| Decisão Texto Integral: | Acordam os juízes desembargadores do Tribunal Central Administrativo Norte.
I-RELATÓRIO
1.1. S., m.i a fls. 2, intentou a presente ação administrativa especial contra o MUNICÍPIO DE (...), pedindo que seja anulada a ordem de demolição do muro e, consequente posse administrativa do imóvel para execução das obras, e substituída por outra que considere o muro como obra de escassa relevância, e, sem necessidade de licenciamento prévio, ou quando assim se não entenda, seja concedido à recorrente, prazo para o licenciamento do muro de vedação edificado na Rua (...), em (...), (...).
Requereu, ainda, o efeito suspensivo da ordem de demolição até à decisão da presente ação nos termos do art. 115º, nº 1, do RJUE.
Alegou, para tanto, em síntese, que a demolição deve ser a última ratio, nos termos do art.º 106º, nº 2 do RJUE;
A construção do muro é uma obra de escassa relevância, segundo os artigos 31º e 19º, do Regulamento Municipal de Edificação Urbana (RMEU), pelo que está isenta de licenciamento;
De qualquer forma, deveria ter-lhe sido concedido um prazo para, se assim o entendesse, proceder ao pedido de licenciamento prévio da edificação do muro;
Indicou prova testemunhal e requereu a inspeção ao local.
Juntou procuração forense e protestou juntar documentos.* 1.2. Regularmente citado, o Réu contestou, defendendo-se por exceção e por impugnação.
Na defesa por exceção, invocou a ilegitimidade ativa da Autora, para propor a presente ação, alegando, em suma, que o prédio onde está construído o muro em causa, está em regime de compropriedade entre a ora Autora e os seus três filhos;
Os filhos da Autora não intentaram a presente ação, apesar de terem sido notificados do despacho que ordenou a demolição;
Dada a natureza da ação, impõe-se a intervenção dos filhos da Autora.
Na defesa por impugnação, sustentou a legalidade da sua atuação, alegando que o muro ilegalmente construído deve ser demolido;
Foram dados todos os prazos possíveis e admissíveis para que a A. e os demais proprietários requeressem a sua legalização, dentro das condicionantes estabelecidas, o que estes não aceitaram fazer, esgotando assim todas as prerrogativas;
A ação deverá, consequentemente, improceder.* 1.3.A DMMP interveio nos termos constantes de fls. 118-120, pugnando pela manutenção do ato impugnado, porque conforme à lei, devendo o muro ilegalmente construído, ser demolido.* 1.4. Notificada para se pronunciar quanto à exceção de ilegitimidade ativa suscitada pelo Réu, a Autora nada disse.* 1.5. Proferiu-se despacho saneador-sentença, em que se conheceu da exceção dilatória da ilegitimidade ativa da Autora e da inimpugnabilidade do ato, que julgou procedentes e absolveu-se o Réu MUNICÍPIO DE (...) da instância.* 1.6. Inconformada com esta decisão, a Autora interpôs o presente recurso de apelação, em que apresenta as seguintes conclusões:
«1ª) De harmonia com o disposto no artº. 55º, nº. 1 do CPTA tem legitimidade ativa para impugnar um ato administrativo, quem alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente, por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses protegidos;
2ª) Como se extrai e, se comprova a A. (ora recorrente) é comproprietária do prédio urbano identificado nos mesmos autos, o qual, constitui a sua casa de morada de família, pelo que, tem um interesse direto e pessoal atendível por ter sido lesada pelo ato impugnável com a demolição do muro de vedação perimetral marcada pela recorrida equivale por dizer ter e assistir legitimidade ativa para a presente ação;
3ª) Nem o aludido normativo exige ou, consagra a necessidade de intervenção dos vários interessados na relação controvertida, nem que, a falta de qualquer deles seja motivo de ilegitimidade;
4ª) Ademais, o nº. 2 do artº. 1.405º do Código Civil prevê:
- Cada consorte pode reivindicar de terceiro a coisa comum sem que a este seja licito opor-lhe que ela lhe não pertence por inteiro.
5ª) Também, o conceito de legitimidade dado pelo nº. 1 do artº. 30º do CPC:
- O Autor é parte legítima quando tem interesse direito em demandas, o réu parte legitima quando tem interesse direto em contradizer.
6ª) O ato impugnado e enunciado pelo Presidente da Câmara Municipal de (...) não configura a mera confirmação ou execução do ato anterior praticado pela Sra. Vereadora, o qual não foi notificado sequer a todos ou contra todos os interessados. Efetivamente,
7ª) O ato da Sra. Vereadora ordenou a demolição do muro, enquanto, o ato do Senhor Presidente determinou, além da demolição do muro, também, a reposição da via pública na situação anterior à edificação do muro objeto de decisão e, além de, ordenar a posse administrativa do imóvel. De facto,
8ª) A recorrente não havia sido notificada da decisão de além da demolição do muro, da reposição da via pública tendo, apenas, anteriormente, como se afirmou comunicado a demolição parcial e, a possibilidade da legalização da extensão restante do muro, através da apresentação do competente projeto.
9ª) O ato impugnado além do acrescimento dos custos inerentes à referida reposição da via pública não salvaguarda a parte do muro legalizável, ordenando aos serviços municipalizados a demolição do muro sem mais.
10ª) Por outro lado, a reposição da via pública não é suportada, nem fundamenta a área, nem a sua necessidade.
11ª) No ato impugnado não é salvaguardada a possibilidade da legalização, ainda que, parcial do muro pela recorrente.
12ª) A decisão proferida não é a mais assertiva, nem consentânea com a mens legis e, os princípios gerais da legalidade democrática.
13ª) Por erro de interpretação e, ou aplicação mostram-se violados os dispositivos aplicáveis, mormente, previstos no artº. 55º, nº. 1 do CPTA; artºs. 106º e 107º do RJUE e, artº. 30º, nº. 1 do CPC.
Deve o recurso merecer provimento, revogado o douto despacho saneador – sentença e, substituído por acórdão, a determinar o prosseguimento do processo.»* 1.7. O Apelado contra-alegou, pugnando pela improcedência da apelação e concluindo as suas contra-alegações nos seguintes termos:
«1. Resulta do fundamento da douta sentença as seguintes conclusões às quais se adere e que aqui se reproduzem:
2. O prédio urbano onde foi construído o muro de vedação ser pertença na proporção de 1/2 (metade) da Autora S., por o ter obtido em partilha subsequente a divórcio com o seu ex-cônjuge C. e a restante 1/2 (metade) pertencer em comum e sem determinação de parte ou direitos a A., solteiro, maior, residente na Rua (...), (...), J., casado com C., no regime de comunhão de adquiridos, ambos residentes em (...) Republica Federal da Alemanha, e G., solteiro, maior, residente na Rua (…), (…), conforme Ap. 1987 de 26/08/2011, por doação de seu pai C., como melhor resulta do doc. nº 2 junto à contestação.
