| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I – RELATÓRIO
AA, devidamente identificado nos autos, vem intentar o presente RECURSO JURISDICIONAL do despacho promanado pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro no âmbito da presente Ação Administrativa [por esta] intentada contra o INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DE AGRICULTURA E PESCAS - IFAP. I.P., que, em 16.06.2021, julgou “(…) improcedente o requerimento de atribuição de efeito suspensivo à presente impugnação (…)”, por “(…) não se verifica[re]m as condições da previsão constante do art. 50.º, n.º 2 do CPTA, de que se socorre a autora em benefício da sua pretensão (…)”.
Em alegações, o Recorrente formula as conclusões que ora se reproduzem, que delimitam o objeto do recurso: “(…)
1. A Recorrente considera que a decisão recorrida merece ser revista em dois dos seus segmentos essenciais.
2. Num primeiro momento, a decisão recorrida errou ao concluir que a Recorrente, autora na presente ação administrativa, não poderia requerer o efeito suspensivo com a sua petição inicial.
3. Com efeito, nada no artigo 50º. 2 do CPTA parece afastar a possibilidade de se requerer tal efeito em vários momentos processuais de uma ação administrativa, como sejam, a título prévio e por via de uma providência cautelar (cf. artigo 120º/6 do CPTA), após a sua instauração e, bem assim, no momento da sua instauração.
4. Precisamente com a instauração da ação, tal como entende certa doutrina, considera a Recorrente que pode o autor requerer tal efeito suspensivo, uma vez que se trata de questão própria e conexa com a decisão da causa.
5. Não poderia assim o Tribunal a quo julgar improcedente o requerimento constante da sua petição inicial e pelo qual a Recorrente deduziu o seu pedido de reconhecimento do efeito suspensivo automático nos termos e ao abrigo do disposto no artigo 50º/2 do CPTA.
6. Ou, por certo, ainda que se concluísse que teria a Recorrente que deduzir esta questão em incidente próprio autónomo, o Tribunal a quo, se assim concluísse, teria o dever de, nos termos e ao abrigo do artigo 193.°/3 do CPC, corrigir oficiosamente a qualificação do meio processual, no caso concreto, determinando que fosse convolado tal requerimento no incidente próprio e por apenso à ação principal.
7. Pelo que e quanto ao primeiro segmento, a decisão recorrida violou o artigo 50°/2 do CPTA e o artigo 193°/3 do CPC.
8. Acresce depois, que a decisão recorrida errou também ao qualificar o ato impugnado como um “ato com natureza sancionatória” para efeitos do disposto no artigo 50º/2 do CPTA.
9. Como se desenvolve na presente alegação, existe uma forte corrente doutrinária e jurisprudencial que preconiza um entendimento contrário ao sufragado pelo Tribunal a quo.
10. Com efeito, os atos de reposições de quantias como aquele que aqui se discutem, limitam-se a determinar ao particular que proceda à restituição de quantias que hajam sido indevidamente recebidas por efeito direto de um incumprimento de matriz obrigacional.
11. Mas essa determinação de reposição de quantias não resulta de (nem equivale a) uma qualquer sanção administrativa, com função punitiva e estruturalmente associada a uma decisão com cariz sancionatório.
12. Na verdade, a reposição de quantias é apenas expressão do incumprimento de obrigações, na qual se identificam única e exclusivamente interesses de natureza patrimonial da Administração.
13. Está assim em causa um ato administrativo de feição estritamente pecuniária, totalmente desprovido de um juízo de censura destacável e por referência à infração de uma norma jurídica.
14. Errou, por conseguinte, o Tribunal a quo ao concluir que o ato impugnado nestes autos não seria passível de poder obter o efeito suspensivo automático, assim se violando o artigo 50°/2 do CPTA (…)”.
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Notificado que foi para o efeito, o Recorrido não contra-alegou.
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O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso, fixando os seus efeitos e o modo de subida.
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O/A Digno[a] Magistrado[a] do Ministério Público junto deste Tribunal Superior não exerceu a competência prevista no nº.1 do artigo 146º do CPTA.
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Com dispensa de vistos prévios, cumpre, pois, apreciar e decidir, já que nada a tal obsta.
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II - DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A DECIDIR
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, de acordo com o disposto nos artigos 144.º n.º 2 e 146.º n.º 4 do C.P.T.A. e dos artigos 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do novo CPC ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA.
