| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
VIIT, Lda., no âmbito de Intimação Judicial para a Prática de Ato Legalmente Devido, que intentou contra o Município de C…, tendente, em síntese, à condenação deste “na receção definitiva das obras de infraestruturas realizadas no Loteamento titulado pelo Alvará de Licença nº 488/02”, inconformada com a Sentença proferida no TAF de Braga de 8 de outubro de 2018, que julgou “verificada a exceção de erro na forma do processo e, consequentemente, determinou a absolvição do Réu da Instância”, veio interpor recurso jurisdicional da mesma em 26 de outubro de 2018, concluindo:
“(i) Vem o presente recurso interposto da, aliás, douta sentença datada de 08.10.2018 que julgou verificada a exceção dilatória de erro na forma de processo e, consequentemente determinou a absolvição do Réu da instância.
(ii) Sucede que, por mais respeito que o Tribunal recorrido nos mereça, entende-se que, nos presentes autos, não se decidiu bem, como de seguida se procurará mostrar.
(iii) O douto Tribunal “a quo” incorreu em erro de julgamento traduzido na incorreta interpretação e aplicação, do disposto nos arts. 111.º e 112.º do RJUE.
(iv) O objetivo não pode nem deve ser o de substituir a resposta expressa da administração pública, mas sim o de solucionar o impasse provocado pelo silêncio da mesma, que impede a normalidade dos processos e, nomeadamente, impede a Recorrente de ver definitivamente resolvida na ordem jurídica, uma questão que se vem arrastando há cerca de 16 anos por clara inércia e falta de vontade de agir, da R..
(v) Note-se que a receção definitiva não configura um ato de licenciamento definitivo das obras de urbanização, contudo desencadeia os procedimentos tendentes a essa finalidade. É, aliás, isso mesmo que resulta das normas conjugadas previstas no artigo 87º do RJUE e artigo 394º do Código dos Contratos Públicos.
(vi) Logo, o deferimento expresso é requisito essencial para o deferimento do pedido de Intimação para a prática de ato legalmente devido. Deferimento esse que, contrariamente ao que vaticina o douto Tribunal a quo, não foi revogado por qualquer outro ato praticado pelo R..
(vii) Nestes autos não se peticiona o reconhecimento do deferimento tácito da receção definitiva das obras de urbanização, mas antes a sua receção definitiva.
(viii) Refere a douta sentença “a quo”, que o ato tácito de receção definitiva das obras de urbanização se formou pelo decurso do prazo previsto nas normas conjugadas dos artigos 394º, n.ºs 5 e 7 e 398º, n.º 6 ambos dos Códigos dos Contratos Públicos, tendo, contudo, este ato de deferimento tácito sido anulado pelo ato de indeferimento expresso praticado pelo R. em 25.01.2018.
(ix) Ora, é também neste segmento que a Recorrente mostra a sua discordância relativamente à douta decisão “a quo”, pois nem tal ato de deferimento tácito é nulo ou ilegal, nem tão pouco foi revogado de forma expressa ou implícita, conforme se exigia.
(x) Entende a Recorrente, que o ato de 25.01.2018 não é um ato revogatório do ato de deferimento tácito da receção definitiva das obras de urbanização.
(xi) Com efeito, a revogação e o ato administrativo pelo qual a Administração destrói (revogação anulatória/revogação de atos inválidos) ou faz cessar (revogação em sentido estrito) os efeitos jurídicos de um ato administrativo anterior (neste sentido, cfr. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, 10ª ed., 7ª reimpressa o, 2001, págs. 531 e 532; Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, Código de Procedimento Administrativo Comentado, 2ª Edição, 2003, pág. 667).
(xii) Acontece, porem, que no caso sub judice não se provou que tenha sido praticado qualquer ato administrativo que tenha revogado (de forma implícita) o ato de deferimento tácito da autorização de utilização (que se formou na sequencia do requerimento apresentado em 15.09.2017), pois, ao contrário do que entendeu a douta sentença “a quo”, o despacho do Senhor Vereador da Camara Municipal de C… de 25.01.2018, não é um ato administrativo de indeferimento do pedido de receção definitiva das obras de urbanização, pelo que também não se consubstancia num ato administrativo de revogação (implícita) de tal ato de deferimento tácito.
