Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01646/25.0BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	03/06/2026

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	LUÍS MIGUEIS GARCIA

Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA; OBRA; EMBARGO DE OBRA NOVA; FUMUS BONI IURIS; OBRA DE ESCASSA RELEVÂNCIA URBANÍSTICA; PARQUE DE ESTACIONAMENTO;

Sumário:	I) – Incumbe ao requerente cautelar convencer de um “fumus boni iuris”, (o) que no caso não resulta.* * Sumário elaborado pelo relator (art. 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)


Votação:	Unanimidade


Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

[SCom01...], Ldª (NIPC ...62, com sede na Rua ..., ..., ... ..., ...) interpõe recurso jurisdicional do decidido pelo TAF de Braga, em processo cautelar intentado contra o Município ... (Praça ..., ... ...), no qual, sem êxito, pediu suspensão de eficácia de ordem de embargo.

A recorrente conclui:

A.- Entende a sentença que a Requerente, ora Recorrente e colocou calçada e gravilha num terreno parcialmente inserido em REN e parcialmente i ntegrado no DPH.
B.- Não é correcto que terreno onde a Requerente col ocou calçada e gravilha esteja inserido em REN e no DPH. O prédio que é propriedade da Requere nte está parcialmente inserido em REN e no DPH, mas a Requerente realizou a obra na par te não inserida em REN e no DPH.
C.- A Requerente não realizou todas as obras previstas no PIP: limitou-se a colocar calçada e gravilha na zona de estacionamento, sem impermeabilizar o terreno (Cfr. fls. 155 a 157 do PA). O que se traduz numa obra não alterou significativamente a topografia do terreno existente ou numa pequena obra de arranjo e melhoramento da área envolvente das edificações que não afectem área do domínio público
Aliás, é referido no parecer da CCDR expressamente que não se prevê qualquer ocupação ou intervenção em solo da REN (ponto 7 dos factos provados).
D.- No caso em apreço estão verificados os seguinte s requisitos:
· “fumus boni iuris”: por violação dos arts 6º e 6ºA RJUE; o que conduzirá à anulação do acto suspendendo”
· “periculum in mora”: pelos factos alegados supra quanto à necessidade da Requerente do
espaço de estacionamento para segurança dos seus veículos e trabalhadores.

Se a Requerente não puder utilizar este espaço de estacionamento, fica comprometida a sua actividade no Município ..., a segurança dos seus veículos e dos seus trabalhadores.
E.- Acresce que, a suspensão do embargo não irá causar um dano ao interesse público, pelo contrário.
F.- Os factos considerados na sentença são manifesta mente insuficientes para a decisão de direito. No presente caso há certos factos determinantes para a decisão da causa que não foram enunciados pelo douto julgador a quo.
G.- Estas deficiências da matéria de facto seleccionada, por omissão de factos com interesse para a decisão da causa, impõem uma anulação da sentença por deficiência quanto a pontos determinantes da matéria de facto.
H.- Nomeadamente os factos invocados pela Recorrente nos arts. arts. 6º a 27º, 37º a 39º do requerimento inicial deveriam ser seleccionados.
I.- Este factos permitiram à Recorrente demonstrar o preenchimento dos requisitos de concessão da providência, nomeadamente:
· a caracterização da obra efectuada e sua localização;
· os danos sofridos pela Requerente;
· Ausência de danos para o interesse público.
J.- É que, na ponderação entre interesses prevista no art. 120º do CPTA, o que é relevante é os CONCRETOS DANOS causados que resultariam da recusa ou concessão da providência. Não se está a avaliar interesses particulares ou públicos em abstracto, mas PREJUÍZOS REAIS que segundo um juízo de prognose se poderiam verificar no CASO CONCRETO.
L.- Só através da selecção destes factos e futura prova dos mesmos se poderia efectua a ponderação prevista no art. 120º do CPTA.
M.- Assim, deveria o douto julgador a quo submeter estes factos à prova pelas partes, nomeadamente testemunhal. A Requerente da providência não teve oportunidade de demonstrar os prejuízos que iria sofrer porque foi amputada a fase de produção de prova testemunhal.
N.- Segundo o disposto no art. 201º do CPC a omissão de uma formalidade que a lei prescreva constitui uma nulidade quando a irregularidade possa influir na decisão da causa.
O direito de acesso à justiça comporta, indiscutivelmente, o direito à produção de prova.
O.- Porém, a restrição incomportável da faculdade da apresentação de prova em juízo impossibilitaria a parte de fazer valer o direito de acesso aos tribunais e a uma tutela jurisdicional efectiva, tal como vem reconhecido pelo artigo 20º, da Constituição da República (CRP).
P.- Assim, a interpretação do art. 118º/3 do CPTA no sentido de que não havendo factos plenamente provados por confissão ou documentos, o Juiz não proceda à inquirição das testemunhas oferecidas, viola o art. 20º/1 da CRP.

