Acórdãos TCAN

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:00747/10.3BEBRG
Secção:1ª Secção - Contencioso Administrativo
Data do Acordão:05/08/2015
Tribunal:TAF de Braga
Relator:Luís Migueis Garcia
Descritores:RESPONSABILIDADE. EMPREITADA.
ACTIVIDADE PERIGOSA.
Sumário:I) - Não existe no regime jurídico do DL 59/99, de 2/03, um princípio geral de responsabilização do dono da obra decorrente dos prejuízos provocados pelo empreiteiro no âmbito da execução do contrato; o que existe, em qualquer dos casos, é, em primeira linha, a responsabilização geral do empreiteiro, cingindo-se a responsabilidade do dono da obra aos prejuízos provocados naqueles casos em que os vícios da obra resultaram de ordens ou instruções transmitidas pelo fiscal por aquele nomeado, ou que hajam obtido a sua concordância expressa, e também daqueles outros em que tenha havido erros de concepção do projecto imputáveis ao dono da obra.
II) - O art. 493º, 2, do Código Civil, não é aplicável à responsabilidade civil do Estado e demais entes públicos.*
*Sumário elaborado pelo Relator.
Recorrente:AJFT
Recorrido 1:Águas do A...,SA
Votação:Unanimidade
Meio Processual:Acção Administrativa Comum
Aditamento:
Parecer Ministério Publico:Não emitiu parecer.
1
Decisão Texto Integral:AJFT e esposa RLO (R. …), interpõem recurso jurisdicional de decisão do TAF de Braga, que julgou improcedente acção administrativa comum intentada contra Águas do Ave, S. A. (…).

Os recorrentes formulam as seguintes conclusões:

1 - Atento o disposto no art.º 22. da CRP e o art.º 8.º, do Decreto 48051, de 21 de Novembro de 1967, o Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem pelos prejuízos especiais e anormais resultantes da actvdades excepcionalmente perigosas, salvo se, nos termos gerais, se provar que houve força maior, estranha ao exercício dessas actividades, ou culpa das vítimas ou de terceiro, sendo neste caso a responsabilidade determinada segundo o grau de culpa de cada um;

2 - A responsabilIdade pelo risco do Estado e demais pessoas colectivas pública existe desde que se verifiquem os elementos especificados naquele preceito, isto é, que os prejuízos sejam qualificados como especiais ou anormais;

3 - Ainda que tais prejuízos sejam devidos ao funcionamento de serviços ou ao exercício de actividades excepcionalmente perlgosas e, que ocorra inexistência de caso de força maior estranha ao funcionamento desses serviços ou ao exercício dessas actividades;

4 - Assim, merecem tutela os danos provocados por uma actividade que, objectivamente, encerre um perigo que exceda o que é normal na actividade administrativa e que recaiam apenas .sobre um único cidadão ou um grupo restrito de cidadãos e que pela sua intensidade ou volume se distingue dos que são normalmente suportados pelo cidadão comum;

5 - Outrossim para que exista responsabilidade pelo risco, é também necessária a consciência desse, risco pelo agente causador dos danos, com imposição lícita de sacrifícios, com vista à prossecução de um interesse público mais valioso do que o interesse privado sacrificado;

6 - A obrigação de indemnizar pela recorrida emerge, desde logo, da responsabilidade pelo risco, decorrente do desenvolvimento de uma actividade, que, objectivamente, determina a existência de perigo, que excede a a normal actividade administrativa e, além disso, que recaia apenas sobre um único cidadão ou um grupo restrito de cidadãos

7 - Com efeito, não condenando a recorrida no pagamento da indemnização peticionada a Mmª Juiz “a quo” incorreu em erro de julgamento.

8 - A recorrida enquanto entidade concessionária do serviço público para a construção, extensão, reparação, manutenção e melhoria das obras e equipamentos, in casu, que compõe o Sistema Multimunicipal de Abastecimento de Água e de saneamento do Vale do Ave, na sua relação com a entidade privada que executou a obra de construção do ramal, a responsabilidade emerge daquelas situações em que este nõo exerce convenientemente ou de forma insuficiente a sua actividade de vigilância;

9 - Outrossim, nos termos do invocado contrato de empreitada que celebrou com a referida “AMM & Filhos, SA”, a Recorrida reservou para si o direito a fiscalizar o andamento da obra e observancia do cumprimento das regras de segurança; Cfr. Cl. 18.º do Contrato junto pela Recorrida na contestação como doc. n.º 4.

10 - Pelo que, ao não julgar a acção procedente, face da responsabilidade legal e contratualmente assumida pela recorrida de programar, projectar e vigiar a execução da obra que provocou danos aos recorrentes, a sentença incorreu em violação de lei;

11 - Tendo violado para além de outros, o disposto nos art.ºs 22.º da CRP, nos art.ºs 4.º, 8º e 9º do Decreto 48051r de 21 de Novembro de 1967, 664.º do.CPC, artºs 70., 72.º, 483.º, n.º 1, 487º e 493.9, do CC.