(xiii) Com efeito, esse despacho de 25.01.2018, e conforme decorre do seu teor, consubstancia-se numa mera proposta/projeto de decisão, nada decidindo sobre a matéria em causa. Ou seja, o mesmo na o se consubstancia num ato administrativo [cfr. art. 148º, do CPA - “Para os efeitos do disposto no presente Código, consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visam produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”.
(xiv) Ora, in casu na o se provou a pra tica de qualquer ato administrativo expresso sobre o pedido de receção definitiva das obras de urbanização pelo R., pois o despacho de 25.01.2018 e apenas um ato jurídico (na o um ato administrativo) que desempenha uma função meramente preparatória ou ancilar do procedimento administrativo – através do mesmo determina-se a realização de diligencias dando-se a conhecer um sentido provável da decisão final, sem dele constituir a resolução final, pois não define a situação jurídica, antes se consubstanciando numa mera proposta/projeto de decisão, desde logo, pela obrigatoriedade de notificar as partes envolvidas para o exercício do direito de audiência previa previsto no Co digo do Procedimento Administrativo.
(xv) Este despacho de 25.01.2018 e designado pela doutrina de ato instrumental, conceito que abrange o conjunto dos atos jurídicos da Administração que são relegados para fora do conceito de ato administrativo, já que não tem vocação para produzir efeitos jurídicos próprios, mas apenas efeitos jurídicos instrumentais (cfr. Mário Aroso de Almeida, cit., págs. 113, 117 e 131).
(xvi) Não tem a proposta de decisão vertida no despacho de 25.01.2018, a virtualidade de obstar a efetivação da receção definitiva ocorrida e consolidada por via do decurso do tempo, pelo que a douta decisão padece de erro de julgamento.
(xvii) Pelo que e, em consequência, deve decidir-se pela procedência do presente recurso, ordenando-se a revogação da decisão recorrida.
Termos em que ao recurso deve ser dado provimento, com as legais consequências, com o que V. Ex.cias., Senhores Desembargadores, farão JUSTIÇA!”* O Recurso Jurisdicional apresentado veio a ser admitido por despacho de 7 de dezembro de 2018.* O aqui Recorrido/Município não veio apresentar Contra-alegações de Recurso.* O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 19 de dezembro de 2018, nada veio dizer, requerer ou Promover.* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, impondo-se verificar, designadamente, se tal como afirmado em sede de recurso, se se verificará o invocado erro de julgamento.
III – Factos
Deu-se em 1ª instância por provada a seguinte matéria de facto.
“A) A Autora é titular do alvará de loteamento n.º 488/02, relativo à operação de loteamento e obras de urbanização de dois prédios sitos em AF e ASC, Freguesia de SC e CV, Concelho de Coimbra, vulgarmente denominados “QL” – cfr. doc. 1, junto com o r.i.;
B) Em 29/05/2002 a Autora prestou a favor do Réu a garantia bancária n.º 067…19, na Caixa Geral de Depósitos, no montante de € 374.098,42, com a finalidade de “execução de arruamento e infraestruturas a levar a efeito no loteamento sito na QL, em Coimbra” – cfr. doc. 2, junto com o r.i.;
C) Em 15/09/2017 a Autora, “na qualidade de titular do alvará de loteamento n.º 488/2002 relativo à operação de loteamento de um terreno localizado na QL, Freguesia de SC, Concelho de Coimbra, em conformidade com o disposto no artigo 87.º do Regime Jurídico de Urbanização e Edificação e decorrido o prazo para a entrega definitiva das obras de infraestruturas urbanas”, requereu ao Réu que lhe fosse feita “a receção definitiva das obras de urbanização”, juntando “Declaração da entidade concessionária AC/EM, em como as respectivas infraestruturas foram rececionadas definitivamente”, “Declaração da entidade concessionária PT, Comunicações em como as respectivas infraestruturas foram rececionadas definitivamente”, “Declaração da entidade concessionária EDP, em como as respectivas infraestruturas foram rececionadas definitivamente” e “Declaração da entidade concessionária LG, em como as respectivas infraestruturas foram rececionadas definitivamente” – cfr. doc. 10, junto com o r.i.;
D) Em 07/12/2017 a Autora remeteu ao Réu um Requerimento, do qual se extrai, com relevância, o seguinte: “No passado dia 15 de Setembro, foi por nós requerida a receção definitiva da obra sita na QL (…). Consabidamente, o referido preceito manda aplicar à receção definitiva da obra o disposto a respeito das empreitadas de obras públicas. (…) Neste enquadramento, é mister concluirmos que a obra supra identificada há muito que já foi tacitamente recebida pela Câmara Municipal de C…. Nesta sequência, vimos pelo presente requerer a V. Exas. a liberação da caução prestada no âmbito do Processo identificado em epígrafe (…)” – cfr. doc. 11, junto com o r.i.;
E) Em 08/01/2018 os serviços do Réu elaboraram a informação técnica n.º 3/2008, da qual se extrai, com relevância, o seguinte:
“(…) 2.7. Analisado o processo verifica-se o seguinte:
2.7.1. O pedido de Receção Definitiva das Obras de Urbanização registado sob o n.º 68120 em 15/09/2017 foi analisado na informação técnica n.º 1779 de 03/09/2017, com a seguinte proposta:
«3.1. Notificar o Loteador para no prazo de 15 dias completar o pedido, devendo apresentar Declaração da entidade concessionária de serviço público, nomeadamente a Empresa AC, Águas de Coimbra, E.M. (…).