Contra-alegou o recorrido Município, concluindo:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
*
A Exm.º Procuradora-Geral Adjunta foi notificada nos termos do art.º 146º, nº 1, do CPTA, emitindo parecer no sentido de que “o recurso interposto deverá ser julgado improcedente”.
*
Com legal dispensa de vistos, cumpre decidir.
*
Os factos, que vêm fixados como indiciariamente provados:
1. A Requerente é uma sociedade comercial por quotas que se dedica ao transporte de passageiros em autocarro, transportes rodoviários de mercadorias por conta de outrem, de âmbito nacional ou internacional, em veículos de peso bruto igual ou superior a 2.500 kg. Transportes públicos em veículos automóveis pesados de passageiros, de âmbito nacional ou internacional. Agência de viagens e turismo. Arrendamento de bens imobiliários. Compreende o comércio por grosso e a retalho de veículos automóveis pesados (de mais de 3500 kg). Oficinas de manutenção e reparação de veículos automóveis. Transportes públicos de aluguer em veículos automóveis ligeiros de passageiros. Transportes coletivos de crianças e jovens até aos 16 anos, de e para os estabelecimentos de educação e ensino, creches, jardins-de-infância e outras instalações. Transportes terrestres, urbanos e suburbanos, de passageiros e transporte interurbanos em autocarros [cfr. documento na seguinte localização: Petição Inicial (578762) Petição Inicial (007421576) Pág. 1 de 06/10/2025 00:00:00, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais].
2. A Requerente é dona e legítima possuidora de um prédio rústico denominado Campo ..., freguesia ..., concelho ..., com a área de 7523m2, descrito na Conservatória do Registo Predial ... sob o n ...21, inscrito na matriz no artigo 2272 [cfr. documento na seguinte localização: Petição Inicial (578762) Petição Inicial (007421577) Pág. 1 de 06/10/2025 00:00:00, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais].
3. Em 04-12-2024, a Requerente apresentou um pedido de informação prévia (PIP) com vista construção de um parque de estacionamento, a levar a efeito no prédio identificado no ponto anterior, o qual deu origem ao processo 810/2025 [cfr. facto não controvertido e cfr. fls. 160v do Processo Administrativo (PA) junto aos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais].
4. O processo aludido no ponto anterior ainda se encontra em fase de tramitação [cfr. fls. 160v do Processo Administrativo (PA) junto aos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais].
5. O terreno aludido em 2) é parcialmente abrangido por Reserva Ecológica Nacional (REN) e parcialmente integrado no Domínio Público Hídrico (DPH) [cfr. fls. 141 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais].
6. Em 11-02-2025, relativamente à pretensão da Requerente de construção de um parque de estacionamento, pela APA foi emitido parecer com o seguinte teor:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

[cfr. fls. 141 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais].
7. A CCDR, relativamente à mesma pretensão, emitiu informação com o seguinte

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
[cfr. fls. 140 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais].
8. Em 18-08-2025, o Presidente da Junta de Freguesia ... e ... apresentou exposição junto do Município ..., informando que:
[cfr. fls. 138 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais].