Neste pressuposto, a questão a dirimir resume-se a saber se o despacho recorrido, ao julgar nos termos e com o alcance explicitados em I) do presente Acordão, incorreu em erro de julgamento de direito, por violação do artigo 50º, nº. 2 do C.P.T.A.
É na resolução de tal questão que se consubstancia a matéria que a este Tribunal Superior cumpre solucionar.
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III – FUNDAMENTAÇÃO
III.1 – DE FACTO
O Tribunal a quo não fixou factos, em face do que aqui se impõe estabelecer a matéria de facto, rectius, ocorrências processuais, mais relevante à decisão a proferir:
A- Em 24.03.2017, o Autor, aqui Recorrente, deduziu a presente ação no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa [cfr. fls. 1 e seguintes dos autos principais – SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
B- Nela demandou o Réu Instituto de Financiamento de Agricultura e Pescas - IFAP. I.P [idem];
C- E formulou o seguinte petitório:”(…)
Nestes termos e nos mais de Direito aplicáveis deve a presente ação ser julgada procedente e, em consequência:
i) Ser reconhecida a prescrição do direito do R. à reposição das quantias;
Ou, quando assim se não entenda,
ii) Anular-se o acto impugnado por falta de cumprimento de audiência prévia e/ou falta de fundamentação da respetiva decisão;
Ou, quando também assim se não entenda,
iii) Deve o acto impugnado ser alterado, reconhecendo-se a elegibilidade das despesas relativas aos mercados do Canadá, E.U.A. e Brasil, pelos seguintes valores:
a) quanto às despesas apresentadas no mercado do Canadá: € 24.525,63 (vinte e quatro mil, quinhentos e vinte cinco euros e sessenta e três cêntimos};
b) quanto às despesas apresentadas no mercado dos E.U.A.: € 84.750, 00 (oitenta e quatro mil, setecentos e cinquenta euros);
c) quanto às despesas apresentadas no mercado dos Brasil: € 46.155, 60 (quarenta e seis mil cento e cinquenta cinco euros e sessenta cêntimos).
iv) Ser o R. condenado a pagar à A. os custos e encargos referentes à garantia prestada para manutenção do efeito suspensivo (…)”[idem].
D) Após remessa ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, por ser o territorialmente competente, veio este Tribunal determinar a notificação do Réu para se pronunciar sobre a requerida garantia e a consequente suspensão de eficácia da impugnação [cfr. fls. 508 e seguintes dos autos principais [SITAF], cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
E) Na sequência do que o Recorrido nada disse [cfr. fls. 509 dos autos principais [SITAF], cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
F) Em 16.06.2021, a Mma. Juíza a quo promanou despacho do seguinte teor:” (…)
Perscrutado o teor da petição inicial, verifica-se que a autora requer a atribuição de efeito suspensivo à presente ação, nos termos do disposto no art. 50.º, n.º 2 do CPTA.
Todavia, afigura-se que o requerimento apresentado, em sede de petição inicial, não configura o meio próprio para obter a suspensão da eficácia do acto, ao abrigo do disposto no n.º 2 do art. 50.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Na realidade, tal efeito jurídico, na pendência de ação administrativa de impugnação de acto, há de ser obtido mediante a tramitação de incidente a tanto destinado, nos termos previstos no Código de Processo Civil, por remissão do art. 1.º do CPTA.
Assim o tem entendido a jurisprudência, de que se cita o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 29.09.2011 (proc. n.º 07633/11, in www.dgsi.pt):
«A impugnação de um acto administrativo suspende a eficácia desse acto quando esteja apenas em causa o pagamento de uma quantia certa, sem natureza sancionatória, e tenha sido prestada garantia por qualquer das formas previstas na lei tributária – art. 50º/2 CPTA.
As formas cit. são as do art. 199º CPPT: garantia bancária, caução, seguro-caução ou qualquer meio susceptível de assegurar os créditos (hipoteca, consignação de rendimentos ou penhor).
A questão aqui colocada é saber quando e por que meio processual deve ou pode a garantia ser prestada.
O CPC só prevê a prestação de caução, exigida pelo credor, como incidente com tramitação tipificada. O mesmo (se exigido pelo credor) ocorre com o reforço ou a substituição de hipoteca, consignação de rendimentos ou penhor.