3.2. Consulta a Empresa EC, Águas de Coimbra, E.M. face ao referido no ponto 2.5., dando conhecimento ao requerente. (…)
3.3. Dar conhecimento à D.G.U. da tramitação em curso.».
2.7.2. Por despacho da Exm.ª Sr.ª Chefe da D.F., Eng.ª AD exarado na informação técnica n.º 1779 de 03/10/2017 foi proposto o referido em 3.1. e 3.2..
2.7.3. Por despacho do Exm.º Sr. Diretor do D.P.G.U., Eng.º FS exarado na informação técnica n.º 1779 de 03/10/2017 foi proposto o referido em 3.2.
2.7.4. No dia 09/10/2017 o processo foi remetido ao Exm.º Sr. Vereador, Dr. CC para despacho.
2.7.5. No mesmo dia 09/10/2017 o processo foi remetido à D.G.U. para um atendimento solicitado pela forma Loteadora.
2.7.6. Na manhã do dia 10/10/2017 o Sr. MR na qualidade de representante da firma Loteadora esteve presente nos Serviços Técnicos da Câmara Municipal numa reunião a seu pedido (…). Na referida reunião foi esclarecido o representante da firma Loteadora do teor da Informação n.º 1779 de 03/10/2017 e que iriam ser notificados para no prazo de 15 dias completarem o seu pedido com a Declaração da Empresa Águas de Coimbra, EM, referente ao Auto de Receção Definitiva e que iria ser consultada a Empresa AC, Águas de Coimbra, EM para esclarecer a situação do coletor pluvial desde a propriedade alvo da operação de loteamento até à bacia de retenção junto ao Centro de Saúde.
2.7.7. A 23/11/2017 o processo foi remetido da D.G.U. para o atendimento para consulta.
2.7.8. No dia 11/12/2017 a firma Loteadora através da sua Advogada, (…) solicitou o deferimento tácito da Receção Definitiva das Obras de Urbanização, tendo sido registado através do n.º 91077 e remetido para a D.F a 2/01/2018.
2.7.9. No dia 02/01/2018 o processo foi solicitado à Divisão de atendimento para ser remetido à D.F. para análise do registo n.º 91077.
2.8. Tendo presente a tramitação mencionada no ponto 2.7. verifica-se que não ocorreu despacho de decisão e como tal não foram materializadas as notificações correspondentes.
(…)
III – PROPOSTA
Em sequência ao pedido de receção definitiva e nos termos do artigo 87.º a atual redação do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, Propõe-se:
3.1. Face ao exposto esclarecer nos termos do ponto 2.9., 2.9.1. e 2.10. o que consubstancia a impossibilidade nesta fase de efetivar a Receção Definitiva Total das Obras de Urbanização consubstanciado no artigo 87.º do R.J.U.E, sob pena de vir a constituir um ato inválido.
3.2. Notificar o Loteador de que para efeitos de avaliação do requerido (Receção Definitiva) implica a prévia vistoria ao local da obra e para no prazo de 15 dias completar o seu pedido, devendo apresentar Declaração da entidade concessionária de serviço público, nomeadamente a Empresa AC, Águas de Coimbra, EM (…).
