| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
O Ministério Público [MP] interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] do Porto – em 26 de Abril de 2006 – que lhe negou provimento ao pedido de declaração de nulidade das deliberações de 16.10.89 e de 30.07.90 da Câmara Municipal de Marco de Canaveses [CMMC] que, respectivamente, reclassificou J… como cantoneiro de 2ª classe e como trolha, escalão 1, índice 125.
Conclui as suas alegações da forma seguinte:
1- Nos termos previstos no artigo 6º do ETAF, o recurso contencioso é de mera legalidade;
2- Afirmando-se na decisão recorrida que está verificada a nulidade de actos da autoria da autoridade administrativa, tal nulidade tem de ser declarada e o recurso interposto ser considerado, pelo menos nessa parte, procedente e provado;
3- O reconhecimento de consequências jurídicas decorrentes de situações de facto ilegais [como foi feito na decisão em causa] não deve ter lugar no âmbito do processo de recurso contencioso, mas sim numa acção para reconhecimento de direito, caso a entidade administrativa em causa não solucione de outra forma as questões assim geradas;
4- Ao afirmar a existência da nulidade dos actos recorridos sem a declarar, a sentença recorrida violou o disposto no artigo 668º nº 1 alínea c) do CPC – os fundamentos estão em oposição com a decisão tomada;
5- E ao decidir que à situação dos autos é aplicável a «usucapião» do lugar pelo recorrido particular, a sentença recorrida violou o disposto no artigo 668º nº 1 alínea d) do CPC – apreciou questão de que não devia tomar conhecimento;
6- Foi ainda violado o artigo 6º do ETAF [DL nº 129/84 de 27-04] porquanto no âmbito de recurso contencioso foi excedida a matéria de mera legalidade;
7- Nesta conformidade, a sentença recorrida é nula, tal como são nulos os actos recorridos;
8- Pelo que deve ser dado provimento ao presente recurso e em consequência ser revogada a sentença recorrida, pelas razões expostas, e substituída por outra que conceda provimento ao recurso interposto e declare a nulidade dos actos recorridos da autoria da Câmara Municipal de Marco de Canaveses.
Tanto a CMMC como o recorrido particular [J…] contra-alegaram defendendo a manutenção da sentença recorrida.* De Facto
São os seguintes os factos dados como provados na sentença recorrida:
1- Em 09-03-1987 o recorrido particular J… tomou posse do lugar de praticante de cantoneiro do quadro [letra S], para que fora nomeado por deliberação de 29-01-1987 da CMMC, publicada no nº 47 da III série do DR de 25-02-1987 [ver folhas 19-22 e 23- 24 dos autos];
2- Na reunião ordinária da CMMC de 16 de Outubro de 1989, em função da publicação do DL nº 247/87, de 17 de Junho, foi proposta a reclassificação dos funcionários da CMMC que estejam na categoria de ajudantes, praticantes e aprendizes para a categoria de base de ingresso de acordo com o referido diploma [ver folhas 11 dos autos];
3- Na sequência daquela proposta, e na mesma reunião ordinária de 16 de Outubro de 1989, deliberou por unanimidade a CMMC "... reclassificar os seguintes funcionários na categoria a seguir indicada:... J… - cantoneiro de 2ª ..." - 1º Acto Recorrido [ver folhas 9 a 12 dos autos cujo teor se dá por reproduzido];
4- Em 6 de Dezembro de 1989 esta reclassificação do recorrido particular foi publicada no nº 280 da III série do DR a página 21 575 [ver folha 25 dos autos];
