Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01129/15.6BELRS-S1

Secção:	2ª Secção - Contencioso Tributário


Data do Acordão:	09/17/2019

Tribunal:	TAF de Aveiro

Relator:	Cláudia de Almeida

Descritores:	SANÇÃO PECUNIÁRIA COMPULSÓRIA; DIREITO DE AUDIÇÃO

Sumário:	I - A sanção pecuniária compulsória prevista no artigo 169º do CPTA não pode ser aplicada, sob pena de violação do princípio do contraditório, sem que, previamente, seja dada oportunidade ao titular do órgão incumbido da execução da sentença para se pronunciar sobre a imposição da referida sanção. II - O regime estabelecido reflecte a natureza de sanção «intuitu personae» da sanção pecuniária compulsória, a qual, incidindo sobre o património das pessoas individuais, tem subjacente a existência de culpa no não cumprimento da decisão.* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	H. M. J. A. B.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Outros despachos
Decisão:	Conceder provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido de dever ser concedido provimento ao recurso.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes que constituem a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:

RELATÓRIO
H. M. J. A. B., inconformada com o despacho do Mmº Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro datado de 4 de Outubro de 2017, proferido no processo de intimação para passagem de certidão nº…., pelo qual a condenou, na qualidade de …., no pagamento de sanção pecuniária compulsória, na falta de comprovação, no prazo de dez dias, de ter dado integral cumprimento à decisão de intimação judicial proferida pelo Supremo Tribunal Administrativo, veio dele apresentar o presente recurso.
A Recorrente formulou as seguintes conclusões no recurso:
a) A Recorrente foi pessoalmente notificada de um despacho datado de 04-10- 2017 e que ora se recorre onde é exigida a demonstração do cumprimento a titulo a pessoal de uma sentença proferida no âmbito dos presentes autos, condenando desde logo a Requerente no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória á razão diária de 40.00€/dia a contar da notificação;
b) Ora, nenhuma das notificações nos presentes autos, anteriores à sanção pecuniária compulsória foi dirigida pessoalmente à pessoa de H. A. B.;
c) E a única notificação pessoal existente já é posterior à sua condenação, fazendo o tribunal referência expressa no despacho que condena a Recorrente para “notifique-o, agora pessoalmente na pessoa de H. A. B., para comprovar no prazo de 10 dias se já deu cumprimento à intimação judicial proferida pelo STA (Acórdão de 17/07/017, proc. 1190/16), ficando, em caso de incumprimento, desde já condenada no pagamento de sanção pecuniária compulsória que se fixa em €40.00 por cada dia de atraso a contar da notificação do presente despacho”
d) Com efeito e salvo melhor opinião, tal decisão é uma decisão surpresa na esfera da Recorrente, tendo-se violado frontalmente o princípio do contraditório e consequentemente os mais elementares direitos de defesa da Recorrente, uma vez que foi condenada e fixada a sanção pecuniária compulsória, sem qualquer contraditório ou audição da Recorrente.
e) Sobre a necessidade de contraditório na fixação da sanção pecuniária já se pronunciou o TCASUL no recente acórdão datado de 16-02-2017, Proc. n.º 150/16.1 BELRA-A ao referir que: “A sanção pecuniária compulsória prevista no art. 169º do CPTA não pode ser aplicada, sob pena de violação do princípio do contraditório, sem que, previamente, seja dada oportunidade ao titular do órgão incumbido da execução da sentença para se pronunciar sobre a imposição da referida sanção”
f) A jurisprudência é clara que o contraditório não é sobre o cumprimento ou não da sentença, mas sim sobre a fixação da sanção pecuniária compulsória.
