembro de 2002, recebeu da FAUP uma comunicação relativa à distribuição do serviço docente para o ano lectivo 2002/2003.
3- Discordando dessa distribuição, o recorrente dirigiu ao Sr. Reitor da Universidade do Porto o requerimento cuja cópia faz fls. 11 dos autos e cujo teor damos aqui por integralmente reproduzido.
4- A distribuição de serviço foi efectuada pelo Conselho Cientifico da FAUP e sujeita a homologação do Sr. Reitor, o que este veio a efectuar por despacho datado de 12.11.2002, em conformidade com o doc. de fls. 15/17 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
5- A disciplina de “História da Arquitectura Contemporânea” era da responsabilidade do recorrente, até ao ano lectivo de 2000/2001, altura em que a sua regência foi entregue ao Professor auxiliar R…, o qual é vereador da Câmara Municipal do Porto.
6- Ao recorrente foi atribuída a regência da disciplina opcional de “Ecologia Urbana”.
Nada mais foi dado como provado.
Encontrando-se o objecto do presente recurso jurisdicional delimitado pelo conhecimento de várias questões na sentença recorrida e bem assim pelas conclusões agora formuladas pelo recorrente surpreende-se que há diferentes questões a tratar:
A primeira, e que condiciona, no essencial, todas as outras é saber qual a natureza do despacho homologatório praticado pelo Reitor da Universidade do Porto e que recaiu sobre a distribuição do serviço docente efectuada pelo conselho cientifico da Faculdade de Arquitectura da Universidade do Porto, para o ano lectivo de 2002/2003 – conclusões 1ª a 6ª;
A segunda consiste em saber se tal despacho violará ou não o disposto nos arts. 20º, n.º 1 al. e) da LAU e 18º, n.º 1, al. h) dos EUP uma vez que o mesmo não contém qualquer juízo de oportunidade ou conveniência – conclusões 7ª a 12ª;
A terceira e última consiste em saber se previamente a tal despacho o Sr. Reitor deveria ter ouvido o recorrente em sede de audiência prévia – conclusões 13ª a 18ª.
Quanto à primeira questão.
Dispõe o art. 20º, n.º 1, al. e) da LAU (Lei n.º 108/88 de 24 de Setembro) que o Reitor representa e dirige a Universidade, incumbindo-lhe, designadamente, superintender na gestão académica, administrativa e financeira, mormente no que respeita a contratação e provimento do pessoal, a júris de provas académicas, a atribuição de regências, remunerações, abonos, licenças e dispensas de serviço, sem prejuízo da capacidade de delegação, nos termos dos estatutos.
Por sua vez resulta do art. 18º, n.º 1, al. h) dos Estatutos da Universidade do Porto -EUP- (aprovados pelo Despacho Normativo n.º 23/2001 de 17/05) que o Reitor representa e dirige a Universidade, incumbindo-lhe designadamente, superintender na gestão académica, administrativa e financeira, mormente no que respeita a contratação e provimento do pessoal, a júris de provas académicas, a homologação da distribuição de serviço docente, remunerações, abonos, licenças e dispensas de serviço, sem prejuízo da capacidade de delegação, nos termos dos estatutos.
Da leitura atenta que se faz de ambas as normas com facilidade se pode concluir que a segunda é praticamente uma reprodução fiel da primeira apenas divergindo na questão da distribuição do serviço docente em termos terminológicos.
Enquanto que a primeira se refere à superintendência na gestão académica onde se inclui, entre outras, a atribuição de regências, não se definindo em que termos se fará essa superintendência, a segunda prevê de forma mais concreta que essa superintendência se fará pelo Reitor por recurso à figura da homologação.
Homologação essa que necessariamente terá que recair sobre uma definição anterior da distribuição do serviço docente levada a cabo por um órgão ou serviço da Universidade ou das Faculdades.
E para se saber a quem incumbe essa definição há que procurar nos Estatutos das diversas Faculdades.
Assim, resulta do Estatuto da Faculdade de Arquitectura -EFA-, aprovado pelo Despacho n.º 19782/99 (2ªsérie) de 18/10, (alterações), no seu art. 19º, n.º 4, al. d) que compete ao conselho cientifico proceder à distribuição do serviço docente, ouvido o conselho pedagógico, e propor a homologação dos respectivos mapas.
A este órgão de gestão da Faculdade – conselho científico – estão cometidas as competências relativas à organização do plano de estudos, à distribuição do serviço docente, à criação, suspensão e extinção de cursos, à execução de todos os procedimentos que lhe estejam atribuídos no Estatuto da Carreira Docente Universitária e à elaboração de propostas sobre o desenvolvimento da actividade científica, extensão cultural e prestação de serviços à comunidade, cfr. art. 28º, n.ºs. 1, al. c) e 7 do EUP.
Sendo certo que as diversas Faculdades, entre as quais a de Arquitectura, se integram na Universidade do Porto, como unidades orgânicas, e são pessoas colectivas de direito público dotadas de autonomia científica, pedagógica, administrativa e financeira, tendo por objectivos o estudo, a docência, a investigação e a prestação de serviços nos domínios das suas atribuições específicas, cfr. arts. 8º, n.º 1 e 26º dos EUP, 1º, n.º 2 e 3º do EFA.
Face à repartição de competências legalmente definida por todas estas normas legais entre o Reitor como órgão da Universidade e o conselho cientifico enquanto órgão da Faculdade, que se integra naquela como unidade orgânica, há, então, agora que saber qual o valor do despacho homologatório de que agora tratamos.
Do texto literal das normas que analisamos pretendeu o legislador de forma clara incluir nas competências do Reitor da Universidade poderes de superintendência sobre os actos praticados pelas diversas escolas no que toca à distribuição do serviço docente.