3.3. Consultar a Empresa AC Águas de Coimbra, EM (…)
3.4. Dar conhecimento à D.G.U (…)”. – cfr. doc. junto com a contestação;
F) Em 18/01/2018 a Autora remeteu à Caixa Geral de Depósitos, SA um pedido de liberação da garantia bancária n.º 067…19 – cfr. doc. 12, junto com o r.i.;
G) Em 25/01/2018 foi exarado despacho sob a Informação técnica n.º 3/2018, nos seguintes termos: “Concordo face ao informado e parecer emitidos” – cfr. doc. junto com a contestação;
H) Por ofício n.º 3976, de 02/02/2018, o Réu comunicou à Autora o teor do despacho descrito na alínea anterior e da informação n.º 3/2018, sobre o qual aquele recaiu - cfr. doc. 13, junto com o r.i.;
I) Por ofício n.º 9680 de 29/03/2018 o Réu comunicou à Autora a data de realização de vistoria às obras de urbanização do Alvará de Loteamento n.º 488/2002, para efeitos de receção das mesmas – cfr. doc. 16, junto com a p.i.;
J) A p.i. da presente ação deu entrada em juízo no dia 16/06/2017 – cfr. doc. de fls. 29 a 30 dos autos.”* IV – Do Direito
Analisemos então o suscitado.
Desde logo, no que aqui releva, e no que ao “Direito” concerne, discorreu-se em 1ª Instância:
“(...) Resulta do probatório que através de requerimento datado de 15/09/2017 (cfr. alínea C) do probatório), a Autora solicitou ao Réu a receção definitiva das obras de urbanização em causa. E, apesar de interpelado pela Autora a reconhecer o deferimento tácito da receção definitiva da obra e a liberar a garantia bancária constituída, apenas em 25/01/2018 – ou seja, já depois de 60 dias, contados desde a data da receção do pedido da Autora (cfr. com o que se dirá infra) – o Réu emitiu decisão sobre tal requerimento, no sentido do seu indeferimento, essencialmente por défice de instrução do pedido de receção definitiva (cfr. alíneas D), E), F), G) e H) do probatório).
A este propósito, cumpre invocar o regime previsto no artigo 87.º do RJUE, que regula precisamente sobre a “Receção provisória e definitiva das obras de urbanização” nos seguintes moldes:
“1 - É da competência da câmara municipal deliberar sobre a receção provisória e definitiva das obras de urbanização após a sua conclusão e o decurso do prazo de garantia, respetivamente, mediante requerimento do interessado.
2 - A receção é precedida de vistoria, a realizar por uma comissão da qual fazem parte o interessado ou um seu representante e, pelo menos, dois representantes da câmara municipal.
3 - À receção provisória e definitiva, bem como às respetivas vistorias, é aplicável, com as necessárias adaptações, o regime aplicável à receção provisória e definitiva das empreitadas de obras públicas.
4 - Em caso de deficiência das obras de urbanização, como tal assinaladas no auto de vistoria, se o titular das obras de urbanização não reclamar ou vir indeferida a sua reclamação e não proceder à sua correção no prazo para o efeito fixado, a câmara municipal procede em conformidade com o disposto no artigo 84.º
5 - O prazo de garantia das obras de urbanização é de cinco anos.”
Em anotação a este artigo, explicam Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves e Dulce Lopes, em op. cit., pág. 597, que “(…) em todos os aspetos particulares, não previstos especificamente neste artigo, são aplicados, por determinação legal fundada na analogia de situações, as regras previstas no Código dos Contratos Públicos (Decreto-Lei nº 18/2008, de 29 de Janeiro, alterado por último pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, parte III, título II “contratos administrativos em especial”, capítulo I “empreitadas de obras públicas”, secção IX “receção provisória e definitiva” – artigos 394 a 398.º)”
E, a este respeito, determina o artigo 394.º (“Vistoria”) do Código dos Contratos Públicos, o seguinte:
“Artigo 394.º
Vistoria
1 - A receção provisória da obra depende da realização de vistoria, que deve ser efetuada logo que a obra esteja concluída no todo ou em parte, mediante solicitação do empreiteiro ou por iniciativa do dono da obra, tendo em conta o termo final do prazo total ou dos prazos parciais de execução da obra.
2 - A vistoria é feita pelo dono da obra, com a colaboração do empreiteiro, e tem como finalidade, em relação à obra a receber, designadamente:
a) Verificar se todas as obrigações contratuais e legais do empreiteiro estão cumpridas de forma integral e perfeita;
b) Atestar a correta execução do plano de prevenção e gestão de resíduos de construção e demolição, nos termos da legislação aplicável.