3. Na presente ação, está em causa a demolição de um muro de vedação do prédio de que são proprietários a aqui A. e os seus 3 (três) filhos – A., J. e G. - a que corresponde a perda ou oneração do aludido bem.
4. A legitimidade é definida no artº 30º do N.C.P.Civil. No nº 1 - O autor é parte legítima quando tem interesse direto em demandar; o réu é parte legítima quando tem interesse direto em contradizer. No nº 2 - O interesse em demandar exprime-se pela utilidade derivada da procedência da ação e o interesse em contradizer pelo prejuízo que dessa procedência advenha.
5. O artº 33º do N.C.P.Civil, diz-nos: nº 1 - Se, porém, a lei ou o negócio exigir a intervenção dos vários interessados na relação controvertida, a falta de qualquer deles é motivo de ilegitimidade. O nº 2 - É igualmente necessária a intervenção de todos os interessados quando, pela própria natureza da relação jurídica, ela seja necessária para que a decisão a obter produza o seu efeito útil normal.
6. Por sua vez o artº 1405º do C. Civil refere que “os comproprietários exercem, em conjunto, todos os direitos que pertencem ao proprietário singular” (n.º 1) e que só é lícito a cada consorte agir de forma isolada quando se trate de reivindicar de terceiro a coisa comum (n.º 2), de a usar (art.º 1406.º) ou de exercer o direito de preferência (art.º 1409.º).
7. O que quer dizer que, salvo contadas excepções, o exercício de direitos decorrentes da compropriedade tem de ser feito conjuntamente por todos os comproprietários. Só com essa actuação “fica plenamente preenchida a titularidade do direito de propriedade e nenhuma razão subsiste, por conseguinte, para recusar ao conjunto dos intervenientes no acto os poderes próprios do proprietário singular.” (A. Varela e P. de Lima, CC Anotado em anotação ao art.º 1405º)”.
8. Ora, como é dito na douta sentença “No caso em apreço, a impugnação apenas da ora Autora do acto ora impugnado, criaria uma situação juridicamente incongruente, na medida em que, não tendo sido impugnada pelos demais comproprietários, aquela mantém plena validade para estes.
9. Por conseguinte, não poderia o tribunal “destacar” a parte do muro que pertenceria à ora Autora. Até porque pelo regime de compropriedade (art. 1403º do CC) e conforme consta do registo do prédio em causa, não está determinada a parte em concreto, não tendo havido divisão da coisa comum – cfr. artigos 1412º e 1413º do CC.
10. Donde, em conformidade com o disposto no art. 33º do CPC, nº 2- É igualmente necessária a intervenção de todos os interessados, quando, pela própria natureza da relação jurídica, ela seja necessária para que a decisão a obter produza o seu efeito útil normal. 3- A decisão produz o seu efeito útil normal sempre que, não vinculando embora os restantes interessados, possa regular definitivamente a situação concreta das partes relativamente ao pedido formulado.”
11. Até porque a ora Autora na petição inicial não suscitou qualquer vício ou irregularidade da falta de notificação dos demais proprietários, que justificasse a sua intervenção “solitária” na presente acção. Nem mesmo quando foi notificada para se pronunciar quanto à excepção suscitada pela Entidade Demandada.
12. Esta circunstância, pela sua força e pela sua natureza imperativa, obriga a que qualquer acção que venha a ser proposta destinada a reivindicar um direito cuja titularidade seja do conjunto dos comproprietários tenha de ser participada por todos eles. “Por outras palavras, se a relação litigiosa for de tal natureza que, para se formar caso julgado substancial, seja indispensável que a sentença vincule todos os interessados, todos eles têm de figurar na acção, visto, por um lado, ser inadmissível que se profira sentença inútil e, por outro, ser intolerável, em princípio, que uma sentença tenha eficácia contra interessados directos que não foram chamados à acção.” – J.A. Reis, CPC Anotado, vol. I, 3.ª ed., pg. 95/96.
13. Estamos, pois, em presença dum caso de litisconsórcio necessário emanado da própria natureza da relação jurídica.” – vide Ac. do STA, de 20.06.2012, Rec. 230/12, acessível in www.dgsi.pt.
14. E, perante a ilegitimidade ativa da A. que não se tendo feito acompanhar pelos demais comproprietários (os quais refira-se, foram também eles notificados do despacho que ordenou a demolição), dada a natureza da ação, impõe-se a sua intervenção”.
15. O acto administrativo impugnado, determinou a demolição da obra ilegalmente construída, mas no âmbito do procedimento relativo à tomada de posse administrativa a que alude o art. 107º do RJUE e execução coerciva da demolição anteriormente determinada.
16. A medida administrativa a executar pela entidade demandada, reporta-se à “intromissão” em propriedade alheia, e que, por isso, a mesma não pode ser executada sem que tenha sido notificada aos titulares dos direitos reais sobre o imóvel, tal como dispõe o nº 2 do referido artigo 107º, de que:
17. “2 - O ato administrativo que tiver determinado a posse administrativa é notificado ao dono da obra e aos demais titulares de direitos reais sobre o imóvel por carta registada com aviso de receção.”.
18. Acresce que ao contrário do que resulta de uma primeira leitura da petição inicial, a decisão impugnada não foi proferida nos termos do art. 106º do RJUE, ou seja a ordem de demolição (voluntária), mas sim a demolição coerciva por parte da edilidade.
19. E por conseguinte sempre o presente acto seria inimpugnável por se tratar de um acto de execução, da decisão de demolição anteriormente tomada e notificada à Autora e demais proprietários (alíneas a) e b) do probatório).
20. Como foi entendido no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 20.02.2008, proc. nº 549/02, a impugnação dos actos de execução é admissível apenas nos casos em que estes excedem os limites do acto exequendo, ou que padeçam de ilegalidade própria, ou autónoma, i.e., desde que tal ilegalidade não se prenda com o acto primário em que funda.
21. Com efeito, como dispõe o artigo 151º do CPA que a Administração pública não pode praticar nenhum acto ou operação material de que resulte limitação de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares sem ser previamente praticado previamente um acto administrativo que legitime tal actuação.
22. Podendo os actos ou operações ser objecto de impugnação por vícios próprios que invalidem, conforme resulta do nº 4 do artigo 151º do CPA, o que de todo não é o caso, uma vez que não foram na PI e nos requerimentos subsequentes alegados factos que se enquadrem neste regime excecional.
23. Ora, os vícios imputados ao acto ora impugnado, como sejam o de determinar a demolição, nos termos do disposto no art. 106º do RJUE, sem ter dado a oportunidade de legalização da obra, ou ainda que esta seria legalizável, por se tratar de uma obra de escassa relevância urbanística.
24. Tais vícios deveriam ter e poderiam ter sido invocados em qualquer das decisões precedentes, como sejam a ordem de demolição, do embargo (e outras que constam do processo administrativo) - que não são objecto da presente acção - e não no presente acto impugnado que determinou a demolição coerciva e a posse administrativa, nos termos do art. 107º do RJUE, mas não o foram.