5- A 30 de Julho de 1990 em reunião ordinária da CMMC foi aprovada por maioria a seguinte proposta do Presidente da Câmara: "Atendendo ao facto de alguns funcionários desta Câmara Municipal não estarem a exercer a profissão correspondente ao lugar que ocupam no quadro, já que, dadas as aptidões profissionais e a conveniência de serviço se encontram há vários anos a exercer outra profissão, proponho que sejam reclassificados de acordo com a lista que se segue: [DL nº 247/87, de 17 de Junho, art. 51º]... J… - situação actual: Cantoneiro - reclassificação: Trolha..." - 2º Acto Recorrido [ver folhas 15 a 18 dos autos];
6- Em 4 de Setembro de 1990, esta reclassificação do recorrido particular foi publicada no nº 204 da III série do DR, página 11 102 - 11 103 [ver folhas 27-28 dos autos];
7- O recorrido particular J… tomou posse na categoria de Trolha em 04-09-1990 [ver folha 29 dos autos];
8- Dou aqui por reproduzido o teor dos documentos que integram a certidão junta a folhas 173 a 201 dos autos;
9- Entre 1989 e 27-11-03 [data da interposição do presente recurso], o recorrido particular exerceu as funções de cantoneiro de 2ª, e, posteriormente de trolha, à vista de todos, convencido da legalidade das suas reclassificações, de forma ininterrupta e sem qualquer oposição;
10- Em 27 de Novembro de 2003, foi interposto o presente recurso contencioso [ver folha 2 destes autos].* De Direito
I. Importa, agora, apreciar os fundamentos deste recurso jurisdicional e proceder à sua decisão de acordo com as balizas fixadas pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº 2, 664º, 684º nº 3 e nº 4, e 690º nº 1, todos do CPC, aplicáveis, no presente recurso jurisdicional, por força do artigo 102º da LPTA.
II. O MP pediu ao então Tribunal Administrativo do Círculo do Porto a declaração de nulidade das deliberações da CMMC de 16.10.89 e de 30.07.90 que, respectivamente, reclassificaram J… como cantoneiro [2ª classe] e como trolha [escalão 1, índice 125], imputando-lhes as nulidades previstas nos artigos 63º do DL nº 247/87, de 17 de Junho, e 88º nº 1 alínea f) do DL nº 100/84, de 29 de Março, em consequência da violação dos artigos 29º nº 3 do DL nº 248/85, de 15 de Julho, e 51º nº 2 nº 3 e nº 4 do DL nº 247/87, de 17 de Junho.
A sentença recorrida considerou que a deliberação camarária de 16.10.89 era nula nos termos invocados [artigos 63º do DL nº 247/87, e 88º nº 1 alínea f) do DL nº 100/84], por violar os artigos 29º nº 3 do DL nº 248/85, e 51º nº 2 e nº 3 do DL nº 247/87, e que a deliberação de 30.07.90 também o era por constituir um acto consequente daquela primeira [artigos 133º nº 2 alínea i) e 114º do CPA]. Todavia, não obstante o reconhecimento destas nulidades, o tribunal recorrido entendeu manter na ordem jurídica as deliberações impugnadas, fazendo-o com base na prescrição aquisitiva do direito ao lugar por banda do recorrido particular.
O MP, ora recorrente, discorda do assim decidido, e imputa à sentença recorrida duas nulidades [alíneas c) e d) do nº1 do artigo 668º do CPC] e erro de julgamento [devia ter sido declarada a nulidade das duas deliberações impugnadas].
III. Começa por dizer o recorrente que a sentença é nula por ter decidido em oposição com os seus próprios fundamentos, ou seja, justificou e reconheceu a nulidade de ambas as deliberações camarárias mas não a declarou, como lhe havia sido solicitado – artigo 668º nº 1 alínea c) do CPC.
A oposição sancionada por lei com a nulidade é aquela que se verifica entre os fundamentos fáctico-jurídicos da sentença e a solução que nela é dada pelo julgador à questão ou questões que lhe foram colocadas pelas partes.