g) Com efeito, o despacho condenatório em sanção pecuniária compulsória é com a devida vénia e respeito pelo tribunal, ilegal, por violação manifesta do princípio do contraditório, porquanto a Recorrente não teve oportunidade de se pronunciar.
h) No que diz respeito à concretização da decisão, ao contrário do referido pelo douto Tribunal, a Administração Tributária não se quedou ao silêncio, com a notificação e insistência para o cumprimento da decisão judicial, é que com o despacho de 30 de Agosto de 2017, solicitando informação sobre o cumprimento do julgado, foi remetida uma certidão negativa em como este no seu entender estaria cumprido, conforme requerimento a juntar certidão datado de 8 de Setembro de 2017, enviado pelo registo de saída n.º 5896.
i) Não existindo qualquer silêncio, ou falta de colaboração com o douto Tribunal.
j) Assim o facto de o Tribunal ter entendido que a informação é insuficiente, não é por si só bastante para se entender que a Administração não tenha cumprido o julgado ou que não o queira cumprir.
k) Não sendo igualmente motivo para sancionar pessoalmente a Recorrente a pagar do seu “bolso” e a expensas pessoais a quantia de 40,00€/diários;
l) Ora tal sanção é manifestamente injusta, desproporcional e desnecessária, sendo portanto ilegal.
m) Já se expôs a razão pelo qual a decisão não foi imediatamente cumprida, mas ainda assim, a informação recepcionada pelos Serviços de Inspecção da Direcção de Finanças de Aveiro, enviada pela Unidade de Informação Financeira da Polícia Judiciária envolve a informação e dados de terceiros e a concreta revelação sobre o modus operandi, de uma possível rede organizada, envolvendo várias sujeitos, pessoas singulares e empresas e que atendendo à dimensão dos sujeitos, o conhecimento ou divulgação poderá comprometer eventuais investigações criminais em curso.
n) Portanto apesar de existir o cumprimento do julgado por um lado, existe informação sensível que envolve terceiros e cuja revelação poderá comprometer investigações criminais em curso,
o) Pelo que a divulgação da informação terá que expurgar a informação de terceiros, pelos motivos já invocados.
p) Com efeito, parece-nos evidente, que apesar da Recorrente nunca ter tido conhecimento, conforme o supra exposto, (já que nenhuma notificação lhe pessoalmente dirigida) e muito menos para se pronunciar sobre a fixação da sanção pecuniária compulsória que ora se recorre,
q) Só sendo notificada à posteriori da fixação da sanção;
r) Parece-nos evidente que atendendo os contornos processuais e à sensibilidade da questão, ao período de tempo decorrido e ao conteúdo da informação em questão que envolve terceiros, existe motivo bastante para a justificação ou desculpabilização da conduta a que faz referência o artigo 169.º do CPTA, nomeadamente pelo julgado ainda não ter sido cumprido e a certidão ainda não ter sido emitida.
s) Parece-nos grave o entendimento do douto Tribunal em fixar a sanção pecuniária compulsória, atendendo não só aos motivos supra expostos, mas também porque fixando sanções pecuniárias compulsórias sem mais, sem a pessoa ser individualmente notificada, e aqui é escusado referir, que se notificaram representantes (que como já vimos nem sequer estavam designados nos autos), serviços da AT, Direcções de Finanças ou Gabinetes.
t) É que o Director-Geral só pessoalmente tem conhecimento daquilo que pessoalmente o afecte, nomeadamente daquilo que possa envolver o seu património pessoal.
São naturezas distintas que não podem ser confundidas.»

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal pronunciou-se no sentido de ser concedido provimento ao recurso, com os fundamentos que constam do douto parecer de fls. 74 e 75 dos autos.

Colhidos os vistos dos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo submetido à Conferência para julgamento.

