| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte
1. R… e mulher M…, devidamente identificados nos autos, por si e em representação do filho menor H…, interpuseram no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga o processo cautelar de arbitramento de reparação provisória pedindo a intimação do Ministério da Educação ou subsidiariamente a empresa Turitermas, a pagar-lhes a renda mensal de 500 euros, a título de regulação provisória da indemnização devida pelo acidente escolar de que foi vitima o seu filho.
Por sentença de 2 de Julho de 2004 o Ministério da Educação foi condenado a pagar aos requerentes a renda mensal de 500 euros a título de regulação provisória do pagamento de quantias devidas.
Inconformado recorre judicialmente o Ministério da Educação, em cujas alegações concluiu o seguinte:
a) A presente providência não tem justificação por ser manifestamente infundada;
b) A situação económica do agregado manteve-se e as condições de saúde também se mantiveram pelo que não é aceitável sem fundamentação e argumentação inovatória, o deferimento da providência;
c) Não há lugar a urgência;
d) A douta decisão partiu do princípio de que o Estado aceitava pagar uma indemnização, mas tal pressuposto inexiste;
e) O Estado aceitou, com muitas dúvidas, incluir a presente situação no âmbito do seguro escolar. E, nessa base ofereceu a máxima quantia que podia oferecer;
f) No prazo de 30 dias tal montante tinha que ter sido aceite sob pena de exclusão do direito (artigo 26 n°. 1 alínea d) da citada portaria);
g) E não foi aceite. E, no âmbito da responsabilidade civil extracontratual do Estado não há lugar a qualquer obrigação indemnizatória, já que não havia qualquer obrigação de vigiar nem tão pouco de transportar os alunos para a piscina e os pais sabiam desta realidade.
2. Na sentença impugnada deram-se por verificados os seguintes factos:
a) O menor H… é filho de R… e de M…;
b) No dia 10 de Julho de 2001, o menor H…, à data com 6 anos de idade, frequentava o estabelecimento de ensino Jardim-de-infância de Igreja, freguesia de Brito, concelho de Guimarães;
c) O referido estabelecimento pertencia ao Agrupamento de Escolas Professor Abel Salazar (rede pública);
d) As actividades escolares incluíam a ida à piscina;
e) Os pais do menor autorizaram a frequência dessa actividade;
f) O complexo de piscinas pertencia à Turitermas, das Caldas das Taipas;
g) No dia 10 de Julho as crianças do estabelecimento de ensino referido foram transportadas até ao recinto das piscinas;
h) Pouco tempo após a entrada no complexo das piscinas, o menor Hugo afastou-se do grupo;
i) O H… foi retirado do fundo da piscina inanimado por um funcionário do complexo, o Senhor L…, e transportado em ambulância pelos Bombeiros para o Hospital, em Guimarães;
j) O H… sofreu sequelas graves, não anda, não fala, não come sozinho e está dependente de terceiros para as actividades básicas;
k) O diagnóstico traçado foi de "não há possibilidades de recuperação";
l) O H… foi sujeito a uma junta médica em 25/2/2003, sendo-lhe atribuído um coeficiente de desvalorização de 100% e apoio permanente por terceira pessoa;
m) Em 1 de Abril de 2003, por ofício nº 014846, o Ministério da Educação, através da Direcção Regional de Educação do Norte, solicitou ao Presidente do Conselho Executivo da Escola EB2, 3 Fermentões, Guimarães, que efectuasse as diligências necessárias para que o aluno H… ou o seu representante legal fossem informados do resultado da junta médica a que foi submetido o menor H…, e que lhe atribui uma incapacidade permanente com o coeficiente de desvalorização de 100% o que dá direito a uma indemnização de 100 258, 37 euros;
n) Os requerentes, pais deram conhecimento à DREN que aceitariam a indemnização proposta sem que contudo se considerarem integralmente ressarcidos, tendo emitido declaração nesse sentido;
o) Em 23/7/2003, por ofício nº 038112, o Ministério da Educação, entendeu que, uma vez que "os Encarregados de Educação não se consideram ressarcidos com a indemnização proposta ... de acordo com a alínea d) do n° 1 do art° 26° da Portaria n.° 413/99, de 8 de Junho o acidente fica excluído dos direitos garantidos do seguro escolar";
p) A requerente mãe trabalhava na empresa "C…, Lda", com a categoria de gaspeadeira de 1ª e o seu vencimento era de cerca de 400 euros;
q) Em Julho de 2001 a requerente mãe esteve de baixa médica, recebendo apenas 116, 60 euros;
r) A requerente mãe deixou de trabalhar para cuidar do menor H…;
s) O agregado familiar, composto pelo casal e dois filhos menores, vive em exclusivo do ordenado do requerente pai, no montante de cerca de 400 euros e vivem numa casa alugada.
