| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência, na Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I – RELATÓRIO
«AA», melhor identificado nos autos, intentou contra o Município ..., com os demais sinais nos autos, processo cautelar, preliminar a acção administrativa comum, pelo qual peticiona “… ser provisoriamente autorizado ao Requerente prosseguir com a atividade”, devendo “ser relegado para liquidação de Sentença a demonstração dos prejuízos sofridos pelo Requerente.”
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Por sentença de 14.02.2024, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro julgou improcedente o processo cautelar e indeferiu a concessão da providência requerida.
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Inconformado com a sentença proferida, dela vem recorrer o Requerente, concluindo assim as suas alegações:
A- O ordem de suspensão da atividade do Requerente objeto dos presentes autos assentava no preenchimento de dois requisitos, a saber, prova de legitimidade e estado dos trabalhos.
B- A ordem de suspensão foi transmitida há cerca de um ano, sendo que a Demandada está munida de todos os elementos para proferir decisão pelo menos desde maio de 2023 e subsiste em não decidir.
C- O Requerente desempenhou ao longo de mais de 15 anos a sua atividade no local objeto do alvará, e, o mesmo previa a movimentação de mais de 100 mil m3 de areia.
D- A vistoria evidenciou que ainda se encontram depositados no local e a carecer de movimentação mais de 17 mim m3 de areia.
E- É patente que para um trabalho do jaez do objeto dos presentes autos – movimentação de mais de 100 mil m3 implica o emprego de máquinas e de trabalhadores.
F- É manifesto que atividades do jaez da dos presentes autos carecem de licenciamentos morosos, complexos e que nem sempre são possíveis, pelo que, cogitar sequer a hipótese do Requerente poder recolocar trabalhadores e máquinas afetos a uma atividade com esta dimensão em outra qualquer atividade é completamente contrário às regras de experiência comum.
G- É além disso facto notório que a ordem de suspensão objeto dos presentes autos configura prejuízo até para os proprietários dos terrenos, pelo que, a pessoa que desempenhou ao longo de mais de 15 anos atividade naquele local sofre um prejuízo óbvio e manifesto.
H- Qualquer pessoa, que exerça uma qualquer atividade, seja ela muito rentável ou não, e que é impedido de a fazer sofre um prejuízo, sendo certo que, quanto mais dificil é o licenciamento da atividade em causa, mais dificil é a sua conversão e, consequentemente, maior é o prejuízo sofrido. Ora,
I- Tudo quanto se disse é notório, é perfeitamente demonstrável e demonstrado com recurso às regras da experiência, pelo que, não poderia o Tribunal a quo decidir nos termos em que decidiu, porquanto de factos notórios, evidentes e manifestos se trata.
J- Considerar a hipótese de que alguém que está impedido de exercer a atividade que exerceu nos últimos mais de 15 anos, não sofre qualquer prejuízo, muito menos prejuízo sério, é contrário às mais elementares regras da experiência.
K- É facto notório que qualquer inibição do exercicio de uma atividade – que estava licenciada e em plena execução – causa prejuízo ao administrado afetado pela decisão.
L- É manifesto que a movimentação de mais de 100 mil m3 de areia implica o emprego de máquinas, a contratação de trabalhadores.
M- É igualmente manifesto que os fundamentos que levaram à suspensão do Alvará, a saber, prova da legitimidade e a verificação se os trabalhos já se encontrariam concluídos, não se verificam, o que resulta desde logo de prova documental junta pela Demandada.
N- A vistoria junta pela Demandada evidencia que para a conclusão dos trabalhos ainda é necessário movimentar-se mais de 17 mil m3 de areia.
O- O Tribunal a quo face à manifesta ilegitimidade de atuação da Demandada, ao manter a suspensão dos trabalhos, quando os mesmos não estão concluídos, com prejuízo, quer para o Requerente, quer para os proprietários que o incumbiram de tal tarefa, preferiu decidir pela não demonstração de um prejuízo que é tão manifestamente evidente que, como diz o povo “entra pelos olhos dentro”.
P- Não é sequer possível considerar que os proprietários que aguardam pela entrega dos terrenos à cota não tenham prejuízo, quanto mais quem empenhou os últimos 15 anos da sua vida nessa tarefa.
Q- Seja a atividade a única ou não, foi a atividade que o Requerente desempenhou nos últimos mais de 15 anos, que implicou a movimentação de vários milhares de m3 de areia e que ainda assim está longe de estar concluída, pelo que, ordenar a suspensão de um trabalho em curso não é o mesmo, nem tem a mesma gravidade, que não conceder autorização para o exercício de uma atividade nova.
R- Dizem-nos as regras da experiência comum que alguém que exerce ao longo de mais de 15 anos uma atividade e, que de forma infundada se vê impedido de o fazer sofre um manifesto prejuízo, que demanda dos Tribunais uma resposta cabal.
S- A atividade desenvolvida é uma atividade manifestamente escrotinada, entenda-se, não é possivel a movimentação de inertes em qualquer local, e o inicio de uma atividade da semana seguinte, porquanto, são situações que carecem de licenciamento, licenciamentos esses que passam por diversas entidades, são morosos e dificeis de conseguir, pelo que, considerar sequer possível sair do local dos autos e continuar a atividade numa qualquer outra localização revela um desconhecimento completo da natureza da atividade em causa.
T- Salvo o devido respeito, impunha-se que o Tribunal se debruçasse sobre a questão de fundo, que era a de aferir da legitimidade e justeza da ordem de suspensão da Demandada. Com efeito,
U- O Tribunal a quo não poderia como não pode, cogitar a hipótese do Requerente ter a possibilidade de afetar todas as máquinas e trabalhadores que tinham para um serviço que implicava a movimentação de mais de 100 mil m3 de areia, ao longo de mais de 15 anos, e afeta-los a outro local que, como é sabido, a atividade depende de licenciamentos dificeis e morosos.