25. Pelo que a questão da “legalidade ou não” da decisão de demolição, não pode ser aferida em sede de impugnação dos actos de execução, uma vez que os argumentos da Autora se cingem à ilegal decisão de demolição – não impugnada judicialmente - e não à ordem de execução dessa demolição – cfr. art. 151º, nº 4 do Código do Procedimento Administrativo.
26. Cita-se a propósito o Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, em 26.03.2009, no rec. 4714/09, e a jurisprudência nele citada: “Conforme se escreveu no Ac. deste TCAS de 10.03.2005, Proc. 00557/05 “tem sido jurisprudência uniforme do STA a que sustenta que, uma vez decidida a demolição de obra construída sem licença, os actos ulteriores que determinam a posse administrativa do prédio e a execução coerciva dos trabalhos de demolição, são actos de mera execução. Ora, os actos de execução que se limitam a desenvolver e concretizar a determinação contida no acto exequendo são irrecorríveis, na medida em que, não sendo mais do que o efeito lógico necessário do acto anterior, não assumem autonomamente potencialidades lesivas de direitos ou interesses legalmente protegidos, (cfr. entre outros, o Ac. do STA, de 23-05-96, AP. DR, de 23-10-98, pág. 3921).” disponível in www.dgsi.pt
27. Da petição inicial ressalta que as ilegalidades apontadas se reconduzem à ilegalidade da decisão por parte da Entidade Demandada em ordenar a demolição da construção (ilegal) efectuada pela ora Autora.
28. Nenhum deles imputado ou imputável apenas aos despachos impugnados, que determinam a demolição coerciva e a tomada de posse administrativa, nos termos do art. 107º do RJUE, assim como determinam que seja fixada a hora e dia para execução da demolição. Não são portanto vícios próprios do acto de execução mas sim ilegalidades apontadas ao acto exequendo – ordem de demolição (alínea a) do probatório). Que não tendo sido impugnada pela Autora, com as legais consequências, nomeadamente a da sua consolidação na ordem jurídica.
29. Tal impugnado ato é de mera execução, pelo que in casu, o mesmo é impugnável.
30. Razão pela qual foi decidido na douta sentença a procedência da excepção de ilegitimidade, da ora Autora, por preterição de litisconsórcio necessário, o que conduz à absolvição da instância, nos termos do art. 576º, nº 2 do CPC, obstando ao prosseguimento dos autos nos termos do art. 89º, nº 1, al. d) do CPTA.
31. E ainda a inimpugnabilidade do despacho ora impugnado, o que obsta também ao prosseguimento dos autos (cfr. art. 89º, nº 1, al. c) do CPTA).
32. Prejudicado fica assim o conhecimento de qualquer outra factualidade.
Nestes termos, e nos mais de direito, que V. Exas. Venerandos Desembargadores doutamente suprirão, deverá a douta sentença recorrida manter-se integralmente e assim se fará a tão costumada JUSTIÇA»
* 1.8. O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer, pugnando pela improcedência do recurso e pela confirmação da decisão recorrida.* 1.12. Prescindindo-se dos vistos legais mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.* II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.
2.1. Conforme jurisprudência firmada, o objeto de recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e artigos 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do NCPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.
Acresce que por força do regime do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem, no âmbito do recurso de apelação, não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
2.2. Assentes nas premissas acabadas de enunciar, as questões que se encontram submetidas à apreciação deste TCAN são as de saber se o saneador-sentença enferma de erro de julgamento por ter considerado a autora parte ilegítima e inimpugnável o ato em crise na presente ação. ** III.FUNDAMENTAÇÃO
A. DE FACTO
3.1. Para efeitos de conhecimento da exceção da ilegitimidade ativa a 1ª Instância julgou provada a seguinte facticidade:
«
a. A Entidade Demandada remeteu a A.; G., S. e J. os ofícios, com data de 23.01.2014, através de carta registada, dos quais se destaca:
“(...) Assunto: Construção de muro de vedação confinante com a via pública ordem de demolição e reposição - Processo de Obras nº 34/2012
Requerente: S.
Localização: Rua (...) - (...) - (...)
Em cumprimento do despacho proferido pela Sra. Vereadora com Competências Delegadas na área do Urbanismo datado de17/01/2013, fica V. Exª notificado de acordo com a informação cuja cópia se anexa, e para cumprimento do disposto no nº. 1 e 2 do artigo 106º.do RIUE, para no prazo de 15 dias a contar da data de receção da presente comunicação, demolir as partes do muro construído sem licença e que não são legalizáveis por violarem as disposições do RMEU e do RIUE em vigor.
Mais se notifica para no mesmo prazo, proceder à apresentação de pedido de licenciamento da parte do muro legalizável (traço indicado a cor azul na planta em anexo).
Informa - se ainda que em caso de incumprimento, ou seja, decorrido o prazo estabelecido sem que a ordem de demolição se mostre cumprida e não tenha sido apresentado pedido de licenciamento da parte do muro que é legalizável, poderá o Presidente da Câmara determinar a demolição da obra, por conta da infratora e proprietários do prédio, em conformidade com o previsto no nº. 4 do aludido artigo 106", do RJUE” – cfr. fls. 153 a 164 do PA, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
b. Os ofícios precedentes foram entregues e não devolvidos – cfr. fls. 154-155, 157158, 160-161, 163-164;
c. Em 20.05.2014, foi elaborada Informação pelos Serviços da ED, da qual se destaca o seguinte:
“(...) Foi apensa ao processo a estimativa referente aos trabalhos de reposição da legalidade urbanística – demolição da totalidade do muro que inclui a totalidade das obras que não foram licenciadas – e a reposição da via pública nas condições em que se encontrava anteriormente à infracção.
Foram cumpridos os procedimentos legais necessários, não tendo os interessados dado resposta à notificação que lhes foi remetida pela CM em 23.01.2014, para reposição da legalidade urbanística – demolição da parte do muro que não poderá ser licenciada e apresentação de projecto para a restante parte do muro que poderá ser objecto de legalização.
Verificando-se que não houve cumprimento voluntário da referida notificação, mantendo-se a situação, propõe-se que a Câmara Municipal, em conformidade com disposto no nº 4 do artigo 106 do RJUE em vigor, se substitua à infractora e restantes interessados e execute a demolição das obras realizadas sem prévio licenciamento municipal (muro de vedação da propriedade), bem como a reposição da via pública na mesma situação em que se encontrava anteriormente à infracção.
Para tal deverá ser previamente efectuada a posse administrativa das obras em causa para execução da demolição, em conformidade com o estipulado nos nºs 1 e 2 do artigo 107º e nº 1 do art. 108º do RJUE, notificando-se a infractora e restantes proprietários da data em que tal ocorrerá (posse administrativa seguida de demolição), informando-se também, do valor dos trabalhos respectivos pelo qual ficarão responsabilizados que será cobrado coercivamente, caso não procedam ao pagamento voluntário (...)“ – cfr. fls. 189 e 190 do PA, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
d. Pela Vereadora, em 22.05.2014, no parecer precedente foi proferido o seguinte despacho:
“... Visto. Concordo
Nos termos e fundamentos constantes da informação dos serviços, determino:
- a posse administrativa do muro;
- a execução da demolição do muro e reposição da via pública nas condições existentes anteriormente à infracção;
- que solicite apoio da GNR para acompanhamento dos serviços na execução da posse administrativa e trabalhos de reposição da legalidade urbanística.
