Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01885/10.8BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	01/13/2011

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Carlos Luís Medeiros de Carvalho

Descritores:	SUSPENSÃO EFICÁCIA ACTO DEMOLIÇÃO ART. 106.º RJUE

Sumário:	I. Estando-se face a situação que se enquadra no âmbito da previsão do art. 106.º do RJUE a sua impugnação contenciosa no nosso ordenamento jurídico terá de ser feita única e exclusivamente através da acção administrativa especial ao abrigo do art. 115.º do mesmo diploma. II. Deste normativo resulta o claro afastamento da possibilidade ou admissibilidade de dedução de procedimento cautelar de suspensão de eficácia tendente a obter a suspensão da execução do acto administrativo proferido no quadro no art. 106.º do RJUE, já que a sua impugnação contenciosa está reconduzida apenas à instauração da competente acção administrativa especial.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	11/24/2010
Recorrente:	M... e P..., Lda.
Recorrido 1:	Município de V. N. de Gaia
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Procedimento Cautelar Suspensão Eficácia (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negado provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Negar provimento ao recurso

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
M… e “P…, LDA.”, devidamente identificados a fls. 05, inconformados vieram interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF do Porto, datada de 18.08.2010, que indeferiu a providência cautelar pelos mesmos deduzida contra o MUNICÍPIO DE VILA NOVA DE GAIA, também devidamente identificado nos autos, e na qual peticionavam a suspensão de eficácia do despacho proferido em 29.01.2010 [que determinou a cessação de utilização de terreno ocupado com stand de exposição e comercialização de veículos e demolição de duas construções de apoio à referida actividade com uma área aproximada de 100 m2 existentes no local sem licença administrativa] e do despacho prolatado de 14.06.2010 [que ordenou a posse administrativa do imóvel e havida designado o dia 30.06.2010 para proceder à demolição de duas construções e a cessação da utilização do terreno ocupado como stand de exposição e comercialização de veículos].
Formulam, nas respectivas alegações [cfr. fls. 173 e segs. - paginação processo suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário], as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
1. A sentença recorrida é, do ponto de vista dos Recorrentes, passível de crítica na apreciação sumária e parcial que fez sobre a validade da pretensão deduzida por aqueles, ao concluir pela verificação da excepção da caducidade e, consequentemente, pela improcedência do procedimento cautelar.
2. Com efeito, se se impunha um juízo sumário, próprio da natureza jurídica da providência cautelar, tal circunstância não poderia determinar - como veio a acontecer - a omissão de conhecimento da plenitude do objecto dos autos. E, nesta parte, a sentença é nula por omissão de pronúncia, ao abrigo do disposto no artigo 668.º, n.º 1, alínea d) do CPC, aqui aplicável ex vi o artigo 1.º do CPTA.
3. Ao analisar a procedência, ou melhor dito, a improcedência de um pedido, o Tribunal terá de considerar todos os vícios assacados ao acto, e não apenas, como parece ocorrer, um deles. Na verdade, e mesmo que se admitisse que a apreciação efectuada foi correcta, o que não se concede, ao não se conhecerem todos os vícios invocados estar-se-á a preterir a tutela jurídica da posição dos Requerentes.
4. Ora, o Tribunal «a quo» apenas se ateve à possibilidade da existência ou não de delegação de poderes, concluindo, sem profusa e específica fundamentação, pela verificação da excepção de caducidade do direito (e nessa medida, há erro de julgamento). Melhor andaria, porém, se tivesse atendido em todos os vícios assacados ao acto, ao longo das intervenções que, à luz do código, as partes puderam realizar. Referimo-nos, desde logo, à dúvida patenteada pelos Requerentes sobre a existência de uma verdadeira delegação/subdelegação de competências ao abrigo dos documentos juntos com a oposição.
5. Afora essa questão (cuja pertinência se explanará infra), importa apreciar a sentença recorrida, demonstrando a nossa crítica à sua apreciação do caso concreto. E isto porque, primeiramente questionamos sobre a possibilidade legal de o acto em questão ser praticado por um Vereador, na medida em que a lei, por força do disposto no artigo 106.º do RJUE, deferir tal competência ao Presidente da Câmara.
6. Daí que o nosso primeiro ponto de espanto vá para a invocação de uma eventual subdelegação.
7. Não se fazendo tábua rasada circunstância de a Lei n.º 169/ 99 previr a possibilidade de o Presidente delegar/ subdelegar competência própria e alheia, à luz aliás do disposto no artigo 35.º do CPA, entendemos, porém, que tal possibilidade, no quadro actual, se encontra limitada aos casos concretamente definidos na lei.
8. Vários são os fundamentos para um tal entendimento: primeiramente, diga-se que o impõem o princípio da legalidade da competência e os elementos de interpretação; sendo a lei ou o regulamento a fixar a competência, este há-de ser o primeiro pressuposto de validade da delegação (bem assim os artigos 29.º, 35.º e 37.º, todos eles do CPA).
9. E atendendo à norma em que se arvora o acto impugnado, vemos que linguisticamente o legislador foi expresso ao legitimar única e exclusivamente o Presidente da Câmara para a prática do acto em questão, assumindo a opção legislativa que temos por consciente, por comparação com outras normas do mesmo diploma (bem assim, os artigos 8.º, 11.º, n.º 9 e 75.º, entre outros, do RJUE).
10. Ora, ao exigir-se a existência de uma lei de habilitação, não parece que o legislador terá tido em mente uma previsão geral, mas sim demanda a existência de uma norma concretamente habilitadora, conferindo, in caso, autorização para a sua prática.
11. Ademais, diga-se que esta interpretação resulta conforme com a natureza jurídica específica do RJUE. Sendo este um diploma específico, concretamente definidor do quadro normativo da urbanização e da edificação, em desenvolvimento das atribuições próprias dos órgãos municipais tal como consta da Lei n.º 169/ 99 (algo que resulta, de resto, do prólogo daquele diploma), a sua regulamentação há-de prevalecer, na medida em que seja coadunável com o regime geral, as bases estabelecidas na Lei n.º 169/ 99, e não ofenda os seus princípios basilares.
