| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
1.1.B., intentou a presente ação administrativa de impugnação contra o MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA pedindo que seja declarado inválido o ato administrativo consubstanciado na decisão do Ministro da Administração Interna que determinou a aplicação da medida estatutária de dispensa do serviço e a sua readmissão ao “serviço” da GNR, dando-se como sem efeito a sua dispensa, mantendo-se o seu vínculo funcional enquanto Guarda daquela entidade.”
Alega, para tanto, em síntese, que pela decisão final de 24 de maio de 2019 do Senhor Ministro da Administração Interna, foi determinado aplicar-lhe a medida estatutária de dispensa de serviço, nos termos do disposto no artigo 79.º do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 30/2017, de 22 de março, (doravante EMGNR);
Sucede que, a seu ver, o artigo 79.º do EMGNR é não só formal e organicamente inconstitucional, como materialmente inconstitucional por violar o princípio da proporcionalidade, uma vez que a medida estatutária de dispensa de serviço possui na realidade a natureza de uma sanção disciplinar, pelo que a sua aplicação teria que atender obrigatoriamente aos mesmos pressupostos que permitem a aplicação de uma pena expulsiva;
Sustenta ainda que o despacho sindicado é anulável, porquanto a aplicação da sanção estatutária de dispensa de serviço não assentou num qualquer critério ou juízo objetivo quanto às suas condutas anteriores enquanto militar da GNR, uma vez que não lhe foi determinada a aplicação da pena expulsiva de separação de serviço em sede de processos disciplinares, o que demonstra uma ausência de proporcionalidade da decisão.
Conclui pugnando pela procedência da ação.
1.2. Citado, o Réu apresentou contestação pugnando pela improcedência da ação, alegando, em síntese, que as questões da (in)constitucionalidade formal e orgânica, bem como material do artigo 79.º do EMGNR, já foram amplamente discutidas na jurisprudência, tendo os Tribunais (incluindo o Constitucional) decidido sempre pela não inconstitucionalidade da norma em crise, em qualquer das suas vertentes, e que apesar da legislação citada pela jurisprudência sobre essas questões já se encontrar revogada, as questões de direito são exatamente as mesmas, sendo que a previsão desta medida estatutária decorreu da obrigação legal constante do artigo 59.º do RDGNR, tendo este diploma sido aprovado por Lei da Assembleia da República.
Mais invoca que a medida estatutária não viola o princípio da proporcionalidade, concluindo que o artigo 79.º do EMGNR não padece de qualquer inconstitucionalidade, e que a decisão não é arbitrária, porquanto assentou em critérios objetivos e respeita integralmente o princípio da proporcionalidade.
1.3. Proferiu-se despacho saneador que indeferiu o pedido de junção aos autos de certidão de avaliação individual de desempenho do autor, bem como a produção de prova testemunhal, por os autos já conterem todos os elementos necessários ao conhecimento do mérito da ação, dispensou-se a realização da audiência prévia, fixou-se o valor da causa em € 30.000,01 (trinta mil euros e um cêntimo) e proferiu-se saneador-sentença que conheceu do mérito da ação.
1.4. O saneador-sentença julgou a ação improcedente, constando do mesmo o seguinte dispositivo:
«Em face do exposto:
i) Julgo a presente ação administrativa totalmente improcedente, absolvendo-se o Réu «Ministério da Administração Interna» dos pedidos.
ii) Condena-se em custas o Autor.
Registe-se e notifique-se.»
1.5. Inconformado com o saneador-sentença assim proferido, o Autor interpôs o presente recurso jurisdicional formulando as seguintes Conclusões:
«A. Tendo a dispensa de serviço do aqui Apelante sido decidida nos termos do disposto no art. 79º do EMGNR, arguiu-se desde logo a inconstitucionalidade orgânica de padece um tal normativo.
B. Um tal art. 79º do EMGNR, seja, do D.L. n.º 30/2017, de 22 de Março, foi emanado pelo governo, por entender o mesmo como sendo uma matéria não reservada à A.R., o que não pode proceder, em razão da possibilidade que através de um tal normativo se disponibiliza, como seja, a cessação de vínculo funcional de militar.
C. Essa medida estatutária é em tudo idêntica a uma qualquer sanção disciplinar, exceptuando no respectivo procedimento para a sua aplicação, não se exigindo para estas a verificação de quaisquer condutas específicas, mas apenas indiciadoras de “notórios desvios”, sem que contudo determine ou gradue tais indiciadores.
D. Consequentemente, essa medida estatutária é atentatória do preceituado no art. 53º da C.R.P., porquanto atinge de forma definitiva e absoluta o direito à segurança no emprego, motivo pelo qual, ao legislar sobre essa medida o Governo legislou sobre uma matéria que nos termos, nos precisos termos do disposto na al. b) do art. 165º da C.R.P., constitui reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República.
E. Carecia o Governo, sob pena de inconstitucionalidade, da competente autorização da A.R., concluindo-se pela inconstitucionalidade orgânica da norma do art. 79º do EMGNR, porquanto claramente restritiva dos direitos constitucionalmente consagrados no art. 53º da C.R.P.,
F. Sendo que, nem uma qualquer referência ao carácter não inovatório de uma tal norma poderá fazer “cair” uma tal inconstitucionalidade, na medida em que, se entendêssemos o normativo anteriormente existente como bastante para que o Governo se apresentasse a legislar novamente sobre essa matéria estaríamos a consentir na frustração do imperativo constitucional resultante do art. 165º da C.R.P. no que se reporta às competências legislativas.
G. Neste ponto, aliás, é patente uma clara e ostensiva omissão de pronúncia, por parte do Tribunal “a quo”, que se limitou a aludir à pronúncia anterior por parte dos Tribunais Superiores, sem cuidar de ponderar e, eventualmente, rebater os argumentos aduzidos pelo ora Apelante naquela sua Petição, o que deverá ser reconhecido e declarado com todas as devidas e legais consequências.
H. Não obstante, será aqui de referir que, apesar de não inovador, o normativo do art. 79º do EMGNR “reitera” poderes que, à data, já não se reconheciam ao Governo, uma vez que a autorização que anteriormente havia sido concedida não tinha o “condão” de habilitar, ad eternum, o Governo a legislar sobre uma tal matéria e quando bem o entendesse,
I. A observância pelos preceitos constitucionais faz-se, ou deve fazer-se, a cada momento, exigindo-se uma nova autorização para que pudesse o governo legislar sobre matéria que não lhe competia, salvo autorização expressa nesse sentido, pois que sempre se impõe um juízo de conformidade e de actualidade no aferimento da constitucionalidade normativa.
J. Ainda que não inovatória, a norma do art. 79º do EMGNR emanou de poderes legislativos que à data já não se reconheciam ao Governo e, como tal se afiguravam como constitucionalmente inexistentes.
K. A inconstitucionalidade orgânica agora em causa determina, de per si, a total invalidade, por Nulo ou Anulável, do Despacho proferido no sentido da dispensa de serviço do ora Apelante, nos termos do disposto no art. 161º, n.º 2, als. b) e c, e 163, todos do C.P.A..
SEM PRESCINDIR
L. O art. 79º do EMGNR mostra-se ainda como ferido de inconstitucionalidade material, na medida em que, uma tal medida estatutária colide, frontal e cabalmente, com o direito à segurança no emprego, ínsito no art. 53º da C.R.P..
M. Donde, atendendo ao disposto nos nºs 2 e 3 do art. 18º da C.R.P., temos que uma tal restrição de direitos fundamentais terá sempre que observar o princípio da proporcionalidade, bem como o princípio da salvaguarda do núcleo essencial do direito fundamental restringido, o que não sucede no caso presente.
N. Pois que, a amplitude daquele art. 79º do EMGNR, permite a expulsão de um militar, bastando-se com meros indiciadores, sem uma qualquer objectividade, mas unicamente subjectividade, apesar de, no final das contas, representar uma verdadeira sanção, comparável às sanções disciplinares mais graves.
O. A alegada incapacidade moral ou profissional de um militar é atestada sem a necessidade da prática de uma qualquer infracção disciplinar muito grave, mas apenas em razão de um “saneamento” por parte dos serviços da GNR, em clara afronta do preceituado no art. 53º da C.R.P..
P. Inexistem quaisquer critérios que possam “conduzir” à aplicação da medida estatutária de dispensa de serviço, que efectiva e verdadeiramente possam ser objecto de controlo judicial, não cumprindo, por isso, aquele art. 79º do EMGNR, a função de garantia que se lhe exige, atentas as suas próprias “consequências”.
Q. Estamos perante uma clara afronta do princípio da proibição do excesso (ou princípio da proporcionalidade), expresso no n.º 2 do art. 18º da C.R.P., sendo aquele art. 79º do EMGNR claramente atentador do princípio da justa medida, que decorre naquele normativo constitucional,
R. Sem descurar da violação do princípio de salvaguarda do núcleo essencial do direito fundamental, ínsito no n.º 3 daquele art. 18º da C.R.P., atendendo a que, como referido, não cumpre a impreterível função de garantia que tem de pautar toda a qualquer norma que restrinja um direito fundamental.
S. O processo estatutário não carece de prova, mas tão-somente de juízos e conclusões, naturalmente subjectivas, não observando os fundamentos e requisitos que se exigem num qualquer processo disciplinar, o que deveria suceder atendendo à “gravidade” da medida de passível aplicação.
T. Estamos, portanto, perante uma certa “automaticidade” na aplicação desse sanção de dispensa, em clara violação do princípio da proporcionalidade previsto no art. 18º, n.º 2 da C.R.P., pois que nem sequer uma mera graduação dessa conduta potencialmente desviante se prevê ou exige.
U. Concluindo-se por isso, pela inconstitucionalidade material daquele art. 79º do EMGNR, o que redunda, na Nulidade, ou mais que não seja, na Anulabilidade, do Despacho que decidiu pela dispensa de serviço do aqui Apelante, impondo-se a sua invalidade.
OUTROSSIM - SEM PRESCINDIR
V. Sem conceder do exposto, sempre se dirá que a decisão de dispensa de serviço do aqui Apelante se revela como violadora do princípio da proporcionalidade plasmado no art. 7º do C.P.A., impondo-se a sua revogação.
W. A decisão de dispensa implica a extinção do vínculo funcional existente entre o mesmo e a Guarda Nacional Republicana, logo, um verdadeiro “despedimento, atentando por isso contra o direito consagrado no art. 53º da C.R.P., salvo se se fundar em causa legitimada pela lei,
X. Pelo que, colidindo a decisão em causa com um direito subjectivo do ora Apelante, haverá que atentar no preceituado no n.º 2 do art. 7º do C.P.A. e na proporcionalidade daí decorrente, que se entende por não observada no caso presente.
Y. A decisão de dispensa do ora Apelante pautou-se uma clara subjectividade, sendo patente um juízo de arbitrariedade e discricionariedade no ali decidido, sem critérios ou juízos objectivos, “ultrapassando” mesmo o juízo de censura que foi efectivado nos processos disciplinares que ao processo de dispensa deram causa.
Z. Tendo o ora Apelante sido ali punido com a agravante da acumulação de infrações, nos termos dos arts. 40º, nºs 1, al. i) e 2, e 41º, n.º 1 do RDGNG, ainda assim se entendeu como bastante, naquela sua segunda condenação, uma pena ainda inferior à aplicada no primeiro daqueles dois processos disciplinares.
AA. Revelando-se, por isso, como inexplicável a medida estatutária de dispensa de serviço agora aplicada, porquanto, a mesma apenas seria comparável à pena disciplinar de separação de serviço, que se entendeu como não adequada, apesar das duas infracções disciplinares conhecidas e a punir.