OBJECTO DO RECURSO
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sem prejuízo da tomada de posição sobre todas as questões que, face à lei, sejam de conhecimento oficioso e de que ainda seja possível conhecer [cfr. artigos 608º, nº 2, 635º, nºs 4 e 5 do Código de Processo Civil (CPC), ex vi artigo 2º, alínea e) e artigo 281º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT)]. No caso, as questões suscitadas pela Recorrente consistem em saber se o despacho recorrido incorreu em erro de julgamento, por violação do princípio do contraditório, e por errada aplicação do artigo 169º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

FUNDAMENTAÇÃO
De Facto
Com relevância para a decisão, consideram-se as seguintes ocorrências processuais documentadas nos autos:
A) Em 12 de Julho de 2017, o Supremo Tribunal Administrativo proferiu Acórdão em sede do recurso nº 1190/16, de revista excepcional do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 14 de Julho de 2016, que revogou a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro que julgara improcedente o pedido de intimação para prestação de informações e passagem de certidão nº 1129/15.6BELRS, e pelo qual decidiu “conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido no segmento impugnado e intimar o Exmº Senhor Director Geral da … a emitir a informação/certidão nos termos supra assinalados.” (cfr. fls. 4 a 22 dos autos em suporte físico);
B) No âmbito do referido processo de intimação nº 1129/15.6BELRS foi, em 4 de Outubro de 2017, proferido o despacho ora recorrido, com o seguinte teor, em transcrição integral:
“Atento o silêncio do Diretor Geral …. à notificação datada de 13/9/2017, notifique-o, agora pessoalmente, na pessoa da Exma. Sr.ª H. M. J. A. B., para comprovar, no prazo de 10 dias, se já deu integral cumprimento à intimação judicial proferida pelo STA (Acórdão de 12/7/2017, proc. 1190/16), ficando, em caso de incumprimento, desde já condenada no pagamento de sanção pecuniária compulsória, que se fixa em €40,00 por cada dia de atraso a contar da notificação do presente despacho (artigos 108º, nº 2, e 169º do CPTA), advertindo-o também de que a falta de remessa da certidão em causa poderá ser constitutiva de responsabilidade civil, disciplinar ou criminal, nos termos dos artigos 108º, nº 2 e 159º do CPTA.
Notifique, dando conhecimento à Requerente.
Cumpra, oportunamente e sendo caso disso, o disposto no artigo 169º, nº5, do CPTA.” (cfr. fls. 23 dos autos em suporte físico).