t) A Taipas - Turitermas, abreviadamente designada por Turitermas, é uma cooperativa de interesse público de responsabilidade limitada, sendo o capital social inicial foi maioritariamente subscrito pela Câmara Municipal de Guimarães;
u) A Turitermas é uma cooperativa produtora de serviços na actividade de exploração de estabelecimentos turísticos, hoteleiros e similares e tem por objecto principal, nomeadamente, a "gestão das piscinas, do parque de campismo e de todas as estruturas adjacentes existentes na vila das taipas".
3. Os ora recorridos solicitaram ao tribunal uma providência cautelar a que denominaram “arbitramento de reparação provisória” tendo em vista a intimação do Ministério da Educação para, a título de regulação provisória da obrigação de indemnização decorrente de acidente escolar, prestar a quantia de 500 euros, sob a forma de “renda mensal”.
A sentença impugnada, considerando o pedido enquadrado no artigo 133º do CPTA, deu como provados os requisitos de aplicabilidade da providência de regulação provisória de quantias, designadamente a existência de uma situação de grave carência económica e da provável existência da obrigação de indemnização, e deferiu a providência através da imposição ao requerido Ministério da Educação do pagamento do quantitativo mensal de 500 euros.
O Ministério impugna jurisdicionalmente essa decisão dizendo que a providência nela decretada não se justifica por dois motivos: não existe urgência na medida cautelar, uma vez que após o acidente já decorreram mais de três anos sem que tenha sido demonstrada alteração na situação económica do agregado familiar dos requerentes; não há lugar à obrigação de indemnizar quer porque os direitos emergentes do seguro escolar foram excluídos pela não-aceitação da indemnização atribuída quer não existia qualquer responsabilidade do Estado na vigilância e transporte dos alunos para o local onde ocorreu o acidente.
Mas afigura-se que não tem razão.
A reforma do contencioso administrativo de 2002, em concretização do princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva, alargou substancialmente o âmbito de protecção cautelar dos administrados, seja através da introdução de uma cláusula geral que lhes permite solicitar a adopção de providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, “que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal”, seja através da enumeração exemplificativa de um conjunto de providências nominadas ou da adopção das providências típicas que se encontram especificadas no CPC (nº 1 e 2 do art. 112º do CPTA).
Dentro da panóplia de providências cautelares que fazem parte do actual modelo de justiça cautelar o legislador autonomizou na alínea e) do nº 2 do art. 112º e no artigo 133º a regulação provisória de quantias, seja por conta de prestações alegadamente devidas, seja a título de reparação provisória. A introdução no CPTA desta providência ocorreu na sequência da discussão pública sobre a Reforma, onde foi sugerido, designadamente por Fausto Quadros, a admissão expressa de “providência cautelares antecipativas ou de pagamento antecipativo,quando manifestamente,
forem elas as adequadas para o fim de se acautelar o direito ameaçado”, dando-se como exemplo, o pagamento antecipado da indemnização devida por acto de declaração de utilidade pública para expropriação ou por responsabilidade civil extracontratual de pessoa colectiva da Administração Pública, e indicou-se o artigo 119º do Projecto do Estatuto de Aposentação e das Pensões de Sobrevivência como fonte inspiradora do artigo 133º do CPTA (cfr. Reforma Do Contencioso Administrativo, O Debate Universitário, Coimbra Editora, Vol. I, pág. 227 e 228).