BB. Donde, a já referida subjectividade e arbitrariedade redunda agora numa verdadeira dualidade de critérios, tornando patente a desproporcionalidade da medida estatutária aplicada, até porque critérios objectivos inexistem que possibilitem o aferir da “justeza” desta última.
CC. Por contraposição ao sucedido no âmbito de processos disciplinares, em que é permitido “discutir-se” a respectiva sanção, mediante critérios objectivos e susceptíveis de impugnação e/ou apreciação judicial, seja, com crivos garantísticos, no processo estatutário, com um mero juízo sobre a pessoa do ora Apelante, decidiu-se pela aplicação da medida ali em causa, o que não pode proceder.
DD. Estamos perante, não um qualquer critério ou juízo objectivo quanto às condutas do ora Apelante, enquanto militar da Guarda, mas apenas, um juízo subjectivo sobre a sua pessoa, assente em nada mais do que presunções e juízos de (não) idoneidade, mas que não se fundamentam,
EE. Tudo, em clara violação do aludido juízo de proporcionalidade, logo, de tudo quanto disposto no n.º 2 do art. 7º do C.P.A., e tendo por base a subjectividade de quem promoveu, instrui e votou (sendo que, flagrantemente, quanto a estes, inexistiu unanimidade).
FF. O vínculo funcional do ora Apelante para com a GNR não resultou prejudicado da matéria constantes dos aludidos processos disciplinares, e que fundamentou a instauração do processo estatutário, não estando a manutenção desse vínculo irremediavelmente comprometida, sendo, por isso, desproporcional a decisão estatutária de dispensa, o que redunda na anulabilidade de uma tal decisão, nos termos do n.º 1 do art. 163º do C.P.A., por violação do princípio da proporcionalidade previsto no art. 7º do C.P.A..
GG. O Saneador-Sentença ora recorrido violou os artigos 7º, 161º, n.º 2, als. b) e d), 163º, n.º 1, todos do C.P.A., 18º, nºs 2 e 3, 53º, 165º, 198º, n.º 1, al. a) da Constituição da República Portuguesa.
Nestes termos, nos melhores de direito e com o sempre mui douto suprimento de V. Exas., deverá ser dado provimento ao presente recurso e, por via disso, decidir-se pela revogação do Saneador-Sentença ora recorrido, e a sua substituição por uma outra decisão que decida pela invalidade do acto administrativo de dispensa de serviço do ora Apelante, com o que modestamente se entende, V. Exas., farão, como sempre, inteira e sã JUSTIÇA!»
1.6. O Apelado contra-alegou formulando as seguintes Conclusões:
«1.ª – O Recorrente vem pedir ao Tribunal a revogação da sentença de 06 de junho de 2020 proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto e substituída por outra que decida a invalidade do despacho prolatado pelo Senhor Ministro da Administração Interna de 24 de maio de 2019, que lhe aplicou a medida estatutária de “dispensa de serviço”.
2.ª– Invocou, para tanto, a inconstitucionalidade orgânica do artigo 79.º do EMGNR, em virtude de contender com direitos, liberdades e garantias e, nessa medida, a competência para legislar pertencer á AR, salvo autorização ao Governo, como prescreve o artigo 165.º, n.º 1, alínea b) da CRP.
3.ª – Ora, como já foi amplamente discutido nos diversos tribunais superiores, incluindo pelo Tribunal Constitucional (TC), a disposição legal que prevê a “dispensa de serviço” não padece de inconstitucionalidade orgânica, uma vez que não inova face ao quadro legal já existente, porquanto a medida em crise já estava prevista no Regulamento de Disciplina Militar, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 142/77, de 09 de abril, interpretado autenticamente pelo Decreto-lei n.º 203/78, de 24 de julho.
Vejam-se, os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 504/2000 e 5050/2000, confirmados, posteriormente, em plenário, pelo Acórdão n.º 481/2001, retificado pelo Acórdão n.º 491/2001, que revogou o Acórdão n.º 91/2001. O Tribunal Constitucional voltou a pronunciar-se ainda nesse sentido, por remissão para a decisão tomada, nos Acórdãos n.ºs 349/2006, 255/2006 e 235/2002.
4.ª – Apesar de o atual EMGNR, à semelhança dos anteriores, não ter sido aprovado através de uma Lei emanada pela AR ou por um decreto-lei autorizado pela AR, continua a não haver qualquer inovação relativamente à medida estatutária de “dispensa de serviço” anteriormente existente, razão pela qual não se verifica uma invasão das competências daquele órgão de soberania; a questão de direito em debate é a mesma que foi discutida em plenário pelo TC, não havendo nenhum fundamento que permita uma solução diferente.
5.ª – Ademais, a apreciação da aplicação desta medida estatutária decorreu da obrigação legal prevista no artigo 59.º do RDGNR, tendo este diploma sido aprovado através de Lei, ou seja, pela AR, circunstância que faz toda a diferença e que faz quedar a interpretação que o apelante tenta fazer vencer pois a norma estatutária que consagra a dispensa de serviço acaba por reforçar a sua sustentação e conformidade com a CRP naquela disposição.
6.ª – Consequentemente, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto julgou corretamente a questão da alegada inconstitucionalidade orgânica do artigo 79.º do EMGNR.
7.ª – Quanto à invocada omissão de pronúncia, também aqui o Recorrente carece de razão. O facto de o Tribunal não ter colhido os argumentos invocados, não significa que não os tenha considerado, simplesmente não concordou com os mesmos, preferindo, ao invés, seguir uma posição consolidada na jurisprudência e sobre a qual já existe uma decisão do TC tomada em sede de plenário.
8.ª – Questões e argumentos são conceitos que não se confundem, estando o Tribunal apenas vinculado a tomar posição sobre as questões colocadas e não sobre os argumentos alegados, o que foi cumprido, razão pela qual não se verifica a nulidade invocada.
9.ª – Também não tem razão o Recorrente quando invoca a inconstitucionalidade do artigo 79.º do EMGNR por violação do princípio da proporcionalidade e o da salvaguarda do núcleo essencial do direito fundamental à segurança no emprego, ínsito no artigo 53.º da CRP, na medida em que permite a expulsão de um militar, bastando-se com meros indiciadores, sem uma qualquer objetividade, apesar de representar uma verdadeira sanção, comparável às sanções disciplinares mais graves.
10.ª – Trata-se de questão, à semelhança da anterior, que já foi amplamente discutida nos tribunais superiores, incluindo no TC, tendo este, em plenário, decidido pela não inconstitucionalidade – vejam-se os Acórdãos anteriormente referidos.
11.ª – A medida estatutária de “dispensa de serviço” visa, não uma atuação profissional concreta, finalidade típica do processo disciplinar, mas a aferição de um perfil comportamental e caracterológico inadequado à permanência nos quadros da Guarda de um determinado militar, cuja aplicação é obrigatoriamente precedida de um procedimento (administrativo) próprio, no qual são asseguradas as mais amplas garantias de defesa.
12.ª – Nesse sentido, só após a conclusão do procedimento é que se afere se o militar visado indicia notórios desvios da condição de militar da Guarda, designadamente, dos requisitos morais, éticos, militares ou técnico-profissionais exigidos pela sua qualidade e função e, em consequência, se aplica a medida estatutária de “dispensa de serviço” ou seja, ao contrário do que o Recorrente defende, os prossupostos não são de índole meramente subjetiva e estão sujeitos a escrutínio judicial.
13.ª – A repetição de determinados tipos de comportamentos ao longo do tempo, especialmente com relevância criminal, os quais, isoladamente, não configurariam motivo para a aplicação de uma pena disciplinar expulsiva, mas que, na sua globalidade ilustram um perfil totalmente inadequado ao exercício da qualidade e função de um militar da Guarda, é motivo suficiente para que a lei preveja uma situação de cessação do vínculo de emprego público, sendo justamente essa a finalidade do artigo 79.º do EMGNR.
14.ª – A medida estatutária de “dispensa de serviço”, tal como configurada no EMGNR, não contende com o princípio da proporcionalidade, bem como, obviamente, não comprime o núcleo essencial do direito à segurança no emprego, razão pela qual se considera que a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto também não padece de erro de julgamento.
15.ª – Alega também o Recorrente que a medida aplicada é desproporcional pois, se por um lado não se pautou por critérios objetivos, por outro, é incompreensível que em sede de processo disciplinar não tenha sido considerada como adequada a aplicação da pena de separação de serviço, perante a prática dos mesmos factos.
16.ª – Todavia, também aqui o Recorrente carece de razão, pois retira as suas conclusões de um pressuposto errado: que o procedimento estatutário tem a mesma finalidade que o processo disciplinar.
17.ª – Sucede que o processo estatutário visa aferir se um determinado militar mantém, ou não, um perfil comportamental e caracterológico adequado à permanência nos quadros da Guarda, não estando em causa um comportamento em concreto, mas antes, um padrão de comportamentos distintos e diferenciados no tempo.
18.ª – Ora, a decisão que determinou a “dispensa de serviço” assenta em critérios objetivos, não padecendo de qualquer vício, nomeadamente, violação do princípio da proporcionalidade, em qualquer uma das suas vertentes (adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito).
19.ª – Com efeito, o Recorrente, já com 5 anos de experiência como militar da Guarda, decidiu subtrair 65 (sessenta e cinco) volumes de cigarros durante o trajeto que os levaria à incineração, ou seja, em vez de garantir a segurança, resolveu apropriar-se da mercadoria que supostamente deveria proteger, tendo até sido alertado, na altura, por outro camaradam para a censurabilidade da sua conduta.
20.ª – Posteriormente, cerca de 2 anos depois e ainda na pendência do processo-crime que tinha como objeto a subtração dos maços de tabaco e do respetivo processo disciplinar, decidiu efetuar uma denúncia falsa num Posto Territorial para que, dessa forma, pudesse acionar um seguro, não dando a mínima importância ao facto de estar a empenhar meios da Guarda e do Ministério Público na investigação de algo que sabia que não tinha ocorrido.
21.ª – Se a primeira infração é funcionalmente mais grave do que a segunda, daí ter sido punido de forma mais gravosa, já a segunda confirma a falta dos requisitos morais e éticos necessários à condição de militar da Guarda, não padecendo a decisão de qualquer vício, nomeadamente, por violação do princípio da proporcionalidade, uma vez que o interesse público só fica satisfeito com a cessação do vínculo funcional do Recorrente.
TERMOS EM QUE, NOS MELHORES DE DIREITO E COM MUI DOUTO SUPRIMENTO DE VOSSA EXCELÊNCIA, DEVE:
- SER NEGADO PROVIMENTO AO RECURSO APRESENTADO.»
1.7. Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 146º, n.º 1 do CPTA, o Ministério Público não emitiu parecer.
1.8. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.* II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.
2.1 Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.
Acresce que por força do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem, no âmbito do recurso de apelação, não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
2.2. Assentes nas enunciadas premissas, as questões que se encontram submetidas pelo Apelante à apreciação deste TCAN resumem-se a saber se o saneador-sentença recorrido enferma de:
b.1. Vício de nulidade por omissão de pronúncia;
b.2 Erro de julgamento de direito decorrente da violação dos artigos 7º, 161º, n.º 2, als. b) e d), 163º, n.º 1, todos do C.P.A., 18º, nºs 2 e 3, 53º, 165º e 198º, n.º 1, al. a) da Constituição da República Portuguesa.** III- FUNDAMENTAÇÃO
A.DE FACTO
3.1. A 1.ª Instância deu como assentes os seguintes factos:
«1. O Autor é Guarda ao serviço da Guarda Nacional Republicana desde 03.12.2007 (cfr. fls. 76 a 80 do processo administrativo - doravante designado apenas por p.a).