De Direito
A Recorrente insurge-se contra o despacho proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, datado de 4 de Outubro de 2017, pelo qual foi condenada, na qualidade de …… no pagamento de sanção pecuniária compulsória, no caso de falta de comprovação, no prazo de dez dias, de ter dado integral cumprimento à decisão de intimação judicial proferida pelo Supremo Tribunal Administrativo, pelo Acórdão de 12 de Julho de 2017, proferida no Processo nº 1190/16.
Para tanto, alegou [cfr. conclusões a) a g)], que nenhuma das notificações nos presentes autos anteriores à sua condenação na sanção pecuniária compulsória lhe foi dirigida pessoalmente, pelo que tal decisão é uma decisão surpresa na sua esfera, tendo sido violado frontalmente o princípio do contraditório e os seus mais elementares direitos de defesa, uma vez que foi condenada e fixada a sanção pecuniária compulsória sem qualquer contraditório ou audição da Recorrente, concluindo, em consequência, que o despacho recorrido deve ser revogado.
Vejamos.
São várias as normas do CPTA que prevêem a possibilidade de aplicação de sanção pecuniária compulsória prevista no seu artigo 169º, sendo denominador comum a todas elas a circunstância de a mesma ter como finalidade compelir aos seus destinatários a adopção de um comportamento (prestação de facto) de carácter infungível, assegurando, concomitantemente, a efectividade da injunção proferida pelo tribunal para a sua prática.
Assim, a respeito da sanção pecuniária compulsória prevê, desde logo, o artigo 3º, nº 2 do CPTA, inserido na Parte Geral do código, que “…por forma a assegurar a efectividade da tutela, os tribunais administrativos podem fixar oficiosamente um prazo para o cumprimento dos deveres que imponham à Administração e aplicar, quando tal se justifique, sanções pecuniárias compulsórias”.
Também o artigo 108º, nº 2 do CPTA, no âmbito do processo de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, dispõe que “…se houver incumprimento da intimação sem justificação aceitável, deve o juiz determinar a aplicação de sanções pecuniárias compulsórias, nos termos do artigo 169.º, sem prejuízo do apuramento da responsabilidade civil, disciplinar e criminal a que haja lugar, segundo o disposto no artigo 159.º”.
De harmonia com o disposto no referido artigo 169º do CPTA, “…a imposição de sanção pecuniária compulsória consiste na condenação dos titulares dos órgãos incumbidos da execução, que para o efeito devem ser individualmente identificados, ao pagamento de uma quantia pecuniária por cada dia de atraso que, para além do prazo limite estabelecido, se possa vir a verificar na execução da sentença” (nº 1), a qual é “…fixada segundo critérios de razoabilidade, podendo o seu montante diário oscilar entre 5 % e 10 % do salário mínimo nacional mais elevado em vigor no momento” (nº 2).
O referido artigo 169º encontra-se inserido no Título VIII, Capítulo II do CPTA, dedicado ao processo executivo para prestação de factos ou de coisas, mas, como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3ª edição, 2010, págs. 1097 e seguintes, a sanção pecuniária compulsória “não é uma medida estruturalmente executiva, na medida em que se limita a tentar obter o cumprimento por meio do exercício de coação psicológica sobre o obrigado”, e embora a cominação da sanção pecuniária compulsória “comece por ser uma ameaça, destinada a compelir o obrigado a cumprir, a verdade é que, com a inobservância do prazo limite estabelecido para o cumprimento (cfr. artigo 169.º, n.º 1), se entra no terreno propriamente sancionatório – embora sempre funcionalizado ao propósito de induzir ao cumprimento -, da punição do obrigado por cada dia em que persista no incumprimento”, explicitando aqueles autores que “o dever de pagar uma quantia em dinheiro por cada dia de atraso é cominado como uma ameaça, no momento (a que se refere o n.º 1) em que a sanção pecuniária compulsória é imposta, e é aplicado como uma sanção, com função punitiva e não reparatória, no momento (a que se refere o n.º 5) da liquidação dos montantes devidos”.
Como tem sido genérica e reiteradamente entendido pela jurisprudência, atenta a sua natureza e função, a sanção pecuniária compulsória só é aplicável quando tal se justifique, pressupondo este critério de justificação um juízo de valor sobre o eventual incumprimento da decisão, assente na ponderação dos factos concretos que permitam concluir se o eventual incumprimento é ou não desculpável, visando compelir ao cumprimento da injunção, e é imposta intuitu personae, na medida em que tem por destinatários os titulares do órgão ou órgãos administrativos que exercem a competência administrativa adstrita ao cumprimento do dever jurisdicionalmente imposto à Administração – cfr., neste sentido, entre outros, os Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 20 de Abril de 2017, de 29 de Janeiro de 2015 e de 12 de Julho de 2012, proferidos, respectivamente, nos Processos nºs 107/06.0BELLE-B, 11622/14 e 8443/12, todos integralmente disponíveis em www.dgsi.pt.