Deve dizer-se contudo que a imposição à Administração de uma quantia a “título de reparação provisória” já era admissível no domínio da LPTA. Embora esta lei processual não previsse providências de conteúdo antecipatório, pela remissão que o artigo 1º daquela lei fazia para a lei processual civil, já era possível recorrer, com as devidas adaptações, à providência cautelar de “arbitramento de reparação provisória” introduzida nos artigos 403º a 405º do CPC pelos DL nº 329-A/95, de 12/12 e DL nº 180/96, de 25/9. Assim defende, por exemplo, Carla Amado Gomes, para quem o arbitramento de indemnização provisória, “como acessório da acção de indemnização, permitiria uma antecipação do pagamento de quantias de que a Administração se encontrasse devedora, sempre que estivesse em causa a sobrevivência, física e comercial, do requerente” (cfr. Contributo para o Estudo das Operações Matérias da Administração Pública e do Seu Controlo Jurisdicional, Coimbra Editora, pág. 445 e 497). Portanto, na dependência de uma “acção de indemnização” contra a Administração fundada em morte, lesão corporal, ou dano que pusesse em causa o sustento ou habitação do lesado, podia ser utilizada a providência cautelar de reparação provisória, sob a forma de renda mensal.
O nº 2 do artigo 133º do CPTA prescreve três condições para que a providência cautelar possa ser judicialmente decretada: a) esteja adequadamente comprovada a situação de grave carência económica; b) seja de prever que o prolongamento dessa situação possa acarretar consequências graves e dificilmente reparáveis; c) seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
Por estar em causa a antecipação do pagamento de determinada quantia, em que existe o risco de não retorno da quantia adiantada em caso de improvimento da acção de indemnização, sobretudo quando de pretende acudir a uma situação de necessidade económica, a lei é mais exigente na formulação dos requisitos de utilização da providência.
As consequências decorrentes de uma situação prolongada de carência económica consubstanciam o periculum in mora presente na generalidade das providências cautelares. Não se trata, porém, de qualquer situação de necessidade económica ou de quaisquer consequências dela derivadas. A lei exige que a situação de carência económica seja «grave» e que as consequências dela resultantes sejam «graves e dificilmente reparáveis». Como não há um catálogo das situações de carência económica, cabe ao julgador, de acordo com os factos alegados e provados, precisar em cada caso concreto se a situação de carência económica é de tal modo grave e clamorosa que não permite que se aguarde pelo desfecho da acção de indemnização, justificando-se uma intervenção de emergência que elimine temporariamente a situação de carência premente. O que justifica a reparação provisória e antecipada do dano causado é uma situação de carência económica e financeira que, se não for rapidamente debelada, cria fundado receio que o direito à indemnização, quando se concretize, já não seja plenamente eficaz. É que a manutenção medio tempore de uma grave e difícil situação económica, que torne o lesado incapaz de satisfazer algumas das necessidades básicas, como sejam a alimentação, habitação, o vestuário e até mesmo a educação, pode causar danos irreversíveis que a procedência da acção de indemnização por si só não consegue apagar, reparar ou compensar.
A gravidade da situação de carência económica e dos danos dela derivada tem que ser apreciada segundo um critério de razoabilidade. Nem se exige uma situação de indigência, ou próxima dela, nem basta qualquer acréscimo de despesas em consequência dos danos sofridos. Só uma efectiva redução de ganhos do lesado, que afecte seriamente e de forma definitiva a possibilidade da satisfação das suas necessidades básicas, bem como daqueles que directamente de si dependem, justifica a providência. Há que confrontar a situação económica do requerente antes e depois do facto danoso, averiguando os rendimentos obtidos e contabilizando as despesas efectuadas, e verificar se, em consequência do evento danoso, o requerente ficou numa situação de manifesta insuficiência de rendimentos para viver dentro dois limites da dignidade humana. Não se deve atender ao nível de qualidade de vida que o requerente estava habituado a fazer, mas ao nível de qualidade mínima que deverá ser considerado para se ter uma vivência condigna.
Não é toda em qualquer consequência que previsivelmente ocorra, antes da decisão definitiva da acção de indemnização, que justifica o decretamento desta espécie de providência cautelar. Só consequências graves e dificilmente reparáveis podem justificar que o tribunal adopte uma decisão cautelar de pagamento antecipado. A adopção na alínea b) do nº 2 do art. 133º da conjugação copulativa “e” em vez da disjuntiva “ou” significa que o requisito do periculum in mora só está preenchido quando estiver em causa o perigo de ocorrência de consequências que, além de graves, se mostrem ainda irreparáveis ou de difícil reparação ou mesmo irreparáveis. Não basta que as consequências previsíveis sejam graves, nem basta a irreparabilidade absoluta ou difícil das mesmas. Ainda que se mostrem de difícil reparação, ficam afastadas as consequências sem gravidade ou de gravidade reduzida, tal como são excluídas as consequências que, apesar de graves, sejam facilmente reparáveis.