2. O Autor, desde 01.03.2017, exerce funções de Guarda no Destacamento de Ação Fiscal do Porto. (cfr. fls. 76 do p.a).
3. Por sentença proferida em 21.09.2015, no âmbito do processo n.º 32/13.9FDCCBR, que correu termos no Tribunal Judicial da Comarca de Coimbra, transitada em julgado em 31/10/2015, o Autor foi condenado pela prática, em autoria material, na forma consumada e com dolo, de um crime de peculato, tendo-lhe sido aplicada uma pena de um ano e um mês de prisão, substituída por trezentas e noventa horas de prestação de trabalho a favor da comunidade, por ter subtraído sessenta e cinco volumes de tabaco da marca “Mark I”, fazendo-os seus, os quais estavam apreendidos à ordem do processo-crime com o NUIPC 36/10.3FDCBR, cujo destino, por ordem judicial, seria a sua destruição. (cfr. fls. 9 a 19 do p.a).
4. Por despachos do Ministério Público, datado de 18.11.2016, e do Juiz de Instrução do Tribunal Judicial da Comarca do Porto, datado de 22.11.2016, no âmbito do processo-crime n.º 553/15.9GAVNG, foi determinada a suspensão provisória do processo, no que concerne à prática pelo Autor de um crime de simulação de crime, mediante o cumprimento pelo Autor da injunção de entrega à Santa Casa da Misericórdia, da quantia de € 250,00. (cfr. fls. 53 e 55 do p.a).
5. Por decisão do Comandante Geral da Guarda Nacional Republicana, datada de 14.07.2016, no âmbito do Processo disciplinar 821/13UAF, o Autor foi punido com cento e vinte e um dias de suspensão agravada, e ordenada a baixa à 4.º classe de comportamento, por ter subtraído sessenta e cinco volumes de tabaco da marca “Mark I”, fazendo-os seus, os quais estavam apreendidos à ordem do processo-crime com o NUIPC 36/10.3FDCBR, cujo destino, por ordem judicial, seria a sua destruição, consubstanciado na violação dos deveres de proficiência, zelo, isenção, correção e aprumo. (cfr. fls. 33, 34 e 81 do p.a. apenso aos autos).
6. O Autor interpôs recurso hierárquico relativamente à decisão identificada em 5. (cfr. fls. 35 e ss. e fls. 81 do p.a).
7. Por despacho de 09.08.2017 da Ministra da Administração Interna foi rejeitado o recurso hierárquico referido identificado em 6, mantendo-se a decisão anterior. (cfr. fls 40 do p.a).
8. Consta do “Anexo à Folha de Matrícula do Autor – Registo Criminal e Disciplinar” que tendo o recurso hierárquico apresentado pelo Autor sido indeferido, a decisão disciplinar manteve-se e o Autor baixou à 4.ª classe de comportamento. (cfr. fls. 81 dos p.a).
9. Por decisão do Comandante da Unidade de Ação Fiscal da Guarda Nacional Republicana, datada de 06.10.2017, no âmbito do Processo disciplinar 56/17UAF, o Autor foi punido com trinta dias de suspensão, por ter apresentado denúncia de um crime que sabia que não se tinha verificado, simulando a prática de um crime de roubo, consubstanciado na violação dos deveres de proficiência e aprumo, mantendo a 4.ª classe de comportamento. (cfr. fls. 52 e 82 do p.a).
10. Por despacho de 19.04.2018, sob o n.º 166/DJD/18, foi determinada a instauração de procedimento administrativo de dispensa estatutária ao Autor, com base na Nota n.º I165564-201803-UAF, de 28.03.2018, do Comandante da Unidade de Ação Fiscal (DAF) em suplência, onde este informava que o Autor se encontrava colocado na 4.º classe de comportamento, devido à aplicação de pena disciplinar, tendo reincidido ao ser novamente punido pelo cometimento de infração grave. (cfr. fls. 3 e ss. do p.a).
11. Em 29.06.2016, o Oficial Instrutor elaborou a Acusação, da qual se extrai que consta que o Autor, em 14.07.2016, foi punido com a pena disciplinar de suspensão agravada, pelo período de cento e vinte e um dias, por ter subtraído sessenta e cinco volumes de tabaco da marca “Mark I”, fazendo-os seus, os quais estavam apreendidos à ordem do processo-crime com o NUIPC 36/10.3FDCBR, cujo destino, por ordem judicial, seria a sua destruição, tendo sido julgado e condenado pelo crime de peculato, tendo sido colocado na 4.º classe de comportamento, “com a conduta (...) o visado deixou de se enquadrar no nº 2 do art.º 3 do Estatuto Militar da Guarda Nacional Republicana (...), porquanto não manteve a integridade, honestidade e competência profissional exigidas, incorrendo na violação dos deveres especiais previstos no (...) Estatuto Militar da Guarda Nacional Republicana”. (cfr. fls. 86 a 87 verso do p.a).
12. Da acusação referida em 11, extrai-se também que “(...) em 06 de outubro de 2017, foi punido com a pena de trinta dias de suspensão, (...) porquanto (...) o visado apresentou a denúncia de um crime que sabia que não se tinha verificado, simulando a prática de um crime de roubo, tendo por isso sido condenado no âmbito do processo-crime NUIPC 553/15.9GAVNG (...) mantendo-se na 4.ª classe de comportamento.” (cfr. fls. 86 a 87 verso do p.a).
13. Da acusação referida em 11, extrai-se que “concluso que seja o processo, os comportamentos e factos descritos que são imputados ao visado são suscetíveis de inviabilizar a relação funcional com a instituição, demonstrando um perfil comportamental e caracterológico de indícios notórios de desvios da condição de militar da Guarda, designadamente morais, éticos e militares, inadequado à sua permanência na Guarda Nacional Republicana, por se revelarem incompatíveis com as condições de agente da força pública, autoridade e órgão de polícia, nomeadamente, as previstas nos nºs. 2 e 3 do artigo 3.º e n.º 1 do artigo 79.º do EMGNR, conjugado com o n.º 1 do artigo 11.º, com as alíneas c), d), f), e) e i) do artigo 13.º, com a alínea a) do artigo 14.º, todos do Estatuto dos Militares da GNR, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 30/2017, de 22 de março”. (cfr. fls. 86 a 87 verso do p.a).
14. Em 14.08.2018, o Autor apresentou defesa, conforme fls 115 a 126 do p.a, que se dão como reproduzidas.
15. Em 11.12.2018, foi elaborado Relatório Final, no qual descreveu a “origem do processo” as “diligências efetuadas” a “descrição dos factos provados e sancionados em sede disciplinar”, a “notificação para audiência do interessado” e as “conclusões”, bem como a proposta de cessação do vínculo funcional e a perda dos direitos do Autor. (cfr. fls. 184 a 200 do p.a).
16. Do relatório identificado em 15, extrai-se que os factos praticados evidenciam “desvios da condição de militar da Guarda, conforme o previsto no n.º 2, do artigo 3.º, do EMGNR (...), designadamente os requisitos morais, éticos, militares e técnico-profissionais que lhe são exigidos pela sua qualidade e função, e dos princípios fundamentais constantes nos n. os. 1, 3, 5, e 7 do art.º 11.º, e arts. 13.º e 14.º, todos do EMGNR, inviabilizando-se assim a manutenção da relação funcional com a instituição”, propondo a aplicação da medida estatutária de dispensa do serviço da Guarda, nos termos dos n.ºs·1 e 4, do artigo 79.º do EMGNR, cujo teor dá-se por integralmente reproduzido e do qual se extrai o seguinte:
“(...)
3. DESCRIÇÃO DOS FACTOS PROVADOS E SANCIONADOS EM SEDE DISCIPLINAR (fls. 86 e 87);
1. Por Despacho de 14 de julho de 2016, do Exmo. Tenente-General Comandante Geral da Guarda Nacional Republicana, o visado, Guarda NM (...) B. foi punido com a pena de 121 dias de suspensão agravada, prevista no artigo 31.º do RDGNR, porquanto ter praticado os seguintes factos, provados em sede do processo-crime com NUIPC 32/13.9 FDCBR e Processo Disciplinar PD 821/13 UAF;
a. Durante a manhã do dia 17 de outubro de 2013 o visado, retirou sessenta e cinco (65) volumes de tabaco da marca “Mark I”, apreendidos no âmbito do processo-crime NUIPC 36/10.3 FDCBR e sob o poder público do estado, levando-os para o compartimento onde pernoitava, e colocando-os num armário comum ali existente, fazendo-os seus;
b. o visado subtraiu o referido tabaco ao poder público a que estava sujeito, por força da apreensão de que tinha sido alvo, tendo prejudicado a finalidade da apreensão, colocando desta forma em causa o poder público do Estado de Apreensão e guarda de objectos, tendo sido julgado e condenado pelo crime de peculato previsto e punido pelos artigos 375.º, n.º 1 e 386.º, n.º 1, alínea c), ambos do Código Penal.
c. Com a conduta que o visado teve foi-lhe instaurado o Processo Disciplinar PD 821f13UAF, tendo ficado provado que violou o dever geral, previsto no artigo 8.º n.ºs 1 e 3, do Regulamento de Disciplina da Guarda Nacional Republicana, com referência aos artigos 375.º n.º 1 (crime de peculato) e 386.º n.º l alínea c) (peculato de uso), ambos do Código Penal; dever de proficiência, previsto artigo 11.º, n.º 1 e n.º2, alínea a); do dever de zelo, previsto no artigo 12.º, n.º1 e n.º2, alínea a); do dever de isenção, previsto no artigo 13.º, n.º1 e n.º2, alínea a); do dever de correção, previsto no artigo 14.º, n.º 1 e n.º 2, alínea a) e k) e do dever de aprumo, previsto no artigo 17.º, n.º 1 e n.º 2, alíneas a), todos do Regulamento de Disciplina da GNR; O Militar foi colocado na 4º Classe de Comportamento - mau comportamento vide Art.º 52 do RDGNR;
2. Por Despacho de 06 de outubro de 2017 do Comandante da Unidade de Acção Fiscal, o visado, Guarda NM (...) B. foi punido com a pena de 30 dias de suspensão, prevista no artigo 30.º do RDGNR, porquanto ter praticado os seguintes factos, provados em sede do processo-crime com NUIPC 553/15.9 GAVNG e Processo Disciplinar PD 56/17 UAF;
a. No dia 03 de julho de 2015, o visado deslocou-se ao Posto da GNR de Arcozelo, para denunciar que nesse mesmo dia, quando se deslocava na Avenida Gomes Guerra, em Arcozelo havia sido alvo do crime de roubo de um telemóvel com referência “SMT WIKO Ridge 4G White and Golden”, com o IMEI 35807306065842, crime esse que não se verificou;
b. O Visado apresentou a denúncia de um crime que sabia que não se tinha verificado, simulando a prática de um crime de roubo, tendo por isso sido aplicada a suspensão provisória do Processo por um período de 4 (quatro) meses mediante o cumprimento da injunção de entrega à Santa Casa da Misericórdia, da quantia de 250 euros (duzentos e cinquenta euros) no âmbito do processo crime NUIPC 553/15.9 GAVNG, tendo a sua conduta dado origem também ao Processo Disciplinar PD 56/17UAF, no qual ficou provado a violação do dever geral, previsto no nº l do artigo 8.º do RDGNR, e por referência ao dever Geral a que se refere o n.º 3 do mesmo artigo e diploma, o dever constante do n. º2 do artigo 6.º do Estatuto do Militares da Guarda Nacional Republicana, aprovado pelo decreto-Lei n.” 297/2009, de 14 de outubro, em vigor à data dos factos, em conjugação com o previsto no artigo 386.”, n.º 1, do Código Penal, bem como o dever de proficiência, previsto no n.º 1 e n.º 2 alínea a), do artigo 11.º e do dever de aprumo, previsto no n.º 1 e n.º2 do artigo 17.º ambos do RDGNR.