V- Por si só, tamanhos factos, que são notórios, implicavam decisão diversa.
W- Mal andou a decisão recorrida ao considerar não se verificar demonstrado o periculum in mora, porquanto, é manifesto que alguém impedido de exercer a atividade que desenvolveu ao longo de mais de 15 anos sofre, como parece evidente, um prejuízo sério, que demanda dos Tribunais uma resposta cabal.
X- Ora, sendo facto notório a existência desse prejuízo, ainda que longe de ser quantificado, impunha-se que o Tribunal a quo considerasse verificado o requisito do prejuízo dificilmente reparável.
Y- O Tribunal ao invés de censurar a inércia da Demandada, optou por decidir pela inexistência de prejuízo quando, salvo o devido respeito, este é manifesto.
Z- Como se tem vindo a evidenciar nos autos, a Demandada optou por não decidir, por estar perfeitamente ciente de que a sua ordem carece de fundamento, pelo que, deverá a Sentença recorrida ser revogada e substituída por outra, que dando cabal cumprimento ao dever de decidir, decrete a providência impetrante, assim se fazendo a costumada JUSTIÇA.
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O Requerido Município ... contra-alegou, pugnando pela improcedência do recurso e confirmação da decisão recorrida, tendo formulado as seguintes conclusões:
1. O Recorrente veio com o presente recurso colocar em crise a douta sentença proferida pelo Tribunal a quo, que julgou o procedimento cautelar improcedente, indeferindo a peticionada concessão de Autorização Provisória para Prosseguimento de Atividade, nos termos do artigo 112.º, n.º 2 alínea d) do CPTA.,
2. Não concorda o Recorrente com a conclusão a que chegou o Tribunal “a quo”, de que não se encontram preenchidos os requisitos de aplicação do procedimento cautelar, no caso, do “periculum in mora”, isto porque, no seu entendimento, suspender a atividade, fosse qual fosse a sua rentabilidade causaria sempre um “prejuízo inerente à impossibilidade de ter um rendimento-
3. Ora, tal versão ao até distorção dos mesmos é descabida, não podendo o Recorrido deixar de discordar do Recorrente, devendo a douta decisão judicial, ora posta em crise, ser integralmente mantida, porque prolatada com arrimo nas mais ilustres doutrina e jurisprudência adotadas, e com fundamento na legislação vigente, revelando-se irrepreensível, quer pela apreciação da factualidade, quer pela subsunção e interpretação do Direito aplicável, não merecendo a mais ligeira réstia de censura.
4. Para o Recorrido, sempre foi pressuposto de atribuição do alvará de alteração do relevo natural para integração do solo para fins agrícolas que o seu Requerente fosse titular do direito de propriedade sobre o bem imóvel ou, então, que estivesse devidamente representado, uma vez que os direitos que conferem legitimidade, nos termos do artigo 9.º do RJUE, são o direito de propriedade e os direitos reais menores que conferem a faculdade de realizar a operação urbanística, porque assentes num título constitutivo, quer de direitos privados (usufruto, uso e habitação, superfície), quer de direitos de natureza pública (v.g. concessão de bens dominiais), sendo os seus titulares «BB», «CC», «DD» e «EE».
5. Todavia, no último pedido de renovação do alvará, o mesmo não foi requerido em nome dos proprietários dos terrenos denominados “Prazos”, mas sim pelo ora Recorrente. O que se até à data nunca tinha levantado a questões quanto à sua legitimidade, naquele momento foi a mesma questionada, levando à suspensão imediata dos trabalhos.
6. Mas como se isso não bastasse, o Recorrido, por ação de fiscalização dos seus serviços internos, levantou auto de contraordenação contra o Recorrente, quanto a uma possível extração ilegal de inertes, bem como teve conhecimento do levantamento de autos de notícia pela GNR pelo mesmo motivo, que levaram também ao levantamento de autos de contraordenação, já juntos aos autos principais como documentos n.º 1, 2 e 3.
7. Tendo sido também apresentada, junto do Requerido, uma denúncia relativa à atividade desenvolvida pelo Recorrente na qual se suscitam dúvidas quanto à legalidade da atividade desenvolvida pelo Recorrente, porquanto é referido que o Recorrente extrai inertes de outros terrenos, para depois depositá-los no prédio rústico em discussão nos presentes autos, aproveitando-se do facto de a remoção de terras, no local, se encontrar devidamente licenciada, nunca colocando o solo à cota dos terrenos adjacentes, o que ainda não o fez passados 14 anos.
8. Estando aqui em causa o desenvolvimento de uma atividade ilegal de extração de inertes, que pela sua gravidade não pode ser ignorada pelo Recorrido sendo necessário averiguar da sua veracidade, em conjunto com entidades como a GNR e a CCDR. Daí o Recorrido ainda não ter tomado uma posição quanto à prorrogação ou não do alvará em questão.
9. Todavia, com a sua pretensão o Recorrente tenta fazer tábua rasa tábua rasa dos requisitos legais para a adoção de um procedimento cautelar, tentando fazer crer ao Tribunal que qualquer prejuízo, seja de que natureza for, deveria levar ao decretamento da providência, simplesmente porque sim.
10. Bem sabendo que não basta à pessoa que se sinta lesada alegar que teve um prejuízo, ou alegar prejuízos genéricos, pelo que demonstra o mesmo insensatez ao pretender que o Tribunal se substituísse no seu papel e aferisse quanto à “legitimidade e justeza” da ordem de suspensão do Requerido quando o mesmo ignorou – olimpicamente! – os requisitos para o decretamento da providência cautelar.
11. Bem sabendo o Recorrente, ou pelo menos tendo a obrigação de saber que se pretendia efetivamente uma ação por parte do Recorrido, que o mesmo se pronunciasse sobre a deferimento/indeferimento do alvará, o procedimento cautelar não seria certamente o expediente processual mais correto, dispondo o Recorrente ao seu alcance de outros meios processuais que melhor poderiam acautelar a sua pretensão.
