| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
SINDICATO …, em representação da sua associada n.º … - M…, inconformado veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto, datada de 23/04/2007, que, com fundamento na caducidade do direito ao recurso, rejeitou o recurso contencioso pelo mesmo instaurado contra o Sr. ADMINISTRADOR HOSPITALAR do actual “INSTITUTO PORTUGUÊS DE ONCOLOGIA FRANCISCO GENTIL - CENTRO REGIONAL DO PORTO, EPE” (DL n.º 93/05, de 07/06), e com o qual pretendia a anulação do acto administrativo do ente recorrido, datado de 01/03/2002, que não lhe qualificou o acidente sofrido em 16 de Janeiro de 2001 pela sua associada como acidente de serviço.
Formula, nas respectivas alegações [cfr. fls. 157 e segs.], as seguintes conclusões:
“...
1.ª - A sentença agravada julgou extemporâneo o recurso contencioso interposto,
Isto porque,
2.ª - Deu como provado que a representada do agravante foi validamente notificada em 20/3/2002.
Na verdade
3.ª - Alega a sentença agravada a representada do agravante, enf.ª M…, tomou conhecimento do despacho recorrido pessoalmente naquela mencionada data quando apôs no rosto da participação os dizeres “tomou conhecimento”.
Ora,
4.ª - Tal acto praticado pela sua representada constitui uma notificação válida nos termos do artigo 68.º do CPA e 268.º, n.º 3 da CRP, sendo, por isso, e, desde logo, oponível.
5.ª - E por força dessa notificação válida o prazo de dois meses para a interposição do recurso contencioso contava-se a partir daquela data,
Pelo que
6.ª - Ao lançar mão do mecanismo de intimação fê-lo fora do prazo de um mês a que alude o artigo 31.º, n.º 1 …,
Por isso,
7.ª - Esse facto não lhe trouxe o “efeito interruptivo” para interpor, atempadamente, o recurso contencioso.
Logo,
8.ª - A interposição do recurso contencioso em 11 de Setembro foi extemporânea.
Só que,
9.ª - O assim decidido deve ser revogado.
Na verdade
10.ª - E ao contrário do que decidiu a sentença agravada a “notificação” de 20/3/2002 não se pode considerar uma “notificação válida” para os efeitos do artigo 68.º do CPA e 268.º, n.º 3 da CRP não sendo, por isso, oponível à sua representada (cfr. Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 13, pág. 15).
Com efeito,
11.ª - Uma coisa é a prática de um acto administrativo, outra é a actividade subsequente destinada a cumprir uma exigência de perceptibilidade do acto por quem é titular de uma posição jurídica por ele tocada.
Ora
12.ª - Essa actividade só é possível nas formas previstas na Lei, no dizer impressivo da 1.ª parte do artigo 268.º, n.º 3 da CRP,
Isto é,
13.ª - A norma do artigo 268.º, n.º 3 da CRP impõe aos órgãos administrativos o dever de procederem à notificação dos actos administrativos num procedimento formalmente autónomo, de modo a colocar a sua representada em condições de reagir conscientemente contra o acto administrativo,
Pelo que,
14.ª - Ao impor a notificação do acto administrativo, a Constituição atribui ao interessado o direito à recepção de uma informação por via autónoma do conteúdo do acto: do órgão que o praticou e em que qualidade: a data da sua prática e dos respectivos fundamentos (requisitos essenciais ou formalidades essenciais).
Ora
15.ª - Faltando, assim, a notificação é óbvio que não se pode considerar que o acto administrativo é oponível,
Isto é,
16.ª - Não se realizando o procedimentos administrativo autónomo da notificação não começaram a correr os prazos de impugnação do acto.
Ora
17.ª - No caso dos autos só em 21 de Maio de 2002 é que houve um autêntico procedimento administrativo de notificação, como, lucidamente o admitiu a sentença proferida no processo de intimação que correu termos sob o n.º 469/02 no então Tribunal Administrativo do Círculo do Porto.
Logo,
18.ª - E ao contrário do que decidiu a douta sentença agravada, o recurso contencioso foi interposto válida e atempadamente no prazo de dois meses a que aludia o artigo 28.º, n.º 1, alínea c) da LPTA.
Por isso
19.ª - A sentença agravada deve ser revogada por violação dos artigos 68.º, n.º 1, alínea b) em conjugação com o artigo 31.º do CPA; artigo 28.º, n.º 1, alínea a) da LPTA e artigo 268.º, n.º 3 do CRP …”.
O ente recorrido não apresentou contra-alegações (cfr. fls. 154 e segs.).