(...)
III – CONCLUSÕES
Analisados os factos constantes das acusações de ambos os Processos Disciplinares culminando numa análise da conduta do Visado que demonstrou salvo melhor opinião ser dolosa, praticada de forma voluntária, premeditada e consciente, violando as regras de probidade e fidelidade que sobre si impediam, originando por sua vez dois processos criminais, pondo em causa o prestigio e honra da Unidade da Acção Fiscal, em particular e da instituição Guarda Nacional Republicana no Geral, as acções do Visado são consideradas por este instrutor como graves, pelo que na primeira situação, o Visado infringiu para além do dever geral, os deveres de Proficiência, zelo, isenção, correção e aprumo, tendo sido colocado na 4º classe de comportamento, concomitantemente a sua acção foi realizada em conluio com outros e em ato de serviço, sendo esse, um serviço especifico da Unidade de Acção Fiscal, pondo em causa o prestigio desta Unidade, a qual acarreta uma responsabilidade acrescida no combate ao ilícito aduaneiro e tributário. Já na segunda situação, o Visado atuou também de forma premeditada, voluntária e consciente, pois à luz dos factos de simulação da prática de crime de roubo, o mesmo após a comunicação dos factos por parte do Sr. Q., existiu um hiato temporal de cerca de um mês para ponderar a sua acção, tendo infringido para além do dever geral, o dever de proficiência, dever de aprumo, e atuado novamente com acentuado grau de culpa, resultando danos e prejuízos para terceiros, ao induzir em erro a própria instituição e as entidades judiciárias, avocando ambas recursos para investigação de um crime inexistente, tendo colocado em causa o prestigio desta instituição junto das autoridades judiciárias, pois sendo militar da Guarda e conhecedor de todos os trâmites processuais de investigação de um crime de roubo é de concluir que a sua atuação foi completamente consciente, e agravada pela acumulação de infrações porquanto o Visado cometeu novo delito enquanto aguardava condenação de delito anterior vide art.º 40 n.º 1 al. i), assim como pela premeditação vide art. 40 n.º 1 al. c) ambos do RDGNR.
O Guarda NM (...), B. do Destacamento de Acção Fiscal do Porto, revela características que resvalam notoriamente as que lhe são exigidas pela sua condição de militar e órgão de policia criminal, não obstante a confiança depositada pelas testemunhas requeridas por si e acarreadas para este processo, consubstanciando sem qualquer tipo de dúvida numa atenuante do seu profissionalismo a nível da sua relação com os seus pares, nomeadamente nas inquirições ao primeiro sargento G., referindo que o Visado, e relativamente ao serviço prestado, “pautou sempre pela máxima disponibilidade, sempre cordial e educado”, assim corno a inquirição feita ao Tenente NM (…) I., que referiu “nada tem a apontar pois nunca se sentiu nem enganado, nem com um sentimento de desconfiança relativa ao mesmo, demonstrando sempre ser honesto e cumpridor prontamente e cabalmente.”, não impedindo mormente que o Visado tenha vindo a infringir no mesmo espaço temporal um conjunto de deveres a que está obrigado, quer em ato de serviço, quer fora dele, conjugando com o conhecimento público da sua condição de militar e colidindo com as qualidades identificadas no nº 2 do art.º3º, e com os princípios fundamentais constantes dos nºs. 1, 3 e 5 do art.º 11.º, todos do Estatuto dos militares da GNR, aprovado pelo decreto-Lei n.º 30/2017 de 22MAR, revelando o Visado e principalmente na primeira acusação e posterior condenação relativa ao NUIPC 32/13.9 FDCBR e Processo Disciplinar PD 821/13 UAF.
O Visado desta forma demonstrou uma conduta em tudo contrária à missão da Unidade de Acção Fiscal em particular e da Guarda Nacional Republicana no geral, usando da sua posição privilegiada de militar em funções nesta Unidade de Cariz especifico de combate ao ilícito tributário e aduaneiro para obter para si material, sem que tenha sido provados para que fins, pois poderiam os mesmo ser utilizados para obtenção de lucro ilícito através da sua venda, claro facto este não provado.
Não obstante, e observada a prova testemunhal acarreada para o processo o Guarda NM (...), B., demonstrou um completo arrependimento pelos atos praticados, todavia, enquanto o mesmo não tendo ainda sido condenado pelos factos praticados em Coimbra (NUIPC 32/13.9 FDCBR e Processo Disciplinar PD 821/13 UAF, fls. 08 a 30), e não negando os factos pelos quais foi acusado, (abonando em seu favor) decidiu cometer novo ilícito criminal e disciplinar, o que aos olhos deste instrutor se considera um desvio grave das características militares e de órgão de policia criminal que lhe são impostas, fruto do seu juramento de fidelidade, e consignadas nos princípios fundamentais constantes do estatuto dos Militares da GNR já abordados no inicio deste Capitulo.
Não descurando a análise testemunhal do Sr. Q. que vem comprovar que o Visado apenas agiu em tentativa de auxiliar a pessoa a quem tinha efetivamente vendido o telemóvel, como de resto vem sido referido aquando da sua audição perante o Ministério Publico e assumindo a culpa com o intuito de ver restituído os danos que teriam sido causados ao segundo comprador (fls.62 do presente processo), o Visado agiu novamente com acentuado grau de culpa, porquanto a sua conduta foi dolosa, praticada de forma voluntária, premeditada e consciente, violando novamente as regras de probidade e fidelidade que sobre si impediam, e que não lhe seriam permitidas pela lei penal e estatutária, não podendo nunca deixar de ressalvar novamente que o Visado atuou com um perfeito conhecimento do trâmite processual de investigação de um crime de roubo, induzindo em erro a própria instituição e as autoridades judiciárias, obrigando-as advertidamente a avocar recursos na prossecução da investigação de um crime que não teria ocorrido, colocando em causa novamente o prestígio da instituição, sem desconsiderar o Despacho elaborado pelo Ministério Publico em fls. 53 do presente processo considerando o visado como uma pessoa profissional e socialmente inserida e não o considerando titular de uma personalidade propensa ã prática deste tipo de ilícitos criminais, decidindo pela suspensão provisória do Inquérito pelo período de 04 meses nos termos constantes dos arts. 281 e 282.º do CPP, mediante o cumprimento da injunção de entrega à Santa Casa da Misericórdia, da quantia de 250 euros (duzentos e cinquenta euros), e abonando a seu favor a confissão integral e espontânea dos factos referentes a este processo, da apreciação global sobre os FACTOS PROVADOS, SANCIONADOS E DESCRITOS em Sede disciplinar conforme em Anexo I e Anexo II do presente processo, os mesmos são atentatórios dos requisitos morais, éticos, técnico profissionais e militares exigidos ao Visado pela sua condição de militar e de agente de autoridade, resultando assim que o Visado deverá ser doutamente avaliado se continua a deter as qualidades exigidas nos termos do nº2 do art.º3 do EMGNR, porquanto vislumbra-se que não representa um bom comportamento cívico e de atuação com justiça e honestidade de forma a fortalecer a confiança e respeito da população de forma a contribuir para o prestigio da Guarda e das Instituições Democráticas.
IV – PROPOSTA
- Face a tudo o que antecede, designadamente à natureza dos factos protagonizados pelo Visado e provados em sede disciplinar e criminal, indiciarem notoriamente desvios da condição de militar da Guarda, conforme o previsto no nº 2 do art.º 3 do EMGNR, aprovado pelo DL n.º 30/2017 de 22 MAR, designadamente os requisitos morais, éticos militares e técnico-profissionais que lhe são exigidos pela sua qualidade e função, e dos princípios fundamentais constantes nos nºs. 1, 3, 5 e 7 do art.º 11º, e arts. 13º e 14º, todos do EMGNR, inviabilizando-se assim a manutenção da relação funcional com a instituição, demonstrando o Visado um perfil comportamental e caracterológico inadequado ã sua presença na Guarda Nacional Republicana, propõe-se a V.ª Exa. que seja o Guarda NM (...), B. do Destacamento de Acção Fiscal do Porto, submetido à apreciação do Conselho de Ética, Deontologia e Disciplina da Guarda, conforme o n.º 3 do art.º 79 do EMGNR, aprovado pelo DL n.º 30/2017 de 22MAR, com vista à dispensa do serviço da Guarda Nacional republicana com cessação do vínculo funcional e a perda dos direitos de militar da Guarda, nos termos dos n.º 1 e 4 do art.º 79 do mesmo diploma legal.”
(cfr. fls. 184 a 200 do p.a).
17. Em 15.03.2019, foi proferida Deliberação pelo Conselho Ética, Deontologia e Disciplina da Guarda Nacional Republicana, constante de “ata de reunião de 15 de março de 2019”, da qual se extrai o seguinte:
“(...) De seguida, foi cumprido o ponto 3. da ordem de trabalhos: emissão de parecer sobre a aplicação da medida estatutária de Dispensa do Serviço da Guarda (art.º 79.º do EMGNR), nos termos e para os efeitos previstos no n.º 3 do art.º 29.º da LOGNR, a militares da GNR.
O secretário efetuou uma breve apresentação dos casos, sendo que, relativamente ao PD831/l3UAF, em que foi arguido o Guarda Bruno Moura, da UAF, foi feita a ressalva de que embora constasse na Informação n.º 422/19, de 6MAR19, uma referência a “65 maços de cigarros”, o correto era “65 volumes de cigarros”, em conformidade com a factualidade provada judicialmente.
Após o Excelentíssimo Comandante-Geral questionar os Srs. Conselheiros se pretendiam apresentar alguma questão, na ausência de resposta, foi efetuada a respetiva votação, obtendo-se os seguintes resultados:
| POSTO/NM/NOME/UNIDADE | (VOTOS)
A favor da aplicação
da Dispensa de
Serviço | (VOTOS)
Contra a aplicação
da Dispensa de
Serviço |
| Guarda n.º (...) – B., da UAF | 25 | 4 |
(cfr. fls. 209 a 212 do p.a).
18. Em 30.04.2019, foi emitido Parecer n.º 345 - FA/2019, de 30 de abril, da Direção de Serviços de Assessoria Jurídica, Contencioso e Política Legislativa da Secretaria Geral da Administração Interna, sob o assunto “Proposta de aplicação da medida estatutária de dispensa de serviço ao Guarda-Principal de Infantaria n.º (...), B., da Guarda Nacional Republicana”, e do qual se extrai:
“(...)
III
23. Conclusões:
I. Foram asseguradas todas as garantias de audiência e de defesa do Visado. II. O processo estatutário não contém qualquer vício que afete a sua validade formal ou substancial.
III. Os factos constantes da acusação encontram-se plenamente provados, por remissão aos processos disciplinares onde o Visado foi arguido.
IV. Estes factos revelam que a conduta do Visado é totalmente oposta à que é exigida a um militar da Guarda, tal como é descrita no n.º 2, do artigo 3, do EMGNR.
V. Pelo que se encontram verificados os requisitos previsto no n.º 1, do artigo 79.º, do EMGNR, para aplicação da medida estatutária de dispensa do serviço.
Nestes termos, concordando Vossa Excelência com o que fica exposto, poderá, ao abrigo da competência que lhe é conferida pelo n.º 3 do artigo 79.º, do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 30/2017, de 22 de março, aplicar ao Guarda-Principal de Infantaria n.º (...), B., a medida estatutária de dispensa de serviço, nos termos do n.º 1 e 4 do artigo 79. º do mesmo diploma legal.