A recorrida não contra-alegou.

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A Exmª Procuradora-Geral Adjunta, notificada para efeitos do art.º 146º do CPTA, deu parecer de não provimento do recurso.
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Dispensando vistos, cumpre decidir, aferindo da bondade da decisão recorrida naquilo que perscrutou sobre o regime de responsabilidade, por ocasião de empreitada adjudicada pela ré a terceiro.
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Os factos, que a decisão recorrida consignou como provados:
1) - Em 18 de Outubro de 2005 a R. e a AMM & Filhos, SA, celebraram o contrato de empreitadas que constitui o documento n.º 4 junto com a contestação e que aqui se considera reproduzido.
2) - Em cumprimento desse contrato a AMM & Filhos, SA, procedeu à instalação de um colector ao longo da Estrada Municipal que liga a cidade de Ff… à freguesia de F....
3) - Tais obras foram executadas na zona junto à habitação dos AA., nos meses de Agosto e Setembro de 2007.
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Do Direito
A sentença recorrida julgou improcedente a acção, absolvendo a ré, considerando :

«(…)
AJFT e RLO intentaram a presente acção administrativa comum sob a forma sumária contra Águas do Ave, SA pedindo que sejam declarados donos e legítimos possuidores do prédio que identificam no artigo 1º da petição inicial e que seja a R. condenada a proceder à reparação dos danos que descreve no art.º 27º ou, em alternativa, que seja condenada a pagar-lhes a indemnização de €8 500,00, necessária à reparação daqueles danos. Pedem ainda que seja a R. condenada a pagar-lhes uma indemnização pelos danos não patrimoniais no valor de €5 000,00.
Alegam, em suma, que a R. celebrou um contrato de empreitada com a AMM, S.A. com vista à instalação de um colector de saneamento, junto à habitação dos AA.. Sucede que as obras efectuadas compreenderam grandes rebentamentos e estrondos que provocaram fortes vibrações junto à casa dos AA. Mais referem que a reposição do pavimento não foi bem executada pela empresa construtora, o que originou a abertura de vários buracos na estrada e a formação da peças de água o que por sua vez gerou fissuras e humidades na exterior e no interior da habitação. Consideram que os danos descritos apenas surgiram após os trabalhos efectuados pela adjudicatária e
foram causados directa e exclusivamente pelas obras de saneamento, mantidas por esta.
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A R. contestou alegando, em suma, que não pode ser responsabilizada pelos danos em causa porquanto nenhum dos factos causadores dos mesmos lhe pode ser imputado.
São os seguintes os factos que se consideram provados (e que assim se consideram atendendo aos documentos juntos pelas partes com os articulados e à vontade concordantes das mesmas):
1) Em 18 de Outubro de 2005 a R. e a AMM & Filhos, SA celebraram o contrato de empreitadas que constitui o documento n.º 4 junto com a contestação e que aqui se considera reproduzido.
2) Em cumprimento desse contrato a AMM & Filhos, SA procedeu à instalação de um colector ao longo da Estrada Municipal que liga a cidade de Ff… à freguesia de F....´
3) Tais obras foram executadas na zona junto à habitação dos AA., nos meses de Agosto e Setembro de 2007.
*
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Analisada a petição inicial não se vislumbra a alegação de qualquer facto susceptível de traduzir uma actuação por banda da R, susceptível de a fazer incorrer em responsabilidade civil.
Com efeito, apesar da A. alegar que sofreu determinados danos em virtude da execução da empreitada em causa, atribui-os à actuação da empreiteira, não alegando qualquer facto do qual se possa inferir uma actuação ou uma omissão da R. geradora de tais danos.