O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso (cfr. fls. 168/169).
Colhidos os vistos legais junto dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 102.º da LPTA.
A questão suscitada reconduz-se, em suma, em determinar se ocorreu ou não violação dos normativos legais invocados pelo recorrente por parte da decisão jurisdicional objecto de impugnação quando esta decidiu rejeitar o recurso contencioso deduzido com fundamento na ocorrência da caducidade do direito ao recurso e consequente extemporaneidade na sua interposição [cfr. conclusões do recurso supra reproduzidas]. 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Da decisão recorrida resultam como provados os seguintes factos:
I) A representada – M… -, em 16/01/2001 preencheu e entregou a “Participação e Qualificação do Acidente de Serviço” e respectiva descrição da ocorrência conforme fls. 02 e 04 do processo administrativo apenso;
II) Posteriormente aquela participação de acidente de serviço e boletim de acompanhamento médico foi remetido ao Presidente do Conselho de Administração do IPO - Centro Regional do Porto;
III) Em 01 de Março de 2002 o Administrador Hospitalar Dr. A… proferiu o seguinte despacho: “Não é possível qualificar como Acidente de Serviço por não haver elementos suficientes que permitam estabelecer o nexo de causalidade entre o acto lesivo e a lesão corporal” (cfr. fls. 02 rosto do processo administrativo);
IV) A representada tomou conhecimento pessoalmente do despacho exarado na participação referida em I) em 20/03/2002;
V) Em 2 de Maio de 2002 a representada requereu ao Administrador Delegado do IPO - Centro Regional do Porto e emissão de certidão nos termos constantes de fls. 15 e 16 dos autos - ao abrigo do disposto no art. 31.º da LPTA;
VI) A representada M… tomou conhecimento da certidão pretendida em 21 de Maio de 2002;
VII) Os presentes autos foram instaurados no dia 11 de Setembro de 2002.«» 3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise das várias questões suscitadas para se concluir pela procedência ou improcedência da argumentação desenvolvida pelo recorrente no recurso jurisdicional “sub judice”. Estribou-se a decisão judicial recorrida na seguinte argumentação:
“… No caso em apreço é manifesto, que a aqui representada M… tomou conhecimento da identificação do autor do acto (Administrador Hospitalar), da sua data (01 de Março de 2002) e o texto integral do mesmo (“Não é possível qualificar como acidente de serviço por não haver elementos suficientes que permitam estabelecer o nexo de causalidade entre o acto lesivo e a lesão corporal”), pelo que a certidão lavrada no rosto da participação de que “tomou conhecimento” constitui notificação válida nos termos do artigo 68.º, do CPA, e 268.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa, sendo, oponível a recorrente.
Está assente no processo que essa notificação foi realizada pessoalmente em 20.03.2002. E, a partir dela, contar-se-ia aquele prazo de dois meses para a interposição do recurso – a não ser que, e por exemplo, a notificação não viesse acompanhada da fundamentação do acto, caso em que a recorrente teria a faculdade de, «dentro de um mês», requerer que lhe fossem comunicados os elementos omitidos; nesta hipótese, o prazo para o recurso só se iniciaria a partir da data em que tal pedido fosse satisfeito (cfr. o art. 31.º da LPTA).
A representada, veio nessa conformidade, requerer pedido de passagem de certidão - fundamentação, só que o fez ultrapassado aquele prazo de um mês (20 de Março de 2002 - tomou conhecimento, em 02 de Maio de 2002 – requereu a certidão) a que alude o art. 31.º, n.º 1, da LPTA, pelo que, não lhe trouxe o efeito interruptivo previsto no n.º 2 do mesmo artigo; e, por isso, o recurso contencioso dos autos mostra-se extemporaneamente interposto, sendo os vícios, nele arguidos, conducentes à mera anulabilidade do despacho impugnado.
Assim, instaurado que foram os presentes autos a 11 de Setembro de 2002, cumpre rejeitar o recurso, ao abrigo do preceituado no art. 57.º, § 4º, do RSTA, e não existir um qualquer obstáculo constitucional à aplicação dessa norma - já que o princípio da tutela jurisdicional efectiva, acolhido na Constituição, não significa que a lei ordinária não possa estabelecer, para garantia da boa ordem dos processos judiciais, os pressupostos adjectivos que se mostrem indispensáveis ou adequados …”.
O recorrente insurge-se contra esta decisão, que rejeitou o recurso contencioso por extemporaneidade em decorrência do disposto no art. 57.º, § 4º do RSTA, invocando, no essencial, que a notificação efectuada em 20/03/2002 não satisfaz as exigências decorrentes do art. 68.º do CPA e que o pedido de emissão de certidão datado de 02/05/2002 goza de efeitos interruptivos, pelo que o recurso contencioso instaurado se mostra tempestivamente deduzido.