Mais se propõe que o Despacho que vier a ser proferido seja comunicado ao Comando-Geral da Guarda para que proceda à notificação do Militar Visado, bem como do seu Ilustre Mandatário.” (cfr. fls. 219 a 222 do p.a).
19. Em 24.05.2019, foi proferido despacho pelo Ministro da Administração Interna, que determinou a aplicação da medida estatutária de dispensa de serviço ao Autor, com o seguinte teor:
“Despacho
Considerando o processo estatutário de dispensa de serviço n.º PE.1/18UAF, seu Relatório Final, a deliberação do Conselho de Ética, Deontologia e Disciplina da Guarda Nacional Republicana, de 15 de março de 2019, o despacho n.º 69/DJD/19, de 21 de março, do Senhor Comandante Geral Guarda Nacional Republicana e o Parecer n.º 345 - FA/2019, de 30 de abril, da Direção de Serviços de Assessoria Jurídica, Contencioso e Política Legislativa da Secretaria Geral da Administração Interna, seus termos e fundamentos, aplico ao Guarda n.º (...) da Guarda Nacional Republicana, B., a medida estatutária de dispensa de serviço.
Comunique-se o presente despacho, para os devidos efeitos, ao Comando Geral da Guarda Nacional Republicana.” (cfr. fls. 218 do p.a).
20. Em 03.06.2019, foi proferido despacho do Ministro da Administração Interna, publicado na 2.ª Sério, Diário da República, Parte C, de 18/07/2019, onde foi concedida ao Autor “Medalha de Assiduidade de Segurança Pública (Uma Estrela)” (cfr. documento a fls. 29 dos autos).* Inexistem factos não provados com relevância para a boa decisão da causa.»* III.B. DE DIREITO
b.1. Da nulidade por omissão de pronúncia.
O Apelante assaca ao saneador-sentença sob sindicância vício de nulidade decorrente de omissão de pronúncia, nos termos previstos na alínea d), n.º1 do artigo 615.º do CPC aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.
Para tanto alega, que tendo suscitado a inconstitucionalidade orgânica do artigo 79.º do EMGNR, aprovado pelo D.L. n.º 30/2017, de 22 de março, no qual se prevê a medida estatutária de “dispensa de serviço”, que em seu entender é em tudo idêntica a uma sanção disciplinar, sem que, contudo, a sua aplicação esteja sujeita ao procedimento previsto para a aplicação das sanções disciplinares, razão pela qual, está-se perante uma medida que atenta contra o disposto no artigo 53.º da C.R.P., e consequentemente, de matéria que nos precisos termos do disposto na al. b) do art. 165º da C.R.P., constitui reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, o Governo carecia de autorização da Assembleia da República para instituir essa medida estatutária, razão pela qual, a referida norma ferida de inconstitucionalidade orgânica. Contudo, o Tribunal a quo limitou-se a esse respeito a “aludir à pronúncia anterior por parte dos Tribunais Superiores, sem cuidar de ponderar e, eventualmente, rebater os argumentos aduzidos pelo ora Apelante naquela sua Petição”, assim incorrendo em omissão de pronúncia. Adianta que, nem uma qualquer referência ao carácter não inovatório de uma tal norma poderá fazer “cair” uma tal inconstitucionalidade, na medida em que, se entendêssemos o normativo anteriormente existente como bastante para que o Governo se apresentasse a legislar novamente sobre essa matéria estaríamos a consentir na frustração do imperativo constitucional resultante do art.º 165º da C.R.P. no que se reporta às competências legislativas.
Vejamos.
Prevê a al. d), n.º1 do art.º 615.º do CPC, que a sentença é nula quando «O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento».
Esta nulidade decorre do incumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 608.º do mesmo Código, nos termos do qual «o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras», prevendo ainda aquele dispositivo que o juiz não «pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras».
Assinale-se, contudo, que conforme se retira do disposto no art.º 5.º, n.º 3, do NCPC aplicável ex vi art.º 1.º do CPTA, o julgador não está sujeito às alegações das partes no tocante à indagação e aplicação das regras de direito. Sobre esta matéria permanece atual o ensinamento de Alberto dos Reis, citado abundantemente a este propósito, ao explicitar que: «(…) Uma coisa é o Tribunal deixar de pronunciar-se sobre questão que devia apreciar, outra invocar razão, boa ou má, procedente ou improcedente, para justificar a sua abstenção.
São, na verdade, coisas diferentes: deixar de conhecer a questão de que devia conhecer-se, e deixar de apreciar qualquer consideração, argumento ou razão produzida pela parte.
Quando as partes submetem ao Tribunal determinada questão, socorrem-se, a cada passo, de várias razões ou fundamentos para fazer valer o seu ponto de vista; o que importa é que o Tribunal decida a questão posta; não lhe incumbe apreciar todos os fundamentos ou razões em que elas se apoiam para sustentar a sua pretensão» (In Código de Processo Civil, Anotado, Volume V, pg. 143).
Entendimento que é corroborado, há muito, pela Jurisprudência que sempre o acolheu defendendo que a não apreciação de um ou mais argumentos aduzidos pelas partes não constitui omissão de pronúncia, porquanto o Juiz não está obrigado a ponderar todas as razões ou argumentos avocados nos articulados para decidir certa questão de fundo. Mas tão só a pronunciar-se “sobre questões que devesse apreciar” ou “conhecer de questões de que não podia deixar de tomar conhecimento”.
Quer isto dizer que ao Tribunal cabe o dever de conhecer do objeto do processo, definido pelo pedido deduzido e respetiva causa de pedir. Terá, assim, de apreciar e decidir as questões processuais trazidas aos autos pelas partes, veja-se, pedidos formulados, exceções deduzidas e todos os factos em que assentam, mas já não está obrigado a pronunciar-se sobre todos os argumentos esgrimidos pelas partes nos autos. Tão pouco lhe assiste o dever de complementar o acervo fáctico trazido pelas partes aos autos com os elementos que os articulados não contemplam. E os argumentos convocáveis para se decidir certa questão não se identificam necessária e coincidentemente com a própria questão a decidir, em si mesma considerada, sendo realidades conceptualmente distintas.
Só existe omissão de pronúncia nos termos do art.º 615.º, n.º 1, alínea d), do NCPC, quando o Tribunal deixa de apreciar questões submetidas pelas partes à sua apreciação e não quando deixa tão só de apreciar os argumentos invocados a favor da versão por eles apresentada ou por insuficiência da matéria alegada. (Cfr. Acórdãos, entre outros, do STA de 03.07.2007, rec. 043/07, de 11.9.2007, recurso 059/07, de 10.09.2008, recurso 0812/07, de 28.01.2009, recurso 0667/08, e de 28.10.2009, recurso 098/09 de 17/03/2010; recurso 126/14, de 19.02.2014; processo nº 01035/12, de 11-03-2015; processo n.º 0930/12.7BALSB, de 12.06.2018).
Em síntese, as questões submetidas à apreciação do tribunal identificam-se com os pedidos formulados, com a causa de pedir ou com as exceções invocadas, desde que não prejudicadas pela solução de mérito encontrada para o litígio. As questões não são passíveis de qualquer confusão conceptual com as razões jurídicas invocadas pelas partes em defesa do seu juízo de valoração, porquanto as mesmas correspondem a simples argumentos e não constituem questões na dimensão valorativa preceituada no citado normativo.
Revertendo ao caso em análise, o Apelante invoca como fundamento da nulidade por omissão de pronúncia o facto de o Tribunal a quo não se ter pronunciado quanto aos argumentos que apresentou para sustentar a inconstitucionalidade orgânica da norma que instituiu a medida estatutária da dispensa de serviço e ter julgado essa questão remetendo para as razões que foram consideradas em Acórdão do Tribunal Constitucional relativamente a idêntica questão que foi suscitada sobre a previsão normativa dessa medida estatutária mas no domínio de um outro diploma.
Mas sem razão. Pese embora a questão da inconstitucionalidade orgânica suscitada pelo Apelante respeite ao artigo 79.º do EMGNR, aprovado pelo D.L. n.º 30/2017, de 22 de março que instituiu a medida estatutária de “dispensa de serviço”, essa medida não é inovatória uma vez que já constava do artigo 75.º do EMGNR, aprovado pela Decreto-Lei n.º 265/93, de 31 de julho, que é, por sua vez, similar ao artigo 83.º do Decreto-Lei n.º 297/2009, de 14 de outubro, e ao artigo 75.º do atual EMGNR em vigor (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 30/2017, de 22 de março). E sobre a questão da inconstitucionalidade dessa medida já se a jurisprudência dos Tribunais superiores. E pese embora o Tribunal a quo não tenha acolhido os argumentos que foram apresentados pelo Apelante para afirmar a assacada inconstitucionalidade orgânica do artigo 79.º do EMGNR em vigor, e tenha decidido a improcedência desse vício suportando-se numa decisão do Tribunal Constitucional que apreciou essa questão embora por referência a um anterior estatuto, não deixou de a decidir. Recorde-se que como supra tivemos ensejo de enunciar, questões e argumentos são conceitos distintos, que não se confundem do ponto de vista conceptual, estando o Tribunal apenas vinculado a tomar posição sobre as questões colocadas e não sobre os argumentos alegados, o que foi cumprido, razão pela qual não se verifica a nulidade invocada.
Termos em que se revela ocioso tecer mais considerações, impondo-se julgar improcedente a invocada nulidade por omissão de pronúncia da decisão sob sindicância.
b.2.Dos erros de julgamento sobre a matéria de direito.
b.2.1. Da inconstitucionalidade orgânica do artigo 79.º do EMGNR.
O Tribunal a quo, conforme emerge da sentença recorrida, considerou que o artigo 79.º do EMGNR no qual se prevê a medida estatutária de “dispensa de serviço” não enferma do vício da inconstitucionalidade orgânica que lhe vinha assacado pelo autor na petição inicial.
Fê-lo com base na seguinte fundamentação que ora se transcreve: « (…)Prevê o artigo 59.º do Regulamento de Disciplina da Guarda Nacional Republicana (RDGNR), aprovado pela Lei n.º 145/99, de 1 de setembro, com a redação dada pela Lei n.º 66/2014, de 28 de agosto, sob a epígrafe “Mau comportamento”, que “[o]s militares da Guarda, quando colocados na 4.ª classe de comportamento, podem ser apreciados com vista à eventual aplicação da medida estatutária de dispensa do serviço, sendo-o sempre que cometam infração grave e como tal punida.” (sublinhados nossos).
Por sua vez, estatui o artigo 79.º do EMGNR, sob a epígrafe “Dispensa por iniciativa do comandante-geral”, que:
“1 - A dispensa do serviço, quando da iniciativa do comandante-geral, pode ter lugar sempre que o comportamento do militar indicie notórios desvios da condição de militar da Guarda, designadamente dos requisitos morais, éticos, militares ou técnico-profissionais exigidos pela sua qualidade e função, definidos no n.º 2 do artigo 3.º
2 - O apuramento dos factos que levam à invocação da falta de condições referidas no número anterior é feito através de processo próprio de dispensa de serviço, com aplicação subsidiária dos princípios do processo disciplinar, bem como com observância de todas as garantias de defesa.
3 - A decisão de impor ao militar a saída do ativo e da efetividade de serviço é da competência do membro do Governo responsável pela área da administração interna, sob proposta do comandante-geral, ouvido o Conselho de Ética, Deontologia e Disciplina, sem prejuízo do disposto no n.º 4 do artigo 96.º, a publicar no Diário da República.