3 - O dono da obra convoca, por escrito, o empreiteiro para a vistoria com a antecedência mínima de cinco dias e, no caso de este não comparecer nem justificar a falta, a vistoria tem lugar com a intervenção de duas testemunhas, que também assinam o respetivo auto.
4 - No caso a que se refere o número anterior, o auto é imediatamente notificado ao empreiteiro para os efeitos previstos nos artigos seguintes.
5 - Quando a vistoria for solicitada pelo empreiteiro, o dono da obra deve realizá-la no prazo de 30 dias contados da data da receção da referida solicitação, convocando o empreiteiro nos termos do n.º 3.
6 - O não agendamento ou realização atempada e sem motivo justificado da vistoria por facto imputável ao dono da obra tem os efeitos previstos no direito civil para a mora do credor.
7 - No caso previsto no número anterior, a obra considera-se tacitamente recebida se o dono da obra não agendar ou não proceder à vistoria no prazo de 30 dias a contar do termo do prazo previsto no n.º 5, sem prejuízo das sanções a que haja lugar, nos termos da legislação aplicável, designadamente quando o empreiteiro não executou corretamente o plano de prevenção e gestão de resíduos de construção e demolição.”.
O artigo 398.º (“Receção definitiva”) do Código dos Contratos Públicos, por sua vez, estabelece no seu n.º 6 que “São aplicáveis à vistoria e ao auto de receção definitiva, bem como à falta de agendamento ou realização da vistoria pelo dono da obra, os preceitos que regulam a receção provisória quanto às mesmas matérias.”
Ora, “[a]ssim, e face ao disposto no art. 394.º n.ºs 5 (…) e 7 (…) conjugado com o art. 398 n.º 6 (…), ambos do Código dos Contratos Públicos, as obras de urbanização consideram-se tacitamente recebidas se o órgão municipal não agendar ou não proceder à vistoria, no prazo de 60 dias, contados da data de receção do requerimento do interessado a solicitar a receção definitiva. Assim, in casu a ausência de decisão no prazo legal estabelecido, relativamente ao requerimento descrito em d), dos factos provados, dá lugar à formação de ato de deferimento tácito, pelo que não é admissível o presente meio processual. Assim sendo, e nos termos dos arts. 278º n.º 1, al. e), 576º n.ºs 1 e 2, 577º, corpo, e 578º, todos do CPC de 2013, cumpre julgar verificada ex officio a presente exceção dilatória e, em consequência, revogar a decisão recorrida, absolvendo o recorrido da instância [a absolvição do recorrido da instância relativamente ao pedido de fixação do prazo de 15 dias para o mesmo proceder à receção definitiva das obras implica também a sua absolvição da instância quanto aos restantes pedidos formulados, já que a apreciação destes pedidos estava dependente da possibilidade de conhecimento daquele primeiro pedido], assim ficando prejudicado o conhecimento das restantes questões que foram suscitadas no presente recurso jurisdicional.” (Acórdão do TCA Sul, de 12/11/2015, proc. n.º 12493/15).
Portanto, a intimação prevista no artigo 112.º do RJUE foi cogitada pelo Legislador para as situações em que o silêncio da Administração não tem a virtualidade de dar origem a um ato tácito, revelando-se como um facto constitutivo do interesse em agir para obter uma pronúncia judicial (rectius, intimação judicial) para a prática de ato legalmente devido.
Já nos casos para os quais a lei preveja, especificamente, que o silêncio da Administração dá lugar a um ato tácito (de deferimento) da pretensão – como sucede nos termos do artigo 394.º, n.ºs 5 e 7 e 398.º, n.º 6, ambos do Código dos Contratos Públicos, aplicáveis ex vi artigo 87.º, n.º 3, do RJUE – o decurso do tempo faz despoletar o ato (de deferimento tácito), pelo que inexiste interesse em agir para a intimação à prática de um ato legalmente devido peticionado, por falta de objeto (uma vez que o ato devido já existe). Ora, foi precisamente isto que se verificou no caso trazido a juízo: não tendo o Réu agendado ou procedido à vistoria das obras de urbanização em causa no prazo de 60 dias, contados da data de receção do requerimento da Autora a solicitar a receção definitiva, considera-se que as mesmas foram tacitamente recebidas, pelo que, existindo o ato administrativo (de deferimento tácito), a presente intimação não se afigura processualmente idónea.