Vejamos, cotejando, em primeiro lugar, os normativos a atender na e para a decisão da questão controvertida.
Assim, resulta desde logo do n.º 3 do art. 268.º da CRP que os “… actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos …”.
Decorre, por sua vez, do art. 28.º da LPTA, sob a epígrafe de “Prazos de recurso”, que os “… recursos contenciosos de actos anuláveis são interpostos nos seguintes prazos: a) 2 meses, se o recorrente residir no continente ou nas regiões autónomas …” [n.º 1, al. a)], sendo que os “… prazos estabelecidos no número anterior contam-se nos termos do art. 279.º do Código Civil, sem prejuízo do disposto nos artigos 31.º, n.º 2, e 85.º” [n.º 2]. E no art. 31.º do mesmo diploma prevê-se que se “… a notificação ou a publicação não contiver a fundamentação integral da decisão e as demais indicações a que se refere o artigo anterior, pode o interessado, dentro de um mês, requerer a notificação das que tenham sido omitidas ou a passagem de certidão que as contenha ...” [n.º 1], sendo que se “… o interessado usar da faculdade concedida no número anterior, o prazo para o recurso conta-se a partir da notificação ou da entrega da certidão que tenha sido requerida …” [n.º 2].
Por fim, estipula-se no n.º 1 do art. 68.º do CPA que da “… notificação devem constar: a) O texto integral do acto administrativo; b) A identificação do procedimento administrativo, incluindo a indicação do autor do acto e a data deste; c) O órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso …”.
Reproduzidos os principais normativos a atender façamos, agora, um breve enquadramento da questão.
Constitui jurisprudência pacífica que a notificação em que falte a indicação do autor do acto, seu sentido e data da decisão notificanda, porque elementos essenciais de tal acto, a torna inoponível ao seu destinatário, designadamente, para efeitos de início do prazo para a interposição do recurso contencioso.
Como vimos da reprodução do quadro legal a considerar a lei exige uma notificação formal do acto ao seu destinatário para que se dê início ao prazo de recurso contencioso e daí que este prazo, sendo o acto expresso, se conte da respectiva notificação ou publicação, quando esta seja imposta por lei, nos termos do n.º 1 do art. 29.º da LPTA, então em vigor, e não do seu eventual conhecimento do acto, por qualquer outra via.
Tal notificação deve conter os elementos constantes ou enunciados no n.º 1 do art. 68.º do CPA, sendo que STA tem vindo a decidir, reflectindo, por um lado, a acrescida exigência do texto constitucional operada pela Revisão de 1997 e, por outro lado, a orientação jurisprudencial do Tribunal Constitucional em tal matéria, que a notificação deve conter obrigatoriamente os elementos essenciais apontados no citado art. 68.º do CPA, sob pena de se ter por inverificado o requisito de eficácia subjectiva relativamente ao acto em causa que, deste modo, não será oponível ao interessado, considerando até que os mecanismos processuais a que aludem os arts. 31.º e 82.º e seguintes da LPTA são de exercício facultativo por parte dos interessados, não se traduzindo num qualquer tipo de ónus processual que sobre eles impenda como contrapartida para o não início do prazo de impugnação contenciosa do acto [cfr., entre outros, Acs. STA de 22/11/2001 - Proc. n.º 047979 in: Apêndice DR 23/10/2003, vol. III, págs. 7912 e segs., de 30/10/2001 - Proc. n.º 047717, de 24/05/2001 - Proc. n.º 047316, de 19/02/2003 - Proc. n.º 087/03, de 09/03/2004 (Pleno) - Proc. n.º 01509/02 de 25/03/2004 - Proc. n.º 0967/03, de 03/05/2004 - Proc. n.º 01811/03 in: «www.dgsi.pt/jsta»].
Assentam tais decisões no entendimento de que só a notificação integral do acto assegura a função garantística de um direito fundamental (à notificação e à fundamentação do acto administrativo - vide n.º 3 do art. 268.º da CRP), visto que só esse tipo de notificação permite assegurar ao lesado o pleno conhecimento do acto administrativo praticado.
Estamos em inteira consonância com este entendimento jurisprudencial o qual se nos afigura ser o que melhor se adequa à importância nuclear do instituto da notificação, sendo igualmente pacífica a doutrina e a jurisprudência de que, em caso de erro ou deficiência, e, por maioria de razão, de inexistência da notificação, a Administração não pode prevalecer-se desse facto, lesando o particular.