4 - A dispensa do serviço origina a cessação do vínculo funcional e a perda dos direitos de militar da Guarda, sem prejuízo da concessão da pensão de reforma nos termos da lei.”
A este propósito, anteriormente ao novo EMGNR já existia norma idêntica no Decreto-Lei n.º 297/2009, de 14 de outubro, que aprovou o anterior EMGNR, concretamente no seu artigo 83.º, cujo n.º 1 previa o seguinte: “[a] dispensa do serviço, quando da iniciativa do comandante-geral, pode ter lugar sempre que o comportamento do militar indicie notórios desvios da condição de «soldado da lei», designadamente dos requisitos morais, éticos, militares ou técnico-profissionais, que lhe são exigidos pela sua qualidade e função, implicando tal medida a instauração de processo próprio com observância de todas as garantias de defesa”.
Do mesmo modo, antes do EMGNR aprovado pelo referido Decreto-Lei n.º 297/2009, já o Decreto-Lei n.º 265/93, de 31 de julho, que aprovou o anterior EMGNR, continha norma em tudo idêntica, concretamente no seu artigo 75.º, o qual, sob a epígrafe “Dispensa por iniciativa de comandante”, previa o seguinte:
“1 - Não pode continuar no ativo nem na efetividade de serviço o militar dos quadros da Guarda cujo comportamento se revele incompatível com a condição «soldado da lei» ou que se comprove não possuir qualquer das seguintes condições:
a) Bom comportamento militar e cívico;
b) Espírito militar;
c) Aptidão técnico-profissional.
2 - O apuramento dos factos que levam à invocação da falta de condições referidas no número anterior é feito através de processo próprio de dispensa de serviço ou disciplinar.
3 - A decisão de impor ao militar a saída do ativo e da efetividade de serviço é da competência do Ministro da Administração Interna, sob proposta do comandante-geral, ouvido o Conselho Superior da Guarda.
4 - A dispensa do serviço origina o abate nos quadros e perda dos direitos de militar da Guarda, sem prejuízo da concessão da pensão de reforma nos termos da lei.”
Ora, relativamente à questão da inconstitucionalidade orgânica e formal deste último preceito legal – artigo 75.º do EMGNR, aprovado pela Decreto-Lei n.º 265/93, de 31 de julho –, que, como se disse, é em tudo idêntico ao artigo 83.º do Decreto-Lei n.º 297/2009, de 14 de outubro, e ao artigo 75.º do atual EMGNR em vigor (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 30/2017, de 22 de março), já se pronunciou a jurisprudência dos Tribunais superiores.
Veja-se, a título exemplificativo, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 21/05/2002, proferido no Processo n.º 045686, disponível para consulta em www.dgsi.pt, onde se pode ler o seguinte:
“I - A dispensa de serviço prevista nos artigos 94.º da Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana (LOGNR), aprovada pelo Decreto-Lei n.º 231/93, de 26 de Junho, e no artigo 75.º do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana (EMGNR), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 265/93, de 31 de Julho, é uma medida estatutária, que visa, não a punição de uma atuação profissional concreta, mas a aferição de um perfil comportamental e caracteriológico inadequado à permanência na GNR, ou seja, a verificação pelos órgãos competentes de que o agente perdeu aquelas condições ou possui uma estrutura caracteriológica incompatível com a condição de militar da GNR.
II - Esses preceitos não são organicamente inconstitucionais, pois, não tendo natureza inovatória (essa medida já estava prevista no Regulamento Disciplinar, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 142/77, de 9 de Abril, interpretado autenticamente pelo Decreto-Lei n.º 203/78, de 24 de Julho, por quem detinha competência legislativa para o efeito), não invadem a reserva de competência da Assembleia da República, designadamente a estabelecida nas alíneas b), d) e v) do n.º 1 da Constituição (texto de 1989)” (no mesmo sentido, entre outros, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14/03/2003, proferido no Processo n.º 048221, disponível para consulta em www.dgsi.pt)
Entende-se, pois, e no sentido perfilhado nos citados arestos, que o atual EMGNR em vigor, designadamente o seu artigo 79.º, não padece inconstitucionalidade formal e orgânica, e nessa medida, esta linha argumentativa do Autor terá que improceder».
Pese embora o Apelante concorde que a norma do artigo 79.º do EMGNR não tem caráter inovador relativamente à solução que já constava de anteriores EMGNR, afirma que a referida norma “reitera” poderes que, à data, já não se reconheciam ao Governo, uma vez que a autorização que anteriormente havia sido concedida não tinha o “condão” de habilitar, ad eternum, o Governo a legislar sobre uma tal matéria e quando bem o entendesse, pelo que, devendo a observância pelos preceitos constitucionais fazer-se, a cada momento, era necessário que o Governo se tivesse previamente munido de uma nova autorização para que pudesse legislar sobre matéria que não lhe competia, razão pela qual se tem de concluir que a norma do art. 79º do EMGNR emanou de poderes legislativos que à data já não se reconheciam ao Governo e, como tal se afiguravam como constitucionalmente inexistentes.
Conclui que essa inconstitucionalidade orgânica determina, de per si, a total invalidade, por nulo ou anulável, do despacho proferido no sentido da dispensa de serviço do ora Apelante, nos termos do disposto no artigo 161º, n.º 2, als. b) e c, e 163º, todos do C.P.A.
Ora, a este respeito, dir-se-á que bem decidiu o Tribunal a quo, não se vendo qualquer razão para afirmar a invocada inconstitucionalidade orgânica da norma do artigo 79.º do EMGNR. Na verdade, consagrando essa norma exatamente a mesma medida estatutária que já constava do (s) anterior(es) EMGNR, a propósito da qual se colocou a mesma questão de inconstitucionalidade orgânica e que a jurisprudência dos tribunais administrativos considerou não se verificar, tendo inclusivamente o Tribunal Constitucional sido convocado a pronunciar-se o que fez negando a verificação desse vício, naturalmente que as considerações tecidas a respeito da inconstitucionalidade orgânica se impõem no caso, dado serem inteiramente transponíveis e válidas para a apreciação da mesma questão em relação ao artigo 79.º do EMGNR na versão em causa nestes autos.
Assim, pese embora o artigo 79.º do EMGNR, contender com direitos, liberdades e garantias, a verdade é que, como já foi amplamente discutido nos diversos tribunais superiores, incluindo pelo Tribunal Constitucional (TC), a disposição legal que prevê a “dispensa de serviço” não padece de inconstitucionalidade orgânica, uma vez que não inova face ao quadro legal já existente, porquanto a medida em crise já estava prevista no Regulamento de Disciplina Militar, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 142/77, de 09 de abril, interpretado autenticamente pelo Decreto-lei n.º 203/78, de 24 de julho.
Em abono deste entendimento, citam-se os s Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 504/2000 e 5050/2000, confirmados, posteriormente, em plenário, pelo Acórdão n.º 481/2001, retificado pelo Acórdão n.º 491/2001, que revogou o Acórdão n.º 91/2001. O Tribunal Constitucional voltou a pronunciar-se ainda nesse sentido, por remissão para a decisão tomada, nos Acórdãos n.ºs 349/2006, 255/2006 e 235/2002. E como bem sintetiza o apelado, apesar de o atual EMGNR, à semelhança dos anteriores, não ter sido aprovado através de uma Lei emanada pela Assembleia da República ou por um decreto-lei autorizado pela mesma, continua a não haver qualquer inovação relativamente à medida estatutária de “dispensa de serviço” anteriormente existente, razão pela qual não se verifica uma invasão das competências daquele órgão de soberania.
Sublinha-se que a questão de direito em discussão é exatamente a mesma que foi discutida em plenário pelo Tribunal Constitucional, pelo que, salvo melhor opinião, não se descortina nenhum fundamento que legitime uma diferente abordagem e/ou que determine uma outra solução. Outrossim, a apreciação da aplicação desta medida estatutária decorreu da obrigação legal prevista no artigo 59.º do RDGNR, tendo este diploma sido aprovado através de Lei, ou seja, pela Assembleia da República, circunstância que faz toda a diferença e que faz quedar a interpretação que o apelante tenta fazer vencer pois a norma estatutária que consagra a dispensa de serviço acaba por reforçar a sua sustentação e conformidade com a Constituição da República Portuguesa naquela disposição.
Termos em que, sem necessidade de mais considerações, improcede o invocado fundamento de recurso.
b.2.2. Da inconstitucionalidade material do artigo 79.º do EMGNR.
Pelas mesmas razões que já havia sustentado na petição inicial contra a decisão administrativa impugnada por via da qual lhe foi aplicada a medida estatutária de “dispensa de serviço”, o Apelante insurge-se agora contra a sentença recorrida que julgou improcedente o vício da inconstitucionalidade material do artigo 79.º do EMGNR, impetrando-lhe erro de julgamento por ter decidido pela improcedência do invocado vício de inconstitucionalidade material.
O Apelante fundamenta a inconstitucionalidade material do artigo 79.º do EMGNR na violação do princípio da proporcionalidade e do princípio da salvaguarda do núcleo essencial do direito fundamental à segurança no emprego, ínsito no artigo 53.º da CRP, na medida em que, na sua ótica, esse inciso legal permite a expulsão de um militar com base em com meros indiciadores, sem uma qualquer objetividade, apesar de representar uma verdadeira sanção, comparável às sanções disciplinares mais graves.
Mas sem razão, como bem cuidou de fundamentar o senhor juiz a quo no seguinte trecho da sentença recorrida que passamos a transcrever:« (…), na sua ótica, a medida estatutária de dispensa de serviço possuiu, na realidade, a natureza de uma sanção disciplinar, pelo que a sua aplicação teria que atender obrigatoriamente aos mesmos pressupostos que permitem a aplicação de uma pena expulsiva, consequentemente, a nulidade do Despacho ora sindicado e que se fundou em tal dispositivo encontra-se ferido de inconstitucionalidade.
O RDGNR dedica o seu capítulo II às “Penas disciplinares e seus efeitos”, prevendo o artigo 27.º o seguinte:
“1 - As penas aplicáveis aos militares da Guarda abrangidos pelo presente Regulamento, pelas infrações disciplinares que cometerem, distinguem-se entre penas principais e penas acessórias.
2 - Constituem penas principais as seguintes:
a) Repreensão escrita;
b) Repreensão escrita agravada;
c) Suspensão;
d) Suspensão agravada;
e) Separação de serviço.
3 - Constitui pena acessória a pena de transferência compulsiva.”
Isto significa, que da referida norma, se extrai um elenco taxativo das sanções disciplinares aplicáveis aos militares da GNR, do qual não consta a medida “dispensa de serviço” prevista no artigo 79.º do EMGNR, pelo que, se conclui que a mesma, não consubstancia uma sanção disciplinar, mas antes, uma medida estatutária.
Esta medida, de natureza estatutária, consta de um diploma próprio, que visou impor medidas “concretas que contribuam para o fortalecimento e aumento da mesma, reforçando-se, deste modo, não só a autoridade do Estado como a eficácia e prestígio das Forças de Segurança.” (vide, preâmbulo do diploma).
Na verdade, e tendo presente o atual artigo 79.º do EMGNR, a “dispensa de serviço” é uma medida que pode ter lugar sempre “que o comportamento do militar indicie notórios desvios da condição de militar da Guarda, designadamente dos requisitos morais, éticos, militares ou técnico-profissionais exigidos pela sua qualidade e função, definidos no n.º 2 do artigo 3.º”, prevendo este último preceito legal (artigo 3.º, n.º 2 do EMGNR) que “[o]militar da Guarda está investido do poder de autoridade, nos termos da legislação em vigor, que se obriga a manter em todas as circunstâncias um bom comportamento cívico e a proceder com justiça, lealdade, integridade, honestidade e competência profissional, de forma a fortalecer a confiança e o respeito da população e a contribuir para o prestígio da Guarda e das instituições democráticas.”