Acresce que não pode menosprezar-se o ato de indeferimento expresso praticado pelo Réu em 25/01/2018. Na realidade, este ato consubstancia, à luz do disposto no Código de Procedimento Administrativo (CPA), uma anulação administrativa do ato (tácito) anteriormente formado (cfr. artigos 165.º, n.º 2, 168.º, n.º 2 e 169.º, n.ºs 1, 3 e 6, ambos do CPA) atentos os fundamentos para esse efeito considerados pelo Réu (concretamente, a suposta ilegalidade do ato tácito anteriormente formado, nos termos patenteados na Informação técnica n.º 3/2018, e naqueles que a Autora reconhece nos artigos 23.º a 26.º do r.i.).
É inevitável concluir, diante do que se deixou exposto, pela falta de idoneidade do meio processual previsto no artigo 112.º do RJUE, para os efeitos pretendidos pela Autor (cfr., inter alia, acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, proferido em 22-02-2007, no âmbito do processo n.º 8592/2006-2).
Cumpre sublinhar ainda que, ante o aludido ato de indeferimento expresso praticado pelo Réu, poderia ser proposta uma ação administrativa (cfr. artigos 66.º, 67.º, n.º 1, alínea b) e 69.º, n.ºs 2 e 3 do CPTA), apta a aferir da bondade da pretensão da Autora (alicerçada na convicção de que a obra está em condições de ser recebida definitivamente, segundo os argumentos que esgrime nos articulados que apresentou nestes autos), e até com ela cumulado, eventualmente, um pedido de reparação pelos danos causados (cfr. artigo 4.º, n.º 2, alíneas c) e f) do CPTA) – cfr. alegações da Autora vertidas, v.g., nos artigos 34.º, 35.º, 36.º, 38.º e 39.º do r.i..
E, neste jaez, pese embora assista a este Tribunal o poder-dever de equacionar a possibilidade de convolação destes autos para a forma de processo adequada – em concreto, a ação administrativa (cfr. artigos 7.º-A e 37.º do CPTA) – conclui-se terminantemente pela impossibilidade de tal operação, desde logo pelo facto de a tramitação atinente à presente Intimação, por natureza especial e urgente (cfr. artigo 112.º, n.º 7, do RJUE – sobre tais características, vide, Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves e Dulce Lopes, op. cit., p. 709), não revestir as mesmas garantias processuais que são reconhecidas e conferidas, pelo Legislador, à ação administrativa (cfr. inter alia, acórdão do TCA Sul, de 06-02-2014, proc. n.º 10775/14).
Pelo exposto, deverá determinar-se a absolvição da instância (cfr. artigo 576.º, n.º 2, do CPC, ex vi artigo 35.º, n.º 1, do CPTA, ex vi artigo 112.º, n.º 7 do RJUE), o que naturalmente obsta a que o Tribunal conheça do mérito da presente causa (cfr. artigo 89.º, n.º 2 do CPTA).”
Vejamos:
Refira-se desde logo que se não vislumbram razões para divergir da decisão adotada pelo tribunal a quo, tanto mais que é manifesto que a intimação judicial para a prática de ato legalmente devido apenas pode ser utilizada quando, decorrido o prazo fixado para a prática de ato administrativo regulado no RJUE, não haja lugar à formação de ato de deferimento tácito, pois havendo deferimento tácito o ato já existe, pelo que uma intimação judicial para a prática de ato administrativo com o mesmo conteúdo seria redundante, enfermando de impossibilidade de objeto.
Com efeito, a presente Ação foi intentada ao abrigo do artigo 112.º do RJUE, enquanto intimação para a prática do ato legalmente devido, peticionando-se primordialmente a condenação do Município à receção definitiva da obra de urbanização relativa ao Alvará de Loteamento n.º 488/2002.
Tal como explicitado pelo tribunal a quo, resulta do Artº 111º do RJUE, sob a epígrafe “Silêncio da Administração”, que:
“Decorridos os prazos fixados para a prática de qualquer ato especialmente regulado no presente diploma sem que o mesmo se mostre praticado, observa-se o seguinte:
a) Tratando-se de ato que devesse ser praticado por qualquer órgão municipal no âmbito do procedimento de licenciamento, o interessado pode recorrer ao processo regulado no artigo 112.º;
b) [Revogada];
c) Tratando-se de qualquer outro ato, considera-se tacitamente deferida a pretensão, com as consequências gerais.”.