A garantia aqui é “oferecida” e não exigida, podendo ser prestada antes da AAE, sendo a respectiva documentação junta à p.i. (assim MÁRIO AROSO…, Comentário …, 2010, p. 336), onde se fará o requerimento (incidente atípico) de suspensão da eficácia(2), ou durante a AAE, sendo que, também neste caso, é lógico que o efeito suspensivo só ocorrerá com a aceitação pelo juiz da garantia entretanto apresentada em requerimento incidental autónomo e após o contraditório (assim MÁRIO/RODRIGO E. DE OLIVEIRA, CPTA e ETAF Anot., nota ix).
Não vemos, pois, necessidade, utilidade ou possibilidade de o juiz (e eventualmente a parte contrária) aceitar a garantia (hipoteca por ex.) antes da AAE, o que seria, aliás, através de um meio processual autónomo inexistente no CPTA e no CPC. E as formalidades do CPPT não se aplicam aqui (assim: Ac. STA de 11-7-96, Ap-DR de 15-3-1999, p. 5501, e MÁRIO AROSO…, Comentário…, 2010, p. 334).»
Tal entendimento veio a ser reiterado recentemente, ainda que de modo implícito, pelo decidido no acórdão do mesmo Tribunal de 14.05.2020 (proc. n.º 91/18.8BELSB-A, in www.dgsi.pt), onde se estabeleceu:
«O incidente de prestação de garantia, nos termos do artigo 50.º, n.º 2 do CPTA tem por finalidade obstar à eficácia dos atos impugnados, tendo como pressupostos: (i) que esteja em causa apenas o pagamento de uma quantia certa, (ii) sem natureza sancionatória e que (iii) se trate de uma garantia por qualquer das formas previstas na lei tributária.»
Por fim, constata-se ainda que à eventual possibilidade de dedução de incidente a tanto destinado obsta a própria natureza do acto impugnado.
Na realidade, face à abundante jurisprudência nesse sentido, é hoje pacífico o entendimento de que o acto de revogação da decisão de concessão de apoio, no âmbito de um programa de incentivo financeiro, reveste natureza sancionatória – neste sentido, entre outros, os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 25.06.2015 e de 17.09.2015 e do Tribunal Central Administrativo Norte de 18.11.2016 e de 17.01.2020 (proferidos no âmbito dos processos n.º 11981/15, 00633/09.0BEVIS e 01749/09.8BEBRG, respectivamente, todos disponíveis em www.dgsi.pt).
Nesta exata medida, não se verificam as condições da previsão constante do art. 50.º, n.º 2 do CPTA, de que se socorre a autora em benefício da sua pretensão.
Motivos, todos, por que não pode senão improceder o requerimento de suspensão da eficácia do acto.
Pelo exposto:
Julga-se improcedente o requerimento de atribuição de efeito suspensivo à presente impugnação.
Notifique-se (…)”. [cfr. fls. 511 e seguintes dos autos principais [SITAF], cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
G) Sobre esta decisão judicial sobreveio, em 05.07.2011, o presente recurso jurisdicional [cfr. fls. fls. 535 e seguintes dos autos principais SITAF], cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
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III.2 - DO DIREITO
1. A decisão judicial recorrida, como sabemos, julgou improcedente o requerimento formulado pelo Autor, aqui Recorrente, de atribuição de efeito suspensivo à presente impugnação.
2. Fê-lo por duas ordens de razão, a saber:
A primeira ordem de razões prende-se com o entendimento perfilhado pelo Tribunal a quo de que “(…) o requerimento apresentado, em sede de petição inicial, não configura o meio próprio para obter a suspensão da eficácia do acto, ao abrigo do disposto no n.º 2 do art. 50.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (…)”.
3. Já a segunda ordem de razões fundou-se na convicção de que “(…) à eventual possibilidade de dedução de incidente a tanto destinado obsta a própria natureza do acto impugnado (…)”, em virtude do mesmo revestir “natureza sancionatória”.
4. O Recorrente pugna pela revogação do assim decidido, por manter a firme convicção, no mais fundamental, de que (i)“(…) nada no artigo 50.º/2 do CPTA parece afastar a possibilidade de se requerer tal efeito em vários momentos processuais de uma ação administrativa, como sejam, a título prévio e por via de uma providência cautelar (cf. artigo 120.º/6 do CPTA), após a sua instauração e, bem assim, no momento da sua instauração (…)” e, bem assim, de que (ii) “(…) a decisão recorrida errou também ao qualificar o ato impugnado como um “ato com natureza sancionatória” para efeitos do disposto no artigo 50.º/2 do CPTA (…)”.