9. Em 26-09-2025, o Departamento de Fiscalização do Município ... emitiu proposta de resolução com o seguinte teor:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
[cfr. fls. 142 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais].
10. Em 30-09-2025, o Vereador do Município ... proferiu despacho acolhendo o teor da resolução aludida no ponto anterior [cfr. fls. 142 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais].
11. Em 01-10-2025, pela ER foi emitido e remetido ofício ao Requerente dando-lhe conhecimento do teor do despacho aludido no ponto anterior [cfr. fls. 150 e 151 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais].
12. Em 06-10-2025 deu entrada a presente ação [cfr. Petição Inicial (578762) Petição Inicial (Comprovativo Entrega) (007421581) Pág. 1 de 06/10/2025 00:00:00, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais].
13. Em 15-10-2025, na sequência da decisão aludida no ponto 10) foi elaborado auto de embargo, cujo teor se dá aqui por reproduzido para os devidos efeitos legais [cfr. fls. 151 a 154 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais].
14. Em 15-10-2025, no terreno aludido em 2) tinham sido executadas obras na zona de parque de estacionamento de veículos de transporte coletivo, tendo sido colocada calçada e gravilha na zona de estacionamento [cfr. fls. 155 a 157 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais].
Mais se provou que:
15. A Requerente outorgou com os Transportes Urbanos ... (Transportes Urbanos ...) um contrato de prestação de serviços de transporte escolar, tendo iniciado a execução desses serviços em setembro de 2025 [cfr. documentos juntos pela Requerente a 14-10-2025, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais].
*
A apelação.
A decisão recorrida teve seguinte fundamentação (extracto - na relevência ao que agora esteia a censura do recurso):
«(…)
De acordo com o artigo 6.º n.º 1 al. c) do RJUE aprovado pelo DL n.º 555/99, de 16 de dezembro, na redação aplicável, são isentas de controlo prévio as obras de escassa relevância urbanística.
De acordo com o artigo 6.º -A do RJUE são obras de escassa relevância urbanística:
«1 - São obras de escassa relevância urbanística:
a) As edificações, contíguas ou não, ao edifício principal com altura não superior a 2,2 m ou, em alternativa, à cércea do rés do chão do edifício principal com área igual ou inferior a 10 m2 e que não confinem com a via pública;
b) A edificação de muros de vedação até 1,8 m de altura que não confinem com a via pública e de muros de suporte de terras até uma altura de 2 m ou que não alterem significativamente a topografia dos terenos existentes;
c) A edificação de estufas de jardim com altura inferior a 3 m e área igual ou inferior a 20 m2;
d) As pequenas obras de arranjo e melhoramento da área envolvente das edificações que não afetem área do domínio público;
e) A edificação de equipamento lúdico ou de lazer associado a edificação principal com área inferior à desta última;
f) A demolição das edificações referidas nas alíneas anteriores;
g) A instalação de painéis solares fotovoltaicos ou geradores eólicos associada a edificação principal, para produção de energias renováveis, incluindo de microprodução, que não excedam, no primeiro caso, a área de cobertura da edificação e a cércea desta em 1 m de altura, e, no segundo, a cércea da mesma em 4 m e que o equipamento gerador não tenha raio superior a 1,5 m, bem como de coletores solares térmicos para aquecimento de águas sanitárias que não excedam os limites previstos para os painéis solares fotovoltaicos;
h) A substituição dos materiais de revestimento exterior ou de cobertura ou telhado por outros que, conferindo acabamento exterior idêntico ao original, promovam a eficiência energética;
i) Outras obras, como tal qualificadas em regulamento municipal.
j) A substituição dos materiais dos vãos por outros que, conferindo acabamento exterior idêntico ao original, promovam a eficiência energética.
2 - Excetuam-se do disposto no número anterior as obras e instalações em:
a) Imóveis classificados ou em vias de classificação, de interesse nacional ou de interesse público;
b) Imóveis situados em zonas de proteção de imóveis classificados ou em vias de classificação;
c) Imóveis integrados em conjuntos ou sítios classificados ou em vias de classificação.
3 - O regulamento municipal a que se refere a alínea i) do n.º 1 pode estabelecer limites além dos previstos nas alíneas a) a c) do mesmo número.