Por outro lado, estabelece o artigo 112.º do RJUE, já no que respeita à “Intimação judicial para a prática de ato legalmente devido” que:
“1 - No caso previsto na alínea a) do artigo anterior, o interessado pode deduzir junto dos tribunais administrativos um pedido de intimação dirigido à interpelação da entidade competente para o cumprimento do dever de decisão.
2 - O requerimento de intimação deve ser instruído com cópia do requerimento apresentado.
3 - O prazo para a contestação da entidade requerida é de 14 dias e, apresentada a contestação ou decorrido o respetivo prazo, o processo é concluso ao juiz para decisão no prazo de 5 dias.
4 - A intimação pode ser rejeitada por falta de preenchimento dos pressupostos para a constituição do dever de decisão, por violação de disposições legais ou regulamentares.
5 - O processo pode terminar por inutilidade superveniente da lide se for provada a prática do ato pretendido dentro do prazo da contestação.
6 - Na decisão, o juiz estabelece prazo não inferior a 30 dias para o cumprimento do dever de decisão e fixa sanção pecuniária compulsória, nos termos previstos no Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
7 - Ao pedido de intimação é aplicável o disposto no Código de Processo nos Tribunais Administrativos quanto aos processos urgentes.
8 - O recurso da decisão tem efeito meramente devolutivo.
9 - Decorrido o prazo fixado pelo tribunal sem que se mostre praticado o ato devido, o interessado pode prevalecer-se do disposto no artigo 113.º, com exceção do disposto no número seguinte.
10 - Na situação prevista no número anterior, tratando-se de aprovação do projeto de arquitetura, o interessado pode juntar os projetos das especialidades e outros estudos ou, caso já o tenha feito no requerimento inicial, inicia-se a contagem do prazo previsto na alínea c) do n.º 1 do artigo 23.º”.
A este respeito já o TCAS, em acórdão de 12/11/2015 (processo n.º 12493/15) havia discorrido que da leitura conjugada do disposto nos artigos 111.º, alíneas a) e c) (esta última, a contrario) e 112.º do RJUE, decorre que a intimação judicial para a prática de ato legalmente devido apenas pode ser utilizada quando, decorrido o prazo fixado para a prática de ato administrativo regulado no RJUE, não haja lugar à formação de ato de deferimento tácito.
Como se afirmou no citado acórdão do TCAS, de 12/11/2015, aqui plenamente aplicável, “havendo deferimento tácito o ato já existe, pelo que uma intimação judicial para a prática de ato administrativo com o mesmo conteúdo enfermaria de impossibilidade do objeto – neste sentido, José Manuel Sérvulo Correia, “O incumprimento do dever de decidir”, in CJA, n.º 54 (Novembro/Dezembro 2005), pág. 30 [“Não existe propriamente incompatibilidade entre o instituto do deferimento tácito, tal como esquadriado no art. 108.º do CPA, e o novo meio processual da ação de condenação à prática de ato administrativo devido. Esta ação pressupõe a não emissão do ato devido. Ora, havendo deferimento tácito, a ato já existe: os seus efeitos típicos encontram-se desde logo constituídos na esfera jurídica do interessado. Uma ação de condenação à prática de ato administrativo com o mesmo conteúdo enfermaria de impossibilidade do objeto (Impossibilidade do objeto do pedido e do objeto da decisão - Cfr. Lebre de Freitas, Introdução ao Processo Civil – Conceito e Princípios Gerais, Coimbra, Coimbra Editora, 1996, p. 46)”]”.
Tal como o tribunal a quo igualmente abordou, havendo, posteriormente ao deferimento tácito, a prática de um ato expresso de indeferimento, se fosse caso disso, deveria este ato ter sido objeto de impugnação, não sendo viável a convolação dos presentes Autos de intimação em Ação impugnatória, pela singela razão que têm objeto e natureza diversas, o que subverteria todo o regime jurídico aplicável.
Como se afirmou em 1ª instância, “conclui-se terminantemente pela impossibilidade de tal operação, desde logo pelo facto de a tramitação atinente à presente Intimação, por natureza especial e urgente (...) não revestir as mesmas garantias processuais que são reconhecidas e conferidas, pelo Legislador, à ação administrativa”.
Na realidade, o erro na forma do processo ocorre sempre que o Autor usa uma forma processual inadequada para fazer valer a sua pretensão.