Como já supra se referiu, esta questão foi já alvo de entendimento jurisprudencial (ainda que com referência ao anterior EMGNR, contudo, e como se disse supra, é em tudo idêntico ao presente, pelo que nada impede a sua aplicação aos autos) no sentido de que a medida de “dispensa de serviço” prevista no EMGNR é uma medida estatutária que visa, não a punição de uma atuação profissional concreta, finalidade típica do procedimento disciplinar, mas sim a aferição de um perfil comportamental e caracteriológico inadequado à permanência na GNR, isto é, a verificação pelos órgãos competentes de que o agente perdeu aquelas condições ou possui uma estrutura caracteriológica incompatível com a condição de militar da GNR”, e isto porque: “[d]esta norma se verifica existir um processo próprio, de índole estatutária, tendente à averiguação da condição pessoal do militar da GNR, nomeadamente, a verificação dos requisitos morais, éticos, militares ou técnico-profissionais que lhe são exigíveis pela sua qualidade e função exercida. Este processo não se confunde com o que seja um processo disciplinar, se bem que possa neste ter origem, de índole marcadamente punitiva e sancionatória, imbuído também de finalidades preventivas, especiais e gerais. Contrariamente, trata-se de um processo tendente a apurar se o visado mantém as condições de cuja verificação depende a aptidão para o exercício das funções de que está incumbido” – neste sentido, entre outros, Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte de 02/03/2018, proferido no Processo n.º 00674/11.7BEPNF, disponível para consulta em www.dgsi.pt. (sublinhado nosso).
Portanto, não oferece grandes dúvidas, que o âmbito do Regulamento de Disciplina da Guarda Nacional Republicana, reporta-se às sanções dos comportamentos dos guardas militares que violem os deveres a que estão obrigados, nomeadamente os consagrados no próprio Regulamento, mas também no Estatuto Militar, no Regulamento de Continências e Honras Militares e no Regulamento Geral do Serviço da Guarda, não se confundindo com o âmbito previsto no Estatuto.
É verdade, que a violação dos deveres aí consagrados poderá levar a um processo disciplinar, todavia, a dispensa aí consagrada não opera por referência à violação dos deveres a que se encontra vinculado, mas sim, a um comportamento que ponha em causa o prestígio e a dignidade da Guarda Nacional Republicana.
In casu, não assiste razão ao Autor, quando alega a pretensa inconstitucionalidade material da referida norma por violação do princípio da proporcionalidade previsto no artigo 18.º da CRP, com os fundamentos que elencou, nem tampouco dos artigo 53.º (direito à segurança no emprego) e 13.º (princípio da igualdade) da CRP, porquanto os pressupostos da aplicação da medida constituem “justa causa”, sendo proporcional, adequada e não excessiva, para a cessação do vínculo de emprego, e, por outro, as características específicas deste “corpo especial de tropas” constituem fundamento material bastante para uma diferenciação de regimes relativamente aos funcionários públicos em geral e mesmo relativamente aos membros de outras forças de segurança – em sentido idêntico, entre outros, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14/03/2003, proferido no Processo n.º 048221, disponível para consulta em www.dgsi.pt.»
Esta questão da inconstitucionalidade material da norma que prevê a consagração da medida estatutária da “Dispensa de serviço” em relação à GNR, tem sido objeto de várias decisões dos tribunais superiores, incluindo do Tribunal Constitucional, e as considerações que a esse respeito são tecidas por essa consolidada jurisprudência são naturalmente transponíveis para a situação em debate uma vez que o regime instituído pelo artigo 79.º do EMGNR aplicável no caso, em nada diverge do regime que já constava dos anteriores incisos legais que a instituíram.
Deste modo, não vislumbramos em que medida é que a previsão legal da medida estatutária da “Dispensa de serviço” seja materialmente inconstitucional por alegadamente colidir com o direito à segurança no emprego, ínsito no art. 53º da C.R.P., e que por via dela seja colocado em causa o princípio da proporcionalidade (artigo 18.º, n.º2 da CRP).
Note-se que não está em causa uma sanção disciplinar na medida em que, por via desta medida, não pretendeu o legislador punir uma atuação profissional concreta do agente, mas antes, atendendo à natureza e relevo das funções exercidas por quem seja militar da GNR, valorar a conduta daqueles que no desempenho das respetivas funções, numa análise global da respetiva atuação profissional, revelem não deter o perfil adequado ao que se espera de um militar da GNR, cujo comportamento se espera reto, regular, sério, isento, imparcial, honesto, em suma, compatível com a condição de militar de um corpo como é a GNR.
Como tem sido veiculado de forma unânime pela jurisprudência, a medida de “dispensa de serviço” prevista no EMGNR é uma medida estatutária que tem como finalidade, não a punição de uma atuação profissional concreta do militar, finalidade típica do procedimento disciplinar, mas sim a aferição de um perfil comportamental e caracteriológico inadequado à permanência na GNR, isto é, a avaliação pelos órgãos competentes de que o agente perdeu aquelas condições ou possui uma estrutura caracteriológica incompatível com a condição de militar da GNR.
Por se tratar de questão que já foi intensamente tratada nos tribunais superiores, incluindo no TC, tendo este, em plenário, decidido pela não inconstitucionalidade material dessa medida estatutária, não podemos deixar de chamar a atenção para os seguintes acórdãos:
- Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 0334/05, de 30.11.2005, de cujo sumário consta a seguinte jurisprudência:
«I - A "dispensa de serviço" prevista no artº 94º da Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana (DL n.º 231/93, de 26/6 - LOGNR) e no art.º 75º do Estatuto do Militar da Guarda Nacional Republicana (DL n.º 265/93, de 31/7 - EMGNR) é uma medida estatutária que visa, não a punição de uma actuação profissional concreta, finalidade típica do procedimento disciplinar, mas sim a aferição de um perfil comportamental e caracterológico inadequado à permanência na GNR ou seja, a verificação pelos órgãos competentes de que o agente perdeu aquelas condições ou possui uma estrutura caracterológica incompatível com a condição de militar da GNR.
II - Os arts. 94º da LOGNR e 75º do EMGNR não são organicamente inconstitucionais, pois, não tendo natureza inovatória, não invadem a reserva de competência legislativa da Assembleia da República.
III - E também não são materialmente inconstitucionais, por pretensa violação do direito à segurança no emprego e do princípio da igualdade (arts. 53º e 13º da CRP), pois, por um lado, os pressupostos da aplicação da medida constituem "justa causa" para a cessação da relação de serviço, e, por outro lado, as características específicas deste "corpo especial de tropas" constituem fundamento material bastante para uma diferenciação de regimes relativamente aos funcionários públicos em geral e mesmo relativamente aos membros de outras forças de segurança.»
- Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 02.03.2006, processo 0765/04:
« II - A medida de dispensa de serviço, prevista no artº 75º do Estatuto dos Militares da GNR e no artº 94º da Lei Orgânica da GNR é de natureza estatutária, essencialmente militar e não uma reacção punitiva disciplinar a uma concreta actuação profissional do militar, impondo-se no entanto que seja aplicada com observância de todas as garantias de defesa e em processo próprio de dispensa do serviço, aos militares da Guarda cujo comportamento indicie notórios desvios dos requisitos morais, éticos, técnico-profissionais ou militares que lhe são exigidos pela sua qualidade e função, ou seja, que revelem não possuir "bom comportamento militar e cívico, espírito militar ou aptidão técnico-profissional".
III - Esses preceitos que prevêem a “dispensa de serviço” para o militar da GNR que revele um perfil inadequado à sua permanência na GNR, não são organicamente nem materialmente inconstitucionais.»;
- Acórdãos do STA: de 29.01.2002, Rec. 47.525; de 21.05.2002, Rec. 45.686; de 14.01.2003, Rec. 48.221; Em todos estes acórdãos foi ainda considerado que se trata de uma medida estatutária, que visa, não a punição de uma actuação profissional concreta, mas a aferição de um perfil comportamental e caracteriológico inadequado à permanência na GNR, ou seja, a verificação pelos órgãos competentes de que o agente perdeu aquelas condições ou possui uma estrutura caracteriológica incompatível com a condição de militar da GNR.
Resulta, por conseguinte, do recorte legal da medida estatutária de “dispensa de serviço” que a mesma não tem por objeto uma concreta atuação profissional do militar, como acontece no âmbito do procedimento disciplinar, mas antes a aferição de um perfil comportamental e caracterológico inadequado à permanência nos quadros da Guarda de um determinado militar, cuja aplicação é obrigatoriamente precedida de um procedimento (administrativo) próprio, no qual são asseguradas as mais amplas garantias de defesa. Na verdade, só depois de concluído o procedimento é que se afere se o militar visado indicia notórios desvios da condição de militar da Guarda, designadamente, dos requisitos morais, éticos, militares ou técnico-profissionais exigidos pela sua qualidade e função e, em consequência, se aplica a medida estatutária de “dispensa de serviço” ou seja, ao contrário do que o Recorrente defende, os pressupostos não são de índole meramente subjetiva e estão sujeitos a escrutínio judicial. A repetição de determinados tipos de comportamentos ao longo do tempo, especialmente com relevância criminal, os quais, isoladamente, não configurariam motivo para a aplicação de uma pena disciplinar expulsiva, mas que, na sua globalidade ilustram um perfil totalmente inadequado ao exercício da qualidade e função de um militar da Guarda, é motivo suficiente para que a lei preveja uma situação de cessação do vínculo de emprego público, sendo justamente essa a finalidade do artigo 79.º do EMGNR. A medida estatutária de “dispensa de serviço”, tal como configurada no EMGNR, não contende com o princípio da proporcionalidade, bem como, obviamente, não comprime o núcleo essencial do direito à segurança no emprego, razão pela qual se considera que a decisão sob escrutínio também não padece de erro de julgamento.
b.3. Da violação do princípio da proporcionalidade plasmado no art. 7º do C.P.A., impondo-se a sua revogação.
Por fim, o Apelante impetra também à sentença recorrida erro de julgamento sobre a matéria de direito por violação do princípio da proporcionalidade inscrito no n.º2 do artigo 7.º do CPA.
Alega para tal que, tendo em conta que a decisão de dispensa implica a extinção do vínculo funcional existente entre o mesmo e a Guarda Nacional Republicana, está em causa um “despedimento”, e daí que se uma tal decisão tenha de ser proporcional, o que não sucede no caso, na medida em que essa decisão assentou num juízo arbitrário sobre a sua pessoa, sem suporte em nenhum critério ou juízo objetivo, “ultrapassando” mesmo o juízo de censura que foi efetivado nos processos disciplinares que ao processo de dispensa deram causa, em clara violação do princípio da proporcionalidade. Tanto mais que o seu vínculo funcional para com a GNR não resultou prejudicado da matéria constante dos aludidos processos disciplinares, e que fundamentou a instauração do processo estatutário, não estando a manutenção desse vínculo irremediavelmente comprometida, sendo, por isso, desproporcional a decisão estatutária de dispensa, o que redunda na anulabilidade de uma tal decisão, nos termos do n.º 1 do art. 163º do C.P.A., por violação do princípio da proporcionalidade previsto no art. 7º do C.P.A..
Mas sem razão.
Quanto a esta questão, a 1.ª Instância decidiu assim: «(…) Como já foi evidenciado, nos presentes autos está em causa um processo estatutário que é distinto do processo disciplinar, se bem que possa neste ter origem, como já vimos.
Trata-se, pois, de um processo tendente a apurar se o visado mantém as condições de cuja verificação depende a aptidão para o exercício das funções de que está incumbido.