Tendo presente as assinaladas natureza e função da sanção pecuniária compulsória, julgamos que a Recorrente tem razão quanto ao fundamento de recurso ora em análise.
Na realidade, resulta dos autos, inclusive, dos próprios termos do despacho recorrido, supra transcrito, que a ora Recorrente, que exerce o cargo de … , e não é parte nos autos de intimação, não foi notificada, pessoalmente, previamente ao despacho de condenação em sanção pecuniária compulsória, para se pronunciar sobre o mesmo, em ordem, designadamente, a justificar se o atraso na concretização do julgado era ou não desculpável.
Ora, a este propósito, importa trazer à colação o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 12 de Maio de 2016, proferido no Processo nº 9172/15, integralmente disponível em www.dgsi.pt, do qual se recupera o seguinte excerto:
“E sendo o titular do órgão condenado ao pagamento da sanção pecuniária compulsória - não sendo ele quem surge verdadeiramente na relação material controvertida - nunca intervém no processo jurisdicional nem como parte, nem como contra-interessado, nem através do instituto processual da intervenção. Sendo que, atenta a natureza sancionatória daquela figura jurídica, resulta evidente que o titular do órgão tem (e tinha) que ser, previamente à decretação de sentença, chamado ao processo jurisdicional, a fim de lhe ser dada a palavra para, querendo, exercer o respectivo direito de audição. Como alega a recorrente, confrontando o teor do artigo 169º, nº 1 do CPTA com o princípio do contraditório, nos termos do disposto no artigo 3º do CPC, e, bem assim, com o princípio da tutela jurisdicional efectiva, nos termos do disposto no artigo 20º da CRP, resulta que não podem ser tomadas quaisquer medidas sancionatórias contra uma pessoa sem que ela seja ouvida.
O regime estabelecido reflecte a natureza de sanção «intuito personae», da sanção pecuniária compulsória.
Conforme referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2005, pág. 841, «É esta circunstância que explica, por um lado, que se não encontrem abrangidos pelas sanções compulsórias os membros do órgão colegial que não possam ser directamente responsabilizados pela situação de incumprimento (art. 169º, nº 3) e, por outro, que elas cessem, não só com o cumprimento ou com a desistência do credor, mas também a partir do momento em que o cumprimento já não esteja ao alcance das pessoas concretas às quais elas estão a ser infligidas, por essas pessoas terem cessado o exercício de funções como titulares de órgão (ou órgãos) incumbidos do cumprimento ou terem sido suspensas desse exercício (art. 169º, nº 4)».
A aplicação desta sanção, a incidir sobre o património das pessoas individuais, tem subjacente a existência de culpa no não cumprimento da decisão.
Tal como pondera José Carlos Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa” Lições, 9ª edição, pág. 429 «Neste contexto, o tribunal há-de ter em conta o modo de funcionamento das Administrações Públicas, não devendo ignorar as dificuldades, as limitações e as resistências burocráticas, quer as normais, quer as que decorram de um funcionamento anormal do serviço - condições que variam consoante os sectores, os entes e os serviços».
«Embora isso não resulte com clareza da lei, como se trata de sanções aplicáveis a titulares dos órgãos, deverá haver um mínimo de procedimentalização, com audiência prévia ou possibilidade de oposição do interessado à liquidação, tal como se exige a fundamentação da decisão e a garantia de recurso, apropriadas a um acto que representa, a final de contas, uma sanção individualizada» (sublinhado nosso)”.
Perante a sua justeza, acompanha-se, na íntegra, a fundamentação do aresto que vimos de transcrever – igualmente acolhida no Acórdão da Secção do Contencioso Administrativo do mesmo Tribunal Central Administrativo Sul de 16 de Fevereiro de 2017, proferido no Processo nº 150/16.1BELRA-A, disponível em www.dgsi.pt -, pelo que é de concluir que, não sendo a Recorrente parte nos autos de intimação, e atenta a natureza sancionatória da sanção pecuniária compulsória, tinha a mesma que ser, previamente à decisão, chamada ao processo jurisdicional, a fim de ser ouvida quanto à eventual imposição de sanção pecuniária compulsória, o que não sucedeu, conclusão que não é afastada pelo eventual conhecimento que a Recorrente tivesse do acórdão cuja execução é requerida nos autos principais, dado estar em causa a violação do princípio do contraditório.
Face ao exposto, o presente recurso tem de proceder, ficando prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas no mesmo.
Sentido em que se decidirá.

DECISÃO
Nestes termos, acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte em conceder provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida.
Sem custas.

Remeta cópia ao Processo nº 173/15.8BEAVR (cfr. fls. 72).
DN.

Porto, 17 de Setembro de 2019

Cláudia Almeida)
Cristina da Nova
Cristina Travassos Bento