12. E isso não ocorre neste caso. Mais se diga que essa é a interpretação conforme com as regras da hermenêutica jurídica e da aplicação das leis. Falando-se aqui de normas da mesma hierarquia (leis ordinárias), incluídas no quadro da competência relativa da A.R., na existência de um conflito na sua interpretação há-de concluir-se pela prevalência da lei mais recente e da lei especial.
13. Factos que apontam para a prevalência do RJUE, o qual inclusive foi recentemente revisto, incluindo deliberadamente esta mesma solução que aqui preconizamos.
14. Valendo o que se diz, estar-se-á a cumprir além dos pressupostos em que assenta a faculdade de delegação, as suas características essenciais: a irrenunciabilidade, a inalienabilidade e, sobretudo, a não presunção da competência.
15. Não prevendo a lei, no caso concreto, a possibilidade de delegação de poderes para a prática do acto administrativo que ordena a cessação de utilização e demolição, como resulta da letra da lei, temos que o acto praticado em contravenção com o fixado na lei é juridicamente inválido, uma vez que inválida é o próprio acto de delegação. Ora, tem pois sentido que, tal como avançamos em momento oportuno, a falta de lei de habilitação (ao abrigo do que dispõe o n.º 1 do artigo 35.º do CPA, e o n.º 2 do artigo 111.º da CRP) tem como consequência, pelo menos, a nulidade do (pretenso) acto de delegação de poderes - neste sentido o n.º 2 do artigo 29.º, também ele do CPA.
16. Por outro lado, e pese embora sobre ele não se tenha pronunciado o Tribunal «a quo», mais do que saber se seria admissível haver delegação/subdelegação, importaria, concomitantemente, e perante a ficção da sua existência, averiguar sobre se existe um verdadeiro acto de delegação/subdelegação.
17. Na verdade, para que exista, além da lei de habilitação, a lei entende que «é necessária a prática do acto de delegação propriamente dito, isto é, o acto pelo qual o delegante concretiza a delegação dos seus poderes no delegado (…)».
Ora, como pode haver-se como acto de delegação o documento junto, quando o mesmo traduz tão só um documento genérico de atribuições de Pelouros? Um acto de delegação deverá «especificação dos poderes delegados (…) positivamente, isto é, por enumeração explícita dos poderes delegados ou dos actos que o delegado pode praticar, e não negativamente, através de uma reserva genérica de competência a favor do delegante”, valendo o mesmo para a subdelegação. Exige-se, pois, uma enumeração concreta dos poderes delegados (confrontando-se este com o acto de delegação da Câmara Municipal no seu Presidente, junto também aos autos com a oposição, é manifesta a discrepância, porquanto, esta sim, configura uma verdadeira delegação).
18. E mesmo que se houvesse por válido, o que não ocorre, note-se que o mesmo, pela feição que assume, também só teria a virtualidade de conferir poderes à Senhora Vereadora em questão para praticar os actos próprios do Presidente passíveis de delegação, concretamente individualizados na lei, e não outros, pois como se vê o mesmo nada concretiza. E aqueles seriam, como já avançamos em parte, os dos artigos 5.º, n.ºs 2 e 3, 8.º, 36.º, 75.º, ou 98.º, n.º 10.
19. Ora, como vem dito, falta em qualquer dos casos falta habilitação legal ao autor do «acto» administrativo, bem como a legitimação para a sua prática; e existindo factores de legitimação, entre os quais a autorização para agir, impõe-se que um determinado órgão «só pode exercer aquela competência depois de ter obtido, de um outro órgão, uma autorização que visa fazer um controlo preventivo sobre a legalidade ou o mérito do acto que vai ser praticado».
20. Daqui decorre pois a incorrecção da sentença produzida, não apenas na parte em que omite o conhecimento de todo o objecto dos autos, como também na definição da invalidade que o afecta, juízo esse que condicionou, pois, a conclusão pela verificação da excepção da caducidade do direito …”.
Pugnam pela revogação da decisão judicial e decretação da pretensão cautelar formulada.
O ente requerido, aqui ora recorrido, apresentou contra-alegações (cfr. fls. 232 e segs.), concluindo nos seguintes termos:
“…
1. Na situação dos autos, estamos no âmbito de um procedimento cautelar (e não de uma acção administrativa especial - acção principal), que se caracteriza pela sua instrumentalidade, provisoriedade e sumaridade, dada a sua natureza urgente apenas se procede a uma cognição necessariamente sumária da situação de facto e de direito alegada.
2. Incumbe ao juiz avaliar em termos sumários a probabilidade de procedência da acção principal, avaliar a probabilidade da existência da ilegalidade do acto ou do direito nos termos invocados pelos Requerentes da providência.
3. Ou seja, apenas, incumbia ao Tribunal proceder à apreciação perfunctória (não detalhada, nem exaustiva) da viabilidade da pretensão dos Requerentes, dentro dos limites da lei (cfr. art. 120.º do CPTA).
4. Por outro lado, no caso sub judice não era - nem é - evidente nem notória a procedência da acção principal, dado que não está em causa a impugnação de um acto manifestamente ilegal, de um acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente, pelo que a providência cautelar não poderia ser concedida com base na al. a) do n.º 1 do art. 120.º CPTA.
5. Nos casos das alíneas b) e c) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA para a concessão ou não da providência cautelar, tal decisão pressupunha necessariamente por parte do Tribunal uma apreciação obrigatória sobre a legalidade da pretensão a formular na acção principal, tal como sucedeu com a sentença recorrida.
6. Da simples leitura da sentença é possível constatar que foi apreciado e ponderado o vício de inexistência jurídica do acto administrativo imputado pelos Recorrentes, com fundamento na alegada invalidade ou inexistência do acto de delegação de competência.
7. Com efeito, a decisão sob censura apreciou e pronunciou-se expressamente ainda que de forma sumária sobre o alegado vício de violação de lei (quer quanto ao acto administrativo ter sido praticado por quem não tinha competência própria nem delegada ou subdelegada, quer quanto à inexistência do acto de delegação).
8. Apenas ocorreria nulidade da sentença por omissão de pronúncia, se porventura, a sentença não conhecesse questão que devesse decidir e não já quando deixar de apreciar algum dos argumentos ou raciocínios expostos na defesa das teses em confronto,
9. Na situação sub judice, a sentença apreciou a questão ora em causa, suscitada pelos Recorrentes, da alegada falta de competência do autor do acto administrativo suspendendo, tendo-se pronunciado no sentido de que «a verificarem-se os vícios imputados ao acto e supra referidos, nunca poderiam os mesmos conduzir à declaração de nulidade do acto impugnado, porque a sanção gravosa da nulidade está reservada, apenas, aos actos desprovidos de qualquer dos elementos essenciais, e aos casos especialmente previstos na lei - art. 133.º n.º 1 do CPA …»,