- notificar os interessados em conformidade com a informação dos serviços” – cfr. fls. 189 do PA,
e. Em 23.05.2014 foi proferido pelo Presidente da CM de (…) o seguinte despacho “Concordo. Autorizo a demolição e Reposição da legalidade urbanística pelos serviços municipais” – cfr. documento anterior;
f. Através de ofícios datados de 06.06.2014, enviados através de carta registada para notificação a A.; G., S. e J. os ofícios, com data de 23.01.2014, através de carta registada, dos quais se destaca:
“(...)Na sequência do despacho proferido pelo Sr. Presidente da Câmara em 23-052014, foi ordenada a demolição do muro de vedação objecto do presente processo e a reposição da legalidade urbanística através da sua execução pelos serviços municipais.
Para tanto e em conformidade com o despacho proferido em 22-05-2014, pela Srª Vereadora com competências delegadas, foi determinada a posse administrativa do imóvel, por forma a permitir a execução coerciva de tais medidas, que incluem não só a demolição do referido muro, mas também a reposição da via pública nas condições anteriores à infracção.
Assim, notifica-se V. Exª na qualidade de proprietário do imóvel, nos termos e para efeitos do disposto nos números 1 e 2, do art. 107º do RJUE, de que a posse administrativa irá realizar-se no dia 30 de Julho, pelas 10h00, lavrando-se o respectivo auto e dando-se início à obra de demolição e de reposição da via pública podendo V. Exª estar presente, se o pretender. (...)” – cfr. fls. 191 a 206 do PA;
g. O prédio urbano onde foi construído o muro de vedação é pertença na proporção de 1/2 (metade) de S., por o ter obtido em partilha subsequente a divórcio com o seu ex-cônjuge C. e a restante 1/2 (metade) pertence em comum e sem determinação de parte ou direitos a A., solteiro, maior, residente na Rua (...), (...), J., casado com C., no regime de comunhão de adquiridos, ambos residentes em (…), Republica Federal da Alemanha, e G., solteiro, maior, residente na Rua (…), (…), conforme Ap. 1987 de 26/08/2011, por doação de seu pai C., como melhor resulta do doc. nº 2 junto à Contestação, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido.»** III.B. DE DIREITO
3.2. O Tribunal a quo absolveu o Réu da instância com fundamento na ilegitimidade ativa da autora e na inimpugnabilidade do despacho proferido pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal, questionado na ação, pretendendo a apelante a revogação dessa decisão por considerar que a mesma errou ao assim julgar e a sua substituição por outra decisão que ordene o prosseguimento dos autos.
Vejamos.
b.1. Da ilegitimidade ativa
3.3. Foi a seguinte a fundamentação da 1.ª Instância para julgar verificada a ilegitimidade ativa da autora: «Retomando a questão da ilegitimidade activa da ora Autora, por preterição de litisconsórcio necessário, como resulta do probatório (al. g)), o prédio onde se situa o muro em causa, está em regime de compropriedade, sendo a ora Autora, um dos comproprietários.
A medida administrativa a executar pela entidade demandada, reporta-se à “intromissão” em propriedade alheia, e que, por isso, a mesma não pode ser executada sem que tenha sido notificada aos titulares dos direitos reais sobre o imóvel, tal como dispõe o nº 2 do referido artigo 107º, de que: “2 - O ato administrativo que tiver determinado a posse administrativa é notificado ao dono da obra e aos demais titulares de direitos reais sobre o imóvel por carta registada com aviso de receção.”.
Como dispõe o art.º 1405.º do CC que “os comproprietários exercem, em conjunto, todos os direitos que pertencem ao proprietário singular” (n.º 1 com sublinhado nosso) e que só é lícito a cada consorte agir de forma isolada quando se trate de reivindicar de terceiro a coisa comum (n.º 2), de a usar (art.º 1406.º) ou de exercer o direito de preferência (art.º 1409.º). O que quer dizer que, salvo contadas excepções, o exercício de direitos decorrentes da compropriedade tem de ser feito conjuntamente por todos os comproprietários. Só com essa actuação “fica plenamente preenchida a titularidade do direito de propriedade e nenhuma razão subsiste, por conseguinte, para recusar ao conjunto dos intervenientes no acto os poderes próprios do proprietário singular.” (A. Varela e P. de Lima, CC Anotado em anotação ao art.º 1405.).
No caso em apreço, a impugnação apenas da ora Autora do acto ora impugnado, criaria uma situação juridicamente incongruente, na medida em que, não tendo sido impugnada pelos demais comproprietários, aquela mantém plena validade para estes.
Por conseguinte, não poderia o tribunal “destacar” a parte do muro que pertenceria à ora Autora. Até porque pelo regime de compropriedade (art. 1403º do CC) e conforme consta do registo do prédio em causa, não está determinada a parte em concreto, não tendo havido divisão da coisa comum – cfr. artigos 1412º e 1413º do CC.
“Esta circunstância, pela sua força e pela sua natureza imperativa, obriga a que qualquer acção que venha a ser proposta destinada a reivindicar um direito cuja titularidade seja do conjunto dos comproprietários tenha de ser participada por todos eles. “Por outras palavras, se a relação litigiosa for de tal natureza que, para se formar caso julgado substancial, seja indispensável que a sentença vincule todos os interessados, todos eles têm de figurar na acção, visto, por um lado, ser inadmissível que se profira sentença inútil e, por outro, ser intolerável, em princípio, que uma sentença tenha eficácia contra interessados directos que não foram chamados à acção.” – J.A. Reis, CPC Anotado, vol. I, 3.ª ed., pg. 95/96.
Estamos, pois, em presença dum caso de litisconsórcio necessário emanado da própria natureza da relação jurídica.” – vide Ac. do STA, de 20.06.2012, Rec. 230/12, acessível in www.dgsi.pt.
Donde, em conformidade com o disposto no art. 33º do CPC:
“2- É igualmente necessária a intervenção de todos os interessados, quando, pela própria natureza da relação jurídica, ela seja necessária para que a decisão a obter produza o seu efeito útil normal. 3- A decisão produz o seu efeito útil normal sempre que, não vinculando embora os restantes interessados, possa regular definitivamente a situação concreta das partes relativamente ao pedido formulado.”
Até porque a ora Autora na petição inicial não suscitou qualquer vício ou irregularidade da falta de notificação dos demais proprietários, que justificasse a sua intervenção “solitária” na presente acção. Nem mesmo quando foi notificada para se pronunciar quanto à excepção suscitada pela Entidade Demandada.»