Alega-se apenas que as obras em causa obedeciam ao projecto e caderno de encargos definidos pela R. (art.º 13º) a qual estabeleceu os locais onde iriam ser implementados todos os equipamentos, definição de trajecto, colocação da tubagem que constituem os ramais, caixas de visita, máquinas que compõem os equipamentos mecânicos e electromecânicos, filtros, derivações (art.º 14º), elaborou os estudos, projecções, mapas dos locais de intervenção, mediu o impacto dos mesmos, quantificou os custos e benefícios, realizou testes, medições e definiu as obras a realizar e fixou o modo de retribuição e organizou e promoveu o respectivo concurso público (art.º 16º), consignou a obra ao adjudicatário, facultando-lhe os locais onde estava prevista a execução dos trabalhos, entregou as peças escritas e desenhadas que complementavam o projecto (art.º 17º). Alega-se ainda que “durante a execução da referida obra, e nos termos do contrato de empreitada que outorgou com a adjudicatária, a Ré tenha a incumbência de organizar as competentes equipas de fiscalização para verificar a implantação da obra, vigiar a execução da mesma, efectuar medições, controlar o cumprimento dos prazos previstos para os trabalhos e averiguar se estava a ser cumprida as disposições do contrato, dos regulamentos e da lei pela empresa adjudicatária” (art.º 18º). E que a “responsabilidade do Estado ou de pessoas colectivas públicas no âmbito de administração indirecta do Estado emerge daquelas situações em que este não exerce convenientemente ou de forma insuficiente a sua actividade de vigilância”.
Ora, como se explicita em acórdão do TCA Norte de 11.02.2011 (processo 00967/09.3, publicado em www.dgsi.pt) - do qual consta, um resumo da principal jurisprudência até à data produzida sobre esta matéria - “o regime jurídico do DL n.º 59/99 não contém qualquer princípio geral de responsabilização do dono da obra pela indemnização dos prejuízos provocados pelo empreiteiro ou subempreiteiro no âmbito da execução do contrato, visto o que existe é, em primeira linha, a responsabilização geral do empreiteiro ou do subempreiteiro, cingindo-se a responsabilidade do dono da obra aos prejuízos provocados por aqueles nas situações em que os vícios da obra resultaram de ordens ou instruções transmitidas pelo fiscal nomeado pelo dono da obra, ou que hajam obtido a sua
concordância expressa, ou daquelas outras situações em que tenha havido erros de concepção do projecto imputáveis ao dono da obra e também daquelas situações em que sobre o dono da obra impendam outros deveres legais autónomos em matéria de fiscalização, de sinalização da obra e vias. De igual modo e também como se sustentou entre o dono da obra e o empreiteiro ou entre este e o subempreiteiro não existe uma qualquer relação de “comissão” no âmbito da qual viesse a ser chamado à colação o regime decorrente do art. 500.º do CC”.
No caso sub judice conclui-se que os AA. não alegaram que o modo como o empreiteiro levou a cabo a instalação do colector de saneamento foi imposta pelo dono da obra, que os danos só se verificaram porque o projecto e/ou o caderno de encargos apresentava deficiências ou omissões ou que a R. não procedeu à fiscalização da obra, o que teria evitado os danos em causa. Antes alegaram factos que consubstanciam um deficiente cumprimento da empreitada por banda da construtora.
Analisada a petição inicial, da mesma efectivamente não decorre qualquer factualidade que permita integrar alguma das situações atrás enunciadas e assim imputar responsabilidade civil extracontratual à R..
Pelo que se impõe a improcedência da acção.
*
No que se refere ao primeiro dos pedidos formulados (o reconhecimento da propriedade), note-se que não tem razão de ser a procedência isolada do mesmo.
O que os AA. pretendem directamente, por via da presente acção, é que seja efectivada a responsabilidade civil da Ré.
O reconhecimento peticionado (relativo à propriedade do imóvel onde terão sido produzidos os danos)) é tão só um pedido que é deduzido numa relação de cumulação aparente com os restantes.
A cumulação aparente de pedidos, conforme explica Alberto dos Reis no seu Comentário ao Código de Processo Civil, volume III, pág. 145, distingue-se da cumulação real de pedidos em que o Autor se propõe fazer valer simultaneamente contra o Réu mais do que um pedido de carácter substancial ou seja mais do que um pedido a respeito da relação jurídica material – existe, por isso, uma acumulação de acções ou pretensões.
Na cumulação aparente o que temos é tão só uma multiplicidade de pedidos de carácter processual.
E isto porque, quando se pede a declaração do direito e a consequente condenação do Réu, não se acumulam duas acções – a acção é uma só; simplesmente, ao proferir a sentença o juiz começa por exercer uma actividade declarativa e acaba por emitir uma providência condenatória.
Assim sendo, carece de sentido a procedência deste pedido.
*
Em face do exposto, julgo a presente acção improcedente e, consequentemente, absolvo a R. do pedido.
(…)».