No presente caso, o julgador entendeu que as deliberações impugnadas eram nulas, mas também entendeu que havia uma razão justificativa para não declarar essa nulidade: a aquisição do direito ao lugar pelo recorrido particular, por força de uma espécie de prescrição aquisitiva. E o certo é que esta última constituía uma questão suscitada nos autos, cujo conhecimento se impunha ao julgador, indeferindo-a, deferindo-a, ou decidindo que a mesma não podia ser suscitada no presente meio processual. Não podia era abster-se de se pronunciar quanto à mesma, já que o deferimento do pedido de declaração de nulidade, formulado pelo recorrente contencioso, não prejudicava o seu conhecimento – ver artigo 660º nº 2 do CPC.
Resulta, assim, que na economia da sentença recorrida, a decidida verificação da prescrição aquisitiva reconduziu-se a uma causa que impediu e legitimou a não declaração da nulidade das deliberações impugnadas.
Face ao exposto, concluímos que não se verifica a invocada nulidade da sentença, por oposição entre os fundamentos e a decisão [artigo 668º nº 1 alínea c) do CPC].
Acrescenta ainda o recorrente que a sentença impugnada também é nula por ter conhecido de questão cuja apreciação lhe estava vedada, ou seja, é nula por ter reconhecido indevidamente [no âmbito de um recurso de mera legalidade] que o recorrido particular tinha direito ao lugar com fundamento no instituto da usucapião [prescrição aquisitiva].
O indeferimento desta causa de nulidade da sentença recorrida resulta já, segundo cremos, do que acabamos de dizer para justificar o indeferimento da causa de nulidade anteriormente conhecida.
O certo é que a questão da aquisição do direito ao lugar, pelo recorrido particular, por via do funcionamento do instituto da usucapião, foi suscitada nos autos logo na contestação da CMMC, e mantida nas suas alegações [artigo 848º do Código Administrativo]. Assim sendo, tal questão sempre teria de ser apreciada pelo julgador a quo, ainda que fosse para decidir, e justificar, que dela não podia conhecer.
Conheceu-a e procedeu-a. Saber se o fez do modo correcto é assunto que contende com o mérito da sentença recorrida [eventual erro de julgamento] e não com excesso de pronúncia indutor da sua nulidade. Ou seja, é matéria que integra o erro de julgamento a que passaremos de seguida.
Face ao exposto, concluímos, de novo, que também não se verifica a invocada nulidade da sentença, por excesso de pronúncia [artigo 668º nº 1 alínea d) do CPC].
IV. Por fim, e no tocante ao invocado erro de julgamento, importa sublinhar que a questão colocada não é nova neste tribunal de recurso, pois já foi apreciada em outros arestos em sentido a que resolutamente aderimos – ver AC TCAN de 22.06.2006, Rº01252/03-PORTO; AC TCAN de 29.06.2006, Rº00478/03-PORTO; AC TCAN de 03.10.2006, Rº01177/03-PORTO.
No que para aqui releva, sustentou-se no primeiro dos referidos arestos, que os outros substancialmente seguiram, o seguinte: […] a questão suscitada pelo Ministério Público, o erro de julgamento, prende-se com a ampliação do âmbito do recurso requerida pelos aqui recorridos e que consiste na apreciação da situação concreta dos particulares à luz dos DL’s 413/91 […] e 489/99 […] que é a questão que torna inútil o conhecimento das restantes questões suscitadas em sede de recurso jurisdicional. Partindo do pressuposto que assiste razão ao Ministério Público e que os actos que vêm impugnados são efectivamente nulos, face à factualidade concreta que foi alinhada na sentença recorrida […] entendemos que o tribunal “a quo” estava na posse dos elementos factuais indispensáveis para fazer a análise da situação concreta face ao disposto naqueles DL’s 413/91 e 489/99, devendo ponderar mesmo se o recorrente contencioso teria interesse em agir quando deduziu o seu recurso contencioso de anulação – 27.11.2003 – já que, enquadrando-se a situação dos recorridos […] naquele regime excepcional, como efectivamente se enquadra, não havia, nem há, qualquer interesse em declarar a nulidade dos actos que vêm impugnados, datado o primeiro de 6.12.89, uma vez que a sua regularização resulta “ope legis”, incumbindo ao juiz dela conhecer ainda que oficiosamente, porque se trata da mera aplicação da lei […].