3.3.1. A Meritíssima juiz a quo julgou a autora parte ilegítima por estar desacompanhada dos demais comproprietários do prédio sobre o qual se encontra implantado o muro de vedação objeto da ordem de demolição em crise nos presentes autos, entendendo estar-se perante uma situação em que a ausência dos demais comproprietários na ação impediria que a decisão que viesse a ser proferida pelo tribunal produzisse o seu efeito útil normal, designadamente, regulando definitivamente a situação concreta das partes relativamente ao pedido formulado.
3.3.2.A apelante diversamente, considera que nos termos do n.º1 do artigo 55.º do CPTA lhe assiste legitimidade ativa para impugnar o ato em crise, uma vez que é comproprietária do prédio urbano identificado nos autos, o qual, constitui a sua casa de morada de família. Considera, por isso, que tem um interesse direto e pessoal atendível por ter sido lesada pelo ato impugnável com a demolição do muro de vedação perimetral ordenada pela apelada, não exigindo o referido preceito a necessidade de intervenção dos vários interessados na relação controvertida, nem prevendo que a falta de qualquer deles seja motivo de ilegitimidade ( Conclusões 1.ª a 4.ª).
Advoga ainda que a sua legitimidade resulta também do disposto no nº. 2 do artº. 1.405º do Código Civil, e bem assim, da consideração do n.º1 do artº. 30º do CPC quando ali se dispõe que o Autor é parte legítima quando tem interesse direito em demandar.
E com razão, como cremos. Vejamos.
3.3.4. O princípio geral em matéria de legitimidade ativa no âmbito do contencioso administrativo vem consagrado no artigo 9.º do CPTA, que reza assim:
«1- Sem prejuízo do disposto no número seguinte e do que no artigo 40.º e no âmbito da acção administrativa especial se estabelece neste código, o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida.
2- Independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais».
Extrai-se da previsão normativa do n.º1 do artigo 9.º, que pese embora o legislador aí tenha enunciado o princípio geral da legitimidade ativa por referência à titularidade da relação jurídica administrativa, cuidou de expressamente ressalvar, para além do mais, o regime jurídico aplicável no âmbito da ação administrativa especial.
E quanto à ação administrativa especial estabelece-se no artigo 55.º do CPTA, em matéria de legitimidade, o seguinte:
«1- Tem legitimidade para impugnar um ato administrativo:
a) Quem alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos».
Ora, decorre do art.º 55.º, n.º1, al. a) que no âmbito das ações administrativas especiais de impugnação de atos administrativos, como é o caso vertente, o legislador basta-se com a titularidade de «um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos».
A respeito da legitimidade ativa nas ações de impugnação de atos administrativos, Mário Aroso de Aroso e Carlos Alberto Fernandes Cadilha Cfr. Comentário ao Código de Processo Nos Tribunais Administrativos, 3.ª edição, almedina, pág.369 e 371., esclarecem que « o interesse legitimador para o exercício da ação impugnatória reveste-se de uma grande amplitude: não se confina à titularidade de uma relação jurídica administrativa, bastando-se com um interesse de facto e, portanto, com um mero interesse processual;
(…) O requisito exigido para o impulso processual a título individual consiste no interesse direto e pessoal na anulação do ato ( n.º1, al.a). Esse interesse vem a traduzir-se na utilidade, benefício ou vantagem, de natureza patrimonial ou meramente moral , que poderá advir da anulação do ato impugnado e que pode não corresponder à titularidade de um direito subjetivo ou interesse legalmente protegido, mas à simples detenção de um mero interesse de facto.
(…) o interesse é pessoal quando o interessado possa retirar para si próprio uma utilidade concreta da anulação do ato impugnado, embora esse interesse possa ser comum a um conjunto de pessoas ou a pessoas diferenciadas» ( realce nosso).
Assim, sempre que se trate de verificar se o autor tem ou não legitimidade para impugnar um ato administrativo importa ter em conta que a sua legitimidade se afere nos termos prescritos no art.º 55.º do CPTA.
A ilegitimidade ativa, nos termos do artigo 89.º, n.º1, al. d) do CPTA, obsta ao prosseguimento do processo, constituindo exceção dilatória que conduz á absolvição da instância.
A absolvição da instância, porém, só deve ser ordenada pelo juiz quando não seja possível proferir despacho de aperfeiçoamento (caso de se estar perante uma exceção insuprível) ou porque, tendo havido convite do juiz para corrigir a petição inicial, o autor não procedeu dentro do prazo cominado ao suprimento ou à correção das deficiências ( artigo 88.º do CPTA).
Assim, verificada a ilegitimidade do autor, o julgador abstém-se de apreciar o mérito da sua pretensão, e absolve o réu da instância por não estarem reunidas as condições mínimas que lhe permitam entrar no conhecimento desse mérito (de acordo com a relação controvertida delineada pelo próprio autor as partes, não são as partes certas dessa relação em litígio) – artigos 89.º, n.º 1, alínea d) do C.P.T.A., 576.º, n.º 2 e 577.º, alínea e) do CPC ex vi artigo 1.º do C.P.T.A.
A legitimidade é, por conseguinte, um pressuposto processual que constitui uma condição para a obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da pretensão formulada, permitindo aferir a posição que devem ter as partes perante a pretensão deduzida em juízo, para que o julgador possa e deva pronunciar-se sobre o mérito da causa, julgando a ação procedente ou improcedente.
O importa para aferir da legitimidade como pressuposto processual, não é a relação material controvertida em si, mas a posição em que o autor se coloca perante esta, assim se dispensando a legitimidade substantiva.
3.3.5. Assente nestas premissas, considerando o critério pelo qual se afere a legitimidade ativa nas ações impugnatórias (cfr. Art.º 55.º do CPTA) não podemos sufragar a posição expressa pela 1.ª instância quando considera que a autora não dispõe de legitimidade ativa.
Na situação em discussão, é apodítico que a autora, sendo comproprietária do terreno sobre o qual foi construído o muro de vedação cuja execução da demolição vem ordenada por intermédio do ato impugnado nesta ação, tem um interesse direto e pessoal na impugnação dessa decisão, conquanto é por essa decisão lesada nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. Na verdade, caso essa decisão se mantenha vigente na ordem jurídica, a autora ver-se-á na contingência de suportar na sua esfera jurídica as consequências decorrentes da execução desse ato, máxime, ver demolido o muro de vedação contra a sua vontade.
Ora, no caso está bom de ver que a existência de vários comproprietários não retira legitimidade à autora para, sozinha, desacompanhada dos demais comproprietários, intentar a competente ação de impugnação, como fez, uma vez que, perante a lei processual administrativa, tem legitimidade para impugnar atos administrativos aquele que alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus interesses legalmente protegidos ( art.º 55.º, n.º1, al. a) do CPTA), o que, é seguramente a situação da autora/apelante.
3.3.6. Com bastante interesse para a compreensão da questão versada nestes autos sobre a legitimidade ativa nas ações de impugnação de atos administrativos, não podemos deixar de aqui invocar o mui recente e esclarecedor Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido em 21.05.2020, no processo n.º 0747/09.6BECBR, no qual se sumariou a seguinte jurisprudência:
« I - Salvo disposição legal em contrário, nas ações de impugnação de atos administrativos não há litisconsórcio necessário ativo, independentemente da natureza singular ou plural da relação jurídica subjacente.