A gravidade da situação de carência económica tem que ser «adequadamente comprovada», assim como tem que existir um “fundado receio” de que o prolongamento dessa situação acarrete consequências graves e dificilmente reparáveis (al. a) do nº 2 do art. 133º e al. c) do nº 1 do art. 120º). Significa isto que a apreciação e valoração dos factos que fundamentam o periculum in mora não pode ser feita segundo um juízo de mera verosimilhança ou mera probabilidade, mas segundo um juízo de quase certeza sobre a existência de consequências graves decorrentes do evento gerador do direito de indemnização. Embora não sendo exigível uma certeza absoluta e inequívoca quanto à existência do periculum in mora, já que, em termos de prova, sobre a lide cautelar é realizada uma sumaria cognitia, deve exigir-se ao menos uma probabilidade forte e convincente, razoavelmente fundada e segura, da verificação de previsíveis consequências graves e dificilmente reparáveis.
A probabilidade da procedência da pretensão formulada ou a formular na acção de indemnização consubstancia o funmus boni iuris, ou a “aparência de realidade do direito invocado”, a outra condição de procedência da processo cautelar. O juiz tem o poder e o dever de, em termos sumários, avaliar a probabilidade da procedência da acção principal, ou seja, avaliar a existência do direito invocado pelo particular. Exige-se a prova sumária de que a situação jurídica alegada é provável ou verosímil, deixando para o processo principal a confirmação da probabilidade. Atento o carácter sumário, urgente e provisório da decisão, o juiz não pode ir além da verificação da probabilidade da existência do direito, não sendo exigível a certeza da sua rela existência. Tal como as demais providências de conteúdo antecipatório, o fumus boni iuris é de maior intensidade, intervindo na sua formulação positiva: não basta que a acção principal não apareça à primeira vista desprovida de fundamento, como acontece nas providências conservatórias (al. b) do nº 1 do art. 120º), é preciso acreditar na probabilidade de êxito da acção principal.
Vejamos, então, os argumentos do recorrente sobre a verificação no caso concreto destes dois requisitos.
Quanto ao fumus boni iuris, alega que o direito de indemnização peticionado na acção principal não existe, quer porque os direitos emergentes do seguro escolar foram excluídos pela não-aceitação da indemnização atribuída, quer não existia qualquer responsabilidade do Estado na vigilância e transporte dos alunos para o local onde ocorreu o acidente.
Exigindo-se apenas uma prova indiciária, um juízo de probabilidade ou verosimilhança da existência do direito à indemnização, tem que se concluir que existe uma suficiente justificação ou “motivação” da existência do direito de indemnização. Existe prova informatória de que o acidente que vitimou o filho menor dos requerentes ocorreu no local e tempo de actividade escolar, em actividade desenvolvida sob a responsabilidade dos órgãos de gestão de um estabelecimento de educação. O menor H…, à data com 6 anos de idade, frequentava o estabelecimento de ensino Jardim-de-infância de Igreja, freguesia de Brito, concelho de Guimarães, pertencente ao Agrupamento de Escolas Professor Abel Salazar (rede pública) e as actividades escolares incluíam a ida à piscina, tendo os pais autorizado a frequência dessa actividade. É provável que a queda na piscina que originou a incapacidade permanente do H… tenha sido devida à falta de cuidado e vigilância de quem tinha a obrigação de vigiar os alunos, sejam os funcionários e agentes do estabelecimento de ensino, os empregados da empresa que tem a gestão da piscina ou da entidade que, com autorização da escola, tenha o encargo de cuidar dos alunos. Em qualquer das situações é provável a responsabilidade subsidiária ou solidária do Estado juntamente com os agentes faltosos, seja pelas regras da responsabilidade extracontratual por factos ilícitos constante do DL nº 48051 de 21/112/67, seja, pela responsabilidade do comitente constante dos artigos 165º, 500º e 501º do Código Civil. A responsabilidade pode cobrir todos os danos patrimoniais e não patrimoniais que, em abstracto, se afigurem como consequência adequada do facto ilícito (cfr. art. 563º do CCv), independentemente do montante coberto seguro escolar. A circunstância dos requerentes não terem aceite a quantia coberta pelo seguro escolar, por considerem existir prejuízos superiores a essa quantia, pode eventualmente excluir as garantais do seguro escolar, mas não exclui a obrigação de indemnizar todos os danos de que o facto foi causa adequada.