Refere-se a este propósito no sumário do acórdão do STA de 03/05/2004 (Proc. n.º 01811/03 in: «www.dgsi.pt/jsta») que “São elementos essenciais da notificação de actos administrativos: 1º) a indicação do autor do acto; 2º) o sentido da decisão; 3º) a data da decisão. … Uma notificação em que falte um destes elementos torna a respectiva decisão inoponível ao seu destinatário e, assim, não tem virtualidade para desencadear o início do decurso do prazo de interposição do recurso contencioso. … Nesta situação, o não uso tempestivo da faculdade prevista no art. 31.º da LPTA não determina a extemporaneidade do recurso contencioso”.
E na fundamentação daquela decisão pode ler-se que “… a notificação imperfeita (em que falta algum dos elementos elencados no artigo 68.º) decorre sempre de uma falta da Administração, vinculada como está a efectuar as notificações nos exactos termos do artigo 68.º do CPA. Ora, sendo a falta imputável à Administração seria inadmissível que o particular visse entravada ou dificultada a sua defesa, ainda que na via administrativa, e fosse ele a sofrer os efeitos das deficiências de funcionamento da Administração. … "Não é de aceitar que um erro imputável à Administração se voltasse contra o interessado impossibilitando-o de aceder atempadamente à via administrativa ou contenciosa e, muito menos, a que a própria Administração, por exemplo, se servisse desse erro, para com base nele rejeitar um recurso hierárquico interposto pelo interessado apenas depois de vir a saber qual tinha sido o verdadeiro autor do acto, anteriormente erradamente identificado no ofício de notificação”.
(…) O acto ineficaz não é oponível ao interessado, que pode, assim, enquanto não for devidamente notificado, impugná-lo a todo o tempo - (…) “se os elementos do art. 68.º não forem comunicados ao interessado, o acto não fica viciado por isso. Se ele está perfeito e é válido, assim continuará; o que lhe falta é aptidão para produzir efeitos. Não é eficaz e não opera a caducidade do efeito impugnatório enquanto todos esses elementos não forem levados ao seu conhecimento.” …”.
Aquele mesmo Tribunal no seu acórdão de 25/03/2004 (Proc. n.º 0967/03 in: «www.dgsi.pt/jsta») já havia sustentado neste âmbito que “… faltando qualquer dos elementos essenciais não haverá uma notificação simplesmente incompleta ou irregular, mas antes um “não notificação“ - (…), sendo certo que, (…) “os mecanismos processuais a que aludem os arts. 31.º e 82.º da LPTA são de exercício facultativo por parte dos interessados, não se traduzindo num qualquer tipo de ónus processual que sobre eles impenda, como contrapartida para o não início do prazo de impugnação contenciosa do acto (…)”.
Quer isto dizer que ao acto, ainda que válido, faltará a respectiva eficácia subjectiva, não operando a caducidade do efeito impugnatório enquanto tais elementos não forem levados ao conhecimento do interessado. E que este, em tais circunstâncias, poderá socorrer-se do expediente processual do art. 31.º da LPTA, sem que isso constitua para ele um ónus, ou seja, não revertendo contra si a não utilização de tal expediente processual …”.
Esta exigência acrescida de uma fundamentação acessível só pode entender-se numa perspectiva finalista de acessibilidade do interessado ao conteúdo integral da motivação contida na decisão administrativa, em ordem a colocá-lo, sem mais, na posse de todos os elementos que o elucidem sobre o teor e fundamentos da decisão.
Encerrando aqui este breve enquadramento jurídico importa reverter ao caso vertente e aferir da procedência ou não da pretensão do recorrente.
Diga-se, desde já, que lhe assiste razão.
Como bem refere o recorrente e resulta dos documentos juntos aos autos e seu apenso, à sua associada não lhe foi comunicado devidamente o acto administrativo recorrido, desconhecendo a mesma o seu carácter lesivo em termos da sua recorribilidade contenciosa imediata - art. 68.º, n.º 1, al. c) do CPA.
É certo que, nos termos daquela disposição legal, a indicação do órgão competente para apreciar a impugnação graciosa do acto e o respectivo prazo deve constar da notificação apenas no caso de o acto em crise não ser susceptível de imediato recurso contencioso.
Contudo, tal realidade só foi conhecida e apreendida pelo recorrente (em representação da sua associada) com a entrega da certidão na sequência de requerimento deduzido ao abrigo do art. 31.º da LPTA.