12. Pelo que, uma vez mais, se dirá que apenas alegar factos genéricos e que apenas, no seu entender, são “notórios” ou até do senso comum, não faz com que os requisitos, nomeadamente, do periculum in mora se mostrem preenchido.
13. Desta forma, apesar do Recorrente não aceitar, a decisão quanto à a improcedência do processo cautelar, reitera-se, que a douta sentença de fls. ... não merece qualquer censura.
14. Os critérios de decisão dos quais depende a concessão das providências cautelares estão previstos no artigo 120.º do CPTA, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro. A redação conferida ao n.º 1 deste preceito legal pelo já citado DL n.º 214-G/2015 pôs termo à diferenciação de critérios até então existentes, consoante a natureza conservatória ou antecipatória da providência requerida.
15. Assim sendo, atualmente, a providência cautelar é adotada quando “haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”.
16. As providências cautelares, quer sejam conservatórias ou antecipatórias, são adotadas quando haja fundado receio (periculum in mora) da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal, e, cumulativamente, que seja provável (verosímil, expetável, previsível) que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente (fumus boni iuris).
17. Para que seja decretada uma providência cautelar é necessário que se verifiquem cumulativamente os seguintes requisitos: i) fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (periculum in mora); ii) que seja provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente (fumus boni juris); iii) que da ponderação dos interesses públicos e privados em presença resulte que os danos decorrentes da concessão da providência não se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, ou que, sendo superiores, possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências (critérios da proporcionalidade e adequação da providência).
18. A concessão da providência cautelar depende da invocação e demonstração de factos de onde se conclua pela verificação dos supra aludidos requisitos, sendo que incumbe ao requerente da providência o ónus de alegar e provar a matéria de facto integradora do periculum in mora (através de factos ou circunstâncias suficientemente determinadas que, segundo um juízo de normalidade e pelas regras de experiência comum, abarquem a situação de perigo justificativa da concessão da medida pretendida), não podendo o Tribunal substituir-se, a não ser na atendibilidade de factos instrumentais que resultem da instrução e discussão.
19. No caso em concreto o Recorrente não alegou factos que permitissem ao Tribunal concluir pela verificação do periculum in mora, ou seja, do fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que aqueles visam assegurar no processo principal;
20. Ou seja, o Tribunal tem de convencer-se, mediante um juízo de prognose póstuma, “de realidade ou próximo da certeza” e não de “mera probabilidade”, que existe um fundado e atual receio da produção de prejuízos irreparáveis/dificilmente reparáveis para o requerente se não vier a decretar-se a providência; só assim se considerando “justificada” a cautela que é solicitada — cf., neste sentido, VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa.
21. Na verdade, nos factos alegados pelo Recorrente, salvo o devido respeito por opinião diversa, não se mostra consubstanciada qualquer violação da concreta esfera jurídica do mesmo, que, porventura, possa resultar num qualquer prejuízo de difícil reparação ou até imediato;
22. Pelo que, nas suas alegações, e aquilo a que chama “factos notórios” os prejuízos alegados não passam de considerações genéricas ou abstratas quanto aos transtornos e incómodos. Pelo que, claramente, incumpriu o Recorrente, e de forma grosseira, o ónus de alegar e concretizar os factos que consubstanciam o referido periculum in mora, suscetíveis de convencer o Tribunal da sua verificação.
23. Aliás, não se compreende como é que o Recorrente vem agora alegar que a suspensão dos trabalhos de remoção de terras lhe estaria a causar um dano irreparável ou de difícil reparação quando já mantém a presente situação há cerca de 14/15 anos, e ainda pretenderia a sua prorrogação até ao ano de 2029. Agora, o que o Recorrente não refere e deliberadamente omite ao Tribunal é que o que lhe verdadeiramente lhe estará a causar prejuízo é a consequente suspensão da extração de inertes, por força da suspensão dos trabalhos.
24. Importa, contudo, esclarecer que a licença atribuída aos proprietários do prédio rústico em questão nos presentes autos não é de extração de inertes, mas sim de movimentação dos solos para fins agrícolas - sendo o aproveitamento dos inertes uma consequência da remoção das terras -, e a sua primordial finalidade é a de terraplanagem dos mesmos para fins agrícolas, ou seja, para que os mesmos possam ser cultiváveis;
25. Movimentação essa que, pasme-se, ainda não se encontra concluída passados mais de 14 anos após a emissão da (primeira) licença, e que, de acordo com alegado pelo Recorrente, ainda seriam necessários mais 7 (sete) anos – pasme-se novamente, num total então de 21 anos - para a sua conclusão!
26. Não se pode ignorar qual o verdadeiro móbil do Recorrente na atividade desenvolvida no imóvel em questão, que se encobre sob uma pretensa prestação de serviços,
27. Pelo que daqui resulta, claramente, que não se verifica a existência de periculum in mora e, a ser assim, tal compromete irremediavelmente a concessão da providência cautelar requerida, pelo que prejudicados ficam os demais pressupostos previstos no identificado artigo 120.º do CPTA.
28. Nesse sentido, renovam-se todos os termos da defesa apresentada pelo Recorrido Município ... na sua oposição à providência cautelar sub judice, que aqui se devem dar por integralmente reproduzidos para os devidos e legais efeitos
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O Ministério Público junto deste Tribunal Central, notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º, nº 1 e 147º, nº 2, ambos do CPTA, não emitiu parecer.
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Sem vistos, atento o disposto nos arts. 36º nºs 1 e 2 e 147º do CPTA, mas com prévia divulgação do projecto de acórdão pelos Senhores Juízes Desembargadores Adjuntos, o processo vem submetido à Conferência.
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II – DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO
Atentas as conclusões das alegações do recurso interposto, que delimitam o seu objecto, nos termos dos art.s 635º, nºs 4 e 5 e 639º, nºs 1 e 2 do CPC, ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, a questão decidenda reside em saber se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento de direito, ao rejeitar a providência cautela requerida, com fundamento na não verificação do requisito periculum in mora.