Para a regularização de situações de nomeações de funcionários camarários por meio de actos administrativos nulos vieram dispor os DL’s 413/91 […] e 489/99 […].
Aí se estabelece um regime destinado à regularização do pessoal do quadro dos serviços dos municípios e freguesias que tenha sido admitido para lugares de ingresso - como o dos autos - ou de acesso ou promovido com violação de disposições legais geradoras de nulidade ou inexistência – ver artigo 1º do DL nº413/91.
De facto, e no que para aqui interessa, tais diplomas legais tiveram como virtualidade considerar providos nos respectivos lugares os funcionários que ocupassem lugares dos quadros mediante actos de nomeação nulos ou inexistentes, ou seja, nem sempre os actos de nomeação nulos ou inexistentes acarretam consigo a declaração de nulidade e seus respectivos efeitos, podendo existir casos em que as situações são regularizáveis e portanto não haverá que proceder a tal declaração de nulidade.
Esta inovação legislativa que se deu com estes diplomas destinou-se a regularizar estas situações jurídicas concretas que aqui apreciamos, e todas as outras que a elas se assemelhem, e teve como virtualidade convalidar os actos nulos ou inexistentes de nomeação de funcionários por referência à data da sua prática; bom exemplo disso é o disposto no nº 3 do artigo 5º do DL nº 413/91 que manda atender ao tempo de serviço prestado antes da regularização para efeitos de progressão e promoção na carreira, bem como para efeitos de aposentação ou sobrevivência.
Trata-se, portanto, de legislação posterior à data da prática do acto que deve ser obrigatoriamente tida em conta na decisão que vier a ser proferida pelo tribunal e que naturalmente funciona como excepção ao princípio geral da não atendibilidade das modificações de direito vigente em sede de recurso contencioso de anulação.
Dispõe, assim, o artigo 2º nº 1 do DL nº 413/91 que o pessoal que tenha sido admitido para lugares de ingresso ou de acesso há mais de três anos – até 20.10.91 nos termos do DL nº 489/99 – à data da entrada em vigor do presente diploma, e desempenhe funções em regime de tempo completo, com sujeição à disciplina, hierarquia e horário do respectivo serviço, e de forma pacífica, pública e ininterrupta, considera-se provido nos respectivos lugares.
Ou seja, a caracterização da forma como as funções são desempenhadas é essencial e determinante para que o funcionário possa ver a sua situação abrangida pela regulamentação resultante de ambos os diplomas.
Devem essas funções ser desempenhadas de forma pacífica, pública e ininterrupta e com sujeição à disciplina, hierarquia e horário do respectivo serviço.
Ora, a situação dos autos enquadra-se perfeitamente nesta previsão legal, já que, tal desempenho de funções de forma pacífica, pública e ininterrupta está provada nos autos.
De facto, tais diplomas legais destinam-se a reconhecer direitos aos “agentes putativos” e a impor um dever de regularização à Administração sendo que no caso desta se encontrar omissa quanto ao mesmo não deve o tribunal dar o seu aval a tal omissão grave, desde logo porque, a obrigatoriedade que resulta para a administração de efectuar os provimentos dos funcionários ao abrigo dos presentes diplomas legais, ver artigo 5º nº1, acarreta que tais deliberações de provimento assumam uma natureza meramente declarativa de direitos, limitando-se a verificar os pressupostos legais exigidos [que no caso se verificam] para o efectivo reconhecimento dos direitos legalmente consagrados.