10. E, porque assim, é por demais evidente que inexiste omissão de pronúncia da sentença recorrida quanto à matéria de facto e de direito que in casu importava apreciar e decidir.
11. Quanto à delegação de poderes, é manifesto que o acto ora em crise foi praticado em obediência estrita à lei, nos termos do art. 106.º e 109.º do DL n.º 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 60/2007, de 4 de Setembro e no exercício de poderes delegados pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, por despacho n.º 71/PCM/2009 de 6/11/2009.
12. Se atendermos à sistematização e inserção dos artigos 106.º e 109.º no RJUE constatamos não obstante tais normativos não estipularem expressamente a delegação de competências para a prática desses actos, tal possibilidade está prevista na lei e como tal é legalmente possível.
13. Com efeito, na Subsecção I relativa às disposições gerais da Secção «Fiscalização» na qual se inserem aqueles normativos existe o artigo 94.º sob a epígrafe «Competência» que determina que a competência é do presidente da câmara municipal, com a faculdade de delegação em qualquer dos vereadores.
14. Assim, existindo norma genérica sobre a atribuição de competência para os actos previstos na Secção V que consagra a faculdade de delegação, não se torna necessário que em todos os normativos dessa Secção que prevêem a realização de actos do presidente da câmara municipal se estipule a possibilidade de delegação desse poder.
15. Deste modo, a delegação de poderes do Sr. Presidente da Câmara no Vereador do Pelouro é legal e válida.
16. Por outro lado, o Presidente da Câmara pode delegar ou subdelegar nos Vereadores o exercício da sua competência própria ou delegada, nos termos do disposto no n.º 2 do art. 69.º da Lei n.º 169/99, de 18/09, com a redacção dada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11/01, pelo que, nenhuma ilegalidade existe quando ele delega nos Vereadores alguma ou algumas das competências que a lei originariamente lhe atribui, como sucede in casu.
17. Além disso, o acto de delegação de competências tem, necessariamente, de incluir os poderes indispensáveis ao seu cabal exercício visto que, de outro modo, aquelas atribuições não poderiam ser atingidas.
18. O que sucede quando o Presidente da Câmara delega na Vereadora (autora do acto suspendendo) as competências na área da fiscalização municipal, todos os serviços de fiscalização, incluindo fiscalização urbanística, ter-se à que considerar que essa delegação integra a transferência de poderes necessários para que ordene a demolição de obras, construções ou edificações efectuadas sem licença.
19. Na situação em concreto verificam-se todos os requisitos da delegação de poderes, porquanto radica numa lei habilitante que expressamente prevê a faculdade do Presidente da Câmara delegar as suas próprias competências nos Vereadores (cfr. art. 94.º do RJUE e art. 69.º n.º 2 da Lei das Autarquias Locais); existe um delegante (Presidente da Câmara) e de um delegado (Vereadora, autora do acto suspendendo) e por fim, existe um autêntico acto de delegação.
20. Assim, ao contrário do invocado pelos Recorrentes existe um efectivo acto de delegação de poderes que é válido e legal.
21. Mas, mesmo que assim não se entendesse, relativamente aos órgãos autárquicos, não se colocam, em regra, questões de incompetência por falta de atribuições, caso em que o acto seria nulo, mas sim, questões de incompetência, por o acto ter sido praticado dentro da competência de outro órgão autárquico, caso em que a sanção é a anulabilidade, entendimento, aliás, sufragado pelo Tribunal «a quo».
22. O que significa que na situação dos autos, mesmo que o acto suspendendo estivesse ferido por alguma ilegalidade relacionada com a delegação de poderes, essa mesma ilegalidade tão só se reconduzia à anulabilidade, pelo que se impunha a aplicação do prazo de caducidade previsto no art. 58.º n.º 2 al. b) do CPTA.
23. Atendendo à natureza instrumental do procedimento cautelar em relação à acção principal, verificada a caducidade do direito de acção, ocorre, desde logo, uma circunstância que impedia o decretamento da providência cautelar [cfr. art. 89.º n.º 1 al. h) do CPTA], tal como entendeu o Tribunal «a quo».
24. Não corresponde minimamente à verdade que ao acto suspendendo falta algum dos elementos essenciais, ou sequer que aquele acto ofenda o direito de propriedade e exercício de uma actividade comercial dos Recorrentes, porquanto o que está em causa é tão só a ocupação e utilização de construções e de um espaço para um determinado fim (exposição e comercialização de automóveis) sem o necessário licenciamento municipal.
25. Além disso, o acto suspendendo insere-se no exercício de um poder vinculado e não de um qualquer poder discricionário do Recorrido.
26. Em face do que vem dito, a sentença sob censura não padece dos vícios apontados pelos Recorrentes, pelo que não ocorre qualquer fundamento legal para a revogação da sentença recorrida que bem andou fazendo uma correcta aplicação e interpretação da lei, nada havendo a censurar na decisão proferida, pelo que deverá improceder o presente recurso …”.
O Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto nos arts. 146.º e 147.º ambos do CPTA apresentou parecer (cfr. fls. 306/306 v.), concluindo no sentido da improcedência do recurso, parecer esse que objecto de contraditório não mereceu qualquer resposta (cfr. fls. 307 e segs.).
Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1, al. e) e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir das questões colocadas pelos recorrentes, sendo certo que se, por um lado, o objecto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 144.º, 146.º e 147.º do CPTA 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º-A, n.º 1 do CPC “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA, o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
E em sede das questões suscitadas pelos recorrentes relativamente à decisão cautelar as mesmas resumem-se em determinar se na situação vertente aquela decisão ao indeferir a providência cautelar nos termos em que o fez incorreu, por um lado, em nulidade [arts. 660.º, n.º 2 e 668.º, n.º 1, al. d) do CPC] e, por outro, em violação do disposto nos arts. 58.º e 120.º, n.º 1, al. b) do CPTA, 29.º, 35.º, 37.º e 133.º do CPA, 62.º e 111.º da CRP, 68.º e 69.º da Lei n.º 169/99, e 106.º do RJUE [cfr. alegações e conclusões supra reproduzidas].