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III – FUNDAMENTAÇÃO
De Facto
A sentença recorrida considerou indiciariamente provados os seguintes factos:
A) Em 14/03/2006, «BB», «CC», «DD» e «EE», na qualidade de proprietários de três prédios rústicos contíguos, denominados de “Prazos”, requereram junto do Presidente da Câmara Municipal ..., o licenciamento para ações de limpeza mecânica de matos, corte de árvores e alteração do relevo natural, através do rebaixamento até à cota dos terrenos limítrofes (Cfr. fls. 9 do processo administrativo);
B) Em 12/02/2012, na sequência do indeferimento do requerimento anterior, os mesmos requerentes solicitaram junto da Câmara Municipal ... a reapreciação do processo, com base nos pareceres favoráveis da Comissão Regional da Reserva Agrícola da Beira Litoral e da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro (Cfr. fls. 10 do processo administrativo); C) Em 29/05/2009, a Câmara Municipal ..., no âmbito do processo n.º 03/06, emitiu o alvará n.º 01/09, pelo qual licenciou a «BB», «CC», «DD» e «EE», a “alteração de relevo natural, para integração de solo para fins agrícolas, com aproveitamento dos inertes removidos, nos prédios rústicos denominados de “Prazos” ”, tendo sido fixadas as seguintes condições especiais:
“1. Este alvará de licença é válido por um ano, renovável por iguais e sucessivos períodos até 2015;
2. Com exclusão da taxa inicial, paga no momento da emissão de alvará, as taxas subsequentes devem ser pagas no mês de janeiro de cada ano;
3. Sempre que, concluída cada uma das fases, os titulares do presente alvará deverão suspender os trabalhos e solicitarem vistoria e fiscalização à Câmara Municipal ... e proceder à integração da área movimentada no solo agrícola, agricultando-o”; (…)” (cfr. doc. n.º 1 junto com o requerimento inicial);
D) Em 25/03/2009, os proprietários dos prédios abrangidos pelo alvará 01/09, celebraram com o aqui requerente, o documento titulado de contrato de prestação de serviços, junto a páginas 10 do documento n.º 1 do requerimento inicial que se considera reproduzido, e do qual se extrai o seguinte segmento:
“(…)
------ Primeira --------
---Um - O segundo Outorgante obriga-se a proceder à terraplanagem dos imóveis descritos nos considerandos A), B) e C) para que estes fiquem novelados pelos terrenos vizinhos permitindo assim a exploração agrícola dos mesmos. --------------
---Dois – A prestação de Serviço prevista o número anterior terá a duração global prevista no Alvará de Licença n.º 1/09, emitido pela Câmara Municipal ..., sendo todos os trabalhos limitados pela execução conforme a tal alvará.
--------- Segunda -------
---Os Primeiros Outorgantes obrigam-se a entregar ao Segundo, para pagamento do presente contrato os excedentes que resultarem da referida terraplanagem.
-------------- Terceira --------
---O pagamento de todas as taxas camarárias relativas ao alvará supra identificado corre por conta do Segundo. ---
(…)”;
E) Quer o licenciamento, quer o pagamento de taxas devidas foi fracionado pelos 7 anos (Provado por acordo e docs. n.º 2 e 3 juntos com o requerimento inicial);
F) Em 28/05/2010, «BB», por si e em representação dos outros requerentes, solicitou a prorrogação do Alvará pelo prazo de um ano (cfr. doc. a fls. 55 do processo administrativo);
G) Em 20/12/2010, «BB», por si e em representação dos outros requerentes no âmbito do processo n.º 3/06, solicitou, por requerimento dirigido ao Sr. Presidente da Câmara Municipal ..., a emissão de guias para pagamento das taxas relativas ao ano de 2011 (cfr. doc. a fls. 57 do processo administrativo);
H) Por despacho de 10/01/2011, viria a ser deferida a emissão das guias (cfr. doc. a fls. 57 do processo administrativo);
I) Em 5/12/2011, «BB», por si e em representação dos outros requerentes no âmbito do processo n.º 3/06, solicitou a prorrogação do Alvará n.º 1/09 pelo prazo de um ano (cfr. doc. a fls. 64 do processo administrativo);
J) Em 22/11/2011, «BB», por si e em representação dos outros requerentes no âmbito do processo n.º 3/06, solicitou a prorrogação do Alvará n.º 1/09 pelo prazo de um ano (cfr. doc. a fls. 68 do processo administrativo);
K) Em 14/08/2013, «CC», por si e em representação dos outros requerentes no âmbito do processo n.º 3/06, solicitou a prorrogação do Alvará n.º 1/09 de 2015 a 2022, com fundamento no alegado atraso dos trabalhos licenciados (cfr. doc. a fls. 69 do processo administrativo);
L) Em 2/02/2015, «CC», por si e em representação dos demais requerentes no âmbito do processo n.º 3/06, solicitou a prorrogação do alvará n.º 1/09 pelo prazo de um ano (cfr. doc. a fls. 70 do processo administrativo);
M) Em 23/12/2015, «BB», por si e em representação dos demais requerentes no âmbito do processo n.º 3/06, solicitou a prorrogação do alvará n.º 1/09 pelo prazo de um ano (cfr. doc. a fls. 71 a 73 do processo administrativo);
N) Em20/12/2016, «CC», por si e em representação dos demais requerentes no âmbito do processo n.º 3/06, solicitou a prorrogação do alvará n.º 1/09 pelo prazo de um ano (cfr. doc. a fls. 81 do processo administrativo);
O) Em 18/12/2017, «CC», por si e em representação dos demais requerentes no âmbito do processo n.º 3/06, solicitou a prorrogação do alvará n.º 1/09 pelo prazo de um ano (cfr. doc. a fls. 86 do processo administrativo);
P) Em 20/12/2018, «CC», por si e em representação dos demais requerentes no âmbito do processo n.º 3/06, solicitou a prorrogação do alvará n.º 1/09 pelo prazo de um ano (cfr. doc. a fls. 108 do processo administrativo);