Naquilo que agora vem colocado em crise, a decidão recorrida está correcta.
É pacífico que não existe no regime jurídico do DL 59/99, de 2/03 (o diploma que ao tempo regulava o contrato de empreitada de obras públicas) - como não existia nos anteriores, os DLs. 235/86, de 10/12, e 405/93, de 18/08 (cfr. Acs. do STA: de 22-05-2003, proc. nº 01901/02; de 14-10-2003, proc. nº 0736/03; de 29-10-2003, proc. nº 047104) - um princípio geral de responsabilização do dono da obra decorrente dos prejuízos provocados pelo empreiteiro no âmbito da execução do contrato; o que existe, em qualquer dos casos, é, em primeira linha, a responsabilização geral do empreiteiro, cingindo-se a responsabilidade do dono da obra aos prejuízos provocados naqueles casos em que os vícios da obra resultaram de ordens ou instruções transmitidas pelo fiscal por aquele nomeado, ou que hajam obtido a sua concordância expressa, e também daqueles outros em que tenha havido erros de concepção do projecto imputáveis ao dono da obra – cfr. Acs. do STA : de 22-05-2003, proc. nº 01901/02; de 14-10-2003, proc. nº 0736/03; de 29-10-2003, proc. nº 047104; de 13-10-2005, proc. nº 0643/05; de 09-03-2006, proc. nº 01206/05; de 18-06-2009, proc. nº 0469/09.
A decisão recorrida assentou, pois, em correcta proposição.
Os recorrentes objectam em recurso que, no entanto, a responsabilidade emerge nas situações em que o dono da obra não exerce convenientemente o dever de vigilância, ou de forma insuficiente ou faz, o que, aliás, terá até sido contratualmente assumido.
Poderá assim ser.
E até terá sido assim, com esta feição, que os recorrentes terão pretendido enquadrar a causa introduzida em juízo.
Efectivamente, na petição inicial referencia-se a contratação do empreiteiro para execução de obra de instalação de colector de saneamento de acordo com “projecto e caderno de encargos definidos pela R.” (art.º 13º), que tinha de “vigiar a execução da mesma” (art.º 18º), emergindo responsabilidade quando “não exerce convenientemente ou de forma insuficiente a sua actividade de vigilância” (art.º 44º).
Genericamente, esse dever de vigilância impõe-se.
Porém, os recorrentes, nada, sequer imperfeitamente, consubstanciam quanto à violação desse dever de vigilância.
Têm por certo que fissuras, sujidade e humidade que dizem existentes em imóvel seu (para além de danos não patrimoniais), advêm de rebentamentos, estrondos, vibrações - pelo uso de explosivos, trepidar de máquinas, passagem de veículos pesados - e abatimento (originando buracos) no pavimento reposto, resultado da empreitada que se desenvolveu junto daquele.
Acontece que o empreiteiro tem autonomia técnica.
E nem uma única nota os recorrentes dão, em concreto, com alegado suporte fáctico, de que os danos que invocam tenham sucedido por indevido exercício do dever de vigilância (v.g., quando uma correcto exercício do dever de vigilância o evitaria, por o projecto não permitir o uso de explosivos, ou nível de repercussão sonora, ou por existir limitação na passagem de veículos, ou não terem sido usadas as matérias e quantidades de reposição).
Nestes termos a acção está irremediavelmente votada ao insucesso.
Lançam agora os recorrentes que podem colher fruto de enquadramento do caso no art.º 493º, nº 2, do CC.
Segundo tal regime:
ARTIGO 493.º
(Danos causados por coisas, animais ou actividades)

1. Quem tiver em seu poder coisa móvel ou imóvel, com o dever de a vigiar, e bem assim quem tiver assumido o encargo da vigilância de quaisquer animais, responde pelos danos que a coisa ou os animais causarem, salvo se provar que nenhuma culpa houve da sua parte ou que os danos se teriam igualmente produzido ainda que não houvesse culpa sua.

2. Quem causar danos a outrem no exercício de uma actividade, perigosa por sua própria natureza ou pela natureza dos meios utilizados, é obrigado a repará-los, excepto se mostrar que empregou todas as providências exigidas pelas circunstâncias com o fim de os prevenir.

Não existe definição legal taxativa de actividade perigosa, antes índices que habilitam à definição; aquela que, em si mesma, ou pelos meios empregues, é mais apta a produzir danos do que qualquer outra (p. ex., por ter ínsito o manuseamento, laboração, ou utilização de produtos ou artefactos potencialmente muito lesivos ou, até, letais no contacto humano).
A perigosidade a que alude o art. 493º, nº2, em regra a apreciar casuisticamente (não invalidando que algumas o sejam inequivocamente), deve ser aferida a priori e não em função dos resultados danosos, muito embora a magnitude destes possa evidenciar o grau de perigosidade da actividade, ou risco dessa actividade.
Nestes termos prestar-se-ia a discussão no caso concreto a subsunção da concreta empreitada a que se vem aludindo como perigosa (ou não).
É, porém, vã tarefa (além de comprometida pela “esqualidez” dos factos apurados).
Assentou já o STA que o art. 493º, 2, do CC não é aplicável à responsabilidade civil do Estado e demais entes públicos, jurisprudência que para aqui se importa – cfr. Acs. de 16-01-2014, proc. nº 0445/13, e de 15-05-2014, proc. nº 01504/13.

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Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
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Custas: pelos recorrentes.
Porto, 08 de Maio de 2015.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Frederico Branco
Ass.: Joaquim Cruzeiro