3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Resulta da decisão judicial recorrida [corrigidos os lapsos de escrita quanto à numeração sequencial dos factos provados - rectificando os n.ºs «14» e «15» que passaram a ser «IX)» e «X)» - e quanto à data aposta sob o n.º VI) que era «10.12.2008» e não «10.12.2009»] como assente a seguinte factualidade:
I) O 1.º Requerente, M…, é proprietário de um prédio, sito no lugar do …, freguesia de Santa Marinha, concelho de Vila Nova de Gaia, descrito na 1.ª Conservatória do Registo Predial de Vila Nova de Gaia sob o n.º …, da dita freguesia, e inscrito na matriz respectiva sob o artigo …, prédio esse que adquiriu, por escritura pública de compra e venda, datada de 06.02.2008, aos seus anteriores proprietários - doc. 1 a 3 juntos com o r.i.;
II) A 2.ª Requerente, “P…, Lda.”, é uma pessoa colectiva, constituída sob a forma de uma sociedade por quotas, cujo objecto social consiste na comercialização de veículos automóveis, da qual, o 1.º Requerente é sócio gerente;
III) O 1.º requerente passou desde meados de 2008 a expor os seus veículos no prédio referido em I) e a desempenhar desde então aí a sua actividade;
IV) No dia 14.10.2008, foi elaborado auto de notícia, por parte de um agente de fiscalização urbanística do “Departamento GaiaUrb, EM Gestão Urbanística e da Paisagem Urbana de Gaia”, dando conta de que a sociedade Requerente encontrava-se a desenvolver, sem a respectiva licença administrativa, a sua actividade profissional, na medida em que ocupava “… um terreno como stand de automóveis, com 2 construções de apoio em chapa, com uma área de cerca de 100 m2, sem que para os devidos e legais efeitos estejam munidos da necessária licença administrativa ...” - doc. 7 junto com o r.i.;
V) Por carta datada de 14.11.2008, e com referência n.º 1994/ 2008/ FU, foi comunicada quer ao 1.º Requerente, quer à 2.ª Requerente, que “... por despacho do Senhor Vereador A… de 13.11.2008, proferido ao abrigo da subdelegação de competências atribuída por despacho do Senhor Presidente da Câmara (...), é intenção da autoridade administrativa ordenar a cessação de utilização do terreno silo na morada identificada em epígrafe, com stand de exposição e comercialização de veículos automóveis, bem como a demolição de duas construções de apoio à referida actividade com uma área aproximada de 100 m2 existentes no local sem licença administrativa, no prazo de 20 dias …” - doc. 5 junto com o r.i que aqui se dá por reproduzido para todos os efeitos legais;
VI) Por carta com data de entrada nos serviços da requerida de 10.12.2008, o 1.º Requerente requereu que lhe fosse concedido prorrogação de prazo para formular defesa à proposta de decisão formulada, o que foi deferido por quinze dias, por carta datada de 15.01.2009, com a referência n.º 33/ 2009/ FU - cfr. doc. 6 e 7 juntos com o r.i.;
VII) Por carta datada de 04.02.2010, e recebida a 11.02 do mesmo ano, foi comunicado aos Requerentes que “... por despacho da Senhora Vereadora Eng.ª M… de 29 de Janeiro de 2010, proferido ao abrigo da subdelegação de competências atribuída por despacho do Senhor Presidente da Câmara de 6 de Novembro de 2009, com competência conferida pela Câmara na Reunião de 6 de Novembro de 2009, foi ordenada a cessação de utilização do terreno ocupado como stand de exposição e comercialização de veículos automóveis, bem como a demolição de duas construções de apoio à referida actividade com uma área aproximada de 100 m2 existentes no local sem licença administrativa, em cumprimento do disposto no n.º 1 do art. 109.º e no n.º 1 do art. 106.° do DL 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 60/ 2007, de 4 de Setembro, no prazo de 20 dias, uma vez que não foi dada resposta, nem cumprimento ao exposto no n/ ofício n.º 1994/2008, de 14/11/2008 …” - doc. 8 junto com o r.i.;
VIII) Com data de 14.06.2010, e com a referência n.º 2293/2010, foi dado conhecimento aos requerentes de que “... foi ordenada a posse administrativa do imóvel sito no local acima identificado, tendo sido designado o dia 30 de Junho de 2010 pelas 10:00 afim de se proceder à demolição de duas construções e a cessação da utilização de terreno ocupado como stand de exposição e comercialização de veículos, por incumprimento do despacho do Senhor Vereador do Pelouro de 29 de Janeiro de 2010 ...” - doc. 9 junto com o r.i.;
IX) O presente processo cautelar foi intentado em 29.06.2010.
X) Na referida data a acção principal não havia sido intentada.