5. Apreciando.
6. Nos termos do artigo 50º, nº. 2 do C.P.T.A., a impugnação de um ato administrativo suspende a eficácia desse ato quando esteja apenas em causa o pagamento de uma quantia certa, sem natureza sancionatória, e tenha sido prestada garantia por qualquer das formas previstas na lei tributária.
7. No caso sujeito, a análise do libelo inicial e dos documentos anexos revela-nos que está em causa é o acto administrativo praticado pelo Réu, que determinou a devolução da quantia de € 57,799,05, considerada indevida no âmbito do Programa de Apoio à Promoção de Vinhos e Mercados de Países Terceiros do contrato nº. 09/IFAP/066.
8. De facto, sobre a atuação da Administração identificada sob o sobredito ponto 7), e que integra o “objecto confesso” da presente ação, cabe notar que a mesma foi determinada por ter verificado “(…) a IGAMOT que nem todas as despesas anteriormente consideradas para efeito de pagamento da ajuda cumpriam os requisitos de elegibilidade, tendo sido apurado um montante elegível de € 19,430,55 ao qual corresponde uma ajuda no valor de € 9, 715,25. Deste modo, considera-se existir um montante indevidamente pago no valor de € 57,799,05 (…)”.
9. Donde se conclui que subjacente à apontada ordem de devolução não está qualquer ideia de sanção e/ou punição, mas, antes e tão só, de repetição do indevido.
10. A jurisprudência invocada no despacho recorrido é aplicável ao atos que revogam o financiamento concedido - que, diga-se, é de rigor indiscutível, já que a revogação do financiamento surge como uma sanção pelo incumprimento do contrato de financiamento – não é, portanto, susceptível de aplicação na situação dos autos.
11. Realmente, o “objeto confesso” dos presentes autos não se prende com o ato de revogação do contrato de financiamento, mas sim com o ato que determina a devolução de quantias indevidas, que, como se supra referiu, projeta uma obrigação de repetição do indevido e não qualquer sanção.
12. Pelo que não se pode deixar de concluir que, neste particular conspecto, não andou bem a MMª. Juiz a quo julgar de forma diversa.
13. Idêntica conclusão é atingível no argumento tirado a propósito da inadequação processual do requerimento apresentado em sede de petição inicial pelo Autor com vista à prestação de garantia nos termos do artigo 50º, nº.2 do C.P.T.A.
14. De facto, não se divisa qualquer impossibilidade processual do Autor de suscitar, logo no libelo inicial, o incidente de prestação de garantia previsto no nº. 2 do artigo 50º do C.P.T.A.
15. Nesta hipótese, como estamos perante um requerimento inicial de prestação de garantia, enxertado numa petição inicial, resultam aplicáveis as disposições gerais dos incidentes da instância previstas nos artigos 292º e seguintes do CPC.
16. Efetivamente, não há que convocar as regras que derivam do C.P.C. em matéria do incidente de prestação de caução, pois este só prevê a prestação de caução, exigida pelo credor, como incidente com tramitação tipificada, o que não reflete os termos em que se mostra prevista a faculdade de prestação de garantia no domínio da lei processual administrativa, em que a garantia é “oferecida” e não “exigida”.
17. Seja como for, não colhe a argumentação do Tribunal de que o requerimento do Autor não podia ser oferecido em sede de libelo inicial, antes carecendo de ser suscitado e apreciado em incidente processual autónomo na pendência de ação administrativa de impugnação de acto.
18. Motivo pelo qual o despacho recorrido, também na perspetiva em análise, incorreu em erro de julgamento de direito.
19. Tudo o quanto que serve para concluir que o despacho recorrido não pode manter-se, impondo-se ordenar a devolução dos autos ao Tribunal a quo a fim de aí ser a fim de ser apreciado e decidido o incidente de prestação de garantia tendo em conta as emanações que se vem de assentar.
20. Assim se decidirá.
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IV – DISPOSITIVO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Administrativa deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202º da CRP, em CONCEDER PROVIMENTO ao recurso jurisdicional “ sub judice”, revogar o despacho recorrido e ordenar a devolução dos autos ao Tribunal a quo a fim de apreciado e decidido o suscitado incidente de prestação de garantia tendo em conta as emanações que se vem de assentar.
Sem custas.
Registe e Notifique-se.
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Porto, 30 de setembro de 2022,
Ricardo de Oliveira e Sousa
Rogério Martins
Luís Migueis Garcia |