II - Um co-herdeiro tem legitimidade para impugnar um ato administrativo que subtraiu um bem da herança comum indivisa, ao reconhecer a propriedade da farmácia a apenas um dos co-herdeiros, com prejuízo de todos os demais.
(…)».
Se assim é na situação versada pelo referido Acórdão do STA, também assim será na situação dos autos, dada a similitude das situações.
Diz-se nesse acórdão que ««... O n.º 1 do artigo 9.º do CPTA estabelece genericamente que «o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida», mas no domínio das acções de impugnação de atos administrativos, como é o caso, a alínea a) do n.º 1 do artigo 55.º do mesmo código basta-se com a titularidade de «um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos».
Este alargamento da legitimidade ativa, neste domínio, tem levado a doutrina e a jurisprudência administrativas a reconhecer que basta ao autor da acção administrativa de impugnação estar em condições de retirar, para a sua esfera jurídica, uma vantagem imediata, não proibida por lei, da invalidação do acto administrativo impugnado, para ser parte legítima. O que, no caso concreto dos autos, é evidente, porque o que os AA. pedem nesta acção é a declaração de nulidade de um ato que subtraiu um bem da herança comum indivisa, ao reconhecer a propriedade da farmácia a apenas um dos co-herdeiros, com prejuízo de todos os demais. Da invalidação daquele ato resultará, pois, a reintegração da herança, e consequentemente uma vantagem patrimonial para os AA., que verão a sua parte na mesma significativamente acrescida.».
3.3.7. Na situação em análise, acresce ainda referir que a legitimidade da autora é diretamente reconhecida por força do disposto no artigo 1405.º, n.º 2 do CC no qual se dispõe que « Cada consorte pode reivindicar de terceiro a coisa comum, sem que a este seja lícito opor-lhe que ela lhe não pertence por inteiro».
Se conforme decorre deste preceito qualquer consorte pode reivindicar de terceiro a coisa comum, também, por maioria de razão, pode opor-se a que modo um terceiro ofenda a sua integridade.
Na situação vertente, a autora, caso a ação proceda, verá o ato impugnado ser anulado, do que resultará uma vantagem não só para a sua esfera jurídica como para os demais comproprietários, conquanto a anulação terá como consequência a erradicação do ato administrativo da ordem jurídica, tudo se devendo passar como se o mesmo nunca tivesse sido proferido, vendo-se, assim, os demais comproprietários, beneficiados na sua esfera patrimonial por não terem de arcar com o correspetivo prejuízo decorrente da demolição do muro de vedação do terreno de que são comproprietários.
Assim, apesar dos demais comproprietários não figurarem na ação como co-autores, daí não resultará para os mesmos a perda de qualquer direito, nem a insuscetibilidade da decisão judicial produzir o seu efeito útil normal em relação aos demais comproprietários.
Na verdade, é também para nós seguro que nas ações de impugnação de atos administrativos não há litisconsórcio ativo, ainda que o ato seja indivisível.
No citado acórdão do STA dá-se nota de « que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo vem afirmando, desde há muito, que «independentemente da natureza plural ou singular da relação subjacente, salvo disposição em contrário, não há lugar a litisconsórcio ativo em recurso contencioso, ainda que o acto seja indivisível» Cfr. Acórdãos de 29 de março de 1979, proferido no Processo n.º 10.518; de 4 de abril de 1989, proferido no Processo n.º 24.492;, de 6 de abril de 1995, proferido no Processo n.º 34.721; de 11 de maio de 2000, proferido no Processo n.º 40.95; de 5 de abril de 2001, proferido no Processo 46.912 e de 7 de outubro de 2004, proferido no Processo n.º 01425/02.
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Dito isto, no caso em juízo, não se nos prefigura que exista razão processual que torne imperativa, nos termos previstos no art. 33º, nº 2 do C. P. Civil., a intervenção processual de todos os comproprietários na ação.
Logo, não se divisando nenhum obstáculo a impedir que a decisão anulatória produza o seu efeito útil normal em relação aos demais comproprietários, uma vez que da atuação da apelante, com a anulação do ato impugnado, reafirma-se, nunca resultará, para os demais comproprietários a perda de qualquer direito, a Autora não pode ser considerada como parte ilegítima quando desacompanhada dos demais comproprietários.
Termos em que se impõe revogar a decisão recorrida neste segmento.** b.2. Da inimpugnabilidade do ato questionado na ação
3.4. A apelante insurge-se ainda contra a decisão recorrida por nela se ter considerado o ato impugnado como ato de mera execução e, como tal, inimpugnável, assacando-lhe erro de julgamento.
Vejamos.
3.4.1. O Tribunal a quo julgou verificada a exceção da inimpugnabilidade do ato questionado na ação, que conheceu oficiosamente, com base na seguinte fundamentação, que se transcreve: «Acresce que ao contrário do que resulta de uma primeira leitura da petição inicial, a decisão impugnada não foi proferida nos termos do art. 106º do RJUE, ou seja, a ordem de demolição (voluntária), mas sim a demolição coerciva por parte da edilidade.
E, por conseguinte, sempre o presente acto seria inimpugnável por se tratar de um acto de execução, da decisão de demolição anteriormente tomada e notificada à Autora e demais proprietários (alíneas a) e b) do probatório).
Como foi entendido no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 20.02.2008, proc. nº 549/02, a impugnação dos actos de execução é admissível apenas nos casos em que estes excedem os limites do acto exequendo, ou que padeçam de ilegalidade própria, ou autónoma, i.e., desde que tal ilegalidade não se prenda com o acto primário em que funda.
Com efeito, como dispõe o artigo 151º do CPA que a Administração pública não pode praticar nenhum acto ou operação material de que resulte limitação de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares sem ser previamente praticado previamente um acto administrativo que legitime tal actuação.
Podendo os actos ou operações ser objecto de impugnação por vícios próprios que invalidem, conforme resulta do nº 4 do artigo 151º do CPA.
Ora, os vícios imputados ao acto ora impugnado, como sejam o de determinar a demolição, nos termos do disposto no art. 106º do RJUE, sem ter dado a oportunidade de legalização da obra, ou ainda que esta seria legalizável, por se tratar de uma obra de escassa relevância urbanística.
Tais vícios deveriam ter poderiam ter sido invocados em qualquer das decisões precedentes, como sejam a ordem de demolição, do embargo (e outras que constam do processo administrativo) - que não são objecto da presente acção - e não no presente acto impugnado que determinou a demolição coerciva e a posse administrativa, nos termos do art. 107º do RJUE.
Pelo que a questão da “legalidade ou não” da decisão de demolição, não pode ser aferida em sede de impugnação dos actos de execução, uma vez que os argumentos da Autora se cingem à ilegal decisão de demolição – não impugnada judicialmente - e não à ordem de execução dessa demolição – cfr. art. 151º, nº 4 do Código do Procedimento Administrativo.