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3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade apurada que não foi objecto de impugnação cumpre, agora, entrar na análise do objecto de recurso jurisdicional “sub judice” supra enunciado.

3.2.1. DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA
O TAF do Porto em apreciação da pretensão cautelar deduzida pelos recorrentes contra o “MUNICÍPIO DE VILA NOVA DE GAIA” na qual os mesmos peticionavam a suspensão de eficácia do despacho proferido em 29.01.2010 [que determinou a cessação de utilização de terreno ocupado com stand de exposição e comercialização de veículos e demolição de duas construções de apoio à referida actividade com uma área aproximada de 100 m2 existentes no local sem licença administrativa] e do despacho prolatado de 14.06.2010 [que ordenou a posse administrativa do imóvel e havida designado o dia 30.06.2010 para proceder à demolição de duas construções e a cessação da utilização do terreno ocupado como stand de exposição e comercialização de veículos] concluiu que não se verificava o requisito da al. b) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA porquanto, “in casu”, resultava demonstrado o preenchimento de circunstância que obstava ao conhecimento de mérito da causa [excepções de caducidade do direito de acção quanto ao acto emitido em 29.01.2010 e de inimpugnabilidade relativamente ao acto prolatado em 14.06.2010], termos em que resultava inútil entrar na análise dos outros requisitos enunciados naquele preceito.

3.2.2. DA TESE DOS RECORRENTES
Não pondo em causa o juízo que foi feito na decisão judicial recorrida quanto à inimpugnabilidade do acto suspendendo datado de 14.06.2010 e consequente não preenchimento nesse âmbito da al. b) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA argumentam os recorrentes, no entanto, que tal decisão quanto ao acto suspendendo prolatado em 29.01.2010, no segmento em que analisou o requisito do “fumus boni iuris” previsto naquela al. b) para além de incorrer em nulidade [omissão de pronúncia] padeceria ainda de erro no julgamento de direito já que, no caso, estavam e estão reunidos os requisitos ali enunciados, pelo que, ao assim não haver concluído, a mesma incorreu em violação não apenas daquele normativo mas também do disposto nos arts. 58.º do CPTA, 29.º, 35.º, 37.º e 133.º do CPA, 62.º e 111.º da CRP, 68.º e 69.º da Lei n.º 169/99, e 106.º do RJUE.