A ocorrência de tal erro deve aferir-se pelo pedido formulado à ação na medida em que é pela pretensão que o requerente pretende fazer valer que se determina a propriedade ou impropriedade do meio processual empregue para o efeito – cfr. a propósito RODRIGUES BASTOS in NOTAS AO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, 3ª Ed., 1999, pág. 262, e Acórdão do STJ de 20 de Maio de 2004, in Proc. nº 04B1358.
Na situação em apreciação, a aqui Recorrente apresentou uma intimação para a prática de ato coincidente com aquele que já se mostrava verificado por via de ato tácito.
Discordando com o ulterior ato expresso que na prática se consubstancia na revogação do ato tácito proferido, se fosse caso disso, deveria ter impugnado por via de Ação Administrativa o referido ato de indeferimento, mal se compreendendo que se pudesse recorrer à convolação da intimação intentada, em Ação, tanto mais que aquela tem natureza urgente e pressupostos diversos desta.
É ponto assente que a idoneidade ou adequação do meio processual deve ser aferida pelo objeto da ação tal como é configurada pelo Autor na petição inicial.
Assim, admitindo-se que o meio processual impugnatório adequado seria o de Ação Administrativa, e não Intimação para a prática de ato, a convolação que se pudesse viabilizar subverteria o regime aplicável.
Na realidade, tendo a Autora, aqui Recorrente, utilizado a intimação, enquanto meio processual redundante face ao que era a sua pretensão, incorreu em erro na forma de processo, insuscetível de ser corrigido por via de convolação.
Efetivamente, não devem aproveitar-se os atos praticados se daí resultar uma diminuição das garantias do Réu (cfr. artigo 193º nº 2 do Código de Processo Civil).
É aplicável o referido normativo do CPC na medida em que da convolação que se pudesse operar, resultava o aproveitamento de um processo urgente em não urgente, com a impossibilidade de adequação dos pressupostos de ambos os processos aos interesses do demandado, o que sempre potencialmente poderia diminuir as suas garantias de defesa.
Como se afirmou no Acórdão deste TCAN de 12 de abril de 2013 proferido no Proc. nº 00088/03, “Quando o pedido formulado pelo Autor não se ajusta à finalidade abstratamente figurada pela lei para essa forma processual ocorre o erro na forma de processo, nulidade de conhecimento oficioso, cognoscível até ao trânsito em julgado da decisão que ponha termo ao processo e que, sempre que possível, deve ser sanada mediante convolação para a forma processual adequada, o que exige que a petição tenha sido apresentada em tempo para efeitos da nova forma processual, que o pedido formulado, devidamente interpretado e ainda que implicitamente, bem como a causa de pedir invocada se adequem a esta forma processual e que no processo não tenham sido formulados cumulativamente pedidos a que correspondam formas processuais diversas (…)”.
Do que ficou exposto resulta que o meio processual escolhido pelo ora Recorrente não foi o adequado para fazer valer em juízo o direito a que se arroga, pelo que existindo erro na forma de processo escolhida, tal constitui uma exceção dilatória inominada que obsta a que o Tribunal possa conhecer do pedido conduzindo necessariamente á sua absolvição da instância (cfr. artigos 576º e 577º do Código de Processo Civil).
Neste sentido, pode ler-se ALBERTO DOS REIS in CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL ANOTADO, Vol. II, 3ª Ed., pág. 288 e seg. “ Quando a lei define o campo de aplicação do processo especial respetivo pela simples indicação do fim a que o processo se destina, a solução do problema da determinação dos casos a que o processo é aplicável, está à vista: o processo aplicar-se-á corretamente quando se use dele para o fim designado pela lei.
E como o fim para que, em cada caso concreto, se faz uso do processo se conhece através da petição inicial, pois que nesta é que o Autor formula o seu pedido e o pedido enunciado pelo Autor é que designa o fim a que o processo se destina, chega-se á conclusão seguinte: a questão da propriedade ou impropriedade do processo especial, é uma questão pura e simples, de ajustamento do pedido da ação á finalidade para a qual a lei criou o respetivo processo especial.”
Em face de tudo quanto resulta supra expendido, entende-se não merecer censura a decisão proferida em 1ª instância.* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao Recurso Jurisdicional interposto, confirmando-se a Sentença Recorrida.
Custas pela Recorrente
Porto, 11 de janeiro de 2019
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. Nuno Coutinho
Ass. Ricardo de Oliveira e Sousa |