Cita-se a propósito o Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, em 26.03.2009, no rec. 4714/09, e a jurisprudência nele citada:
“Conforme se escreveu no Ac. deste TCAS de 10.03.2005, Proc. 00557/05 “tem sido jurisprudência uniforme do STA a que sustenta que, uma vez decidida a demolição de obra construída sem licença, os actos ulteriores que determinam a posse administrativa do prédio e a execução coerciva dos trabalhos de demolição, são actos de mera execução. Ora, os actos de execução que se limitam a desenvolver e concretizar a determinação contida no acto exequendo são irrecorríveis, na medida em que, não sendo mais do que o efeito lógico necessário do acto anterior, não assumem autonomamente potencialidades lesivas de direitos ou interesses legalmente protegidos, (cfr. entre outros, o Ac. do STA, de 23-05-96, AP. DR, de 23-10-98, pág. 3921).” disponível in www.dgsi.pt
Da petição inicial ressalta que as ilegalidades apontadas se reconduzem à ilegalidade da decisão por parte da Entidade Demandada em ordenar a demolição da construção (ilegal) efectuada pela ora Autora.
Nenhum deles imputado ou imputável apenas aos despachos impugnados, que determinam a demolição coerciva e a tomada de posse administrativa, nos termos do art. 107º do RJUE, assim como determinam que seja fixada a hora e dia para execução da demolição. Não são portanto vícios próprios do acto de execução mas sim ilegalidades apontadas ao acto exequendo – ordem de demolição (alínea a) do probatório). Que não tendo sido impugnada pela Autora, com as legais consequências, nomeadamente a da sua consolidação na ordem jurídica.
Sem contraditório, por manifesta desnecessidade (art. 3º do CPC).
Termos em que procede a excepção de ilegitimidade, da ora Autora, por preterição de litisconsórcio necessário, o que conduz à absolvição da instância, nos termos do art. 576º, nº 2 do CPC, obstando ao prosseguimento dos autos nos termos do art. 89º, nº 1, al. d) do CPTA.
Assim como a inimpugnabilidade do despacho ora impugnado, o que obsta também ao prosseguimento dos autos (cfr. art. 89º, nº 1, al. c) do CPTA).»
3.4.2. A apelante sustenta que o ato impugnado da autoria do Presidente da Câmara Municipal não configura a mera confirmação ou execução do ato anterior praticado pela Sra. Vereadora, o qual não foi notificado sequer a todos ou contra todos os interessados.
Adianta que o ato da Sra. Vereadora ordenou a demolição do muro, enquanto, o ato do Senhor Presidente determinou, além da demolição do muro, também, a reposição da via pública na situação anterior à edificação do muro objeto de decisão, além de, ordenar a posse administrativa do imóvel.
Anteriormente, apenas lhe foi notificada a decisão a determinar a demolição parcial e, a possibilidade da legalização da extensão restante do muro, através da apresentação do competente projeto, mostrando-se violados os artigos 106º e 107º do RJUE.
Mas sem razão.
De acordo com o disposto no art.º 51.º, n.º1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), na versão aplicável aos autos «Ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.»
Decorre desta disposição legal, que a impugnabilidade do ato administrativo, depende da sua suscetibilidade para produzir efeitos jurídicos que se projetem para fora do procedimento onde o ato se insere, ou seja, que tenha eficácia externa, independentemente de ser lesivo ou não. Neste sentido ver o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 16.12.2009, no processo 0140/09, e a vasta doutrina aí citada.
No que concerne aos atos de execução, a sua impugnabilidade apenas é admissível na medida em que padeçam de invalidades próprias ou não respeitem os limites impostos pelo ato que visam executar, isto porque, « os atos de execução correspondem àqueles que “no âmbito do mesmo procedimento têm como pressuposto necessário uma definição de situação jurídica contida em anterior ato definitivo”» Sérvulo Correia in Noções de Direito Administrativo, Lisboa, 1981, pág. 282;.
“A impugnabilidade dos atos de execução ou de aplicação é recusada na medida em que eles reiteram e, nessa medida, confirmam o que tinha sido decidido através do ato que executam ou aplicam, sem tomarem uma nova decisão sobre a matéria.”
“O que sucede com o ato de execução de um ato administrativo anterior é que ele tem conteúdo misto, que, em parte, é confirmativo do ato exequendo, mas em parte é inovador, introduzindo, ele próprio, uma decisão dirigida a modificar a ordem jurídica. A questão que a propósito destes atos se coloca é, portanto, de distinguir os dois componentes que neste ato coexistem:
a) Na medida em que o ato de execução assume, pressupõe ou reafirma a decisão já anteriormente contida no ato exequendo, ele é meramente confirmativo, pelo que, nessa partem ele não pode ser impugnado: nessa parte, embora ele comungue das eventuais invalidades de que pudesse padecer o ato exequendo, não se podem invocar contra ele os vícios que já podiam e deviam ter sido invocados contra o ato exequendo. (…)
b) Na medida, porém, em que o ato de execução acrescenta novos efeitos jurídicos àqueles que já tinham resultado do ato anterior e que podem ser contrários às regras às quais devem obediência, ele encerra um componente inovador de conteúdo decisório, que legitima a sua qualificação como ato administrativo, que, como tal, pode ser impugnado com fundamento na invocação de vícios próprios de que possa padecer(…)” Cfr. Manual de Processo Administrativo, Mário Aroso de Almeida, 2017, 3.ª Edição, págs.273 a 275.
Quanto aos atos de execução, os tribunais superiores, em conformidade com a doutrina, têm vindo a entender reiteradamente que os mesmos são inimpugnáveis pois mais não são do que atos jurídicos praticados em execução ou aplicação de atos administrativos.
Os atos de execução, no segmento em que se limitam a pôr em prática um ato administrativo anterior lesivo e dotado de eficácia externa, suscetível de definir uma situação jurídica num caso concreto, nada retirando ou acrescentando a esse ato, não inovando nem alterando o statu quo ante, são inimpugnáveis.
3.4.3. Nesse sentido, existe abundante e reiterada jurisprudência, de que nos permitindo aqui citar os seguintes acórdãos:
-Acórdão do STA, de 05.12.2002, proferido no processo n.º 07/02 , no qual se sumariou a seguinte jurisprudência: : «I - Os atos de execução não têm, geralmente, uma natural e imanente carga dispositiva e impositiva, não se apresentam com capacidade autónoma para ferir direitos e interesses alheios, nem dispõem de força lesiva própria. A lesão, quando existe, radica no ato exequendo. Por isso, em princípio, são contenciosamente irrecorríveis.
II - O ato da Câmara que determina a «demolição voluntária», sob pena de a fazer coercivamente ela própria a expensas do destinatário da notificação, é decisão desfavorável definitiva, com uma estatuição autoritária sobre o modo de proceder e sobre os efeitos jurídicos a atingir. É, portanto, verdadeiramente um ato administrativo impositivo e definidor da situação jurídica do interessado. III - O ato posterior que determina o despejo e a demolição coerciva pela Câmara à custa do proprietário limita-se a dar execução àquele outro. Como ato de execução, é irrecorrível contenciosamente.»