3.2.3. DO MÉRITO DO RECURSO
3.2.3.1. DA NULIDADE [art. 668.º, n.º 1, al. d) CPC]
Deriva das alegações dos recorrentes [cfr. conclusões 01.ª a 05.ª] a invocação da existência de nulidade de decisão por pretensa omissão de pronúncia em infracção do disposto no normativo legal em epígrafe.
Analisemos.
I. Estipula-se no aludido normativo, no segmento que releva, que é “… nula a sentença: … d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento ...”.
As situações de nulidade da decisão encontram-se legalmente tipificadas no art. 668.º, n.º 1 do CPC, cuja enumeração é taxativa, comportando causas de nulidade de dois tipos [de carácter formal - art. 668.º, n.º 1, al. a) CPC - e várias causas respeitantes ao conteúdo da decisão - art. 668.º, n.º 1, als. b) a e) CPC], sendo que a qualificação como nulidade de decisão de ilegalidades integradoras de erro de julgamento não impede o Tribunal “ad quem” de proceder à qualificação jurídica correcta e apreciar, nessa base, os fundamentos do recurso.
Caracterizando em que se traduz a nulidade da decisão por infracção ao disposto na al. d) do n.º 1 do art. 668.º do CPC temos que a mesma prende-se com o dever que impende sobre o tribunal de resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras (cfr. art. 660.º, n.º 2 CPC).
Trata-se, nas palavras de M. Teixeira de Sousa, do “... corolário do princípio da disponibilidade objectiva (art. 264.º, n.º 1 e 664.º, 2.ª parte) …” que “… significa que o tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos formulados por elas, com excepção apenas das matérias ou pedidos que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se tornar inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões.
(...) Também a falta de apreciação de matéria de conhecimento oficioso constitui omissão de pronúncia …” (in: “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lx 1997, págs. 220 e 221).
Questões para este efeito são “... todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os pressupostos específicos de qualquer acto (processual) especial, quando realmente debatidos entre as partes …” (cfr. A. Varela in: RLJ, Ano 122.º, pág. 112) e não podem confundir-se “... as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões (de facto ou de direito), os argumentos, os pressupostos em que a parte funda a sua posição na questão …” (cfr. J. Alberto dos Reis in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. V, pág. 143).
Daí que as questões suscitadas pelas partes e que justificam a pronúncia do Tribunal terão de ser determinadas pelo binómio causa de pedir-pedido.
Afirma ainda M. Teixeira de Sousa que o “... tribunal não tem de se pronunciar sobre todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes, desde que não deixe de apreciar os problemas fundamentais e necessários à decisão da causa. (...) Verifica-se, pelo contrário, uma omissão de pronúncia e a consequente nulidade [art. 668.º, n.º 1, al. d) 1.ª parte] se na sentença, contrariando o disposto no art. 659.º, n.º 2, o tribunal não discriminar os factos que considera provados (...) ou se abstiver de apreciar a procedência da acção com fundamento numa das causas de pedir invocadas pelo autor (...).
Se o autor alegar vários objectos concorrentes ou o réu invocar vários fundamentos de improcedência da acção, o tribunal não tem de apreciar todos esses objectos ou fundamentos se qualquer deles puder basear uma decisão favorável à parte que os invocou. (...)
Em contrapartida, o tribunal não pode proferir uma decisão desfavorável à parte sem apreciar todos os objectos e fundamentos por ela alegados, dado que a acção ou a excepção só pode ser julgada improcedente se nenhum dos objectos ou dos fundamentos puder proceder.
… Como corolário do princípio da disponibilidade objectiva (arts. 264.º, n.º 1 e 664.º 2.ª parte), a decisão é nula quando o tribunal conheça de questões de que não podia tomar conhecimento [art. 668.º, n.º 1, al. d) 2.ª parte], ou seja, quando a decisão esteja viciada por excesso de pronúncia. Verifica-se este excesso sempre que o tribunal utiliza, como fundamento da decisão, matéria não alegada ou condena ou absolve num pedido não formulado, bem como quando conhece de matéria alegada ou pedido formulado em condições em que está impedido de o fazer. (...).
O excesso de pronúncia pode ser parcial ou qualitativo, consoante o tribunal conheça de um pedido que é quantitativa ou qualitativamente distinto daquele que foi formulado pela parte. Este excesso de pronúncia parcial ou qualitativo também conduz à nulidade da decisão [arts. 661.º, n.º 1 e 668.º, n.º 1, al. e)], mas ele é distinto do excesso de pronúncia previsto no art. 668.º, n.º 1, al. d) 2.ª parte, pela seguinte razão: - se o tribunal condena no pedido formulado, mas utiliza um fundamento que excede os seus poderes de conhecimento, a hipótese cabe na nulidade prevista no art. 668.º, n.º 1, al. d) 2.ª parte; - mas se o tribunal, mesmo utilizando os fundamentos admissíveis, condena em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido, o caso inclui-se na previsão do art. 668.º, n.º 1, al. e).
(...) O art. 661.º, n.º 3 (...) constitui uma excepção a este fundamento de nulidade da decisão …” (in: ob. cit., págs. 220 a 223).
A sentença ou o acórdão constituem decisões jurisdicionais proferidas pelos tribunais no exercício da sua função jurisdicional que, num caso posto à sua apreciação, dirimem um conflito de interesses (públicos e/ou privados) no âmbito das relações jurídicas administrativas (cfr. arts. 01.º e 04.º ambos do ETAF).
Os mesmos conhecem do pedido e da causa de pedir, ditando o direito para aquele caso concreto, pelo que a sentença ou o acórdão podem estar viciados de duas causas que poderão obstar à eficácia ou validade da dicção do direito:
- Por um lado, podem ter errado no julgamento dos factos e do direito e, então, a consequência é a sua revogação;
- Por outro, como actos jurisdicionais, podem ter atentado contra as regras próprias da sua elaboração e estruturação ou contra o conteúdo e limites do poder à sombra do qual são decretados e, então, tornam-se passíveis de nulidade nos termos do art. 668.º do CPC.
II. Munidos dos considerandos de enquadramento antecedentes quanto ao conceito de nulidade de decisão judicial e, em particular, da nulidade de que importa apreciar temos que a mesma no caso improcede totalmente.
Com efeito, lida atentamente a decisão judicial objecto de impugnação, mormente, suas páginas 11 a 14, temos que na mesma a Mm.ª Juiz “a quo” não omitiu qualquer pronúncia ao invés do que se sustenta em sede de alegações já que no julgado [procedência da excepção de caducidade do direito de acção com consequente improcedência da pretensão cautelar] a mesma aferiu sumariamente do requisito considerando todas as ilegalidades imputadas pelos recorrentes em sede cautelar e insertas no respectivo requerimento inicial e não apenas quanto à pretensa inadmissibilidade legal de delegação de poderes e incompetência [infracção ao disposto nos arts. 29.º, 35.º, 37.º do CPA, 68.º e 69.º da Lei n.º 169/99, e 106.º do RJUE], na certeza de que a alegação da ofensa ao direito de propriedade do recorrente surgiu no contexto e âmbito da articulação dos factos conducentes ao requisito do “periculum in mora” e não enquanto ilegalidade “a se” assacada ao acto suspendendo aqui ainda em questão.
Daí que não ocorreu nenhuma omissão de pronúncia quanto àquilo que constituía o dever de apreciação e decisão que impendia sobre o julgador cautelar, sendo que a discordância, por eventual desacerto, quanto às consequências em termos de desvalor das ilegalidades imputadas é apenas gerador de erro de julgamento e não de nulidade.
De harmonia com o exposto, temos, pois, como totalmente improcedente este fundamento impugnatório.