(…)»
Refere a Requerente que a obra que se encontra a executar é uma obra de escassa relevância urbanística na medida em que se trata de obra que não altera significativamente a topografia do terreno existente.
Resulta indiciariamente provado que em 15-10-2025, tinham sido, pela Requerente, executadas obras na zona de parque de estacionamento de veículos de transporte coletivo, colocando calçada e gravilha, de harmonia com o previsto no PIP [cfr. ponto 14) da matéria de facto provada], o que aliás vem alegado pela Requerente (ponto 25 do requerimento inicial).
Se por um lado se afigura ao Tribunal que a colocação de calçada e gravilha num terreno inserido parcialmente em REN e parcialmente integrado no DPH, tendo inclusivamente a APA emitido um parecer desfavorável à operação em causa, no âmbito de um PIP apresentado pela própria Requerente para a operação urbanística em causa [(cfr. pontos 3) a 6) da matéria de facto indiciariamente provada], não cabe no conceito de "obra de escassa relevância urbanística", por outro lado, também não deixa de ser verdade que nada alega a Requerente que faça crer ao Tribunal (face inclusivamente à documentação constante dos autos) que a operação em causa não altere a topografia do terreno.
Além disso a norma mencionada pela Requerente [artigo 6.º -A n.º 1 al. b)] refere-se à (i) construção de muros de vedação até 1,8 m de altura que não confinem com a via pública; (ii) construção de muros de suporte de terras até uma altura de 2 m ou que não alterem a topografia dos terrenos. Ou seja, o que está aqui em causa é a construção de muros e não trabalhos de remodelação de terrenos. No caso dos autos, está indiciariamente provado que as obras que se encontram a realizar vão além da edificação de muros de suporte.
(…)».
O tribunal “a quo” concluiu que “não se verifica o pressuposto do fumus boni iuris”, um dos pressupostos cumulativos necessários ao decretamento da providência, “tornando-se desnecessário apreciar os demais pressupostos”
Tendo em conta o disposto no n.º 4 do artº. 635.º do Código de Processo Civil, o objecto do recurso delimita-se pelo conteúdo da decisão recorrida e pelas conclusões das alegações de recurso, sem prejuízo da apreciação de eventuais questões de conhecimento oficioso; nunca deixa de ter como objecto a decisão recorrida, dela o recorrente não se podendo alhear se quiser retirar êxito.
No que respeita à impugnação da decisão relativa à matéria de facto, há que salientar o ónus prescrito no artigo 640.º do CPC, segundo o qual, no que ora importa:
“1 - Quando seja impugnada a decisão sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição:
a) – Os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados;
b) – Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida;
c) – A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas.”.
Visando este meio impugnatório para um tribunal superior uma reapreciação do julgamento proferido pelo tribunal a quo com vista a corrigir eventuais erros da decisão recorrida, e não propriamente um novo julgamento global da causa, estes requisitos formais visam delimitar com precisão o objecto do recurso, ou seja, a apreciação do alegado erro de julgamento da decisão proferida sobre a matéria de facto circunscrita aos pontos impugnados, definindo assim as questões a reapreciar pelo tribunal ad quem, nos termos da alínea a) do n.º 1 do art.º 640.º do CPC.
A requerente convocou a favor de não se justificar o embargo que são obras de escassa relevância urbanística «A edificação de muros de vedação até 1,8 m de altura que não confinem com a via pública e de muros de suporte de terras até uma altura de 2 m ou que não alterem significativamente a topografia dos terrenos existentes» (art.º 6.º-A n.º 1, al. b), do RJUE).
No caso, que o terreno aludido em 2) é parcialmente abrangido por Reserva Ecológica Nacional (REN) e parcialmente integrado no Domínio Público Hídrico (DPH), isso encontra-se indiciariamente apurado, e não sofre impugnação.
Ainda assim, aponta a censura da recorrente:
· a obra encontra-se na parte não inserida em REN e no DPH.
· não foram realizadas todas as obras previstas no PIP:
Mas a alegação de que não foram realizadas todas as obras previstas no PIP e que as que foram se inserem parte não inserida em REN e no DPH não afecta o que foi razão presente na sentença recorrida: não ser reconhecível que se trate de obra de escassa relevância urbanística.
O que se assume de correcta percepção.