No mesmo sentido, vejam-se os seguintes acórdãos deste TCAN:
- de 19.06.2015, no processo n.º 02760/10.1BEPRT: «I. Decidida a demolição de obra construída sem licença, os atos ulteriores que determinam a posse administrativa do prédio e a execução coerciva dos trabalhos de demolição, são actos de mera execução, irrecorríveis quando se limitam a desenvolver e concretizar a determinação contida no ato exequendo.»;
- de 08.01.2016, processo n.º 00283/05.0BEMDL: «I. Apenas se admite a impugnabilidade, face ao disposto no artigo 51º, nº1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, dos atos de execução na medida em que padeçam de vícios próprios ou não respeitem os limites impostos pelo ato que visam executar.
II.É inimpugnável o despacho de um Diretor Municipal que se limite a dar a conhecer e a dar cumprimento à deliberação da Câmara Municipal que indeferiu o licenciamento da construção do muro e ordenou a sua demolição»;
- de 20.10.17, processo n.º 00226/14.0BEBRG : «Os atos de execução de atos anteriores não são impugnáveis na medida em que não contenham vícios próprios ou não respeitem os limites impostos pelo ato que visam executar» Cfr. em igual sentido, entre outros, Ac. do TCAN, processo 00200/06.0BEBRG, de 17/01/2008; Ac. do TCAN, processo 01541/08.7BEBRG, de 30/11/2012; Ac. do TCAS, processo 04714/09, de 26/03/2009;.
Em suma, só são impugnáveis os atos que correspondam a decisões materialmente administrativas de autoridade, com eficácia externa, ainda que inseridos num procedimento administrativo, mormente lesivo da esfera jurídica do administrado.
3.4.4. Na situação vertente, o despacho proferido pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal, que é o ato impugnado na presente ação, constitui um ato de mera execução do despacho proferido pela Sra. Vereadora com Competências Delegadas na área do Urbanismo, datado de17/01/2013.
Na verdade, foi através do ato administrativo proferido em 17/01/2013, e não do ato impugnado nesta ação, que foi decidido, nos termos do disposto no nº. 1 e 2 do artigo 106º do RJUE, ordenar à autora e aos demais comproprietários, a que, no prazo de 15 dias, procedessem à demolição das partes do muro construído sem licença e não legalizáveis por violarem as disposições do RMEU e do RIUE em vigor e, bem assim, a que no mesmo prazo, apresentassem o competente «pedido de licenciamento da parte do muro legalizável (traço indicado a cor azul na planta em anexo)» - cfr. alíneas a) e b) dos factos assentes.
E, quer a autora, quer os demais comproprietários foram notificados do teor da referida decisão administrativa, tendo ainda os mesmos sido advertidos « que em caso de incumprimento, ou seja, decorrido o prazo estabelecido sem que a ordem de demolição se mostre cumprida e não tenha sido apresentado pedido de licenciamento da parte do muro que é legalizável, poderá o Presidente da Câmara determinar a demolição da obra, por conta da infratora e proprietários do prédio, em conformidade com o previsto no nº. 4 do aludido artigo 106", do RJUE” – cfr. fls. 153 a 164 do PA, cujo teor se dá por integralmente reproduzido» - alíneas a ) e b) dos factos assentes.
Ora, o ato impugnado da autoria do Senhor Presidente da Câmara surge precisamente na sequência do incumprimento da decisão proferida em 17.01.2013 pela Senhora Vereadora, que ordenou a demolição do muro na parte não legalizável e a apresentação do pedido de licenciamento relativamente á parte legalizável do muro, sem o que, decorrido o prazo concedido para o efeito, seria determinada a demolição coerciva de toda a obra em conformidade com o previsto no n.º4 do art.º 106. do RJUE.
No caso, é manifesto que é o despacho de 17.01.2013 que decide a demolição das obras edificadas pelo Autor e não o ato impugnado, que não decidiu a demolição, mas que se limitou a dar execução àquele despacho de 17.01.2103, surgindo no seguimento e em consequência da definição da situação jurídica constante do ato administrativo anterior, pelo que, o mesmo, não teve outros efeitos jurídicos que não fossem a concretização ou desenvolvimento da decisão contida naquele despacho.
E não tendo a apelante assacado qualquer vício ao ato de execução da demolição, enquanto meio de reposição da legalidade, limitando-se a questionar a legalidade da decisão que determinou a demolição do muro, imputando-lhe vício de violação de lei, é inquestionável que os efeitos lesivos que se projetam na esfera jurídica da apelante resultam da decisão de 17.01.2013, que não foi impugnada e não do ato impugnado que nada acrescenta àquele primeiro despacho, limitando-se a dar-lhe execução.
A autora falhou na impugnação do despacho que decidiu a demolição do muro, para o que dispunha do prazo legal de três meses, deixando que o mesmo se consolidasse no ordenamento jurídico (cfr. artigo 58.º, n.º1, al. b) do CPTA.), pelo que não pode agora aproveitar a prática do ato administrativo de execução para impugnar a decisão de demolição.
O despacho proferido pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal apenas podia ser impugnado pela apelante com fundamento em vícios próprios deste ato, o que no caso não se verifica, porquanto os vícios alegados dizem respeito à decisão que ordenou a demolição, que a autora reputa de ilegal.
Assim, o ato que o apelante pretende que o tribunal anule é um ato de execução referente a um ato já praticado (a ordem de demolição já prolatada) e não um ato administrativo na aceção do artigo 120º do CPA, na versão de 1991, ou seja, uma decisão administrativa que, ao abrigo de normas de direito público, vise produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.
Não sendo os atos de execução impugnáveis, a não ser que excedam o ato exequendo ou que sejam arguidos de ilegalidade, desde que esta não seja consequência da ilegalidade do ato exequendo (cfr. nºs 3 e 4 do artigo 151º do CPA91, aplicável ao tempo, “a contrario”), bem andou o Tribunal a quo ao julgar verificada a exceção da inimpugnabilidade do ato proferido pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal.
Termos em que soçobram os fundamentos de recurso aduzidos contra o julgamento realizado pela 1.ª Instância no segmento em que considerou verificada a exceção dilatória insuprível da inimpugnabilidade do ato questionado nos presentes autos.** IV-DECISÃO
Nesta conformidade, acordam os juízes desembargadores do Tribunal Central Administrativo Norte em julgar parcialmente procedente a presente apelação e, em consequência, revogam a decisão recorrida na parte em que julgou procedente a exceção dilatória da ilegitimidade ativa e no mais, confirma-se essa decisão.* Custas pela apelante, posto que apesar de ter visto proceder a apelação no que concerne à exceção dilatória da ilegitimidade, viu a final a improceder a presente apelação fruto da inimpugnabilidade do ato (art. 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC)* Notifique.* Porto, 19 de junho de 2020.
Helena Ribeiro
Conceição Silvestre
Alexandra Alendouro |