De facto, e como resulta do n.º 2 do artigo 79.º do EMGNR, “[o] apuramento dos factos que levam à invocação da falta de condições referidas no número anterior é feito através de processo próprio de dispensa de serviço, com aplicação subsidiária dos princípios do processo disciplinar, bem como com observância de todas as garantias de defesa.” (sublinhado e realce nossos)
Daqui resulta que não é pelo facto de não ter sido aplicada a pena expulsiva de separação de serviço em sede de processos disciplinares que deixa de ser admitida a aplicação da medida estatutária de dispensa do serviço. Realce-se que o próprio n.º 2 do artigo 59.º do EDGNR prevê que “[o]s militares da Guarda, quando colocados na 4.ª classe de comportamento, podem ser apreciados com vista à eventual aplicação da medida estatutária de dispensa do serviço, sendo-o sempre que cometam infração grave e como tal punida.” (sublinhado e realce nossos).
Ou seja, a citada norma não dá azo a quaisquer dúvidas.
Senão vejamos,
Sempre que o militar cometa uma infração grave deverá equacionar-se a aplicação da medida estatutária não existindo aqui, neste cenário, qualquer discricionariedade optativa.
Já no caso de o militar se encontrar colocado na 4ª classe de comportamento, pode equacionar-se, a aplicação da medida estatutária, ou seja, existe já, neste domínio uma possibilidade optativa de se desencadear ou não o procedimento em questão.
Ora, como resulta do probatório está provado que o Autor cometeu infração grave e foi colocado na 4.ª classe de comportamento, pelo que tanto basta para que tenha sido decidido a instauração de processo com vista à eventual aplicação da medida estatutária de dispensa do serviço.
Não se olvida, que apesar de tratar-se de um processo distinto do processo disciplinar, deverá aplicar-se aos mesmos os princípios do processo disciplinar, designadamente do princípio da proporcionalidade.
Tal princípio, encontra-se previsto no º. 2 do artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa e no artigo 7.º do Código de Procedimento Administrativo como padrão de toda a atividade administrativa.
Assim, e como refere Diogo Freitas do Amaral “o «princípio da proporcionalidade» é o princípio segundo o qual a limitação de bens ou interesses privados por atos dos poderes públicos deve ser adequada e necessária aos fins concretos que tais atos prosseguem, bem como tolerável tando confrontada com aqueles fins. A definição evidencia as três dimensões essenciais do princípio: adequação, necessidade e equilíbrio” [cf. “Curso de Direito Administrativo”, Volume II, 4.ª edição, 2018, Almedina, página 100).
A adequação significa que a medida tomada deve ser causalmente ajustada ao fim que se propõe atingir (cfr. nº. 1 do artigo 7.º, do Código de Processo Administrativo). Procura-se deste modo verificar a existência de uma relação entre duas variáveis: o meio, instrumento, medida ou solução, de um lado; o objetivo ou finalidade, do outro.
A necessidade significa que, para além de idónea para o fim que propõe alcançar, a medida administrativa deve ser, dentro do universo das medidas abstratamente idóneas, aquela que, em concreto, lese em menor medida os direitos e interesses dos particulares (cfr. nº. 2 do artigo 7.º, do citado diploma).
A vertente do equilíbrio (ou da proporcionalidade em sentido estrito) exige que os benefícios que se espera alcançar com uma medida administrativa adequada e necessária suplantem, à luz de critérios materiais, os custos que ela por certo acarretará (cfr. nº. 2 do artigo 7.º, do referido diploma).
É clarividente, que por parte da Administração Pública, existe um interesse público e de grande relevo, no que concerne ao comportamento dos seus funcionários, mais ainda, quando se tratem de guardas militares com poderes de autoridade relativamente aos demais cidadãos.
Nessa medida, é crucial, que se encontre dotada de mecanismos legais, idóneos e eficazes, com vista a garantir que um militar da GNR reúna as condições éticas, morais, de carácter e técnico-profissionais reputadas de essenciais para o exercício das suas funções, a bem da segurança pública.
A questão que se coloca é se a decisão que dispensou o Autor do serviço com base nas suas condutas, prática de um crime de peculato e de um crime de simulação de crime, pode ser classificada como sendo desproporcional, considerando a efetiva gravidade da sua conduta.
A resposta não pode deixar de ser negativa.
Na verdade, a gravidade dos factos pelos quais o Autor foi criminalmente punido – crime de peculato –, tendo, quanto ao outro crime, sido decidida a suspensão provisória do processo mediante cumprimento de injunção, traduzindo violação de elementares deveres profissionais, morais e éticos, que sobre si impendiam, são de molde a considerar não haver qualquer erro notório ou manifesto na qualificação de tais factos como correspondendo a um comportamento que indicia notórios desvios da condição de militar da Guarda, designadamente dos requisitos morais, éticos, militares ou técnico -profissionais exigidos pela sua qualidade e função e função, pressupostos de que depende a aplicação da medida de dispensa do serviço, nos termos do disposto no citado artigo 79.º do EMGNR.
O Autor, com a prática dos ilícitos criminais identificados, revelou uma postura que fere indelével e irrecuperavelmente a consideração de um militar da GNR como um “soldado da lei”, posto que o comportamento revelado, de subtração de bens apreendidos à ordem de processo aquando do exercício das suas funções, e de simulação de crime, significa um desvio censurável ao que deve ser uma conduta adequada às exigências ético-jurídicas que se impõem a qualquer cidadão, mais ainda a um militar da GNR.
É evidente que um militar da GNR, que ao invés de zelar pelo cumprimento da lei, pratique crime de peculato no exercício das suas funções e ainda pratique crime de simulação de roubo, não reúne as qualidades necessárias para o exercício da função.
Repare-se, que o Autor “subtraiu” volumes de tabaco, provenientes de uma apreensão e que deveriam ser destruídos, bem como simulou um roubo – de um telemóvel – alocando recursos públicos – tantas vezes escassos – com o único intuito de obter um benefício pessoal.
Tais condutas são, assim, reveladoras de desvios notórios e evidentes aos requisitos ético, morais e profissionais exigíveis a um militar da GNR, tratando-se de duas condutas e não de uma atuação isolada, o que se revela ainda mais grave.
Julga-se assim, que os comportamentos do Autor, resultantes da consideração dos factos que foram objeto de processos-crime, traduzem, à luz da consideração do Autor como um militar da GNR, comportamentos manifestamente atentatórios dos deveres especiais que sobre o mesmo impendem (decorrentes do disposto no artigo 3.º, n.º 2 do EMGNR), designadamente, dos princípios morais e cívicos que devem orientar a sua atuação, quer enquanto cidadão, quer enquanto militar da GNR.
Sempre se afirme, e como decorre do próprio artigo 79.º, n.º 4 do EMGNR, não fica o direito à reforma do Autor, de modo algum, beliscado, mais se afirmando que se trata de um processo especial, que tem como fim único a dispensa de serviço, que não outra medida, pelo que se mostra sua aplicação não só necessária e adequada, como também proporcional em sentido estrito, já que mantém o Autor o direito de auferir a pensão de reforma.
Por fim, não releva facto de sido atribuída ao Autor “Medalha de Assiduidade de Segurança Pública (Uma Estrela)”, uma vez que a assiduidade só por si não revela o tipo de personalidade e condutas prosseguidas na prática de atos, assim como a decisão em apreço nos autos nada tem a ver quanto ao assunto.
Ante o exposto, julga-se que a medida estatutária aplicada não se mostra violadora do princípio da proporcionalidade, pois, pelo contrário, foram provados factos suficientes e justificativos daquela decisão, à luz dos pressupostos legais contidos no citado artigo 79.º do EMGNR e das razões de interesse público que lhes estão subjacentes, assim se revelando necessária, adequada e proporcional.»
E concordamos integralmente com o decidido pela 1.ª Instância. Atenta a natureza criminal dos comportamentos tidos pelo Apelante e que foram considerados para efeitos da aplicação da medida estatutária de dispensa de serviço, não vemos como pode pretender-se que a aplicação dessa medida viole de alguma forma o princípio da proporcionalidade.
Na verdade, em face da conduta criminosa do Apelante, sindicada no âmbito dos competentes processos criminais pela respetiva autoridade judiciária, seria incompreensível que o mesmo se mantivesse ao serviço e que a respetiva hierarquia não lançasse mão deste expediente estatutário de dispensa de serviço.
Perante a falta de perfil adequado à condição de militar da GNR que resulta objetivamente dos comportamentos que o Apelante levou a cabo, o seu afastamento é uma medida justa, e nesse conspecto, não há proporcionalidade que possa justificar qualquer mitigação nas consequências a extrair dessa atuação criminosa, reveladora da falta de requisitos éticos para o exercício da função, altamente desprestigiante para próprio e para a organização a que pertence, suscetível de abalar a respeitabilidade, a confiança e a consideração que os seus pares merecem pela dedicação, elevação, retidão, honestidade e profissionalismo com que diariamente exercem as funções que lhes estão acometidas e, muitas vezes, em condições precárias e de elevado risco para a segurança dos próprios.
Não viola o princípio da proporcionalidade inscrito no n.º2 do artigo 7.º do CPA a aplicação da medida estatutária de “dispensa de serviço” a um militar da GNR que foi condenado por crime de peculato e que após essa condenação voltou a reincidir numa conduta criminosa, participando a ocorrência de um crime que sabia não se ter verificado, por estarem em causa comportamentos graves e reveladores de que o mesmo não possui uma estrutura caracteriológica compatível com a condição de militar da GNR, o que é suscetível de ser considerado determinante da inviabilização da relação funcional e preenche o requisito da aplicação da medida. (neste sentido, cfr. Ac. do STA, de 21.05.2002, Rec.045686)
Termos em que, sem necessidade de outros afloramentos, soçobra o invocado fundamento de recurso.**
Sumariando, nos termos do n.º7 do artigo 663.º do CPC, formulam-se as CONCLUSÕES:
Descritores: GNR- DISPENSA DE SERVIÇO- ARTIGO 79.º DO EMGNR-INCONSTITUCIONALIDADE; PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE.
1 – A medida de “dispensa de serviço” prevista no artigo 79.º do EMGNR, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 30/2017, de 22 de março, é uma medida estatutária que tem como finalidade, não a punição de uma atuação profissional concreta do militar, finalidade típica do procedimento disciplinar, mas sim a aferição de um perfil comportamental e caracteriológico inadequado à permanência na GNR, isto é, a avaliação pelos órgãos competentes de que o agente perdeu aquelas condições ou possui uma estrutura caracteriológica incompatível com a condição de militar da GNR.
2- O artigo 79.º do EMGNR que prevê a medida estatutária da “dispensa de serviço” para o militar da GNR que revele um perfil inapropriado à sua permanência na GNR, não é orgânica nem materialmente inconstitucional.
3- Não viola o princípio da proporcionalidade inscrito no n.º2 do artigo 7.º do CPA a aplicação da medida estatutária de “dispensa de serviço” a um militar da GNR que foi condenado por crime de peculato e que após essa condenação voltou a reincidir numa conduta criminosa, participando a ocorrência de um crime que sabia não se ter verificado, por estarem em causa comportamentos graves e reveladores de que o mesmo não possui uma estrutura caracteriológica compatível com a condição de militar da GNR, o que é suscetível de ser considerado determinante da inviabilização da relação funcional e preenche o requisito da aplicação da medida.** IV- DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes desembargadores do Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmam a sentença recorrida.* Custas pelo apelado (artigo 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC).* Notifique.
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Porto, 05 de novembro de 2021.
Helena Ribeiro
Conceição Silvestre
Isabel Jovita |