3.2.3.2. DO ERRO NO JULGAMENTO DE DIREITO
Sustentam os requerentes que a decisão judicial recorrida incorreu em erro no julgamento de direito já que a negação da tutela cautelar foi feita em infracção ao que se mostra disposto nos arts. 58.º e 120.º, n.º 1, al. b) do CPTA, 29.º, 35.º, 37.º e 133.º do CPA, 62.º e 111.º da CRP, 68.º e 69.º da Lei n.º 169/99, e 106.º do RJUE.
Vejamos.
I. Assente que se mostra nos autos que a adopção de providência cautelar pretendida não tem enquadramento na al. a) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA prevêem-se, no mesmo normativo, um distinto grupo de condições de procedência que se mostram consagrados nos n.ºs 1, al. b) e 2, aí se enunciando condições de procedência que, embora com diferentes cambiantes, se podem reconduzir: a) A duas condições positivas de decretamento [«periculum in mora» - receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente; e «fumus boni iuris» (“aparência do bom direito”) - reportado ao facto de não ser manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal ou de que inexistam circunstâncias que obstem ao conhecimento de mérito - “fumus non malus iuris”]; e, b) A um requisito negativo de deferimento que assenta numa ponderação de todos os interesses em presença (públicos e/ou privados) - proporcionalidade dos efeitos da decisão de concessão ou da sua recusa.
Face ao dissídio ora objecto de apreciação cumpriria, pois, centrar nossa atenção na análise e enquadramento da previsão da al. b) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA, mormente, no tipo de juízo ou de pronúncia que tal requisito/condição positiva de decretamento exige ou reclama da parte do julgador cautelar.
Note-se que para o decretamento da providência conservatória não se impõe uma indagação exaustiva da existência do direito invocado pelo requerente já que tal juízo deverá ser feito em sede própria, ou seja, nos autos principais, na certeza, todavia, que tal decretamento não pode ter lugar se não forem recolhidos, em termos de matéria de facto, indícios suficientes da verosimilhança de tal direito, pois, só perante a existência de tais elementos de prova e pertinente enquadramento será possível ao julgador formular um juízo positivo a respeito da aparência do direito invocado.
Do ora acabado de expor deriva que se não é em sede cautelar que cumpre conhecer em e com profundidade dos fundamentos de ilegalidade invocados ou a invocar em sede de acção administrativa principal, então, o julgador cautelar ao analisar da verificação do requisito/condição positiva do «fumus boni iuris» previsto na al. b) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA não poderá, sob pena de total subversão das regras do contencioso, fazer um juízo de procedência ou de improcedência de determinado(s) fundamento(s) de ilegalidade (s) para daí concluir pelo não preenchimento do aludido requisito/condição, seja em termos de não ser “… manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo …”, seja em sede inexistência de “… circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito …”.
É que no juízo previsto no normativo ora em análise o julgador não o poderá misturar com um juízo feito a título principal, visto tratar-se dum juízo perfunctório, sumário, tal como é reclamado pelo legislador em termos cautelares, constituindo um juízo que é formulado sob reserva de se poder chegar a uma conclusão diversa em sede do processo principal.
II. Cientes dos considerandos acabados de expender e como primeira nota importa referir, desde logo, que este fundamento impugnatório [corporizado em torno das demais conclusões das alegações - 06.ª a 20.ª], enquanto centrado na aferição da existência de pretensa ilegalidade traduzida na infracção ao disposto conjugadamente nos arts. 29.º, 35.º, 37.º, 133.º CPA, 111.º CRP, 68.º e 69.º Lei n.º 169/99 e 106.º RJUE e na correcção do juízo feito pelo julgador “a quo” nessa sede, soçobra já a análise da verificação daquela pretensa ilegalidade não poderia nem pode ser feita no âmbito cautelar por reservada ao objecto da acção administrativa principal, nem tal juízo foi ou tinha de ser feito nessa sede por aquele julgador, não cabendo, nessa medida, estar aqui e agora a fazê-lo sob pena de total subversão dos planos e âmbitos dos meios contenciosos e processuais em presença legalmente previstos no nosso ordenamento.
III. Daí que se imporia reconduzir e centrar a nossa análise em torno da bondade do julgamento cautelar feito na vertente que se prende com a pretensa infracção ao disposto nos arts. 58.º e 120.º, n.º 1, al. b) “in fine” do CPTA, mormente, aferir se no caso existiria circunstância [caducidade do direito de acção] que obstasse ao conhecimento de mérito.
Ocorre, porém, que tal tarefa se nos apresenta como inútil por destituída de efectiva relevância considerando o quadro normativo que se nos impõe e deriva do art. 115.º do RJUE e suas implicações.
Na verdade, estando-se em concreto face a situação que se enquadra no âmbito da previsão do art. 106.º do RJUE temos que a sua impugnação contenciosa no nosso ordenamento jurídico terá de ser feita única e exclusivamente através da acção administrativa especial, sendo absolutamente desnecessária e legalmente não admissível a sua cumulação/articulação com procedimento cautelar de suspensão de eficácia.
É que resulta do art. 115.º do RJUE, enquanto regime especial que afasta o geral inserto no CPTA [cfr. seus arts. 50.º, n.º 2, 112.º, 113.º, 128.º e segs.], que a “… acção administrativa especial dos actos previstos no artigo 106.º tem efeito suspensivo …” (n.º 1), que com “… a citação da petição de recurso, a autoridade administrativa tem o dever de impedir, com urgência, o início ou a prossecução da execução do acto recorrido …” (n.º 2) e que a “… todo o tempo e até à decisão em 1.ª instância, o juiz pode conceder o efeito meramente devolutivo à acção, oficiosamente ou a requerimento do recorrido ou do Ministério Público, caso do mesmo resultem indícios da ilegalidade da sua interposição ou da sua improcedência …” (n.º 3).
Deste quadro legal ressalta, pois, o claro afastamento da possibilidade ou admissibilidade de dedução de procedimento cautelar de suspensão de eficácia como o “sub judice” tendente a obter a suspensão da execução do acto administrativo proferido no quadro no art. 106.º do RJUE, já que a sua impugnação contenciosa está reconduzida apenas à instauração da competente acção administrativa especial (cfr. João Pereira Reis, Margarida Loureiro e Rui R. Lima Maçãs in: “Regime Jurídico da Urbanização e Edificação”, 3.ª edição revista e actualizada, págs. 291 e 312; Isabel Celeste Fonseca em “Direito Contencioso Administrativo Autárquico” in: “Tratado de Direito Administrativo Especial”, vol. IV, pág. 319, nota 25; Fernanda Paula Oliveira, Maria J. Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Maçãs in: “Regime Jurídico da Urbanização e Edificação - Comentado”, 2.ª edição, págs. 603 e 604).
É que por expressa determinação legal aquela acção goza ou possui efeito suspensivo automático na certeza de que com a citação para os seus termos sobre a autoridade administrativa demandada impende o dever de impedir, com urgência, o início ou continuação da execução do acto impugnado, tudo num quadro específico que afasta o regime geral de impugnação contenciosa de acto administrativo previsto no CPTA (seja a título principal seja a título cautelar).
Desta forma, a dedução do presente procedimento cautelar por parte dos aqui recorrentes com vista à obtenção da suspensão da execução do acto administrativo em crise apresenta-se como ilegal por violadora do que se dispõe conjugadamente nos arts. 106.º e 115.º do RJUE, 50.º, 112.º, 113.º e 128.º do CPTA, e, nessa medida, constitui uso indevido de procedimento contencioso não legalmente admissível conducente à sua rejeição [art. 116.º, n.º 2, al. d) do CPTA].
Mercê da ocorrência de situação de manifesta ilegalidade da pretensão cautelar formulada [por uso indevido daquele meio processual] temos que a mesma necessariamente teria de ser rejeitada e nesta fase negada em sede de decisão final, irrelevando assim e nessa medida, por inútil, a análise do fundamento/questão também objecto de recurso jurisdicional e que se prende com o alegado erro de julgamento por incorrecta aplicação [nomeadamente, dos arts. 58.º e 120.º, n.º 1, al. b) “in fine” do CPTA na sua concatenação do demais quadro normativo invocado].
Daí que na improcedência das conclusões da alegação dos recorrentes e do presente recurso jurisdicional, se impõe ainda que com diversa fundamentação manter a decisão de improcedência da pretensão cautelar “sub judice”, com todas as legais consequências.