Segundo Paulo Otero, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, 1992, pág. 228, mediante a superintendência confere-se a uma entidade a faculdade de emanar directivas definidoras dos objectivos gerais de acção de outra pessoa colectiva pública cujos interesses lhe tenham sido atribuídos através de um processo de devolução de poderes.
Esta definição de superintendência difere substancialmente daquela encontrada por Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 2005, Vol. I, pág. 247, para quem o poder de superintendência era a faculdade que o superior tinha de rever e confirmar, modificar ou revogar, os actos administrativos praticados pelos subalternos; no entanto esta visão do que se deveria entender por superintendência está presentemente desactualizada uma vez que hoje em dia tal figura da superintendência, enquanto incluída no conjunto mais vasto das relações que se caracterizam pela dialéctica independência-controlo, deve ser definida por referência às relações existentes entre duas entidades públicas autónomas e não já, como o fazia aquele ilustre Professor por referência às relações hierárquicas existentes entre o superior hierárquico e o subalterno.
Efectivamente pertencendo as Universidades Públicas ao universo da administração estadual indirecta composto pelas entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira, uma actividade administrativa destinada à realização dos fins do Estado e dentro desta ao grupo mais restrito dos Institutos Públicos e dentro destes aos estabelecimentos públicos de carácter cultural - F. do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2ª edição, págs. 343 e ss. – a sua autonomia, bem como as das escolas que a compõem implicam necessariamente o seu autogoverno, sem ingerências exteriores de ao nível do concreto.
Vital Moreira, Administração Autónoma e Associações Públicas, reimpressão, págs. 206 e ss. esquematiza a figura da superintendência como se situando nas relações intersubjectivas (entre dois entes), que tem como fundamento jurídico a lei, destina-se a orientar e controlar, podendo o superintendente emanar directivas, recomendações, proceder a autorizações e a aprovações.
Na superintendência não existe a emanação de ordens, mas de simples directivas e recomendações, através das quais se fixam os objectivos, deixando liberdade de escolha de meios, garante sempre o espaço de livre apreciação do ente público menor, não existindo disponibilidade da sua vontade por parte da entidade que exerce a superintendência – Paulo Otero, págs. 228 e 229.
Trata-se do poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa colectiva de fins múltiplos, de definir os objectivos e guiar a actuação das pessoas colectivas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência; tem a natureza de um poder de orientação que se consubstancia na emanação de directivas, isto é, orientações genéricas, que definem imperativamente os objectivos a cumprir pelos seus destinatários, mas que lhes deixam liberdade de decisão quanto aos meios a utilizar e às formas a adoptar para atingir esses objectivos, e na emanação de recomendações, que são conselhos emitidos sem a força de qualquer sanção para a hipótese do não cumprimento, cfr. F. do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2ª edição, Vol. I, págs. 716 a 723.
Do que fica se pode concluir que a homologação a que se refere o art. 18º, n.º 1. al. h) dos EUP, enquanto praticada no âmbito de poderes de superintendência que devem ser exercidos relativamente a um ente autónomo com órgãos próprios de autogoverno se enquadra dentro desta noção de superintendência a que agora se acaba de fazer referência.
E consequentemente tal acto homologatório apenas pode ser visto como um acto de aprovação de um acto anterior, já definitivo, o qual apenas carece de eficácia que lhe é concedida pelo acto de homologação-aprovação.
De facto o acto de homologação do Reitor nada define no tocante à distribuição do serviço docente, essa distribuição pertence à competência exclusiva do concelho cientifico que a realiza segundo critérios de legalidade, de oportunidade e de interesse para os serviços, mas cujo mérito não está na livre disponibilidade de apreciação por parte do Reitor; assim, enquanto o acto de distribuição do serviço docente é um acto final e definitivo, que define ele mesmo a situação jurídica concreta de cada um dos docentes da respectiva escola e portanto impugnável contenciosamente, sendo por isso o acto principal, já o acto homologatório do Reitor é um mero acto integrativo de eficácia daquele e que, não se debruça (nem pode) sobre o conteúdo concreto do acto a homologar.
Pode-se, assim, concluir que o acto recorrível não era o do Reitor mas o anterior do concelho cientifico da Faculdade de Arquitectura, improcedendo, portanto, as conclusões 1ª a 6ª.
É claro, que o acto do Reitor sempre seria recorrível por referência a vícios próprios, mas já não por referência aos vícios referidos ao acto principal, o acto homologado.
Perante esta resposta que demos à primeira questão facilmente podemos surpreender que a segunda e terceiras questões têm que ser respondidas negativamente, isto é, inexistência dos vícios que são invocados pelo recorrente.
Tratando-se o acto do Reitor, como se trata, de um acto integrativo de eficácia, sem possibilidade de se debruçar sobre o seu conteúdo ou determinar que seja praticado com determinado sentido concreto, não lhe era admissível a inclusão em tal acto de homologação-aprovação de juízos de oportunidade e/ou conveniência por forma a condicionar o conteúdo e sentido do acto, pelo que, improcedem as conclusões 7ª a 12ª.
E não tendo tal acto qualquer conteúdo de mérito, ou seja, não se tratando de uma decisão de fundo, e sendo além do mais um acto secundário que se debruça sobre um acto primário já definitivo que não o absorve nem toma o seu lugar de acto principal, estão afastadas as regras da audiência prévia previstas nos arts. 100º e ss. do CPA, pelo que, também não se verifica o vício constante das conclusões 13ª a 18ª.
Nos termos e com os fundamentos acima expostos acordam os juízes deste Tribunal Central em negar provimento ao recurso e consequentemente, confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente, fixando-se a t.j. em € 250 e a procuradoria em 80% daquele valor..
D.N.
Porto, 2005-12-07 |