Q) Em 16/09/2019, «CC», requerente identificado na al. anterior, foi notificado pelo Município ... da realização de vistoria aos terrenos em causa, de acordo com a condição imposta no ponto 3 do alvará n.º 1/09, emitido para alteração de relevo natural, para integração de solo para fins agrícolas, com aproveitamento dos inertes removidos, bem como do valor das taxas devidas pelo aproveitamento das massas minerais, e da quantia em dívida a esse título (cfr. doc. a fls. 126 e 127 do processo administrativo);
R) Em 19/09/2019, «AA», veio requerer junto do Sr. Presidente da Câmara Municipal ..., “na qualidade de explorador da pedreira com o processo mencionado em epígrafe” (3/06), o pagamento das taxas, no valor de €23.369,40, em 4 prestações (cfr. doc. a fls. 143 do processo administrativo);
S) Em 19/10/2019, o Sr. Presidente da Câmara Municipal autorizou o pagamento em prestações, nos termos propostos (cfr. doc. a fls. 144 do processo administrativo);
T) Por ofício de 25/10/2019, foi dado conhecimento do teor do despacho de 19/10/2019 a «CC» (cfr. doc. a fls. 145 do processo administrativo);
U) Em 19/02/2021, «AA», apresentou junto da Câmara Municipal ..., o requerimento junto a fls. 154 do processo administrativo, que se considera aqui reproduzido, e pelo qual aquele solicitou a prorrogação do alvará n.º 1/09 de 2022 a 2029, com fundamento num alegado atraso dos trabalhos, que seriam originados pela crise económica vivenciada pelo país desde 2016, bem como pela pandemia de Covid-19 (cfr. doc. a fls. 154 do processo administrativo);
V) Sobre o referido pedido foi produzida informação técnica em 9/12/2021, que se pronunciou no sentido de ser aprovada “a prorrogação do alvará por um ano, renovável por iguais e sucessivos períodos, até 2029, ou até que o requerente proceda ao rebaixamento da área em falta (o facto que ocorrer em primeiro lugar”, sendo que, no que se refere à legitimidade do requerente, se dizia que: “Relativamente à legitimidade do requerente, verifica-se a existência de um contrato de prestação de serviços a favor daquele, que o legitima a proceder à terraplanagem dos prédios objecto do alvará licença n.º 1/09, com a duração global prevista no referido título, encontrando-se todos os trabalhos limitados pela execução, conforme o alvará. Pelo que se considera que o requerente tem legitimidade para a pretensão requerida.” (cfr. doc. a fls. 161 do processo administrativo);
W) Em 21/12/2021, a Câmara Municipal ... “deliberou, por unanimidade, prorrogar o alvará n.º 01/09 por um ano, renovável por iguais e sucessivos períodos, até 2029, ou até que o requerente proceda ao rebaixamento da área em falta (o facto que ocorrer em primeiro lugar)” (Cfr. doc. a fls. 165 do processo administrativo);
X) Em 13/12/2022, o requerente nos autos, apresentou requerimento junto da Câmara Municipal ..., onde alegou que, pelo facto de o prazo inicialmente concedido não se mostrar bastante para a conclusão dos trabalhos, requeria a prorrogação do alvará n.º 1/09 até ao ano de 2023 (Cfr. doc. a fls. 207 do processo administrativo);
Y) Em 23/01/2023, pela Chefe de Divisão «FF» foi produzida informação técnica, de onde resultava que: “de acordo com o alvará n.º 1/09, é condição do mesmo (cfr. ponto 3) a obrigação de suspender os trabalhos, enquanto não for feita a vistoria. Assim sendo, propõe-se que se notifique o requerente a informar que deverá proceder à suspensão imediata dos trabalhos, enquanto não for deferido o pedido de renovação da licença. Mais se propõe que seja agendada vistoria conjunta, em articulação com Núcleo de Fiscalização Municipal, a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento do Centro e a Guarda Nacional Republicana, do Destacamento Territorial de Aveiro. Verificando-se que o pedido de renovação anual apresentado pelo requerente não se encontra subscrito pelos demais proprietários, proponho que o mesmo seja notificado para apresentar documento que lhe confira legitimidade para solicitar a requerida renovação” (Cfr. doc. a fls. 212 e 213 do processo administrativo);
Z) Através de ofício de 30/01/2023, «AA», requerente nestes autos judiciais, tomou conhecimento pelo ofício n.º OBP-151/23, que: “em cumprimento do meu despacho de 2023/01/25, e nos termos do parecer técnico de 2023/01/23, da obrigação de suspender os trabalhos, enquanto não foi efetuada a vistoria, conforme condição n.º 3 do alvará n.º 1/09, e não for deferido o pedido de renovação da licença. Mais se informa que será realizada uma vistoria, da qual será oportunamente notificado do dia e hora da realização da mesma. Ainda sobre o assunto, verificando-se que o pedido de renovação anual apresentado pelo requerente não se encontra subscrito pelos demais proprietários, notifica-se V. Exa., para apresentar, no prazo de 10 dias uteis, documento que lhe confira legitimidade para solicitar a renovação do alvará 1/09. (…)” (Cfr. doc. a fls. 214 do processo administrativo);
AA) Em 6/02/2023, o ora requerente, através do seu mandatário, enviou uma mensagem de correio eletrónico dirigido ao Sr. Presidente da Câmara Municipal, solicitando a realização da vistoria com urgência (Cfr. doc. n.º 8 junto com o requerimento inicial);
BB) Em 15/02/2023 foi realizada a vistoria determinada pela autarquia cujo auto se mostra junto a fls. 149 e 150 do processo administrativo, o qual se tem aqui por reproduzido, e de onde se extrai o seguinte excerto:
“(…) 4. No local, visualmente pôde constatar-se que:
4.1. O terreno em causa encontrava-se, aparentemente, rebaixado à cota dos terrenos vizinhos. Algumas partes de terreno já rebaixadas não se encontravam visivelmente com culturas agrícolas, à data, mas conforme registo fotográfico, os terrenos encontravam-se lavrados.