É que, a consequência de o acto ser declarado nulo por decisão judicial é absolutamente anódina, já que, tal decisão judicial, não tem como virtualidade afastar a aplicação daquele regime legal, que prevalecerá sempre, independentemente do que o tribunal possa decidir. Isto é, a regularização da situação dos recorridos, verificados que estão os pressupostos previstos no artigo 2º nº1 do DL nº413/91, ocorre por força da lei como um direito reconhecido aos mesmos, com efeitos “ex tunc”, não havendo qualquer decisão judicial que a possa impedir, pelo que, impõe-se a improcedência do recurso contencioso de anulação por a nulidade dos actos administrativos impugnados entretanto verificada se mostrar sanada ou convalidada por diplomas legais posteriores […].
Também, ao nível da doutrina, e a propósito do DL nº413/91 de 19 de Outubro, Paulo Veiga e Moura [Função Pública, 2ª edição, volume I, páginas 32 a 34] sustenta que […] este diploma institui um regime de regularização do pessoal do quadro dos serviços de municípios que tenha sido admitido para lugares de ingresso ou de acesso ou promovido com violação de disposições geradoras de nulidade ou de inexistência jurídica […] e que […] a regularização instituída por este diploma é um direito reconhecido ao “agente putativo” e um dever imposto à Administração […].
Face à factualidade dada como provada na sentença recorrida, são válidos para o presente caso todos os considerandos tecidos no citado acórdão deste tribunal, motivo pelo qual se impunha ao julgador a quo que julgasse improcedente o recurso contencioso de anulação, uma vez que as nulidades assacadas às deliberações impugnadas se mostravam sanadas ou convalidadas pelos referidos diplomas legais posteriores.
Na medida em que assim decidiu, a sentença recorrida não padece do erro de julgamento que lhe foi apontado pelo recorrente, e deve ser confirmada, embora com a actual fundamentação.
DECISÃO
Nos termos do exposto, e em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo a sentença recorrida embora com os actuais fundamentos.
Sem custas, atenta a isenção legal do recorrente – artigo 2º da Tabela de Custas aplicável.
D.N.
Porto, 3 de Maio de 2007
Ass.) José Augusto Araújo Veloso
Ass.) Carlos Luís Medeiros Carvalho
Ass.) José Luís Paulo Escudeiro (vencido nos termos da declaração anexa)
DECLARAÇÃO DE VOTO DE VENCIDO
Concedia provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, revogava a decisão recorrida; e concedia provimento ao recurso contencioso, declarando, em consequência, a nulidade dos actos administrativos impugnados, nos termos da tese que fez vencimento, entre outros, nos Acórdãos deste TCAN proferidos nos Recs. nºs 629/03 e 861/03, de que fui relator.
Efectivamente tais actos, ao abrigo do disposto nos artºs 51º-3 e 63º do DL 247/87, de 17.JUN, e 88º do DL 100/84, de 29.MAR, são nulos, assumindo a nulidade a seguinte caracterização:
O acto é totalmente ineficaz, não produzindo quaisquer efeitos desde o início; é insanável, seja pelo decurso do tempo, seja por ratificação, reforma ou conversão; e pode ser impugnável contenciosamente a todo o tempo.
É certo que os DL’s 413/91, de 19.OUT e 489/99, de 17.NOV, vieram permitir a regularização da situação do pessoal do quadro dos serviços dos municípios e das freguesias admitido com violação das disposições legais geradora de nulidade ou inexistência jurídica, para lugares de ingresso ou de acesso há mais de três anos, à data da entrada em vigor do DL 413/91, segundo o primeiro desses diplomas ou que tenha sido admitidos até ao dia 20 de Outubro de 1991, segundo o último dos mencionados diplomas legais, considerando-o provido no respectivo lugar.
De tais diplomas legais não se extrai, porém, que os actos impugnados tenham deixado de ser nulos, sendo certo que o que se peticiona nos presentes autos de Recurso Contencioso é, justamente, a declaração de nulidade dos actos impugnados.
Por fim, considerando que estes últimos diplomas legais conferem direitos, os mesmos não podem ser reconhecidos em processo de Recurso Contencioso de Anulação, atenta a finalidade deste. |