De nenhum modo se limitando a uma obra de construção de muro(s),
confessadamente corporizando diferente intervenção, não há erro de julgamento na asserção tida pelo tribunal “a quo” de que “a colocação de calçada e gravilha num terreno inserido parcialmente em REN e parcialmente integrado no DPH, tendo inclusivamente a APA emitido um
parecer desfavorável à operação em causa, no âmbito de um PIP apresentado pela própria Requerente para a operação urbanística em causa [(cfr. pontos 3) a 6) da matéria de facto indiciariamente provada],
não cabe no conceito de "obra de escassa relevância urbanística", PIP que inclusive “ainda se
encontra em fase de tramitação” (cfr. supra 4.), portanto sem sequer ter esse título habilitante a isentar de controlo prévio a operação (se favorável); por si solicitado, congruentemente fazendo supor que para a própria se não encara(ria) obra de escassa importância urbanística, pois se assim fosse só por si já isenta(ria) de controlo prévio e não justificaria a iniciativa.
Assim, claudicando “fumus boni iuris”, conquanto confrontando razão bastante para só por si justificar embargo.
Donde, sempre por aqui se verá negada providência.
Acaba por apenas ter segunda linha de relevância atenção à segunda razão pela qual se norteou a decisão recorrida.
Como se sabe, incumbe ao requerente cautelar convencer de um “fumus boni iuris”. E o certo é que indiciariamente nada aponta (“face inclusivamente à documentação constante dos autos”) - e o ponto, na arrumação normativa, é ónus da requerente - que a operação
em causa não altere a topografia do terreno.
Antes até, prima facie, bem com a reserva de o ser (apenas) com a prova constituída, ocorre tirar sentido contrário.
Nesse sentido, se bem extraímos, vai o Parecer da Exmª PGA:
«(…) não se descortina como poderia a Ré correr um risco tão elevado – quer em termos da proteção do meio ambiente (nomeadamente, por poder impermeabilizar o solo e, também, por confinar com coletor da ETAR), quer até para os habitantes das zonas limítrofes ao leito do rio – de se abster de embargar a referida obra;
a qual, diga-se, nem sequer estava licenciada.
E assim, à data do embargo, a obra encontrava-se com:
«- Guias colocadas¹ [1 Ver parte final do 1º parágrafo da exposição referida no Ponto 8.];
· Gravilha nos 20 lugares de estacionamento para viaturas de transporte coletivos; a calçada da via concluída;
· o espaço de lavagem delineado, em terra batida sem qualquer equipamento».
Acresce que, analisada a foto reportada aos lugares de estacionamento, verifica-se a colocação de gravilha (tal como aparenta) como possível camada de base ou sub-base antes da aplicação do asfalto ou betão; o que se afigura verosímil face ao destino pretendido para essa zona em concreto: trânsito e
aparcamento de veículos pesados [^O mesmo se diga para a zona de lavagem dos citados veículos].
E tal possibilidade não pode ser tida como despiciente ou descartável, até por força da falta de licenciamento da obra;
o que, de per si, fundamenta a conclusão a que chegou o Tribunal a quo: da não verificação do pressuposto do fumus boni iuris.(…)».
É juízo assente em pressupostos de facto que se adquirem com verosimilhança.
Bem que a recorrente aponte a diferente conclusão, certo é que o juízo conclusivo se terá de retirar ao que aponta a materialidade indiciária que alimenta ao embargo - essa em si mesma não rebatida [a não pelo que vem dito em 38º do r. i. (“Sem alteração das quotas altimétricas, garantindo a permeabilidade total do terreno”), sucedendo, contudo, que o conceito a que se reconduz uma alteração topográfica não se limita a esses dois factores,e o mais da obra é suficientemente expressivo de se reconduzir a tal alteração, e significativa, dispensando certeza sobre a avançada negação] - que aponta em contrário.
E também uma vez que não se verifica “fumus boni iuris”, esvazia censura o não atendimento de factualidade que haja sido alegada que a recorrente tem como imprescindível conquanto “Só através da selecção destes factos e futura prova dos mesmos se poderia efectua a ponderação prevista no art. 120º do CPTA”, já que a tal ponderação não se tem de acorrer, não cabendo utilidade/actividade probatória, e, portanto, sem imputada nulidade (que, fosse esse o caso, até mais que não se reconduziria a um erro de julgamento).
*
Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pela recorrente.
Porto, 06 de Março de 2026.

[Luís Migueis Garcia]
[Celestina Caeiro Castanheira]
[Catarina de Sousa Vasconcelos]