4.2. Existia um local improvisado para assistência às máquinas, com recipiente de produtos inerentes a essa atividade, assim como uma ferramentaria.
4.3. Na parte a poente do terreno, existia parte de uma duna, ainda com massas minerais (areias), conforme apresentado no levantamento topográfico, apresentado em 26/04/2023.
5. Levantamento topográfico e limites da licença
O levantamento topográfico apresentado foi efetuado tendo como base os limites dos terrenos, tendo sido o valor total calculado de 17930.25 m3 de massas minerais ainda por retirar do local.
O alvará de licença N.º 1/09 emitido por esta CM, refere que a área incide nos prédios com n.ºs matriciais 2399, 2401 e 2409, com área total de 41.746 m2. Segundo informação do topógrafo, as margens da vala existente distam dos marcos (limites) dos terrenos, uma média de 6 metros.
6. Conclusão:
6.1. Não se detetou desconformidade no que respeita ao rebaixamento já efetuado, relativamente aos terrenos vizinhos (conforme levantamento topográfico apresentado).
6.2. Conforme constatado no ponto 4.2, essas instalações não constam nas cláusulas do alvará em causa, pelo que será de retirar.
6.3. Quanto ao rebaixamento da totalidade da área alvo do alvará de licença, além de ter que respeitar os limites dos marcos dos prédios em causa, será de indagar a entidade que emitiu parecer favorável (CRRABL) em 23/01/2007– Proc. 513/CRRA/2066– ACTA 16589, sobre a situação dos limites dos terrenos a poente, no que respeita à distância e taludes a guardar relativamente à vala hidráulica, dado que o parecer somente refere “..rebaixamento do solo até à cota dos terrenos adjacentes de acordo com o requerido”.
Mais, dada a competência da APA, será de consultar a mesma, quanto ao mesmo assunto.”
CC) Em 29/03/2023, o ora requerente, através do seu mandatário, enviou mensagem de correio eletrónico ao gabinete do Presidente da Câmara Municipal, no qual requeria a realização de reunião,
tendo em vista apurar as diligências eventualmente em falta para levantamento da ordem de suspensão do alvará (Cfr. doc. n.º 9 junto com o requerimento inicial);
DD) A mensagem de correio eletrónico identificada na al. anterior, mostrava-se instruída com os documentos denominados de credencial pelos quais «GG», cabeça de casal da herança aberta por óbito de «BB», «DD» atribuíam ao requerente “poderes de representação e legitimidade para junto da Câmara Municipal ... e quaisquer outras Autoridades Administrativas, solicitar todas as autorizações, renovação e alvará, requerer documentos, e representar a referida herança em tudo o que se mostre necessário para o cumprimento do disposto no alvará supra referido, permitindo assim a entrega do imóvel logo que se mostrem concluídos os trabalhos. Mais declara que a presente credencial permite ao ora nomeado representante diligenciar junto de qualquer autoridade administrativa todos os assuntos relacionados com o Alvará 1/09” (Cfr. doc. n.º 10 junto com o requerimento inicial);
EE) No decurso da suspensão dos trabalhos o Município, por ação de fiscalização dos seus serviços internos, levantou auto de contraordenação contra o Requerente, quanto a uma possível extração ilegal de inertes, bem como teve conhecimento do levantamento de autos de notícia pela GNR pelo mesmo motivo, que levaram também ao levantamento de autos de contraordenação (cfr. docs. n.º 1,2 e 3 juntos com a oposição).
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Consignou o Tribunal a quo que “Não se provaram outros factos relevantes para a boa decisão da causa”.
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De Direito
Vem o presente recurso interposto da sentença que indeferiu a autorização provisória para o Requerente prosseguir a actividade decorrente do Alvará nº 01/09, que licenciou aos proprietários dos prédios identificados na al. A) do probatório a “alteração de relevo natural, para integração de solo para fins agrícolas, com aproveitamento dos inertes removidos”.
Considerou o Tribunal a quo não estar verificado o requisito periculum in mora, com a seguinte fundamentação:
“(…)
Quanto ao requisito em apreciação, o requerente alega ser prejudicado com a omissão de decisão e a suspensão da atividade, porquanto, para responder ao serviço que lhe foi adjudicado adquiriu máquinas, camiões, contratou funcionários, e montou uma operação tendo em vista a dimensão dos serviços contratados, quer em termos de tempo quer em termos de volume de inertes. Toda a estrutura e investimento foi pensada de modo adequado ao tempo durante o qual os trabalhos decorreriam, isto é, até 2029. Mostrando-se parados os trabalhos em causa, não obtém receitas que custeiem as despesas.
Ora, como se deixou dito supra, o requerente pretende obter uma autorização provisória que permita a continuação da atividade que desenvolve nos terrenos abrangidos pelo Alvará n.º 1/09.
Desta feita, deve considerar-se, em ordem a verificar da existência do periculum in mora, in casu, da existência de prejuízos de difícil reparação, se estão reunidos os elementos necessários em termos de alegação e prova para a sua verificação.
Perscrutada a antedita alegação do requerente, desde logo resulta da mesma que em momento algum é alegada a produção de prejuízos de difícil reparação, muito menos de uma situação de facto consumado.
Como se deixou referido, o requerente limita-se a alegar que efetuou investimentos para desenvolver a sua atividade nos prédios em causa, e que com a suspensão dos trabalhos não está a retirar receitas dos mesmos para fazer face às despesas. Porém, tais alegações são meramente genéricas e conclusivas.
Com efeito, o requerente não juntou qualquer prova documental relativamente à aquisição de quaisquer máquinas, nem custos associados às mesmas, nem comprovou quaisquer despesas com trabalhadores alocados àqueles concretos trabalhos. Perscrutada a alegação do requerente, não se sabe quantos trabalhadores tem o mesmo, quais os custos, bem como se desenvolve ou não as funções em causa noutros prédios, ou se aqueles são a sua única atividade. E tal alegação era essencial porquanto, ainda que se admitisse que o requerente tinha trabalhadores alocados àquele serviço, desconhece-se, porque não foi alegado, se o mesmo não tinha outras obras onde os mesmos pudessem levar a cabo a sua atividade.
Alega igualmente que toda a operação foi montada para o tempo tido como inicialmente adequado para o tempo durante o qual os trabalhos decorreriam, isto é, 2029. A propósito da referida alegação, a qual é destituída de factos, não se deixe de referir que, tendo o alvará sido inicialmente concedido até 2015, não resulta igualmente da alegação por que motivo foi montada uma operação até 2029, isto é, uma operação montada para um período de 20 anos, quando o alvará previa apenas 6 anos.
Concomitantemente, mesmo que se aceitasse que o requerente tinha despesas relacionadas com aqueles trabalhos, nada mais alegou o mesmo que pudesse permitir a conclusão de que a suspensão da atividade nos prédios em causa fosse apta a criar prejuízos de difícil reparação. Para tal, ter-se-ia, primeiro, de concluir ser aquela a única obra em causa, o que não é alegado e, subsequentemente, que ainda assim, o pagamento mensal das despesas que se mantinham seria apto a colocar a atividade do requerente numa situação económica de difícil reparação.
Estando em causa a produção de prejuízos económicos, e que por isso são suscetíveis de serem reparados financeiramente em sede de responsabilidade civil, os mesmos apenas serão merecedores de tutela cautelar no caso de aqueles serem de tal modo relevantes que possam colocar em risco a atividade da empresa/empresário, sendo dificilmente reparados. Porém, tal não é sequer alegado pelo requerente, que aliás relega a quantificação dos prejuízos para execução de sentença.
Assim, não se sabe quais os concretos prejuízos do requerente com a não concessão da providência, porquanto os mesmos não foram alegados, nem em que medida aqueles, a verificarem-se, conduziriam a uma situação de difícil reparação, o que não foi também alegado.
Considerando tudo quanto se deixou dito, na ausência de alegação de factos concretos, e de junção de prova documental apta a provar prejuízos financeiros, nada alegou o requerente que pudesse sustentar a existência de uma situação de facto consumado, ou mesmo o risco de se produzirem prejuízos de difícil reparação.
Não basta, na verdade, e atendendo ao supra exposto, alegar genericamente ou de forma conclusiva e hipotética que a não concessão da providência vai acarretar prejuízos, sem, contudo, identificar em concreto a que prejuízos se refere, cabendo-lhe o ónus, nos termos dos artigos 114.º, n.º 3, al. g) do CPTA, 5.º, n.º 1 do CPC e 342.º do CC, de o fazer.
Ademais, o juiz apenas pode considerar os factos instrumentais, complementares ou concretizadores dos factos que as partes hajam alegado, e, bem assim os factos notórios (artigo 5.º, n.º 2, alínea a), b) e c) do CPC). Ora, no caso concreto, como já referido, não foram sequer alegados os factos essenciais pelo requerente, mas apenas meras conclusões, vagas e genéricas.
Do mesmo modo, não estamos perante qualquer facto notório de conhecimento geral, pois a situação concreta da requerente não se afigura um facto generalizável de conhecimento de toda a comunidade (412.º CPC). Acompanhamos assim o vertido no Acórdão do TCAN, de 25 de janeiro de 2013, proferido no processo n.º 01056/12.9BEPRT-A, no qual se pode ler:
(…)
Estando em causa uma pretensão que se encontra por decidir administrativa, mesmo que se admita que, no limite, a falta de resposta à dita pretensão é apta a causar prejuízos, aquilo que se exige em sede cautelar é que aqueles sejam de tal modo sérios que obstam a que se aguarde pela decisão da ação principal, sob pena de estar sempre verificado o requisito perante a possibilidade de vir a existir um prejuízo.
Não detendo o Tribunal elementos suficientes relativos à situação económico-financeira do requerente e respetiva atividade, elementos estes que lhe caberia juntar aos autos, bem como alegar concretamente as condições em que se encontra e em que ficaria no caso de a providência não ser decretada e, não se podendo o Tribunal substituir ao requerente no que respeita ao ónus a que este se encontra adstrito de alegar e provar o requisito do periculum in mora, nos termos que já foram sendo referidos supra, conclui-se pela não verificação desse mesmo requisito.
(…)”
Adiante-se que o decidido é para manter, não podendo ser outra a sorte da providência cautelar instaurada.
Vejamos.
As providências cautelares são mecanismos não autónomos de tutela de pretensões jurídicas que se desenvolvem na dependência de uma acção principal. São mecanismos acessíveis ao administrado para tutela efectiva dos seus direitos e interesses legalmente protegidos.
Os processos cautelares caracterizam-se pela sua provisoriedade e instrumentalidade em relação ao processo principal, características que se revelam com clareza no facto de os mesmos não se destinarem a ditar em definitivo o direito mas, apenas e tão só, a possibilitar que o direito, que irá ser estabelecido no processo principal, ainda possa ter utilidade e na circunstância de o Juiz não poder conceder nesses processos o que se consegue obter nos autos de que dependem.
O decretamento de providências cautelares mostra-se sujeito aos critérios definidos nos nº s 1 e 2 do art. 120º do CPTA.
Assim, o decretamento de providências cautelares – sejam elas conservatórias ou antecipatórias – exige o preenchimento de dois pressupostos (positivos): (i) o fumus boni iuris ou “que seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”, e (ii) o periculum in mora ou “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal” (cfr. nº 1 do art. 120º).
O nº 2 do artigo 120.º acrescenta um terceiro pressuposto (negativo), nos termos do qual “a adoção da providência ou das providências é recusada, quando devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências”.
Em observância do citado normativo, principiou o Tribunal a quo por conhecer do requisito periculum in mora, tendo concluído pelo seu não preenchimento. Mais precisamente, entendeu o Tribunal a quo que o Requerente incumpriu o ónus que sobre si impendia de alegar a matéria de facto integradora deste requisito legal para a concessão da providência requerida.
Ao concluir pelo não preenchimento daquele requisito legal, atento o seu carácter cumulativo, inútil se tornou a tarefa de conhecer dos demais, qual seja o fumus boni iuris.
Serve isto para dizer que o Tribunal a quo não se furtou à sua tarefa de conhecer da “questão de fundo”, como declara o Recorrente.
Ao invés, conheceu. E fê-lo acertadamente.
O requisito periculum in mora consiste no “fundado receio de que quando o processo principal chegue ao fim já não venha a tempo de dar resposta adequada às situações jurídicas envolvidas no litígio, seja porque (a) a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil; seja, pelo menos, porque (b) essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis” - Cfr. Mário Aroso e Carlos Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Coimbra, Almedina, 2022, 5ª edição, pág. 1019.
Para aferir da verificação ou não deste requisito, diz Vieira de Andrade que o juiz “deve fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica.” – in A Justiça Administrativa (Lições), 9ª edição, Coimbra, Almedina, 2005, p. 340.
É sobre o Requerente que recai o ónus de alegar factos concretos e consistentes que – uma vez demonstrados - permitam afirmar a existência do “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal” - Cfr. entre tantos outros, acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 19.11.2008 (proc. n.º 0717/08) e de 22.01.2009 (proc. n.º 06/09), e acórdão deste TCAN, de 17.04.2015 (proc. nº 02410/13.4BEPRT), disponíveis para consulta em www.dgsi.pt.
Como se sumariou no supra referido aresto deste TCAN:
“I - A concessão das providências cautelares, no tocante ao requisito do periculum in mora exigido pelo artigo 120º, nº 1, alíneas b) e c), do CPTA, assenta nos factos alegados pelas partes. Uma alegação insuficiente e meramente “conclusiva”, porque desprovida dos factos essenciais que constituem a causa de pedir, não é adequada para a averiguação do preenchimento de tal requisito.
II - Cabe ao requerente alegar factos concretos que permitam ao julgador apreciar e eventualmente concluir pela existência de uma situação de carência económica relevante para preenchimento do requisito do periculum in mora previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA (…)
III - Se ao tribunal é lícito considerar os factos instrumentais que resultem da instrução da causa, bem como os factos daí resultantes que sejam complemento ou concretização dos que as partes hajam alegado e também os factos notórios e aqueles de que tenha conhecimento por virtude do exercício das suas funções, como dispõe o nº 2 do artigo 5º do CPC, já vedado lhe é erigir ele próprio uma causa de pedir, quanto aos factos essenciais, mediante inquirição de testemunhas sobre matéria meramente conclusiva e afirmações de ordem tabelar por referência à facti species da respectiva norma legal: Sairia violado gravemente o princípio da imparcialidade do juiz.”
Ora, no caso em apreço, o Requerente, ora Recorrente, limitou-se, no requerimento inicial, a proferir uma série de afirmações conclusivas, vagas e genéricas sobre alegados prejuízos económico-financeiros.
E, agora, em sede recursiva, o Recorrente – sem se insurgir contra a decisão do Tribunal a quo de não proceder à produção de prova testemunhal requerida nem tão pouco impugnar a matéria de facto tida como pertinente e provada - sustenta a notoriedade do prejuízo causado pela suspensão da actividade, decorrente da inércia do Recorrido (a não decisão do pedido de prorrogação do alvará).
Diz-nos o artigo 412º do CPC que não carecem de prova nem de alegação os factos notórios, devendo considerar-se como tais os factos que são do conhecimento geral.
Ora, a presente acção cautelar não encerra qualquer facto que seja do conhecimento geral ou público. De resto, a alegação do ora Recorrente, quer em sede de requerimento inicial quer no presente recurso, reveste-se de meias-palavras. Com excepção da suspensão da actividade que vem levando a cabo nos prédios abrangidos pelo alvará 01/09, nada se sabe (de concreto) da esfera do Requerente.
Podendo admitir-se que a suspensão de uma actividade acarreta prejuízo para aquele que a vinha exercendo, carece de qualquer fundamento pretender fazer equivaler a suspensão de uma actividade a uma situação de facto consumado ou a uma situação de prejuízo de difícil reparação.
Do que se trata aqui é de averiguar se existe um “perigo na demora” da resolução da acção principal (a intentar).
No dizer do STA, o periculum in mora constitui verdadeiro leitmotiv da tutela cautelar, pois é o fundado receio de que a demora na obtenção de decisão no processo principal cause danos de difícil ou impossível reparação aos interesses perseguidos nesse processo que motiva ou justifica este tipo de tutela urgente (cfr. acórdão de 24.05.2018, proc. 0371/18, publicado em www.dgsi.pt).
Ora, a este respeito, o Recorrente nada diz de concreto e mensurável.
Não se verificando o requisito do “periculum in mora”, não pode ser adoptada a providência requerida, como bem decidiu o Tribunal a quo.
Em suma, não procedem os argumentos aduzidos pelo Recorrente, tendo a sentença recorrida interpretado e aplicado corretamente o direito.
*
IV - DECISÃO
Pelo exposto, acordam os Juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida.
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Custas pelo Recorrente.
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Registe e notifique.
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Porto, 17 de Maio de 2024
Ana Paula Martins
Luís Migueis Garcia
Alexandra Alendouro |