Quanto ao periculum in mora, diz o recorrente que não existe urgência na medida cautelar, uma vez que após o acidente já decorreram mais de três anos sem que tenha sido demonstrada alteração na situação económica do agregado familiar dos requerentes. Mas a providência em apreço vida tutelar situações de carência económica iminente e actuale
não situações passadas ou futuras. A situação de carência tem que ser actual, reportada às condições de vida do requerente existentes no momento em que recorre à providência de pagamento antecipado, repercutindo-se nesta todas as alterações que venham a ocorrer nessas condições. A iminência e actualidade da situação de carência resultam do facto de a tutela cautelar antecipada visar acudir a um estado grave de carência que, resultando da verificação de determinado dano, seja presente. A providência não deve ser concluída se, através da prova produzida, se concluir que no momento actual o requerente já não necessita de uma quantia antecipada para prover ás necessidades básicas porque entretanto obteve meios suficientes para tal. A situação de insuficiência económica em consequência do facto danoso não ter que ocorrer imediatamente à sua verificação. Apesar da diminuição dos rendimentos ou do aumento das despesas causado pelo facto ilícito, o recurso a economias domésticas ou mesmo a rendimentos de património imobilizado pode temporariamente garantir o nível de qualidade mínima de vida. Mas quando elas se esgotarem, sem a providência, estará em perigo uma vivência dentro dos limites da dignidade humana.
O recorrente pode querer dizer que a situação económica dos requerentes não é grave, pois há mais de três anos que vivem na mesma situação económica. Embora não esteja demonstrado qual a situação económica do passado, designadamente se não tinha quaisquer outros bens e rendimentos para além dos actualmente existentes, não merece qualquer censura a sentença que considera os requerentes numa situação de grave carência económica. Com efeito, a Administração reconheceu já a situação de insuficiência económica quando lhes foi deferido o pedido de apoio judiciário, sem que o mesmo fosse contestado nos autos pela ora recorrente. Mas mesmo que esse estado de necessidade fosse controverso, tem que se reconhecer essa situação existe, que é grave e que o seu prolongamento até à decisão final da acção de indemnização, que pode demorar bastante tempo, pode acarretar consequências graves e de difícil reparação. O rendimento do agregado familiar resume-se ao salário do requerente, provado em cerca de 400 euros, (no documento de fls. 36 verso, refere-se 497, 32, desconhecendo-se se liquido ou ilíquido), sobre o qual há que descontar a renda de casa, no valor de 174 euros, e a prestação mensal de 112,49 por empréstimo relativo à beneficiação da habitação (cfr. doc. de fls. 38), restando escassos 110 euros (menos de 1/3 do salário mínimo nacional) para satisfazer as necessidades básicas de quatro pessoas, tantos quanto constituem o agregado familiar, sendo certo que uma delas, com 14 anos, encontra-se na idade escolar e o outro, de 9 anos, numa situação de incapacidade permanente. E esta situação só ocorre porque a requerente teve que abandonar o emprego para cuidado do filho em consequência do acidente escolar, o que originou uma diminuição em 50% do rendimento mensal do agregado familiar. A reposição temporária do status quo ante passa pela antecipação de “renda mensal” a cargo de que provavelmente terá a obrigação de indemnizar o dano patrimonial medido pela diferença entre a situação real actual e a situação hipotética actual (art. 566º do CCv).
4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional e em confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente, com taxa de justiça que se fixa em 1, 25 UC.
Porto, 2004/12/07
Ass. Lino José B. R. Ribeiro
Ass. João Beato O. Sousa
Ass. Maria Isabel S. Pedro Soeiro |