Sumariando, nos termos do n.º 7 do art. 713.º do CPC, concluiu-se da seguinte forma:
I. Estando-se face a situação que se enquadra no âmbito da previsão do art. 106.º do RJUE a sua impugnação contenciosa no nosso ordenamento jurídico terá de ser feita única e exclusivamente através da acção administrativa especial ao abrigo do art. 115.º do mesmo diploma.
II. Deste normativo resulta o claro afastamento da possibilidade ou admissibilidade de dedução de procedimento cautelar de suspensão de eficácia tendente a obter a suspensão da execução do acto administrativo proferido no quadro no art. 106.º do RJUE, já que a sua impugnação contenciosa está reconduzida apenas à instauração da competente acção administrativa especial.

4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso jurisdicional interposto pelos requerentes cautelares e manter, com a fundamentação antecedente, a decisão judicial recorrida.
Custas nesta instância a cargo dos requerentes cautelares, aqui recorrentes, sendo que na mesma a taxa de justiça, não revelando os autos especial complexidade, se atenderá ao valor resultante da secção B) da tabela I anexa ao Regulamento Custas Processuais (doravante RCP) [cfr. arts. 446.º, 447.º, 447.º-A, 447.º-D, do CPC, 04.º “a contrario”, 06.º, 12.º, n.º 2, 25.º e 26.º todos do referido Regulamento, e 189.º do CPTA].
Valor para efeitos tributários: 30.000,01€ [cfr. art. 12.º, n.º 2 do RCP].
Notifique-se. D.N..

Restituam-se, oportunamente, os suportes informáticos que hajam sido gentilmente disponibilizados.

Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).

Porto, 13 de Janeiro de 2011
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Rogério Paulo da Costa Martins