Com efeito, considerada a factualidade apurada [cfr. n.ºs III), IV), V), VI) e VII)] resulta claro que a notificação do acto administrativo em crise, ocorrida em 20/03/2002, observou apenas o disposto nas alíneas a) e b) do n.º 1 art. 68.º do CPA sendo totalmente omissa quanto ao comando vertido na al. c) do mesmo normativo.
O esclarecimento e clarificação quanto à imediata impugnabilidade contenciosa (jurisdicional) do acto administrativo em questão apenas se produziu ou teve lugar com a emissão da certidão ocorrida em 21/05/2002 na sequência de pedido deduzido nesse sentido em 02/05/2002, certidão essa na qual se fez constar que o acto em crise foi proferido pelo Sr. Administrador Hospitalar no uso de poderes subdelegados [cfr. n.ºs III), IV), V) e VI) da factualidade apurada e ponto 1.º do documento n.º 3 junto com a petição inicial inserto a fls. 10 e segs. dos autos, em especial, fls. 12].
A oponibilidade “in casu” da notificação só ocorreria se do acto administrativo constasse, desde logo, que o mesmo era proferido no uso de poderes subdelegados (logo imediatamente impugnável em termos contenciosos) ou que tal realidade tivesse sido comunicada à representada do recorrente a quando daquela notificação, realidades estas que não se mostram minimamente demonstradas ou provadas e que tornariam, em concreto, inútil e inócua a menção referida na previsão da al. c) do n.º 1 do art. 68.º do CPA (cfr. para situações em que ocorreria tal oponibilidade os Acs. do STA de 23/03/2006 - Proc. n.º 037/06, de 12/04/2007 - Proc. n.º 0192/06 in: «www.dgsi.pt/jsta»).
Desconhecendo o recorrente (sua representada) que o acto administrativo em crise era recorrível por o seu autor o haver proferido no uso de poderes subdelegados, visto tal lhe não ter sido indicado, de forma clara e inequívoca, pela autoridade recorrida na notificação de 20/03/2002 (ónus probatório que impendia sobre a mesma autoridade enquanto matéria de excepção - art. 342.º, n.º 2 do CC), e que o conhecimento daquela realidade só ocorreu com a emissão e entrega da certidão requerida ao abrigo do art. 31.º da LPTA, não podia o presente recurso contencioso ter sido rejeitado com fundamento na sua extemporaneidade.
É que aquela certidão foi obtida na sequência de requerimento apresentado pela associada do recorrente ao abrigo do art. 31.º da LPTA, requerimento esse, diga-se, facultativo e que não constitui um qualquer ónus processual como contrapartida para o não início do prazo de impugnação contenciosa do acto.
E tal requerimento foi deduzido legítima e tempestivamente com o consequente efeito interruptivo (cfr. arts. 31.º da LPTA e 326.º do CC).
Com efeito, decorre do citado art. 31.º que o requerimento deve ser efectuado no prazo de 30 dias (prazo esse contado nos termos do art. 72.º do CPA - cfr. Ac. do STA/Pleno de 09/03/2004 - Proc. n.º 01509/02 in: «www.dgsi.pt/jsta»), pelo que como a notificação foi recebida pela associada do recorrente no dia 20/03/2002 e o requerimento do pedido de fornecimento de certidão (nomeadamente quanto a “… se o acto foi praticado ou não no uso de competência de delegação ou subdelegação de poderes …”) foi apresentado no dia 02 de Maio do mesmo ano, este requerimento foi apresentado dentro do referido prazo, pelo que interrompeu o prazo para a interposição do recurso contencioso.
Daí que tendo recebido a certidão em 21/05/2002, data a partir da qual começou a contar o prazo para a interposição desse recurso, a sua interposição, em 11/09/2002, é tempestiva [arts. 28.º, 29.º, 31.º da LPTA, 279.º, al. e) do CC e 12.º da LOTJ na redacção vigente à data da instauração dos autos].
Decidindo em sentido inverso a decisão judicial recorrida efectuou errada interpretação e aplicação do disposto nos arts. 268.º, n.º 3 da CRP, 28.º e 31.º da LPTA, 57.º, § 4.º do RSTA, e 68.º do CPA, pelo que não pode manter-se.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:
A) Conceder provimento ao recurso e revogar a decisão judicial recorrida;
B) Ordenar a remessa do processo ao TAF do Porto para aí prosseguir os seus termos, se a tal qualquer outra causa não obstar.
Não são devidas custas.
Notifique-se. D.N..Após trânsito em julgado restituam-se aos ilustres mandatários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados. Processado e revisto com recurso a meios informáticos (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” arts. 01.º e 102.º da LPTA).Porto, 31 de Janeiro de 2008
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro |
